（国民经济学专业论文）我国国债适度规模问题研究.pdf

摘要 我国自1 9 8 1 年恢复发行国债以来，国债的发行规模呈阶段式跃升。特别是1 9 9 8 年以来，国家实施了以增发国债为主的积极财政政策，国债规模急剧膨胀，国债适 度规模问题成为理论界讨论的焦点本文尝试着将国债规模问题作为研究对象，在 已有研究成果的基础上对国债规模问题作重新思考，以求达到丰富这一领域的研究 目的。 本文从宏观经济环境和国债规模的关系入手，介绍了国债的基本理论，分析了 我国国债规模现状及其存在的主要问题，通过国债规模经济影响因素以及衡量指标 的分析，对我国国债的适度规模问题进行深入研究，最后提出改进国债规模管理的 相关政策建议 全文共分五章： 第一章是导论。介绍了论文协作的背景意义、论文的研究方法集内容框架。 第二章对西方和我国的国偾理论国债规模扩张的发展历史进行了回顾，介绍了 我国国债规模的理论发展，界定了适度国债规模的相关概念。 第三章第四章是本文的重点，对我国国债适度规模问题进行分析。国债应债能 力和财政偿债能力两方面指标的研究表明，虽然日前我国仍然存在较大的应债空间， 但中央财政的债务依存度己经达到相当高的水平综合考虑我国目前的财政债务依 存度状况、国债规模中存在的问题以及隐性、或有债务问题，我国目前的国债规模 己经达到了足以让人警觉的界限，有必要对相关的管理制度做出调整和完善 第五章提出了加强我国国债规模管理的基木思路和具体政策建议一方面，深 化财税体制改革，振兴国家财政；另一方面，优化国债结构，完善国债运行机制。 关键词：国债适度规模风险政策 r e s e a r c ho nt h ea p p r o p ria t es c ale o fn a tio n a id e b t a b s t r a c t s i n c et h er e i s s u eo fn a t i o n a ld e b ti n1 9 8 1 ，t h es c a l eo fn a t i o n a l d e b tp r e s e n t ss t a g e 一1 i k ei n c r e a s e e s p e c i a l l ya f t e r1 9 9 8 ，c h i n ah a s i m p l e m e n t e dt h ea c t i v ef i s c a lp o l i c y ，w h i c hm a i n l yd e p e n d so nt h ei n c r e a s e o fi s s u i n gn a t i o n a ld e b tt os t i m u l a t ed o m e s t i ci n v e s t m e n t t h es c a l eo f n a ti o n a ld e b te x p e n d ss h a r p l y t h ep r o p e rs c a l eo fn a t i o n a ld e b ts u d d e n l y b e c o m e st h ef o c u si nt h et h e o r yd i s c u s s i o n t h ep a p e rc h o o s e s t h en a t i o n a l d e b ts c a l ea st h er e s e a r c ho b j e c t ，r e c o n s i d e r i n gs o m eb i gp r o b l e m si nt h e d e o ts c a l eo nt h eb a s i so ft h ec u r r e n ta c h i e v e m e n t s ，h o p i n gt oe n r i c ht h e r e s e a r c hi nt h i sf i e l d i h i sp a p e ri so r g a n i z e da sf o l l o w ：c o n s i d e r i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n t h em a c r o e c o n o m i ce n v i r o n m e n ta n dt h en a t i o n a l d e b ts c a l e ，t h ep a p e r f i r s t l ya n a l y s e st h et h e o r yo fn a t i o n a ld e b ta n dt h ed e v e l o p m e n th i s t o r y o fn a t i o n a ld e b ts c a l ei nc h i n a t h e nt h ep a p e rm a k e sa n a l y s i so nt h e f a c t o r s ，w h i c ha f f e c tt h es c a l eo fn a t i o n a ld e b t ，c o m b i n e dw i t ht h ei n d e x a n a l y s i s ，t oa n a l y z et h ep r o p e rs c a l eo fc h i n a sd e b t ，a n dp u tf o r w a r d s o l l 2 er e l e v a n tp o l i c ya d v i c et oi m p r o v et h em a n a g e m e n to fn a t i o n a ld e b t i h e r ea r ef i v ec h a p t e r si nt h i sd i s s e r t a t i o n c h a p t e ro n ei n t r o d u c e st h er e s e a r c hp u r p o s ea n dm e a n i n g ； c h a p t e rt w oa n a l y z e st h eh i s t o r yd e v e l o p m e n to ft h ed e b tt h e o r i e s ， a n a l y s i so nt h ec o n n o t a t i o n0 fd r o p e rn a t i o n a ld e b t c h a p t e rt h r e ea n df o u ri st h ee m p h a s e si nt h ep a p e r ，w h i c hm a k ea n a l y s i s o nt h e ，p r o p e rs c a l eo ft h en a t i o n a ld e b ti nc h i n a a n a l y s i s ，b o t h t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l ，o nt h ea f f e c tf a c t o ri n d i c a t e st h em a i nr e a s o n s t ot h er a p i de x p a n s i o no f n a t i o n a ld e b t ，w h i c hi st h er e l a t i v e l yl o wf i s c a l r e v e n u eo v e rg d pa n dt h er e p a yb u r d e nc a u s e db yt h ea c c u m u l a t i o no ft h e n a t i o n a ld e b ty e a rb yy e a r r e s e a r c ho nt h ea b i l i t yo fp u r c h a s i n ga n d f i s c a lr e i m b u r s i n gi n d i c a t e st h a t ，c u r r e n t l yi ts t i l le x i s t sl a r g e i s s u i n gs p a c eo f n a t i o n a ld e b tc o n s i d e r i n gt h ep u r c h a s i n gp o w e ri nc h i n a b u tt h ed e p e n d e n c eo nt h ed e b to ft h ec e n t r a lg o v e r n m e n tf i s c a ld e p e n d e n c e o nt h ed e b t 。t h ep r 曲1 e m si nt h ei st os o m ed e g r e eh i g h c o n s i d e r i n gt h e n a t i o n a ld e b ts c a l ea n dt h ep o t e n t i a ld e b tp r o b l e m s ，t h ec u r r e n ts c a l e o fn a t i o n a ld e b ti nc h i n ah a sr e a c ht h ea l e r tv e r g e i t sn e c e s s a r yt o t a k em e a s u r e st om a k ea d j u s t m e n ta n dp e r f e c t i o n so nr e l e v a n tm a n a g e m e n t s y s t e r n c h a p t e rf i v ep u t su pt h eb a s i ci d e aa n dc o n c r e t ep r o p o s e so nt h es c a l e m a i ；a g e m e n to fn a t i o n a ld e b t o no n eh a n d ，i tn e e d st of u r t h e rt h er e f o r m o nt h ef i n a n c ea n dt a x a t i o ns y s t e mt og e tm o r ef i s c a lr e v e n u e ，o nt h eo t h e r h a n d ，i ti sm o s t l ye s s e n t i a lt oo p t i m i z et h es t r u c t u r ed e s i g no ft h e n a tjo n a l d e b ta n dp e r f e c tt h eo p e r a t i o nm e c h a n i s mo fi t 。 k e yw o r d s ：n a t i o n a ld e b t ；o p t i m u m s c a l e ；r i s k ；p o l i c y 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：塞爨指导教师签名 口7 年善月；日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：受炙 力年b 月j日 1 导论 ，疆究善馈规模的骛景和意义 i ii 选题的背景 国馈作为一个重要的政策工具，已成为各国政府不可缺少的宏观调控工具。我 国1 9 8 l 年恢复发行国债，国债规模日趋庞大。尤其是2 0 世纪9 0 年代末，为阻止金 融危机的冲击和对抗国内的通货紧缩趋势，我国连续六年实施以扩大国债投资为核 心的积极财政政策国债发行量大增，对于拉动内需、促进就业和推动经济增长发 挥了至关重要作用但是国债发行有一个适度问题，它最终需要清偿到2 0 0 4 年底， 国债余额迭2 3 7 4 0 亿元，年度人民币国债发行额增长率相当高。近几年经济形势明 显转好，幕些行业甚至出现了投资过热的迹象，进一步表明我国经济己由通货紧缩 转变为一定程度上的通货膨胀。随着央行提高基准利率等一系列抑制通胀的措施出 台，关于积极财政政策是否延续，国债政策何去何从，理论界存在着不同意见有 人认为，我国国债规模过大，随着经济形势开始转热，积极财政政策应该适时而退， 国债规模应该消减；也有人认为，我国国债规模仍有扩大的空间，经济形势只是局 部过热，应继续坚持增发国债为主的积极财政政策，不应该搞一刀切。 f 1 2 选惩的目的和意义 国债作为最可靠的有借有还的国家信用行为，这决定了国债是一种特殊的借贷 行为和特定的财政范畴。因此，无论对债券购买者而言，还是对债务人来讲，都存 在一个规模的合理性问题 第一，从债券购买者角度考虑众所周知，国债作为一个特殊的财政范畴，它 素有。盆边债券。之嚣，但在市场信用证券多样化和居民一定时期内可支配收入相 对有限的前提下，居民在多种信用证券中选择购买国债，客观上存在一定的限度 也就是说购买国债虽然是资金使用权让渡，且有国家信用和国债收益率的支撑， 但屠民认购者的认购能力、认购量受认购者可支配收入及其他信用证券投资的资金 分散的影响，存在一个客观的限度因此，国债信用的安全性、可靠性、收益的稳 定性决定了人们认购国债的积极性，而居民应债能力的有限性及可支配资金使用的 分萑z 性决定了客观上存在国债规模的一定限度，两这个限度就是国债规模的合理性。 第二，从债务人角度考虑，国家作为对国债承担还本付息责任的债务人，对国 债的承受能力和偿付能力还是有限的，这决定了国债必须保持与其适应的规模，问 题是怎样确定国债的承受能力和偿付能力。从国债本身看，国家举债时获得了债务 收入，但偿债时却体现为一种增量支出。国家对国债规模的承受能力和偿还能力， 是最终决定国债合理规模的关键 1 2 问题的提出 伴随着国债发行量的扩大，对国债讨论也成为理论界关注的一个热点，而国债 的规模又是其中的一个关键问题。国债的规模是国债市场运行的一个重要因素，对 金融业的稳定发展也有着重要的作用国债积累的数额之大，也带来了诸多问题 比如中央财政还本付息的压力，对私人部门投资的挤出效应国债的存在既有积极 作用，也有消极作用。我国从1 9 8 1 年恢复国债发行以来，国债对经济的影响如何? 导致我国国愤规模不断增加主要原因是什么? 目前的国债规模是否合理，希望通过本 文的分析能找到以上问题的答案，从而为确定我国国债适度规模提供理论上支持。 1 3 研究的方法：定性与定量分析相结合 这实际上是由事物的质和量两个方面的内在关系所决定的任何事物都具有质 和量睡个方面的规定性，质是指事物区别于其他事物的规定性，量则是指事物存在 和发展的数量和规模。定性分析是指从事物的本质属性已来认识、把握事物；定量 分析则是从事物的数量和规模上来认识、把握事物一般来说，在具体分析一国国 债规模的对候，单独使用某一种方法是不够的，往往需要综合采用定性和定量的方 法。就本文的安排看，首先是定性分析，即从国债规模的有关理论入手，剖析国偾 的运行原理，分析影响国债规模的理论决定因素和实际影响因子，然后在此基础上 结台我国的实际情况进行一定的实证分析，给国债规模的控制和管理提供一定的政 4 策参考。 1 4 研究的内容与框架 1 4l 硪究的内容 本文主要研究中国国债规模，分析了目前的国馈规模是否适度，最大限度的国 债规模如何界定，从而得出是否还能继续扩大国债规模的结论，并分析了影响国债 规模扩大的多种因素，最后提出促进中国国债规模健康发展的建议 1 42 研究的框架 第一章引言。研究国债规模的意义和背景内容等 第二章国债理论概述。国债理论的发展 第三章我国国债适度规模分析 第四章当前我国国债规模现状及风险分析。 第五章我国适度国债规模政策建议主要涉及两部分：深化财税体制改革，振 兴国家财政；加强国债管理，优化国债政策。 2 国债理论概述 翻开国债发展的历史，就会发现西方国债理论的发展与经济学的历史一样悠久， 经侪学家们围绕国债和赤字展开的争论时至今日仍未停息，经济学界关于国债和赤 字的主流观点随着经济的发展、变化而不断地演变o 因此，回顾国内外不同时期的 国偾理论发展更有助于我们理解国债理论的精髓。 2 1 西方国家国债理论的发展 国惯是随着国家的发展而出现的一个财政分配范畴。它的产生和发展与国家职 能的扩展密切相关，同时又以社会经济的发展以及信用制度的发展为前提随着国 家职能不断扩展，支出日益增加，仅靠税收己不能满足社会公共需要时，国家只有 通过借债方式取得一部分收入，以解决财政困难国债最初产生于古代西方社会， 早在奴隶社会，国债作为偶然少量的现象就己出现。具有现代意义的国债制度是在 封建社会末期，随着资本主义的产生和发展而确立的。现代的国债制度早期产生于 最早出现资本主义生产关系的古希腊和古罗马，而后到1 6 、1 7 世纪的资本主义工场 手工业时期，国内经济的发展使国债发行有了坚实的基础。后来国债在更广泛的领 域内大量丽经常地发行，其用途相对固定，形式也较正式，这表明国债己成为一种 完善的财政信用制度现代资本主义国家，随着国家干预经济的加强，不仅强化国 债形式的运用，而且在财政收支活动中广泛地运用信用形式，表明国债制度的进一 步发展。国债这种国家信用，产生的时期较早，然丽形成比较系统的国债思想理论 则太慨只有2 0 多年的时间，对国债理论不断发展和逐步走向成熟。我们在此将其大 致划分为三个阶段，国债有害论阶段、国债有益论阶段和国债负担论。 2 1 1 亚当斯密的国债观点一国债有害论 古典经济学派的创始人、英国著名经济学家亚当斯密引申了休谟“公债亡国 论”的理论，严厉地批评公债对国民经济的发展存在的诸多害处亚当斯密在其 4 类承耀届l h 的理论分析f q 北京：中置人民大学出版社。2 0 0 2 3 3 - 3 7 6 著作雪民财富的性质和原因的研究一书中认为：( 1 ) 国家之所以要举债，是因为 当毅者奢眵面不知道节俭。( 2 ) 公债助长了战争。( 3 ) 公债所筹资金是用于非生产性 开支，因而举债对于国民经济的发展是不利的，会导致国家的衰弱。他认为意大利 各岁；和国，西班牙、荷兰等过去的强国都因举债而走向衰弱和荒废( 4 ) 在对税租和 公佞在国民经济中所起的作用进行比较后他认为税收可能会阻碍新资本的形成， 但是却不一定破坏现存资本。而公债却将产业资本专门用于非生产用途，减少了现 存资本，妨碍了再生产的正常进行，此外还本付息除了会增加公债融资的成本，还 会弓f 发通货贬值等不利局面。国国债发行会给人们带来未来政府的增税预期，私人储 蓄增加量恰好抵消预算赤字带来的政府储蓄减少，总储蓄因而不变因此，发债对 长期经济增长也没有任何效应。从而他认为“只有在战争继续的时间内，举债制度 才优于其他制度”。鉴于斯密在古典经济学中的地位，其公债思想对于以后公债理论 的发展影响甚大o 同时，重农学派的领袖法朗斯魁奈也高举反对公债的大旗，他 认为：国家非常必要的财源，只能从国民的繁荣中取得，决不应该求之于金融业者 的信贷。母 2 2 凯恩斯学派一国债有益论 1 9 2 9 - 1 9 3 3 年的资本主义经济大萧条，客观上要求政府放弃传统的平衡预算的 财政政策。以约翰梅纳德凯恩斯为代表的凯恩斯学派在此宏观背景下，提出通 过发行国债实行赤字财政，扩大政府支出，弥补有效需求不足，从而拉动经济增长。 国偾对经济的正面效应超过国债带来的风险，因此，鼓励适当发行国债。o 他在1 9 3 6 年出皈的就业、利息和货币通论) 一书中，把资本主义经济发生衰退和严重失业 的原回，归结于有效需求的不足，即消费需求不足和投资需求不足。要使市场经常 保褥在“充分就业”和“繁荣”的水平上，必须由政府通过补充作用的财政活动来 扩大有效需求。也就是说政府要增加支出，削减税收，实行赤字财政。基于这一思 。亚当斯静( a d e m s m i t h ) ，扬馥年译国富论【m 1 西安：陕西人民出版社。1 9 9 9 年版，第五篇第三章 。r jb a r r oa r e g o v e r n m e n t b o n d s n e t w e a l t h ? j o u r n a l o f p o l i t i c a l e c o n o m y , v o | 8 2 ( 6 ) 1 9 7 4 ：1 0 9 5 - 1 1 1 7 4 铝迂i 军筒侃蟊债市场与投资【m 1 上海：立信会计出版社，1 9 9 8 ：3 0 - 3 1 。魁糸魁奈g a 济著作选集【m 】北京：商务印书馆1 9 7 9 3 3 9 。凯恩斯就业，利息和赞币通论【m 1 北京：商务印书馆，1 9 8 7 t1 7 - 2 6 7 路，凯悉斯提出了自己的公债理论，他认为：公债是弥补财政赤字的最好方法。这是 因为税收会遇到公众的反对，财政透支、发行货币又会造成通货膨胀，进而激化社 会矛唇。为了强调公债的作用，凯恩斯提出了“公愤哲学”，其核心内容用一句话 概括就是；发行公债有益无害国债可以增加总需求，从而增加产量和就业。具体 说来，主要有如下几点：第一，公债不仅能筹措战争经费与社会公共建设资金，还是 国家经济玫策的重要手段，它能够起到稳定经济、制止衰退的作用。第二，国债是 经努；：危机时期刺激经济增长的必需条件，国债的利与弊应当从刺激经济增长的角度 去考察、去评价。第三，国债可以随经济的发展两不断增长，不会造成下一代人的 负担。第四，国债可作为政府调节、干预经济的重要杠杆，其作用不仅在于吸收通 货膨胀时期的剩余购买力，增加经济萧条时期的需求，以稳定经济，还在于通过国 债利率的确定来引导社会资金的有效使用 著名经济学家萨缪尔森是战后凯恩斯主义的代表人物，他同样主张政府举债 但是与凯恩斯不同，他的国债思想主要体现在对债务负担问题的分析上。他认为， 政府债务的真正负担体现在三方面；第一，为支付债务利息而征税会造成效率损失； 第二：，国溃会产生资本替代效应；第三，国债会对人们的情绪和私人投资产生影响。 通过对债务负担的分析，萨缪尔森认为债务负担并不像人们所说的那样可怕，从另 - - 4 、角度肯定了国债的重大作用。 2 13 新：弪济学派的国债理论一国债负担论 凯思斯主义经济理论深深地影响了新一代经济学家和世界各国的经济实践。但 是，国债攻策的频繁运用给各国的财政带来了沉重的负担。发达国家持续的“滞胀” 迫使各国政府和经济学家对凯恩斯主义经济学进行了反思。国债负担论就是在这种 历史背景下通过批判凯恩斯国债理论而建立起来的。该理论认为国债的经济效应应 具伍分析，且国债的实际负担转移给了后代。该理论的主要代表布坎南在其八十年 代出皈的自由、市场与国家一书中对凯恩斯学派的国债理论提出批评。布坎南 批驳了二战后非常流行的“转移观点”，即国内国债并不构成以后几代人的负担， 债务偿还仅是将财富由纳税人转移到债券持有人手中，尤其是当纳税人与债券持有 鑫 人同为一人时，国债更是没有引起私人效用的任何减少的观点。他通过对国债与私 人债务和税收比较，认为国债的负担是实实在在的。他同时强调，由于纳税人寿命 有限，因而债券持有者与纳税人相一致的情形几乎很少出现，所以，国债不但确实 有“实际负担”，而且未来的公民要承受政府付给债券持有者利息时产生的不能补 偿的负担。布坎南从负债与资产两方面分析了公债对国民财富的净效应，指出公债 会便资本受到侵蚀，进而推出如果公债发行不能从公共资产中创造出来可预见的收 入流量，公债发行就势必会摧毁一个国家的资本。o 因此，他反对依靠发债来增加公 共消费的政策。 总之，国债的运用是服务于国家经济发展需要的。一定时期的国债理论总是与 当时的经济发展相适应的。并且，国债理论从一个侧面反映当时的主流经济理论。 在自由资本主义时期，资本主义处于上升期，为了充分发挥市场机制的作用，国债 有害论反对国家干预经济，主张自由放任，自由竞争，崇尚财政节俭原则，相应地 也就反对国家发行国债。资本主义进入垄断时期，各种矛盾日益尖锐，经济危机频 繁发生，国债有害论的经济理论和政策主张已经不适应垄断资本主义发展的需要， 国家干预理论日益盛行，主张政府举债，以期解决资本主义经济危机随着债务财 政的长期推行，资本主义世界出现“滞胀”恶果。为了消除债务膨胀给经济造成的 恶果，公共选择学派希望对“凯恩斯革命”进行一次新的革命，反对政府对经济的 过分干预。主张经济自由主义，反对政府举债。可见，不同时期国债的发行都是服 务予国家经济发展这个大局的，不同时期的国债理论反映出不同时期国家经济发展 状况的不同。我国在运用国债手段时，也应注意结合当前政治经济形势，把握国债 政策实施的条件。 2 2 我国国债理论的发展 2 21 计划经济体制下国馈思想 2 0 世纪5 0 年代初期，我国因为财政上的困难，发行了人民胜利折实公债；“一 番宿姆斯m 布坎南公共债务的公麸原则【m 】北京t 中国财经出版社，1 9 8 8 = 第三章第二节 9 五”时期为了筹集建设资金，又发行了国家建设公债。这一阶段，我国的国债理 论考；本上与同期苏联的国债理论保持一致，主要的理论观点有： 第一、国家举债是维护新生政权和实现工业化建设的需要。前苏联、东欧和中 国等社会主义国家都是在战争废墟基础上重建家园的，都面临着国民经济恢复和大 力发展生产力的任务人们认识到，无论是建国初期的稳定经济，还是形成高度集 中计划经济之后的工业化建设，都需要有大量的资金。为此，政府不仅有必要对内 发行国债而且有必要对外发行国债。 第二，国债是政府以行政手段发行的筹资工具，不进入市场流通。国家之所以 选拦国债这种筹资方式，主要是因为它有其他筹资方式不可替代的作用这可以在 通过与银行信用的对比中表现出来：( 1 ) 国债有固定较长时间的偿还期限，因而国家 将举债资金用于建设是相对稳定和长期的；而银行储蓄存款随时可能按照存款人的 需要而取走，这对国家在较长时间将这些资金用于生产建设是相对不利的。( 2 ) 国家 举债筹集的资金，可以用于国家急需的社会效益较高而经济效益较低的建设项目： 而银行资金往往需要投资盈利率较高的行业和企业。( 3 ) 国家可以掌握国债发行数量 和发行时间的主动权，而银行储蓄存款的数量和存取是由居民决定的。这些都表明 国债是国家建设资金的一种好方式。但在计划经济体制下，国债的筹资方式( 发行方 式j 是行政手段加政治动员，而不是市场型的，国债也不能买卖，不能进入市场流通， 不能成为投资者的金融工具。 第三，国债具有调节经济的功能，但调节方式是行政的。前苏联和中国在战争 过后都面i 盎着巨额财政赤字和严重通货膨胀的问题。在解决财政赤字的各种方式中， 增税会抑制经济主体活动，不利于i 5 ：补战后经济创伤；向银行透支则会加重已居高 不下的物价水平；政府举借国债则是一种较好的方式他对降低财政赤字和稳定货 币流通的功效是显著的。在工业化建设过程中，政府同样能够通过对内对外筹借资 金，补充财政资金投入的不足。但在非市场的经济中，政府以国债调节经济采取的 是沙划经济手段，而不是市场手段在上述思想指导下，国债在促进社会主义国家 经济发展中发挥了重大的作用，但由于受计划经济体制的制约，国债的作用受到了 1 0 极，：的阳制，随着社会生产力的发展，社会主义国家计划经济体制的弊端日益凸现。 在哥划经济体制向市场经济体制转化过程中，国债市场化改革的问题也就提上了议 事日程。 2 22 中国转型期的国债理论与实践 1 9 8 1 年1 月1 6 日，国务院通过了中华人民共和国国库券条例，当年发行国 库券4 8 6 6 亿元，标志着我国国债空白的时期就此结束。从此，国债成为我国经济生 活中的一个重要因素，对支援国家重点建设，实现国民经济的增长发挥着越来越重 要的作用；国家财政部开始将其作为一个有益的工具加以长期使用，对国债问题的 理论研究也展开了新的一页。 财政税收专家邓子基等人认为，国债与其它分配手段相比有不同特点，起着不 可替代的作用。它与储蓄有着明显的区别：第一，发行国债筹集资金更具有稳定性， 因为国债有固定的偿还期，而储蓄的“存取自由”原则使储蓄存款随时都可能被取 走；第二，发行国债的资金可以用到国家急需以及社会效益高而直接经济效益低的 建设项目上，因为国偾的背后有无偿分配的税收为后盾，而银行的资金因有借有还 的原则，往往使资金投入到盈利率较高的行业；第三，发行国债筹集资金更具有主 动位，一般说发行多少国债，什么时间发行，主动权掌握在政府手中，而银行储蓄 则取决于居民的收入水平、消费心理及利率高低等因素。 关于国债负担的问题，理论界也有不同的认识。一种观点认为，从举债主体的 承受能力看，我国国债规模已达到很大程度，财政依存度己超过国际上公认的警戒 线2 0 $ ，中央财政支出中大约有一半左右需要债务来支持，因此债务形势比较严竣。 另一种观点则认为，从承购者应债能力看，我国国债数量还属于一个较低水平，近 几年我国居民储蓄存款余额增长较快，反映居民个人的应债能力还比较强，因此我 国国债数量还有拓展余地； 米跫国、倪红日把适度国债规模问题转化为对政府在什么情况下会引起财政经 济风险和危机的因素分析。他们认为：( 1 ) 以往研究表明，财政的支付困难，如果用 货币融资的方式解决，会引起通货膨胀，货币融资的规模越大，可能引起的通货膨 胀率越高；从这个意义上来讲，财政的风险和危机表现为引起突发性的通货膨胀风 险。从理论上看，如果为弥补赤字而进行债务融资，只要承债主体有意愿且有能力 购买国债，在利率不提高的情况下，就不会引起通货膨胀。并且有利于拉动经济增 长，降低失业率。在满足上述条件下，赤字和债务的规模就可以相对大一些( 2 ) 赤字和债务引起利率提高，而产生。挤出效应”，另外由于政府在资源配置中占有了 更大的份额，如果政府资源配置效率低下，会造成经济效率的损失。当然在当前还 无法得到一个确切的科学的国债适度规模的情况下，他们的指导思想就变为，为使 经济达到一定的增长目标，通货膨胀率控制在一定的指标下，力求将赤字与债务控 制在尽可能低的水平上 贾康、赵全厚将适度国使规模的研究向前推进了一步。他们认为，适度国债规 模是指国债规模处于这样一种情况，即在这状态下，国债的积极影响达到最大化， 而其消极影响却达到最小化。也就是说，使得国债的净正效应达到最大化的国债规 模，即为国债的最佳规模国债的适度规模是国债正效应最大化时的国债规模，而 不是国债的最大规模。因此我们讨论的问题是：国债规模究竟以多大为宣，而不是国 债规模的单纯最大化问题。国债的适度规模只是在理论上存在，具体实践中是很难 把握的。某些国家现行的关于国债规模的警戒性指标，诸如国债负担率不超过6 0 9 6 ； 国债依存度不超过2 0 ，6 ；国债偿债率不超过1 0 ，i ：当年财政赤字g d p 比例不超过3 ， 等等，只是起警戒作用的一般性经验指标，并不一定与其他各国的具体情况吻合， 有时也难以适应对各国某个特定时期国债适度规模的判断单从某一指标不足以得 出国债颊漠是否适度的结论。而且有时出于种种原因，各种指标之间会出现相互矛 盾的情况( 我国目前就是如此) 。那么我们是不是应该完全抛弃这些指标呢? 事实上虽 然我们一再强调判断国债规模是否适度，要从国债规模效应角度出发，更加注重分 析国债规模的决定因素及国债规模变动对国民经济总量均衡、结构合理化的影响， 以及对投资与储蓄和对财政金融状况的影响。但是国债规模效应判断的复杂性使我 们更多的碡况下不得不依赖从风险控制角度提出的警戒性指标体系。在运用警戒性 1 2 指标进行判断时不仅要注意宏观经济形势对适度国债规模的影响。还要研究国债自 身的管理水平与结构状况，诸如筹资成本、期限安排、品种搭配、偿还方式和国债 资垒的使用方向与使用效益，对国债适度规模大小的影响。我们说的适度国债规模 应该包含两层意思：一是适度国债规模应能实现资源配置在政府部门和民间部门之 间的优化，实现国民经济的持续稳定发展最优的国债规模我们很难达到，至少不 应偏离太远，二是适度的国债规模应能保证政府按期还本付息，确保财政安全。 孙玉栋在国债规模是否适当，国债发行还有多大空间) 中认为：目前国债规模 较适度，但应当改善财政收支状况，以降低财政的运行风险 郝枫和赵彗卿在我国国债规模及投向的现状和对策中认为：我国国债已经达 到相当规模，需要注意防范财政风险和债务危机。但是，还远未达到不可接受的过 高水平，今后一段时间，需要保持必要的国债发行规模，同时注意适时调整国债投 向，实现向协调发展方向的转变 陈共在积极财政政策的效应分析中认为：当年发行国偾的数额虽然越来越大， 但可用于弥补当年支出的数额却越来越小，而这正是国债发行额和国债依存度不断 加大而加剧当前财政团难的症结所在，这种状况通过国债操作可以得到一定的缓解， 如改善国债期限结构等 从i ! ) 8 1 年恢复发行政府债券以来，直至1 9 8 6 年，我国只有债务的使用，没有 还本付息( 有的只是国外债务还本付息和归还向中央人民银行借款的利息) 但鉴于 历史和国际的教洲，己开始注重研究债务可能引起的政治后果及其经济后果。 1 9 8 ；o 年以后，还本付息数额逐年增加，有关方面更加重视控制债务规模，以求 减轻以后还本付息的压力。但是，在实践中只注意国家对于个人的债务偿还问题， 而认为对国营企业和国家银行的债务只是国家资金的内部调剂闯题，甚至推迟了对 国营企业和国家银行债务的偿还。直到9 0 年代初期，财政部一宣向中央银行透支和 借款，来弥补预算硬赤字。 从1 9 9 4 年起，财政部根据国务院的规定，不能再向中央银行透支和借款，中央 政府的全部债务只能通过发行政府债券来解决。因此，中央政府的债券发行额一下 子选到l1 7 5 2 5 亿元，是1 9 9 3 年发行额的1 5 9 倍；国家债务依存度从1 9 9 3 年的 1 6 增加到1 9 9 4 年的2 0 ，国债规模问题引起人们的高度重视。1 9 9 4 年8 月，财政 部就国债规模问题召开了中央有关部门和专家学者的座谈会，财政部对于解决债务 规模问题淹出了两条思路：一是在一段时间内适当增加外债的发行，减少国内政府债 券的规模；二是适当延长国债的期限，防止偿债高峰的出现。 1 9 9 4 到1 9 9 7 年，国债规模继续大幅度上升。决策层肯定了“振兴国家财政” 的重要性，并提出了要有效控制债务规模，实现财政收支基本平衡的目标然而， 1 9 9 7 年务始的席卷整个亚洲的金融危机导致了我国政府债务政策的重大变化。同时 从1 9 9 5 年开始，我国已进入明显的买方市场局面，增加有效需求就成为促进经济增 长和增加就业的重要措施，从而致使国债发行量一路攀升。 1 9 9 8 年以来这一时期。由于亚洲金融危机的爆发和蔓延，对我国经济产生了严 重影响，进出口锐减，需求不足，同时，由于改革进入攻坚阶段，产业结构的调整 和其他改革引起的预期支出的增加使国内消费市场长期低迷政府对此采取积极的 财玖政策和稳健的货币政策来拉动内需和促进经济增长，主要措施是运用扩张的财 政政策，扩大赤字规模，增发国债，实行需求管理，从而导致国债规模迅速扩大 针对内需不足的问题，1 9 9 8 年以来，我国国债资金加大了对于基础设施和公共事业 方面的投资。通过国债投资与产业结构调整相结合，着力发挥国债投资的引导、调 控作用，促进了基础设施建设同经济发展协调平衡。0 1 9 9 9 年继续这一政策，共发 行国偾i1 0 0 亿元用于基础设施建设、国有企业技术改造贷款贴息等。 随着1 9 9 8 年国家实施积极财政政策以来，有关国债政策可持续性与国债适度规 模的讨论日益深入，最为激烈的讨论集中在国债的规模方面一种观点认为，目前 从我国宏观经济的运行情况来看，财政赤字和国债的规模还都控制在一个能够控制 的范围内。与国际比较，还处于相对偏低的水平上也就是说，目前我国再继续增 嘲工：峰圈使政策的可持续性和财政风险研究中【m 1 北京t , 串l l l 计划出版社，2 0 0 2 ：8 8 - 1 1 0 发适当数董的国债，还有一定的空间。不会引发通货膨胀，也不会引发债务危机。 另种观点则认为，以国外债务指标为标准，尤其是以发达国家( 欧盟) 的债务指标 为标准来衡量我国的国债规模并不合理。这是因为：首先。我国的国债统计存在遗漏， 大量的“准国债”没有被统计。所谓“准国债”，就是由政府非财政部门发行的债 券。包括玫策性银行发行的金融债务和政府各经济主管部门以企业债名义发行的债 券，如铁路、石油、煤炭以及三峡等国家重点工程发行的建设债券这类债券都是 以政府信沓作为担保，一旦出现偿还困难，最终的偿还责任仍然要由政府承担，实 质上也是国债的组成部分。但在目前的管理体制下，这种。准国偾”尚未纳入国债 的管理范畴，没有被统计入国债的规模之内，也不受财政部门的监管。 笔者认为目前我国国债适度规模理论还存在以下缺陷：( 1 ) 直接拿国外经验来 套我国的现实情况，由于我国国债研究起步晚，加之经济体制改革等多方面原因， 目前还没有我国自己的国债规模预警监控系统，大部分对我国国债规模的研究都局 限于通过用某些国债风险指标的测算结果直接与国外对该指标划定的警戒线来得出 结论。( 2 = l 对国债规模扩大所能引起的风险认识不明确，对国债规模的评判价值认识 模糊。从国外实践来看，政府财政赤字与债务规模较大的一些国家，如意大利、丹 麦、比利对、美国、法国、德国等发达国家，并没有因为财政赤字与债务持续保持 较大规模而引发金融危机或经济风险，而财政赤字与债务规模很小的国家，如韩国、 泰国也没有因为财政状况较好而幸免于金融危机。所以，从现象上很难讲财政赤字 与债务规模较大跟经济风险有必然的联系我国国内也从没有因政府债务而引发经 济危机的历史( 3 ) 对国内隐性债务和或有债务。可能给我国国债造成的影响认识不 明确，人们只是担忧这种潜在的危机，但对其作用的渠道、条件研究的较少 2 3 国债馐度规模界定 国馈对国民经济运行具有重要的宏观调控作用，但这种作用有正反两个方面。 保拇适度的国债规模，就是要尽量抑制其反面作用，扩大其正面作用如果国债规 m 或育债务：毪指政府由于获得某种经济利益而承担的、产生于过去某种事项并且在将来会导致的连带性债务， 可能安生。也可能不发生琥有负债的出现取决于特定事件的发生，如自然灾害政府项目带来的道德危害等 模过小，不足以解决政府财政困难，不足以影响全社会投资与消费的比例关系，不 足以调节货币供应量和影响社会总需求，就难以发挥国债对宏观经济的调控作用。 如果国债规模过大，不但不能发挥其对宏观经济实行有效的调控作用，反而会给国 家财政和社会经济的正常运转带来消极影响，如加重国家的财政负担、影响宏观经 济们稳定性等。因此，保持适度的国债规模是政府有效实施宏观调控、保持国民经 济链康发展的内在要求。适度的国债规模是指国债资金的结构、规模、效益有机结 合笋产生最大经济净效益的规模。它是一国国债规模最合理的数量界限，这一界限 是一个台理的区间，是一个相对概念，而不是一个绝对值。在这一数量界限上，国 债的筹资功能和调控功能等正面效应得到充分发挥，同时其负面效应控制在一个合 理们限度之内。因此，国债适度规模不仅是一个数量问题，更是一个结构和管理问 题。 我们从国债应债能力和财政偿债能力两方面的指标分析入手，对我国的国债规 模进行了分析。从指标分析的结果，我们可以看到，某一个指标的高低并不能对我 国的国债规模水平作出结论性的判断。衡量一国的国债规模是否适度，并不能简单 地通过几个指标的高低得出答案。更不能简单的通过指标的国际比较，草率的得出 我国国债规模适度或过度的结论超出相应的警戒线未必就会发生债务危机，而在 警戒线之间也未必就安全。 笔者认为，国债规模适度具有以下两个特征：第一、规模效益。即在一定的国债 规模下能使国债运动得到最佳整体效益一般说来，国债规模太小无法形成强大的 推动力促迸经济发展，但规模太大，又会造成资源的浪费，降低国债效益。第二、 成本合理。国债成本包括国债的直接成本( 发行成本和使用成本) 和间接成本( 国债对 经济的负效应) 一般地，国债规模越小，成本越小；反之，成本越大国债规模与 其成本的相关关系并不是线性的，相对不同的规模其边际成本并不相等。当国债边 际成本大于国债边际收益时，国债发行规模越大，国民收入的损失有也就越多；只 有当国债边际成本等于国债边际收益时，在此确定的国债规模才是最适度的。理论 上，合理的成本收益比较，要求国债规模增量的边际收益等于边际成本，在这个基 1 6 础上，举债规模的扩大是可行的。事实上，对国债的边际收益和边际成本都是很难 具仁量化的。因此，进行上述分析，并非是希望通过比较一国国债的边际收益和边 际成本来测度国债的适度规模。理论分析的意义在于，政府通过提高国债的边际收 益曲线，降低边际成本曲线，不仅可以扩大国债适度规模的范围，而且在既定的发 行规模下，国债的净收益也可以得到提高。国债的最佳规模只是在理论上存在，在 具体实践中是很难把握的，但把国债规模控制在适度的界限之内则是国债管理的重 要目标之一。 从短期来看，如果国债发行没有给宏观经济运行造成危害( 导致严重通货膨胀) ， 并且市场接受国债，就说明国债规模还在合理的范围内；从长期来看，只要国债负 担率不是无限制的增长，而是保持相对的稳定，那么国债规模就在可控制的范围之