（政治经济学专业论文）中国公用事业：民营企业进入中的亲贫规制.pdf

摘要 对中国公用事业的现实考察表明：公用事业的国家垄断经营，形成特殊的垄 断优势，并转化为这些行业的高收入和高福利，使得社会公众对公用事业产品和 服务的支出逐年增加，行业普遍的低效率和财政压力并存。 当前正在进行的公用事业领域改革的趋势是将有越来越多的民营企业和民 间资本大举进入原来由国家垄断经营的基础领域和城市公用事业部门。而民营企 业经营公用事业的盈利性目标势必与公用事业的公共性和社会服务性宗旨发生 背离。民营企业的进入可能会导致私人垄断，排斥贫困消费者，忽视普遍服务义 务，从而损害消费者特别是贫困消费者的福利，从而使社会贫困消费者从公用事 业的改革中利益受损。 在中国，通过上个世纪8 0 年代改革导致的资源扩散效应到9 0 年代以后资源 的重新积聚，资源积聚的直接后果就是：社会分化程度进一步的拉大，形成了一 个相当规模的弱势群体。弱势群体的增多和利益受损，已成为我国经济社会转型 时期的客观现实，也成为公平与公正的焦点问题。 被赋予新公共管理职能的政府治理的目标就是建立一个和谐社会，它将满足 公众的需要和实现公共利益摆在第一位，而将追求效率放在第二位，以公平取代 效率成为社会管理的首要价值。顺着这条思路，在民营企业进入公用事业领域的 过程中，政府管制作为政府的一种公共责任，是当前政府公共管理的一个主要内 容，就是从公平和效率两个方面同时入手，实现经营者、消费者利益的均衡。这 一方面要求政府通过引入竞争机制和各种激励性规制手段扩大公用事业产品和 服务的供给和生产，另一方面要实行倾向于让消费者以更合理的价格消费，让支 付能力很低甚至没有支付能力的消费者，也能消费其基本生活必需的商品和服 务。因此，从效率、公平和发展等几个方面综合考虑，政府必须实施一系列倾向 于贫困地区和贫困群体的亲贫规制( p r o p o o rr e g u l a t i o n ) ，解决弱势群体的利益 表达和利益保护，改变贫困人口在经济发展中的不利地位，让他们能够公平、公 正地分享改革发展的成果全面，维持社会的稳定和经济的持续发展。 在中国，基于亲贫目的的政府对公用事业的管制，首先就是加强普遍服务规 制。民营企业进入公用事业的前提条件，就是承诺普遍服务义务。而为了实现普 遍服务，关键又是让支付能力较低的消费者，有能力消费公用事业产品和服务， 即降低消费者消费的价格门槛。所以制定合理的价格水平和选定灵活的价格( 资 费) 结构就成为亲贫的价格规制的主要内容。基于中国国情以及公用事业不同领 域的改革特点，应根据不同种类的公用事业企业确立不同的价格规制原则：( 1 ) 对铁路、邮电等的价格实行按平均成本定价，行业平均成本即为服务价格；( 对市内公共交通、地铁、自来水、煤气、民用电力供应等，保证企业有一定的利 润下实行最高限价；( 3 ) 对那些不可储存的物品和劳务，如电力、电话和运输服 务等，由于受供需因素波动的影响较大，其价格应根据需要变化而调整。同时， 政府规制者在进行价格结构监管时，总的原则是结合差别定价和灵活定价，对低 收入的消费者实行较低的规制价格或者享受价格部分减免服务。可以选定的价格 结构有：生命线定价、二部定价、分段累进制价格、峰时定价等。此外，制订多 样化的质量标准以及竞争规制等也是亲贫规制的具体内容。 为了让贫困消费者有能力消费公用事业产品和服务，还可通过增加消费者的 支付能力即给这些消费者以补贴的手段来实现。补贴可以是暗补( 即补贴给运营 企业) 的形式，也可以是明补( 即直接补贴给低收入者等定向群体) 。经济分析 的结论是财政直接补贴给定向群体更有助于公平目标的实现。在中国财政支出捉 襟见肘的国情下，可以借鉴国外建立普遍服务基金的办法。 亲贫规制是政府基于公平目标而对进入公用事业领域的民营企业做出的某 些限制行为。而这需要确立一个政府的代言人即规制机构。中国的公用事业改革 要求建立像司法系统那样相对独立的规制机构，以维持监管者的自主性；政府可 以通过组建专门行业的规制机构，改革和完善公用事业监管机构的设置及职责权 限，以增强规制能力；监管者本身也需要被监管，以保证其监管是公正的。 民营企业进入公用事业得以成功的前提条件就是政府监管必须确定一种承 诺机制，解决政府有限承诺的问题，提高政府的诚信度和政策的稳定性；在规制 执行过程中要进行公正严格的程序监管，通过公共决策听政，保证弱势消费者的 呼吁权；加强价格、质量等方面的信息管理；这需要完善公用事业立法，建立符 合市场机制的规制法律制度；此外，不能忽视民间非政府组织在公共提供和再分 配中的作用。 关键词：公用事业罗尔斯主义的公平观普遍服务亲贫规制补贴 中图分类号：f 0 6 1 4 a b s t r a c t t h ep u r p o s eo ft h i sp a p e ri st oe x p l a i nt h el e a d i n gp r o b l e mo fp u b l i cu t i l i t yi n c h i n ab yn o w af e a s i b l er e f o r mm e a n so f p u b l i cu t i l i t y i s t od e s i g n p u b l i c - p r i v a t e - p a r t n e r s h i pa n ds e tu pp r o - p o o rr e g u l a t i o nm o d ei no r d e rt od e a lw i t h t h e s ep r o b l e m s t h e r ea l es o m ec o n c l u s i o n si nt h i sp a p e r ： 1 、g o v e r n m e n tr e g u l a t i o ni st h em a i na s s i g n m e n to fp u b l i cg o v e r n a n c e t h e g o v e r n m e n th a st oc a r r yo u ts o m ep r o - p o o rr e g u l a t i o n p r o - p ( h 3 rr e g u l a t i o n ，b r o a d l y d e f i n e da sp r o t e c t i n gp o o rc u s t o m e r s ，i r r e s p e c t i v eo fw h e r et h e ya r eo rw h os e r v e s t h e m ，t h e r e f o r ec a l l sf o rs e v e r a ld e p a r t u r e sf r o mt h ew a yr e g u l a t i o ni st r a d i t i o n a l l y c o n d u c t e d ，t h a tm e a n sl o wp r i c eo rf r e ep a r t l yb e i n go f f e r e dt ot h ep o o r 2 、t h ep r i n c i p a lo fa l lt h er e g u l a t i o n so nt h ep r i v a t ee n t e r p r i s ei st oi n t e n s i f yt h e r e g u l a t i o no nu n i v e r s a ls e r v i c e ，a n dp r o - p o o rp r i c er e g u l a t i o ni sa l s ov e r yi m p o r t a n t w h i c hi n c l u d e sf e a s i b l er a t el e v e la n df l e x i b l er a t es t r u c t u r es u c ha sl i f e - l i n er a t e ， i n c r e a s i n g o ri n v e r t e dm e t e rr a t e ，t w o - p a r tt a r i f f ，p e a kl o a dr a t ea n ds o o n f u r t h e r m o r e ，v a r i a b l es e r v i c eq u a l i t ys t a n d a r d sa n dc o m p e t i t i o nr e g u l a t i o ni st h e m a t e r i a lc o n t e n to fp r o - p o o rr e g u l a t i o n 3 、p r o v i d i n gs u b s i d yd e l i v e r yt ot h ep 0 4 ) rc o u l di m p r o v et h e i ra b i l i t yo fc o n s u m i n g p u b l i cg o o d sa n ds e r v i c e s u b s i d yd e l i v e r yi n c l u d e sp r i c es u b s i d ya n d c a s hs u b s i d y i t f e e l so u tt h a tc a s hs u b s i d yi sm o r ee f f i c i e n tt or e a l i z et h ef a i r n e s sb e c a u s ei ta i m so u t t h et a r g e tg r o u p ，n e v e r t h e l e s sp r i c es u b s i d ym e a n sa l lt h ep e o p l ec o u l de n j o yt h e b e n e f i t b e s i d e st h i s ，s e t t i n gu pu n i v e r s a ls e r v i c ef u n d sb e t w e e na l lt h ee n t e r p r i s e si s a g o o dm e t h o d 4 、m a k i n gr e g u l a t i o np r o - p 0 0 fr e q u i r e s a nu n a t t a c h e dr e g u l a t o r yb o d yt o k e e p s e p a r a t e l yf r o mo t h e rs e c t i o n s s e ts p e c i a lr e g u l a t o r yi n s t i t u t i o nc o u l dp e r f e c tt h e f u n c t i o na n de n h a n c er e g u l a t o r ya b i l i t yo ft h er e g u l a t o r yb o d i e s f u r t h e r m o r e ， r e g u l a t o r sn e e dt ob er e g u l a t e dt oe n s u r et h ej u s t n e s so ft h er e g u l a t i o n 5 、ak i n do fm e c h a n i s mo fr e g u l a t o r yp r o m i s e ss h o u l db es e tt og u a r a n t e et h e s t a b i l i z a t i o no fp o l i c y ht h ep r o c e s so fr e g u l a t o r ye n f o r c e m e n t ，p u b l i c d e c i s i o n - m a k i n gs h o u l db eh e l dc o u r tt oe n h a n c et h ea p p e a lr i g h to ft h ep o o r ，b e s i d e s t h i s ，i n f o r m a t i o na n dq u a l i t yr e g u l a t i o n ，t h el a wo nt h ep u b l i cu t i l i t ya l s ob eu r g e n t l y n e e d e d 6 、p r o p o o rr e g u l a t i o nr a i s e sm a n yc h a l l e n g e s ，b o t hf o rt h ed e s i g na n dt h ep r a c t i c ei n c b i n a k e y w o r d s ：p u b l i cu t i l i t y f a i r n e s so fr a w l s i s mu n i v e r s a ls e r v i c e p r o p o o rr e g u l a t i o n s u b s i d y c l a s s i f yo fl i t e r a t u r e ：f 0 6 1 4 表目录 表2 1 ：公用事业部门的自然垄断程度9 表2 2 ：政府企业和国有资产的民营化方式1 0 表3 - i ：按行业分职工年平均工资2 2 表3 2 ：2 0 0 3 年城镇居民家庭消费支出( 平均每人每年) 2 5 表3 3 ：2 0 0 3 年城镇居民家庭消费支出构成 表3 - 4 ：“九五”以来城乡居民收入差距变动及相关指标变化情况2 6 表3 5 ：2 0 0 3 年我国城乡居民人均消费性支出构成对比2 7 表3 6 ：国有及国有控股主要公用事业企业主要指标( 2 0 0 4 年) 2 8 表3 7 ：按行业分国有及国有控股与“三资”工业企业主要经济效益指标比 较2 9 表3 8 ：2 0 0 0 2 0 0 4 年按资金来源和隶属关系分基本建设投资3 0 表3 9 ：1 9 9 4 2 0 0 4 年全国按资金来源分城市建设固定资产投资3 1 表3 - 1 0 ：1 9 9 0 - - 2 0 0 4 年全国城市公用事业基本指标水平对比表3 3 表3 1 1 ：1 9 9 5 2 0 0 3 年全国城市固定资产投资与国内生产总值比较3 4 表3 一1 2 产品和服务的分类3 7 表3 - 1 3 ：劳动生产率平均增长速度4 3 表3 1 4 ：公共企业净收益比率4 3 表3 - 1 5 ：1 9 8 1 - - 1 9 9 0 年日本国铁民营化前后政府补贴情况比较4 4 表4 - 1 ：中国经济转轨进程中吉尼系数的演变趋势4 9 表4 2 ：民营企业进入公用事业与弱势群体可能遭受的福利损失的微观联系5 9 图目录 图3 一l1 9 9 0 2 0 0 1 年城镇居民收入分层情况2 6 图5 1 外部效益产品不同消费方式的效率比较7 0 图5 2 选择收费二部定价7 5 图5 3 明补的数量固定，与均衡点商品组合无关8 0 图5 4 暗补数量不固定，与受补贴商品购入量相关8 0 图5 5 明补与暗补的效果比较8 1 第1 章导论 1 1 问题的提出及研究意义 让我们先来看一些数据：根据国家统计局的数字，2 0 0 5 年第一季度最高收入 1 0 人群组人均可支配收入的增长率为1 5 ，而最低收入1 0 人群组人均可支配收 入的增长率仅为7 6 。两个人群组的人均可支配收入差距为11 8 倍，最高收入1 0 人群组的人均可支配收入增加额是最低收入1 0 人群组的近2 3 倍。此外，贫富的 消费差距明显。据调查数据显示，2 0 世纪9 0 年代，1 0 最富有人的年均消费增长 是1 0 最贫困人的5 倍左右。由此可见，贫富差距问题比较严重，特别是城乡差 距相当突出；并且贫富差距有进一步扩大的趋势。由于贫富差距过大，弱势群体 有所增多，改革与多数人利益，已引起全社会的普遍关注。在这种情况下，政府 应当把主要注意力放到重大利益关系的协调上，正确地处理效率与公平的关系。 “效率优先、兼顾公平”反映了从计划经济向市场经济转轨过程中解决和发展生 产力的实际需求。但是，在社会矛盾和社会问题不断突出的情况下，应该从“效 率优先、兼顾公平”转向“效率与公平并重”。拉美一些国家的实践告诉我们， 如果社会矛盾与社会问题处理不好，不仅会导致经济发展停滞，而且会激化社会 矛盾，甚至导致社会动乱。 要实现效率与公平并重，其主要途径就是要在改革 过程中贯彻“以人为本”的发展观：即人民是发展的主体、参与者和受益者；发 展必须具有公平性，它的受益者不只是一部分人，也不是大部分人，而是全体人 民，尤其是弱势人群；发展不仅仅有益于当代，更要考虑代际之间的平衡，即可 持续发展。总之，“以人为本”的发展观就是强调使全体人民能不断地分享改革 与发展的成果。 从效率、公平和发展等几个方面综合考虑，政府必须实旌一系列直接针对贫 困地区和贫困群体的亲贫政策( p r o - - - p c m rp o l i c y ) ，妥善地解决弱势群体的利益 表达和利益保护，改变贫困人口在经济发展中的不利地位，防止贫富差距的过分 扩大，让他们能够公平、公正地分享改革发展的成果全面，维持社会的稳定和经 济的持续发展。 近几年，国家先后出台了一系列推进公用事业服务市场化供给的政策和措 施。如2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制 经济发展的若干意见明确表示：“支持非公有资本参与各类公用事业和基础设 施的投资、建设和运营”；除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资 进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入：鼓励和引导民间投资以独资、合作、 联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。 2 0 0 2 年1 月，“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见，指出要积极 鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽公用事业、金融、保险、 中介服务等行业的市场准入。2 0 0 2 年3 月4 日公布的外商投资产业指导中， 原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放 领域。2 0 0 2 年1 0 月国家计委、建设部、环保总局出台关于推进城市污水、 垃圾处理产业化发展的意见，提出改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制 经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资 及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化， 形成开放式、竞争性的建设运营格局。2 0 0 3 年1 0 月十六届三中全会指出，“要 大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基 础设施、公用事业及其他行业和领域。” 从此，中国掀起了私人资本竞相参与 基础设施产业的浪潮。2 0 0 4 年5 月1 日，建设部又出台了市政公用事业特许 经营管理办法，表明公用事业的改革已成燎原之势。此外，中国在基础领域方 面的入世承诺，也预示着今后几年，在电信、电力、供水等领域，民间资本将 大举进入。 民间资本和民营企业进入公用事业和基础产业使得公用产品的提供方式发 生了改变，即公用产品及服务由原来的政府生产、政府直接提供，转变为政府 委托企业生产、政府间接提供。由于公用事业所提供产品和服务的大多数关系 到人们的基本生存权利的必需品，和人们的生活息息相关。公用事业存在的目 的就是为全社会提供充分的并且人们都支付得起的产品和服务，这是一个基本 宗旨。因此，民营企业进入公用事业的过程中，如何保障公用事业的公共品属 性，如何保证广大消费者特别是贫困消费者能够支付得起公用事业产品和服务 的价格，就成为公用事业改革能否顺利进行的重要前提。民营企业进入公用事 业领域必然涉及到政府、民营企业、社会公众等各方利益的调整，如何协调各 方利益是民营化能否成功进行的关键。从监管的角度讲，这是其中最重要也是 难度最大的一项监管内容。 本文将选取一个特殊的视角：当前进行得如火如荼的公用事业和基础领域 的改革过程中，如何让弱势群体也分享到公用事业改革的收益? 如何让社会倾 听到他们的声音? 本文就是在借鉴国外公用事业改革比较成功国家经验的基础 上，探讨中国在公用事业领域如何设计亲贫规制( p r o p o o rr e g u l a t i o n ) 体系的 框架。 1 2 分析思路、逻辑框架与研究方法 本论文有两条线索一个落脚点。一条线索是当前正在进行的公用事业领域 的改革趋势是将有越来越多的民营企业和民间资本大举进入原先由国家垄断经 营的基础领域和城市公用事业部门，政府通过制定规制政策来保证社会福利的 最大化。另一条线索就是，政府规制作为现代政府治理的一个重要内容，应以 效率、公正和社会经济发展为主要目标。根据罗尔斯主义的公平观，最后落脚 到：政府对公用事业进行规制时，应以社会上弱势群体的福利改善为目标，这 就应该实行针对穷人的规制亲贫规制。 本论文共分为六章。第一章是导论，提出问题以及研究范围及创新和不足 之处；第二章是文献综述，回顾了国内外在自然垄断和公用事业领域的特点和 治理方式，政府管制的目标、内容和方式的文献和不足，国外关于普遍服务及 亲贫规制方面的基本内容：第三章主要根据中国公用事业领域存在的国家长期 垄断经营造成巨额的行政性垄断租金、滥用垄断强势、损害消费者福利以及行 业低效率和政府财政的巨大负担的等现实困境，结合公共产品的生产和提供理 论，和发达国家公用事业民营化改革的绩效，论证当前中国的民营企业进入公 用事业部门的必要性和可能性；第四章，根据政府治理理论，民营企业进入公 共事业部门可能导致的问题以及已经进行公用事业民营化改革国家的经验和教 训，提出在公用事业民营化改革过程中应制定亲贫规制和亲贫政策，建立社会 福利的分享机制：让弱势群体分享民营化的成果，让穷人也享受更多更好价更 低的公共服务。第五章则根据国外公用事业民营化的经验和中国公用事业改革 进程的现实国情，提出民营企业进入公用事业部门中政府设计亲贫规制体系的 具体框架和内容，这包括强调普遍服务义务，制订亲贫的价格规制、质量规制 和竞争规制等，建立普遍服务基金和探索更有益于于穷人的补贴支付方式，并 根据中国亲贫规制体系的特殊性来设立规制机构和规制顺序及监管方式等。第 六章针对中国私人资本进入公用事业和基础设施产业涉及到很多敏感性的问 题，分析了在中国构建亲贫的规制体系所面临的一些特殊挑战。 本论文主要采用福利经济学规范分析的方法。在对亲贫的价格规制进行选 择时，借鉴了国外已有的模型；运用边际分析的工具比较政府对于低收入消费 者有不同的补贴措施的经济效应；运用具体案例分析了普遍服务基金的运作机 制；运用博弈论的方法说明了政府、被规制企业以及消费者之间是如何达到管 制均衡的。 1 3 创新与不足 虽然本文的分析大部分是建立在前人研究成果的基础之上，但在对政府管制 目标和管制重点，在一些分析方法和分析思路上还是存在一些创新之处的。 可以说，当前关于公用事业领域的改革以及公用事业部门的政府规制的研究 成果和文献浩如烟海。并且这些文献和成果都有一个共同的出发点：那就是公用 事业的改革以及相应的政府规制都是为了提高公共部门的效率，改进整个社会的 福利。诚然，效率问题一直是微观经济学和规制经济学实证研究的重点，可以说， 一种经济现象之所以存在，那是因为它是有效率的，这是一种典型的“存在的就 3 是合理的”哲学。但是，如果从福利经济学和公共经济学的角度来看，衡量一个 经济现象是否合理，除了效率目标外，还有公平目标，从发展经济学的视角，还 要追求发展的目标。 本文的创新之处首先在于选题的创新：本文选取了一个特殊视角，当前正在 进行的公用事业和基础领域的改革过程中，如何让社会弱势群体也分享到公用事 业改革的收益，如何让社会倾听到弱势群体的声音，并代表他们的利益对进入公 用事业的民营企业进行监管；其次，在于研究方法的创新：政府治理理论和从福 利经济学的罗尔斯主义哲学意义上的基于“最小者最大化”的公平福利观来论证 政府规制作为一种公共责任，在民营企业进入公用事业部门的进程中，规制设计 的亲贫目标；第三，在于主要观点和内容的创新：政府在对进入公用事业的民营 企业进行规制时，应实行基于公平目的的亲贫规制，更应强调普遍服务义务，重 点是设计灵活的价格体系以及有针对性的补贴政策和措施，并通过价格的程序监 管和引入第三方的力量，建立社会福利的分享机制。 当然，由于亲贫规制的理论思想源于发达国家，又具体实践在很多极不发达 国家，其产生和发展都是直接来自于一些发达国家、发展中国家和经济转型国家 公用事业民营化改革过程中的经验和教训。所以，国内外经济学者对亲贫规制的 规范的经济学模型论证几乎是空白，本文所做的关于亲贫规制方面的文献评述资 料很多是来自于世界银行和联合国官方网站等发布的一些报告和案例分析，这 样，对亲贫规制的阐述必然会受到理论依据较少的限制。 经过改革开放2 7 年的成果以及近几年中国对公用事业领域改革的积极探 索，公用事业和基础领域的提供效率有了明显改善，但是这种所谓的亲贫规制并 不适用于中国基础设施服务大面积短缺的情况。在论证为什么要进行亲贫规制 时，只是从理论上说明了民营企业进入公用事业部门可能会遇到的一些问题，包 括民营企业经营公用事业要求赢利性和公用事业的社会服务性之间的矛盾，民营 企业经营公用事业与消费者福利变迁之间的关系，政府在规制过程中会产生的寻 租和追求私利等这些可能出现的问题，顶多只是本人的一点担忧，在当前根本没 有经验数据可以实证。由此提出的针对改善穷人福利的亲贫规制内容的一些政策 建议，也只是从已经进行民营化改革较成功的发达国家和正在进行基础领域私有 化改革的发展中国家的经验中总结出来的，在该理论的依据上仅仅是依据有关公 共产品的生产和提供、福利经济学的罗尔斯主义的公平观、发展经济学领域等已 经被广泛接受的理论，配以公共选择理论和公共行政理论以及垄断规制理论。只 所以提出这样的亲贫规制体系，更多的是出于对于改革过程的一种忧患意识，这 是本文在实践针对性上的不足。今后随着改革进程的深入，可以搜集资料数据来 加以论证，力求更加另人信服。 4 注： 数据来源于：中国社会科学院财政与贸易经济研究所，“科学发展观：引领中国财政政策 新思路” r ，北京：中国财政经济出版社，2 0 0 4 年，第1 8 2 页 资料来源于：朱光磊，中国的贫富差距与政府控制 m ，上海三联书店，2 0 0 1 年，第4 2 页 参见：张平，增长与分享：居民收入分配理论和实证 m ，北京：社会科学文献出版社， 2 0 0 4 年，第1 0 - i i 页 参见2 0 0 5 年中国海南中国改革国际论坛论坛：政府转型与社会再分配 参见2 0 0 3 年加月1 4 日人民日报第一版 5 第2 章文献综述 2 1 关于公用事业特征及治理的文献回顾 2 1 1 公用事业的特征 狭义的公用事业是指具有自然垄断特征的为居民或企业提供生活或生产所 必需的商品或服务的行业，如电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和 排污系统、固体废弃物的收集和处理系统；广义的公用事业不仅包括狭义公用 事业，还包括铁路、公路、航空邮政以及教育、卫生和医疗等。在建设部2 0 0 2 年颁布的关于加快市政公用事业市场化进程的意见中，将市政公用事业界 定为“供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用 设施”以及“园林绿化、环境卫生等非经营性设施。”本文所提出的公用事业和 建设部文件中的界定是一致的，即主要指狭义的公用事业，而对于教育、卫生 和医疗等广义的公用事业不在本文的分析之列。由于公用事业大多是具有自然 垄断特征的基础领域，因此，可以从自然垄断理论的演变和发展为线索，来看 公用事业的特征。 1 、公用事业具有一定的自然垄断性。 对自然垄断定义的文献回顾有助于从深层次角度认识公用事业的特征。对 自然垄断的经济特征人们有不同的认识。如克拉克森( c l a r k s o n ，1 9 8 2 ) 等主要 是从规模经济的角度来说明自然垄断的经济特征，他认为自然垄断的基本特征 是，在一定的产出范围内，生产函数呈规模报酬递增状态，即生产规模越大， 单位产品的成本就越小。因此，由一个企业大规模生产要比由几家较小规模的 企业同时进行生产能更有效地利用资源。沃特森( w a t e r s o n ，1 9 8 8 ) 则认为， 自然垄断是这样一种状况：单个企业能比两家或两家以上的企业更有效地向市 场提供同样数量的产品。鲍莫尔( b a u m o l ，1 9 7 7 ) 等则用成本劣加性 ( s u b a d d i t i v i t y ) 来解释自然垄断，所谓成本劣加性是指由一家企业提供整个产 业的产量成本要比两个或更多企业来提供这个产品的总成本还低。夏基 ( s h a r k e y , 1 9 8 2 ) 分析了自然垄断企业的可维持力( s u s t a i n a b i l i t y ) ，他将可维持价 格定义为真正能够阻止拥有同等技术的竞争对手进入市场的价格。如果竞争者 以高于最低平均成本但略低于当前垄断企业定价的某价格出售产品将可获利， 则自然垄断是不可维持的，这时，需要政府对进入市场进行管制，反之，只要 边际成本小于平均成本，自然垄断便可维持。可见，可维持力概念是与管制者 决定是否允许进入多产品自然垄断市场密切相关的。 公用事业的自然垄断性主要表现在： ( 1 ) 具有传输产品或服务的网络系统。铁路、电力、煤气、自来水等自然垄 断产业都有网络特征，即生产企业必须借助于传输网络才能将其产品或服务传 递给用户，用户也必须借助于传输网络才能使用企业生产的产品或服务，故自 然垄断产业有时还可称为网络产业。网络产业一般具有较高的固定成本、较低 的边际成本、弱替代使用以及某种基本形式的物理连接等特点。自然垄断产业 这种网络系统将产生较为明显的网络经济效应。 ( 2 ) 公用事业生产的主要环节高度垂直相关( 如自来水的制水、供水、排水、 污水处理) ，主要产品结合紧密，又具有明显的范围经济效益。所谓范围经济效 益，是指企业的联合生产销售比单独生产销售能极大地节约费用。以公式表示， 如果c ( q l ，q 2 ) c ( q l ，o ) + a o ，q 2 ) ，也就意味着范围经济效益。在大部分自然 垄断产业领域，由于存在着生产和配送方面巨大的规模经济效益，如果企业各 自进行单独生产和销售的话，将会形成在生产设备和配送系统上的巨额重复投 资，造成资源的巨大浪费。因此，只有通过联合生产或联合销售，才能使固定 的生产设备和配送装置得到充分利用，从而极大地节省生产和销售费用。 这两个方面决定了公用事业生产经营的成本弱增性，即由一家企业生产全 部产品( 或多种产品) 比由两家以上的企业生产成本更低。公用事业的自然垄 断性要求在某一特定区域内维持垄断的市场结构，以保证较低的生产成本。 ( 3 ) 生产或服务的基本技术经济标准具有统一性。由于存在着生产和配送方 面的网络经济效益和范围经济效益，因此在大多数自然垄断产业领域内，其产 品或服务的基本技术经济标准必须实现统一。否则，所谓联合生产、联合销售 及配送势必会遇到不可逾越的技术障碍。如电力产业，如果各电力公司在供电 电压、额定功率等方面缺乏统一标准的话，那么无疑会造成产业内生产和销售 系统的混乱，并且直接导致重复投资和资源浪费。 ( 4 ) 资产专用性高，存在大量沉淀成本。自然垄断产业的固定资本由于有很 强的长期使用性质，折旧需要时间，同时又很难将这些设备转用于其他用途， 因此，资产专用性高，固定成本的沉淀性很大，资产的高度资产专用性会导致 高度的进入和退出壁垒，交易过程中会出现“套牢”风险，这是形成自然垄断 产业进入壁垒的重要因素。 除了具有典型意义上的自然垄断陛之外，公用事业作为具体产业还具有一系 列独特的经济和市场特征： 2 、公用事业提供的商品和服务的需求弹性较小，且具有较强的公共性和公益性。 作为一国经济建设重要的基础设施，公用事业的公益性主要体现在其产品 的特殊性上。公用事业所提供的产品或服务，是一种介于公共物品和私人物品 之间的准公共物品。作为最终消费品，它与居民的收入水平、消费水平、生活 质量直接相关；作为要素投入，不仅关系到其他生产者的成本状况，还关系到 能否正常、稳定地组织生产活动，即公用事业与生产生活的费用以及生产的连 续性、便捷性直接紧密地联系在一起的。大多数自然垄断产业商品是公众所需 要的基本服务，这就要求企业以合理的价格，优良的质量，较为充足的数量向 社会公众稳定安全地提供产品，促进社会总体经济效率的提高以及社会福利的 增加。因而普遍服务特征是公用事业的基本要求。 3 、城市公用事业的生产和经营具有一定的区域性。 城市公用事业赖以生存的网络建设，受到人口集中程度的限制，在人口高 度密集的城市建设网络是可行的，而在人口密度较小的农村地区建设网络显然 是不经济的。因此，不可能建设一个全国性的网络，只能是以单个城市为基础 形成区域性的网络系统。政府为保证当地社会公众的公共利益，往往对这些行 业进行一定程度的补贴，这种补贴的直接受益者无法延伸到其他地区，致使其 他地区的社会公众的福利间接受损。而且，受益者( 如城市居民) 往往是强势 群体，受损者( 如农村居民) 则往往是弱势群体。从公平角度来看，这在一定 程度上加剧了社会不公平现象。因此，需要政府从全局出发，通过各种手段来 矫正由此造成的后果。这也是政府对公用事业进行规制的重要原因之一。 因此，从技术经济特征看，公用事业大多是典型的网络型产业，传输网络 设施由于规模经济、网络经济等原因，由一家企业垄断经营会避免低效率的重 复建设，基础设施具有较强的自然垄断性；在具体产品生产或服务提供的部分 具有较强的竞争性；存在着纵向关联市场，所以，网络型基础设施和公用事业 多实行纵向一体化的组织结构。自然垄断产业的资产专用性高表明在给定机会 主义条件下，交易的锁定和投资低效率是必然的结果。以事前的合约治理事后 竞争的低效率是解决大多数此类产业竞争困境的重要途径，为保证这类交易有 效实现，需要各种合约、组织治理及政府监管。需要通过各种治理方式对交易 行为进行约束和激励，以保证交易双方的合约有效率地实现( 威廉姆森，2 0 0 2 中译本) 。自然垄断的独占性和资产专用性等特征决定了这种公用事业部门具有 混合经济的性质，往往是竞争和垄断并存。因此，它一方面为引入政府监管创 造了条件，另一方面也为竞争的引入提供了前提。从产品属性分析，这些产业 提供的产品和服务具有共同消费和排他性的特点，属于可收费品，这就使得其 产品或服务的提供可以利用市场机制由私人部门来供给，政府只是加以相应的 规制。基于公用事业的上述经济和技术特点，在各个国家，政府都为公用事业 部门设计了一种规制体系，这种规制体系表现为明确规定的在地方或中央政府 与这些基础设旖和公用事业单位之间存在的某种形式规制合同。 日本经济学家植草益编制了日本被规制产业中具有自然垄断性质的产业并 描述了各自的特点。见表2 1 ： 表2 - 1 公用事业部门的自然垄断程度 范围经济规模经济沉淀成本自然垄断程度 公 电( 发电) 大中 中 用 ( 配送) 大大大 事 天然气( 生产) 大中 中 业 ( 传送)大大中中 电信、广播大 邮政小 小中 本地电话大大大 长途电话中小 小中 铁路 中 大大 士 运 输 国内航空 由 中 小中 卡车小小 小小 部 公共汽车 小小小小 门 出租汽车 小 小小小 资料来源：植草益，( 微观规制经济学，中国发展出版社，1 9 9 2 ，第4 8 页。 这里需要特别指出的是，随着网络科学技术的发展和人们需求结构的改变， 公用事业部门的自然垄断性的产业属性本身也在不断改变，原先的自然垄断可 能走向部分垄断，寡头垄断或竞争结构，这是现代自然垄断理论的一个重要结 论。并且实际上并不是整个公用事业部门的所有业务领域都具有自然垄断性质。 例如，电力产业包括电力设备供应、电力生产、高压输电、低压配电和电力供 应等业务领域。其中只有高压输电和低压配电属于自然垄断业务，而电力设备 供应、电力生产和电力供应则是非自然垄断业务。所以在自然垄断产业经营的 业务中，一般都可分为自然垄断环节和非自然垄断环节。多数学者认为，自然 垄断环节是指那些固定网络性操作业务，如电力、煤气和自来水供应产业中的 线路，管道等输送网络业务，电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的 铁轨网络业务，其他业务则属于非自然垄断环节( 见表2 1 ) 。 2 1 2 公用事业的治理方式 政府对自然垄断产业进行管制的目标主要有三个：第一，在不让企业得到 过多租金的情况下，尽可能地促进生产效率的提高。这里的租金就是企业由于 拥有私有信息而得到的信息租金，所以规制机构不能轻易地拿走这个租金，拿 走这些租金需要付出激励成本。第二，为消费者提供一系列满意的服务，包括 9 产品的多样性，服务的价格水平和结构以及服务质量等。第三，在不同的消费 者或地区之间进行再分配，这正是网络行业中普遍服务义务的理论基础( 张昕 竹，2 0 0 0 ) 。 但是在现实中，政府干预一般很难完全满足这三个目标。这首先是因为， 不论是规制机构还是反垄断机构，都面临信息不对称问题。根据新规制经济学， 在减少租金与提供激励之间存在着权衡，如果满足了限制企业租金的目标，就 很难同时达到最优生产效率和创新速度，得到最优的产品多样性，对价格产生 有效而不过分的压力，并且遏制垄断行为等目标( 拉丰，泰勒尔，1 9 8 0 ) 。其次， 规制机构可能被利益集团俘获( 斯蒂格勒，匹兹曼，1 9 7 6 ) 。再次，规制机构可 能只有有限的承诺能力，如果规制机构不能兑现自己的承诺，那么企业就不会 完全相信规制合同，因此规制的效率就会受到影响( 斯特里顿，2 0 0 2 ) 。 各国对公用事业的治理方式大体有两种基本选择：国有化与民营化( 并加 以规制) 。从更加明细的角度看，公用事业治理还可以划分为国有化，民营化与 规制，激励性规制与放松规制。 国有化。国有化是治理自然垄断产业所广泛采用的一种方式。其基本思想 是由政府拥有和管理自然垄断产业。国有化的含义就是由政府建立国有企业直 接垄断经营。当然，这里的国有化并不一定必然是与某种社会经济制度直接相 关，而是指作为公用事业的一种治理方式。 民营化与规制。民营化与规制相结合作为公用事业治理的另一种方式，就 是公用事业由私人企业负责经营，政府通过价格限制、数量限制或经营许可等 对其进行某种限制或规定。由于私人企业取得公用事业的产权后，凭借这种垄 断优势，可能会做出某些违背公共利益的行为，针对这些问题，政府必须加强 对公用事业私人供给者的规制约束。萨瓦斯( 2 0 0 2 ) 将政府服务活动，政府企 业和国有资产的民营化方式分为三类：授权委托、政府撤资和政府淡出。 表2 - 2 政府企业和国有资产的民营化方式 合同承包部分服务，全部管理 委托授权特许经营场域特许使用，租赁 补助，凭单 政府撤资 出售 给合资企业，给私营企业主， 破产清算给公众，给雇员 民间补缺 政府淡出政府撤退 放松规制 1 0 资料来源：根据萨瓦斯，民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出版 社，2 0 0 2 年，第1 2 8 页整理 激励性规制。所谓激励性规制就是在保持原有管制结构的条件下，给予受 管制企业以提高内部效率刺激的各种机制，即给予受管制企业以竞争压力提高 生产效率和经营效率的正面诱因( 植草益，1 9 9 2 ) 。为了提高内部效率而给予企 业的激励方法是重要有：给予企业提高生产效率及经营效率的诱导，由此获得 的成果即是给予企业的报酬；给予企业竞争刺激，使企业提高生产效率和经营 刺激。给予被规制企业报酬的方法主要有成本加成机制和价格上限规制；而给 予企业竞争刺激的激励性规制主要有特许投标制度和区域性竞争方面。 放松规制。随着公用事业民营化改革的深入，那些进入公用事业领域的民 营部门提出了放松规制的要求。实际上，放松规制也是政府撤资以及特许经营 权竞争市场建立的必然结果。 美国经济学家克鲁和克林多弗尔( g r e wa n dk l e i n d o f f e r ，1 9 8 6 ) 运用新古 典和新制度经济的评价指标，对公用事业治理方式的经营绩效进行了比较制度 分析和评价。公用事业各种治理方式的效率属性排序如下：各种激励性规制绩 效较好，报酬率规制绩效一般，国有企业绩效较差；公平属性的排序如下：报 酬率规制和特许权拍卖较好，激励规制和国有企业一般，没有规制最差。此外， 英国经济学家李特查尔德也进行了类似的比较工作，按他的评分标准，最好的 是民营化加上激励性规制体制( 转引自t g 威曼一琼斯，2 0 0 0 ) 。从整体上 判断，上述比较研究的结论得到了世界各国公用事业治理的实证检验，即民营 或私营的公用事业企业经营绩效较好。 2 2 自然垄断行业的政府规制理论的文献回顾及评述 2 2 1 政府规制的含义 对政府公共规制的研究最初是属于公共部门经济学和政府公共经济政策研 究的范畴。一般认为芝加哥大学的乔治斯蒂格勒是分析政府规制的创始人。 斯蒂格勒( s t i g l e r ，1 9 7 1 ) 的经济规制论一文，运用经济学的基本范畴和 方法分析规制的产生，也是这一时期的规制经济学的杰出之作。从此，有关规 制和自然垄断产业的经济理论日渐成熟和发展。政府规