（产业经济学专业论文）中国铁路重组的理论分析.pdf

a b s t r a c t s i n c et h es c v e n t i e so ft h e2 0 t l lc e n t u 阱b e c a u s et h er a 订w a yi n d u s t r yg o ti n t oa d i m c u l tp o s i t i o nd a yb yd a y 锄dt h e r e sag r e a tb r e a k t h m u 曲i nt h e o 吼r a j l w a y sa 1 1 a r o u n dt h ew o r l dg e n e r a l l yr e f o r n lc o m m e r c i a l i z a t i o no rp v a t i z a t i o n ，t h e s er e f o 瑚sa r e t h ec o u r s et ot h a tt h em i l w a yi n 血l s t r yr e s t n l c t u r i n gt o oi nf a c t t h r o u g hi n 廿o d u c i n gt l l e c o m p e t i t i o na i l dd e r e g u l a t i o ni nt l l er a i l w a yi n d u s t m er a i l 、v a y so fv 碰o u sc o u n t r i e s h a v em o s t l ym a d et h eg o o de 脏c t a h h o u 曲也i ：s y s t e mr e f 豳虬o fm ec l i n e s er a i l w a y h a sa l r c a d yg o n eo nf o rm a l l yy e a r s ，i th a sn o tt o u c h e d 廿l ep r o f b u n ds y s t e m c o n 仃a d i c t i o ny e ts of h r 1 1 l eo p i n i o n sv a r yo nh o wt or e s t n i c t 谢n 舀a i l d 廿1 ef o 肿a l r e 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n d so fb a s i ct h e o r e t i c a lm o d e sj nr a “w a y r e s t r u c t 嘶n g 疔o mt 1 1 eh 州z o n t a la i l dt h ev e n i c a l i n t e 伊a t i o n 锄g l ea tf i r s t ：1 1 1 ev e 币c a i 锄d h o r i z o n t a l i n t e g r a t i o nm o d e ，t h ev e n i c a li n t e g r a t i o na 1 1 dh o r i z o n t a ls e p a r a t i o nm o d e ， t h ev e r t i c a ls e p a r a t i o na n dh o n z o n t a li n t e 伊砒i o nm o d e ，t h ev e r t i c a la n dh o r i z o n t a l s 印a r a t i o nm o d e i ta l s oc 删e do nb r i e fa n a l y s i st 0t h ep r o sa 1 1 dc o n so fv 耐o u sk i n d s o fm o d e s t h e n 血i st e x td i v i d e dt 1 1 er a i l w a yr e s t m c t l j r i n gs c h e m e sa tp r e s e n ti nc h i n a i n t of i v e “n d so fb a s i cr c s 仃1 j c t 埘n gm o d e s ：t h eh e a dc o m p a n ym o d e ，t l ev e n i c a i i n t e 伊a “o na 1 1 dh o r i z o n t a ls e p 盯a t j o nm o d e ，t l l ev e r t i c a ls e p a m t i o na n dh o r i z o m a l i n t e g r a t i o nm o d e ，t h ev e n i c a la 1 1 dh o r i z o n t a ls e p a r a t i o nm o d e ，t 1 1 em i x e dm o d e i ta l s o c 嘶e do nc o r r e s p o n d i n g 锄a l y s i st ot h ep r o sa n dc o n so fv a r i o u sk i n d so fm o d e s n p r o p o s e d ”t h en e t w o r ks e p a r a t i o na n dv e n i c a ls e p 姐t i o n ”r a i l w a yr e s t m c t u r i n gs c h e m e f i n a l l y i tp u tf o n v a r ds o m es u g g e s t i o n sf o rc h i n e s er a j l w a yu 1 1 d c rt h ec o n d i t i o n so f v e n i c a ls e p a 豫t i o n ( s 印a m t i n gi n 如咖c t l l r em a l l a g e m e n t 丘d mt r a n s p o n0 p e r a t i o n ) m o d ea tt h es 锄et i m e ，s u c ha st 1 1 er c f o n no nf k i g h tr a t e ，i n v e s t m e n ta l l dn n 锄c i n g s y s t e ma 1 1 dp r i v a t i z a t i o n k e y w o r d s ：r a i l 啪yr e s t m c t u r i n g ；e 口& t i v ec o m p c t i t i o n ； d e r e g u l a l i o n ；r e s 咖c n l r i n gm o d e ； s e p 毛删n gi l l f h s t n l c t u r em a l l a g e m e n tf 而mt r a n s p o r to _ p e r a t i o n 5 独创性声明 y 8 9 8 0 9 7 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外。论文中不包含其他人已经发表盛撰写的研究成果，也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意 关于论文使用授权的说明 本人完金了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 签名：导师签名： 日期： 1 导论 1 导论 1 1问题的提出 2 0 世纪7 0 年代以来，在世界范围内掀起了放松规制以及自由化和私有化的浪 潮，许多图家都对铁路、电信和电力等自然垄断产业进行了重组，打破了国家垄 断经营的管理体制，引入了竞争，形成了新的市场结构。同时，一些国家还进行 了私有化改革，引入了私人资本。在铁路产业，以美国1 9 7 6 年颁布的铁路复兴 与管制改革法和1 9 8 0 年颁布的斯塔格斯法为标志，世界上许多国家都放松 了铁路产业在价格和市场进入等方面的规制，进行了大规模的产业重组，在铁路 内部引入了竞争，甚至进行了私有化。 一般认为铁路重组是指为提高企业的市场适应能力与竞争能力、改善其财务 状况而做出的根本性结构调整，是铁路的战略性改革，具体包括资产、债务、劳 动力、经营重点、管理体制以及机构的重新构建或组合。国外铁路2 0 世纪7 0 年 代末8 0 年代初以来普遍推行的商业化、民营化、私有化改革实质上都是铁路熏组。 铁路重组大致上可以分为三个层次：第一个层次是铁路企业内部的重组；第二个 层次是铁路产业或部门内部的重组；第三个层次则是在全社会范围内对铁路的重 组。本文将要探讨的主要是第二和第三层次的铁路重组问题。 世界各国对铁路进行重组，既有现实的客观原因，也是与理论上所取得的重 大突破密不可分的。从现实原因来说，2 0 世纪后半叶以来，伴随着公路、水运和 航空竞争力的闩益增强，许多国家的铁路产业所占的市场份额不断下降，政府财 政不堪重负。全世界铁路货物运输所占份额从1 9 7 0 年的3 0 降至1 9 9 6 年的1 5 ， 客运市场所占份额从1 9 7 0 年的l o 降至1 9 9 6 年的6 。政府的过度规制又导致 了铁路企业生产效率低下，服务质量低劣，引起了各国消费者的强烈不满。另外， 由于铁路具有污染小、能耗低的优点，出于对环境和社会可持续发展的高度重视， 各国也开始反思忽视铁路发展对铁路自身和社会造成的诸如污染日趋严重、能耗 同趋加剧等负效应。世界各国尤其是发达国家正在“重新发现铁路”，。铁路这种“绿 色运输”方式已经受到了越来越多的重视。 从理论突破来说，传统理论一直认为铁路产业具有典型的自然垄断性和公益 性，整体一卜属于市场失灵领域，而政府作为公共利益的保护者，由政府对其实行 进入和价格等方面的规制将能纠币这种失灵现象，从而获得社会资源配置和企业 生产的双重效率。在这种理论框架下，即使是在很多经济发达国家，铁路也长期 。荣朝和：铁路垂组的意义与经验，中国铁路，1 9 9 7 ( 4 ) ，第2 0 页。 。徐世福：改单中的世界铁路，科学中国人，1 9 9 8 ( 1 1 ) ，第4 7 页。 8 文力：朝阳产业：中国铁路，人民铁道报，2 0 0 0 年3 月1 5 日。 1 中国铁路重组的理论分析 时，经济性规制的公共利益理论也受到了旌蒂格勒( 1 9 8 1 ) 等经济学家广泛的质 疑，使得各国在铁路产业掀起了规制改革的浪潮，如a k a l l at s u l l e o ( 1 9 9 0 ) 、b u n ( 1 9 9 1 ) 、b e l lp h i l i p ( 1 9 9 0 ) 、c r i s t i n ac 印i n e r i ( 1 9 9 7 ) 等人对在铁路产业如何放松规 制进行了深入的研究，s e s ( 1 9 9 4 ) 对如何在铁路产业引入特许经营权等激励性规 制进行了专门的阐述，n a s l l f l 9 9 4 ) 对如何在铁路产业实行私有化进行了理论和实证 的分析，水谷文利( 1 9 9 5 ) 等人则探讨了如何通过民营化在铁路产业引入竞争。 值得一提的是，世界银行( 1 9 9 4 ，1 9 9 5 ) 及其专家如汤普生( 2 0 0 1 ) 、a n d e r s o n f l 9 9 8 ) 等人对铁路重组中的产业结构、民营化、重组模式和各国铁路改革实践等问题进 行了系统性的研究，对于各国的铁路重组具有相当重要的借鉴和指导作用。 另外，威廉姆森( 1 9 8 5 ) 等人还从交易成本经济学的角度对铁路企业组织边 界的形成和演进进行了简要的分析，指出铁路由于巨大的沉淀成本诱导出强烈的 机会主义，以致通常要合并成为一个组织庞大的企业来保证铁路运输的连续性， 即是由于组织因素而非技术因素导致了大型铁路系统的产生。 伴随着中国铁路体制改革的不断深入，近年来国内铁路重组的相关理论也得 到了很大的发展。如荣朝和( 2 0 0 1 ) 的关于铁路规模经济与范围经济的探讨 澄清了铁路规模经济等相关的概念，并做了进一步的细分：黄少安( 1 9 9 7 ) 的四 元主体联合创新中国铁路体制以三茂铁路为例，从规制经济学和新制度经济学 的角度阐述了中国铁路的体制创新；李雪松( 1 9 9 9 ) 的博弈论与经济转型 兼论中国铁路改革从博弈论的角度对中国铁路的改革历程进行了全面的描述， 并提出了渐进式的铁路重组方案；王惠臣( 1 9 9 7 ) 的论运输管制：公共性与企 业性的悖论对铁路产业的双重属性及规制等方面的问题进行了深入的研究；王 俊豪( 1 9 9 9 ) 的中国政府管制体制改啦增灌i 刚墅剡鬟目m l l 拦鎏祷，龠毓 著霞荔觜笔箍送渣峪固i 宕有国蝌吓肾搋季剧摇断的性质逐渐减弱，由强自然垄断 演变为弱自然垄断，甚至不再是自然垄断产业。 导致自然垄断边界发生变化的另一个重要原因是技术进步。技术进步的影响 主要表现在三方面：一是技术创新导致了垄断产品的替代性产品的出现，从而为 。工俊豪：政府管制经济学导论，北京，商务印书馆，2 0 0 l 版，第7 5 页。 4 详见李怀：自然垄断理论研究大连，东北财经大学l f 版社，2 0 0 3 版，第3 3 4 1 页。 8 本文所说的嘲络产业是指传统的物理网络产业其在产品或服务的生产、传输、分销和用户消费等环节具 有很强的垂直关系，生产厂商必须借助于传输网络才能将其产品或服务传递给用户，用户也必须借助于传输 嘲络才能使用，商生产的产品或服务的产业。见赵学宁：铁路的网络型产业经济特性与规制，交通科技0 经济，2 0 0 3 ( 1 ) ，第4 x 1 导论 的j i ：作要做。 1 3 本文的写作思路与主要观点 本文以铁路产业为研究对象，首先运用自然垄断理论和政府规制理论，对铁 路产业的经济特性进行了具体的分析：其次对中国铁路重组的历史背景和现实约 束条件做了大致的研究，分析了我国铁路重组所面临的特有的国情和路情：然后 描述了欧盟、美国和日本铁路重组的背景、内容及效果，并指出了国外铁路重组 实践对中国的借鉴和启示；最后，从纵向、横向一体化的角度提出了铁路重组的 基本理论模式，并在此基础上对我国现有的诸多重组方案进行了评价，同时提出 了自己一些粗浅的认识。 本文的学术特色主要体现在以下几个方面： 首先，本文认为铁路产业的根本经济特性在于其网络经济，但是广义的规模 经济( 包括狭义规模经济、范围经济和网络经济) 也仅是其自然垄断成立的充分 条件：将铁路产业的各种业务环节分解为完全自然垄断业务、准自然垄断业务和 竞争性业务，并厘清了其与强、弱自然垄断概念之间的区别；指出中国铁路产业 需要打破双重垄断，即一方面要打破行政垄断，构建真正意义上的市场竞争主体， 另一方面要突破自然垄断的两难选择，针对不同业务引入不同程度的竞争方式， 实现有效竞争。 其次，本文提出铁路重组从纵向、横向一体化的角度可分为四种基本理论模 式，并分析了各种模式的优缺点；同时以此为基础，对中国目前众多的重组方案 进行了归纳和评价：提出了自己的“网络分割，纵向分离”重组模式，对如何在 铁路路网环节引入赢接竞争进行了尝试，并且阐述了该模式的具体实施步骤。 同时，本文还对网运分离模式下的运价改革、投融资体制改革、民营化改革 等问题进行了专门的研究。指出在运价改革方面，应针对不同的业务环节实行不 同的价格规制方式或取消规制；在投融资体制改革方面，应构建多元投融资主体、 拓宽多种筹资渠道、形成多样融资方式；在民营化改革方面，应突破铁路重组必 须局限在原有国有经济框架内调整的僵化认识，并应根据不同业务领域的性质， 实行多种方式的民营化措施。 中国的铁路重组是一个相当庞杂而艰巨的系统性工程，在理论上也远远不够 成熟，因此，虽然笔者在研究过程中做了不少的努力，但在文中不可避免地存在 着诸多疏漏和偏颇之处，在此诚祈各位专家不吝拨冗斧正。 中国铁路重组的理论分析 时，铁路还是一种复杂的网络结构，具有明显的网络经济特性。由于下一节将对 铁路的自然垄断性进行探讨，在此不再详述。 2 1 3 中国铁路的技术经济特性 铁路在国外一般被认为是夕阳产业，但在中国特定国情的背景下，铁路仍在 综合交通运输体系中起着骨干作用，特别在中长距离的旅客运输、大宗货物运输 中，占有_ 卜分重要的地位。铁路运输作为联结全国城乡的纽带，对于改变中国资 源分布、工业布局以及地区间社会经济发展的不均衡性发挥了巨大的作用，为拉 动经济、扩大内需、带动相关产业的发展做出了重要贡献。 与国外铁路相比，中国铁路产业具有一系列独特的技术经济特性。第一，客 货运市场份额较大，2 0 0 2 年中国铁路的货运市场份额为3 0 7 ，客运市场份额为 3 5 1 8 ；第二，运输密度高居世界之首，每公里营业铁路运输密度达3 2 0 0 万换算 吨，分别是美国的2 4 3 倍、日本的2 1 2 倍和欧洲的6 一1 1 倍，中国铁路以占世界6 的营业里程完成了占世界铁路运输总量的2 4 ；第三，运输能力严重短缺，虽然至 2 0 0 3 年底，全国铁路萤业里程已达7 3 0 0 2 公里，位居世界第三，但只能满足货运需 求的6 0 左右，客运日均实际运量为2 9 0 多万人，高峰时达4 2 0 多万人，而铁路每日 只能提供2 4 2 万个席位。而且路网分布严重非均衡，主要集中于中东部地区，这更 加剧了铁路供需之间的矛盾；第四，运量结构以货运量为主，但作为对线路次要 使用者的客运业务绝对数也很大，客运量仅次于印度，客运密度仅次于日本：第 五，中国铁路的公益性任务尤其突出，主要表现为三个方面：货运中对抢险、救 灾、支农、低价值货物和军运物资实行的优惠运价或无偿运输；客运中对军人、 学生的半价优惠、专列运输和国际运输；维持亏损线路的运营。据粗略估算，上 述三项内容所造成的年亏损额约8 0 亿元左右。 由于铁路运输所具有的节约资源、污染少、大运量、高密度、连续性强、规 模集约、安全可靠等技术经济优势更符合中国地域辽阔、资源分布不平衡、人口 众多的现实国情，使得铁路产业对中国的经济来讲，将会有非常广阔的发展前景。 2 2自然垄断理论与铁路重组 2 2 1自然垄断理论 从1 8 4 8 年约翰穆勒最早提出自然垄断的概念以来，自然垄断理论大体上经 历了早期自然垄断理论、现代自然垄断理论和当代自然垄断理论的最新认识三个 阶段。早期自然垄断理论是从自然因素或自然条件的角度和制度垄断的角度来阐 述自然垄断的，现代自然垄断理论则将自然垄断归结为规模经济的技术特征。而 8 中国铁路重组的理论分析 新厂商的进入提供了可能；二是技术进步改变了生产成本函数，从而减少了沉淀 成本，促进了进退壁垒的降低；三是技术的融合发展，例如目前信息网络正在向 电话、计算机、有线电视三网聚合的方向发展，这将使市场规模在三网需求规模 之和的基础上成倍拓展，为更多的企业提供了发展空间。 这里，笔者还想对强自然垄断和弱自然垄断的概念予以厘清。国内部分学者 将自然垄断产业内部的业务按自然垄断性程度区分为强自然垄断业务、弱自然垄 断业务和竞争性业务。但此处强弱的概念显然与本文前面相关的概念是有明显区 别的。不难发现，后者是在同一产品、同一成本曲线和需求曲线条件下由边际成 本与平均成本曲线的交点所决定的，它反映了自然垄断的可维持性问题。而前者 则是不同产品条件下由各自产品的成本和需求曲线所决定的，它反映的是自然垄 断产业内部不同业务的最优企业规模和最优市场结构问题，它决定了不同业务引 入竞争的可能性与竞争的程度。为了对二者进行区别，笔者在此将自然垄断产业 内部的业务按自然垄断性程度定义为完全自然垄断业务、准自然垄断业务和竞争 性业务。以电信产业为例，本地固话业务应为完全自然垄断业务，国内长途业务、 移动网络电话和数据业务、卫星通信及卫星移动通信业务、互联网及其他公共数 据传送业务等应为准自然垄断业务，所有的增值电信业务和无线寻呼等业务则为 竞争性业务。 2 2 2自然垄断与有效竞争 传统的自然垄断理论认为在自然垄断产业是不宜进行竞争的，竞争只会导致 浪费性竞争或破坏性竞争，或者竞争的结果最终是一家企业把其它企业赶出市场。 但是，随着可竞争市场理论的出现，这种认识逐渐被打破了。总的来说，笔者认 为在自然垄断产业主要存在如下几种竞争形式： 一是自然垄断产业内部的竞争性业务由于并不具有自然垄断性，因此可进行 充分的竞争： 二是在弱自然垄断条件下存在着潜在竞争。根据可维持性理论，如果企业定 价高于其边际成本，即企业利润大于零，此时潜在的竞争者就有可能进入市场； 三是自然垄断产业存在着替代性竞争。例如铁路传统上被认为是自然垄断产 业，但它与公路、航空和水运等交通运输方式之间存在着较强的替代性： 四是自然垄断产业存在着间接竞争。如特许投标竞争可使多家企业为获得特 许经营权而展开竞争，区域问可比较竞争可促进不同地区间被规制企业的竞争； 五是自然垄断产业也可能存在直接竞争。不少学者认为在任何企业中，垄断 会哺育低效率，而竞争迫使垄断企业消除各种低效率现象，竞争所产生的这种对 降低成本的积极影响可能大于所牺牲的部分规模经济效益。 o 2 铁路重组的一般理论 六是互联互通条件下的竞争。虽然自然垄断产业中的网络设施在物理层面上 具有整体性，但对网络的运营管理却具有分割的可能性。通过互联互通，不同网 络之间既可能在不同区域进行间接竞争，也可能在同一区域进行直接竞争。而且 这种互联互通不一定是强制性的，如在自由市场上两对称厂商不进行互联所获取 的利润要低于互联条件下的合谋利润，此时两厂商具有双向互联动机。再如在纵 向分离条件下，由于各网络所有者仅向网络使用者收取线路使用费，相互之间无 须进行结算，从而大大降低了互联成本和互联障碍，此时厂商间也有双向互联动 机，无须规制机构的强制性规定。笔者认为自然垄断理论能够解释的是，因为网 与网之间在同一区域进行直接竞争时将会导致重复投资，如果这种重复投资的浪 费大于总可变成本的节约，那么这种直接竞争就是不可行的，反之则直接竞争就 是可行的。但该理论无法解释网与网之间在互联互通条件下的间接或直接竞争是 否可行。从这一点来说，目前中国将某些网络产业拆分成几个子网络，由不同的 主体分别进行运营和管理，这种引入竞争的方法在理论上是可能的。 因此，对于不同自然垄断产业及其内部不同的业务，我们应该根据其具体的 经济特性进行具体分析，综合考虑成本劣加性和竞争机制的积极作用，从而实现 规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争。 2 2 3自然垄断与行政垄断 行政垄断是指地方行政机关和国家经济管理部门凭借其经济管理权力对经济 活动排他性控制、排斥和限制竞争的行为。行政垄断既不属于政府为维护社会、 经济秩序而进行的正常管理活动，也不属于政府为实现宏观经济调控目标而采取 的产业政策或其他经济与社会政策，而是转轨时期政企不分、滥用行政权力参与 企业经营活动的行为。” 行政垄断是在一定的历史背景下发生的，有其存在的合理性和必要性，但是 “行政性垄断是政企合一的产物，具有超经济的强制性和排斥竞争的封闭性等特 点。由于行政性垄断具有更大的权威性和强制性，因此较之市场竞争条件下形成 的经济性垄断具有更大的危害性。” 行政垄断造成的危害主要表现为：一是损害 消费者的利益；二是与竞争性经营相比，垄断行业缺乏技术进步、改善经营和提 高产品质量的动力，阻碍技术进步和产业升级：三是垄断增加了开放市场与引入 竞争的成本和难度；四是垄断损害了社会公平；五是为寻租行为提供了机会。9 行政垄断与自然垄断二者的关系表现为：一是自然垄断通常都带有行政垄断 特征，目前所谓的自然垄断产业在现实生活中都是用法律、行政手段人为设置进 。陈富良、万h 红：企业行为与政府规制，北京，经济管理出版社，2 0 0 l 版，第6 9 、2 6 2 页。 。常欣：“三重破垄”论：中国基础部门反垄断问题分析，经济学动态，2 0 0 2 ( 4 ) 第4 5 页。 。高尚全、尹竹：加快推进垄断行业改革管理世界。2 0 0 3 ( 1 0 ) ，第7 2 页 1 1 2 铁路重组的一般理论 的市场竞争能力和经济效率，严重制约了铁路的生存和发展能力，导致铁路在交 通运输体系中所占的份额r 益萎缩。 因此，中国的铁路产业要想在市场竞争中站稳脚跟，就必须打破垄断，引入 竞争机制。这罩的打破垄断具有双重的含义，一方面是要打破行政垄断，实现政 企分开、政资分开、政规分开，构建真正意义上的市场竞争主体；另一方面则是 要突破自然垄断的两难选择，针对铁路内部的不同业务，引入不同程度的竞争方 式，实现规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争。 2 3 政府规制理论与铁路重组 2 3 1 政府规制理论 政府规制是指行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消 费者供需决策的一般规则或特殊行为。政府规制理论大致可以分为公共利益理论 和部门利益理论。 1 、公共利益理论。政府规制的公共利益理论主张规制起源于市场失灵，由于 市场失灵损害了资源配罨的效率和公共福利，而且无法依靠市场机制自身来解决， 政府作为社会公共利益的守护者，必须通过实施规制政策以矫正这些失灵。一般 来说，导致政府规制产生的市场失灵主要表现在以下三方面： 第一，进入壁垒。进入壁垒是指一种不由已建立的企业而由新进入企业承担 的生产成本。传统产业组织理论认为进入壁垒包括规模经济、进入的必要资本量、 政府限制如专利和关税以及在位厂商的绝对成本优势。哩旌蒂格勒和鲍莫尔等人 认为，真正的进入壁垒是沉淀成本。沉淀成本对新进入者而吉是一种递增的成本， 也是一种递增的风险，必须在进入市场后通过收益来弥补，而在位者则不会考虑 这种已经承受过的支出。沉淀成本所形成的进入壁垒会导致资源配置的无效率和 企业生产的无效率，从而造成市场失灵。 第二，外部性。外部性是指在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下， 由一个当事人向另一个当事人所提供的物品束。外部性可分为正外部性和负外部 性。外部性在经济上体现着经济个体社会收益与私人收益或社会成本与私人成本 的差异。当存在负外部性时，其经济主体的实际产量高于最佳产量；当存在正外 1 、【荚】丹尼尔f 史普博：管制与市场，余咩等泽，卜海，上海二跌书店、卜海人民出版十 ，1 9 9 9 版 第4 5 负。 * 陈富良：放松规制与强化规制，t 海，j 二海三联书店，2 0 0 l 版，第7 页。 “【荚】w 占帕维斯库斯、约翰m 弗农、小约瑟夫e 哈林顿：反垄断与管制经济学，陈甬军等详 北京，机械t 业f f 版社，2 0 0 4 版，第8 9 贞。 。【荧】丹尼尔f 史普博：管制与市场，余晖等译，上海，上海三联书店、上海人民出版社，1 9 9 9 版 第5 6 负。 中国铁路重组的理论分析 部性时，其经济主体的实际产量低于最佳产量。因此，存在外部性时，完全由市 场来调节就不能达到资源的最优配置，社会福利也就不能达到最大。 第三，内部性。内部性是指由交易者所经受的但没有在交易条款中说明的交 易的成本和效益。内部性亦可分为正内部性和负内部性。内部性产生的主要原因 在于市场交易中广泛存在着信息不对称所带来的道德风险和逆向选择问题，以及 信息不确定所造成的合同本身的不完备和合同执行过程中的意外风险问题。而要 消除内部性或者是不可能的，或者需要极高的交易成本，因此，内部性的存在使 得交易者不能获取全部潜在的交易所得，甚至可能造成交易市场的不存在，从而 无法实现帕累托效率。 但是，市场失灵只是规制的必要而非充分条件，这是因为：( 1 ) 不是所有的 市场失灵问题都应由政府规制来解决，如宏观失衡与周期波动等问题就需要宏观 调控的方式束解决；( 2 ) 市场失灵也并不是非得要通过政府才能解决，其他的方 法也可以解决。如科斯定理认为在外部性问题上，规制是不必要的，只要界定产 权，市场可以自己达到最优。( 3 ) 政府规制并不一定能解决市场失灵问题，同样 存在着规制失灵问题；( 4 ) 即使规制是有效果或者是有效率的，但也存在规制与 其他方法之问的权衡问题。圆 同时，公共利益理论也受到了广泛的批评，一方面该理论本身是不完善的， 它无法解释清楚市场失灵一旦出现是通过什么而成为修正性政策的对象的；。另一 方面，现实中也存在着大量能够驳斥该理论的事实依据，1 9 世纪8 0 年代后期美国 对铁路的规制就是典型的例子。 因此，仅仅以福利经济学和市场失灵为基础的公 共利益理论，不仅根基显得过于狭窄，而且只是一种假设和对规制经验的规范性 陈述，称不上是真正的理论。这也因此直接导致了部门利益理论的出现。 2 、部门利益理论。与公共利益理论完全相反，部门利益理论认为，确立政府 规制的立法机关或政府规制机构仅代表菜一特殊利益集团的利益，而非一般公众。 斯蒂格勒在1 9 7 1 年发表的经济规制论中，首次将规制视为经济系统的一个内 生变量，运用标准的经济供求分析来解释政府规制的存在，确立了一个以工商企 业或消费者为需求方，政府为供给方的供求分析框架，从供求条件变化的角度解 释了哪些产业被规制及规制应采取何种形式等问题。他认为，由于生产者比消费 者有更强的行动激励，所以规制最后的结果必然是有利于生产者的。因此，作为 。【美】丹尼尔f 史普博：管制与市场，余晖等译，上海卜海二三联书店、上海人民出版社，1 9 9 9 版， 第6 4 页。 。肖兴志认为觑制的效果和效率是有区别的，详见肖兴忠：自然垄断产业规制改革模式研究，大连，东北 财经大学出版社，2 0 0 3 ，7 8 、7 9 页。 。陈富良：放松规制与强化规制，l ：海，上海二三联书店，2 0 0 l 版，第l l 贞。 。可见欧国立；美国铁路产业管制的产生与变迁，产业经济研究，2 0 0 3 ( 6 ) ，第4 6 5 1 页；或见踌汤 普森：美国铁路管制的由来和发 鼢 2 铁路重组的一般理论 一种制度，政府规制是产业所需并为其利益服务而设计和实施的。后来，佩尔兹 曼和贝克尔等人在此基础上，进一步发展和完善了部门利益理论。 部门利益理论的主要结论是：首先，规制设计倾向于牺牲规制偏好较小的相 对较大的集团而使相对较小的有强烈规制偏好的利益集团获得收益。在许多情况 下，这种结论的意义在于规制会偏向生产者；其次即使规制偏向生产者，因为 消费者集团的影响，也不会出现为产业利润最大化而设置规制政策，价格将定于 利润最大化水平之下：再次，规制更可能存在于相对竞争性或相对垄断性产业， 因为这些产业的规制会对某些集团的福利产生最大的影响：最后，市场失灵的存 在使得规制更有可能，因为某些利益集团的收益相对于其他利益集团的损失丽言 较大，如其他情形不变，前者对立法程序具有更大的影响力。 部门利益理论对规制过程本身的注重，有助于规制政策的科学制定和对规制 者行为进行规制的分析，是规制理论的一个巨大进步。但是，该理论也是建立在 诸多假设基础之上的：第一，政府的基本资源是权力，利益集团能够说服政府运 用其权力为本集团的利益服务；第二，规制者也是经济人，能理性地选择可使效 用最大化的行动；第三，政府规制是为了适应利益集团实现收入最大化所需要的 产物。而这些假定都很难经得起检验。该理论虽然能解释一些特定产业如铁路的 规制方式，但并不能对政府规制政策作出一般性的解释。规制形式的多样性和规 制范围的广泛性，决定了任何一个单个的理论都不是唯一的正确答案，而必须借 助两者进行综合解释。 2 3 2 规制失灵与放松规制 在讨论政府规制的过程中，人们也逐步开始关注政府规制的失灵问题。在矫 正市场失灵方面，政府具有一些特殊的优势：( 1 ) 政府的征税能力；( 2 ) 政府的 禁止力；( 3 ) 政府的惩罚力；( 4 ) 政府更能够节约成本。但是，正如市场机制不 是十全十美的一样，政府规制过多或者不当同样会出现规制失灵，而且往往比市 场失灵所引起的负面影响更大。规制失灵主要表现在以下几方面： l 、企业内部无效率的产生。进入规制为被规制企业消除了新进入企业所带来 的竞争压力，公正报酬率规制则弱化了企业降低成本的激励，被规制企业在内无 动力，外无压力的温室条件下，必然会造成严重的效率低下问题。 2 、规制机会成本的增加。政府规制的机会成本包括两个方面：是可以直接 反映在政府预算中的会计成本，即政府为执行规制政策所投入的预算经费；二是 隐性成本，即由政府实施舰制引致的但没有或难以反映在政府预算之中的成本， 4 【荛】斯蒂格利茨：政府为什么干预经济政府在市场经济中的角色，郑秉文译，北京，中国物资 版 t ，1 9 9 8 版第7 4 7 7 页。 1 5 中国铁路重组的理论分析 这又可分为直接成本与间接成本，直接成本是指企业或消费者为遵守规制政策所 支付的各种直接费用，间接成本则是指企业或消费者为满足规制要求将有限资源 从其他用途中转移出来所导致的成本。如美国联邦政府平均每年花费约1 8 7 亿美 元资金用于制定和实施联邦规制政策。而隐性成本的估计更非易事，尤其是对隐 性闯接成本的测算，这是因为很难明确界定规制的实旅使企业和消费者到底发生 了多少成本。有学者估计2 0 0 0 年美国联邦规制的隐性直接成本可能达到了7 2 1 0 亿美元。 3 、规制机构的自由裁量权和租金的产生。由于规制合同的不完备，规制机构 必然拥有一定程度的自由裁量权，这既为作为理性经济人的规制决策者和执行者 提供了创租的空间，9 也为同样作为理性经济人的特殊利益集团提供了寻租的可能 性，而无论是创租还是寻租行为都将会引发额外的成本，降低资源配置的效率， 同时对社会再分配产生不良后果。 4 、由规制滞后产生的企业损失。一项规制措施从政府意识到需要规制到开始 调查、决策并付诸实施般需要较长的时间，而规制的滞后往往会使企业的行为 落后于市场环境的变化，使企业蒙受一定的损失，且时滞越长，损失就会越大。 5 、由规制失误造成的损失。即使规制机构是相当公正的，但由于规制机构与 被规制企业之间的信息不对称，或者规制机构的有限理性，都有可能使规制机构 好心办坏事，做出错误的决策，而且政府一旦制定了一项错误的规制措施，给经 济和社会带来的损害可能远远大于市场失灵所带来的损失。 6 、规制目标的不一致性产生的失灵。即使规制机构是公正的且具有完备的信 息，但我们前面提到的规制目标本身就可能存在着冲突，如实现了资源的最佳配 置未必意味着同时能够保证社会公平，要维护公平就必须偏离帕累托最优，二者 之间存在着权衡问题。规制目标的不一致性另外还表现为不同规制机构之间目标 的冲突以及规制政策与宏观调控等其它经济社会政策之间存在的矛盾。 7 、规制的部分失灵。规制即使能够达到弥补市场失灵的目的，但如果代价过 高，使得规制产生的净收益小于不规制时的净收益，就会出现规制有效果但无效 率的情况，导致规制的部分失灵。 8 、转轨时期规制失灵的特殊表现。由于特定的政治经济条件，体制转轨期间 政府舰制失灵的范围和频度大大超出了一般市场经济国家：第一，规制缺位，在 需