（城市规划与设计专业论文）行政性分权下的城市空间结构演变研究——以常州市为例.pdf

| i i i | i | | l i l | l i i i l l l i 圳 y 1910119 r e s e a r c ho nt h eu r b a n s p a c i a ls t r u c t u r e e v o i v e m e n tl na d m l n l s t r a n v ed e c e n t r a n z a n o n ll1 j- b a c k g r o u n d c h a n g z h o u a st h ec a s es t u d y m a s t e rc a n d i d a t e ：w a n gw b nc h a o s u p e n 噎s o r ：p i 协f y h a nz h o n g j i n m a j o r ：u r b a np i a n n i n ga n dd e s i g n s u z h o uu n i v e r s i t yo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y s c h o o lo f a r c h i t e c m r ea n du r b a np l a n n i n g j u n e ，2 0 1 0 苏州科技学院学位论文独创性声明和使用授权书 独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经 发表或撰写过的研究成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 论文作者签名：至垄丝日期：硷年j 月丛百 学位论文使用授权书 苏州科技学院、国家图书馆、中国科学技术信息研究所的中国学位论文全文数 据库等国家有关部门或机构有权保留本人所送交论文的复印件和电子文档，允许论 文被查阅和借阅。本人完全了解苏州科技学院关于收集、保存、使用学位论文的规定， 即：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本：学校有权保存学位论文的印刷 本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以采用影印、缩印、数字化或其他 复制手段保存汇编学位论文；同意学校在不以赢利为目的的前提下，用不同方式在不 同媒体上公布论文的部分或全部内容。 ( 保密论文在解密后遵守此规定) 论文作者签名：至邀日期：之丛二年上月互日 指剥嗽：摊往吼哗吐月 摘要 摘要 城市空间结构一直是城市规划学科研究的核心，地理学、社会学、政治学、生 态学等相关学科也均从不同角度给予了高度的关注，取得了长足的进展。我国城市 的空间结构在共有国际城市空间结构变化特点的同时，具有自身鲜明的特征，正是 对这一特征的探索，亦成为中国特色城镇化理论的重要组成部分。基于分权视角的 城市空间结构研究正是一次有益的尝试。 全文由以下五部分组成： 第一部分为绪论章节，阐述了选题的背景、意义及研究的思路框架，并对分权、 行政性分权和城市空间结构等几个贯穿全文的重要概念做出了相关界定。 第二部分为文献综述，分别从国内和国外两个方面对分权理论、城市空间结构 理论和大都市区相关理论分类进行了细致梳理。 第三部分为全文理论研究的核心，由第三、四、五、六这四个章节组成。首先 分析总结了集权与分权的辩证关系，指出分权化特别是行政性分权化改革是我国经 济社会发展的必然趋势；接着从权力的空间配置和政府的空间生产两个方面探讨了 城市空间结构演变的内在机制和外在动力；最后基于行政性分权下政府空间生产的 三种方式探讨了其与城市空间结构的互动关系。并总结了行政性分权下的城市空间 结构演变趋势。 第四部分为实证研究章节，从空间的创造、空间的整合和空间的修复三个方面 探讨了行政性分权下的常州市城市空间结构演变过程和发展趋势。 第五部分为结论部分。得出了分权化的权力空间过程是城市空间结构演变的重 要因素；相对于社会性分权，行政性分权对我国城市空间结构的影响更为明显；政 府的空间生产是行政性分权下城市空间结构演变的直接动力；行政性分权将导致多 中心城市空间结构的形成等主要结论。 关键词t 分权，行政性分权城市空间结构 a b s t r a c t t h eu r b 锄s p a t i a ls 仃u c t u 阳h 嬲b e 锄t t l ei i l l p o r t a n tp a no fu r b 锄p l 锄i i l gs c i e n c ef o r al o n gt i l i l et h eg e o 铲a p h y ，s o c i o l o g ) ，p o l i t i c s ，e c o l o g ) ，锄dm 锄y0 t h e r 陀l a t e dd i s p i i i l e s a l s op a yh 讪a n e n t i o nt 0 “sf i e l d 劬md i 行e 嗍t 邪p c c t s a i t h o u g i lu r b 锄s p a t i a l s 仃u c t u 陀i nc h i i l ah 勰m es i r i l i l 盯i 锣w i n lt i l ei r l t e m a t i o n a lp a i th 硒i t so w n c h a m t c r i s t i c s t h e 咖d y t h e s ec h 撇c t e r i s t i c si sb e c o m i n go n eo ft h ei n l p o r t 锄tp a n s o ft i l ec h i i l e s eu r b 锄汤t i o nt l l e o 巧n u s l es t u d yo ft h cu r b 锄s p a t i a ls n u c t i l l r eb 嬲e do n a uk i i l d so f 硒p e c t so fd e c 锄仃a l 妇i o ni sab c n e f i c i a la n e m p t t h ea r t i c l ci sc o m p r i s e do ff i v ep a n s ： t h ef i r s tp a r ti sp 佗f a ，w h i c he x p a t i a t e so nt h eb l g r o u n d ，s i g n i f i c a n c e ，a n d 他眦hm e t h o d s 舳d 阳s e a r c hi d e 邪i ta l g i v c s m ed e f - m i t i o n s0 nd e c e r l 仃a l 妇i o 玑 洳i i l i s 仃a t i v ed e c e n t m l 沱a t i o n 锄du r b a ns p a t i a ls 仉j c t u r c t h es c c o n dp a r ti st l l es w m n a d ，f o r 也el i t e 脓t i l 陀，e ) 叩a t i a t h l gt t l ed e n 仃a l 妇t i o n t l 坞o d r ，砒b 觚s p a t i a ls t r i l c t u 心廿l e o 哕锄dm 咖p o i i t a na 坞a 也e o d ，b yc l 硒s i f i n gt i l e m 龀吼b 0 ld o m e s t i c 锄do v e r s e 淞弱p e c t s n e 吐l 硼p a n i sm e c 0 托o fn l i sp a p e r ，w h i c hi sc o m p r i do f 3 t h 4 t l l 5 t h a n d6 也 c h a p t c r a t 也eb e g m i i l g ， id i s c u 鲻n l er e l a t i o no fd e c e n 仃a l 妇i o n 锄dc e n 舰l 融i o n 锄dp o no u tt l i a tt l l ed e c e n 仃a i 呶i o n ( e s p e c i a l l ym ea d i i l i i i i s n - a t i v ed e c e i l t m l 吼i ) i sa 仃e n do f o n o m i ca i l ds o c i a ld e v e l o p i n e n tp r o c e s s i o no fc h i i l a t h e nis t u d yt l l ei i l i l c r 锄do 咖m o t i v ef o r c e so fu r b 觚s p a t i a is t l 嘲l 心，w h i c hf b m 廿l ep o w e r m ls p a t i a l 删l g e m e n t 锄dg o v e m m e n ts p a t i a lp r o d u c t i o na s p e c t s a in l ee n do fm i sp a r t ，is t u d yt t l e 心l a t i o no fn l ea d m i i l i s 仃a t i v ed e c e n t m l i z a t i o n 赳l d 眦b 柚s p a t i a ls 蚋l c t u 陀m o v e m e n t b 勰e do nt l l et t l l 优勰p e c t so f t t i es p a t i a lp r o d u c t i o n 锄dm s u mu pt l l e 洲o f u r b 锄 s p a t i a l 蛐m c t u r em o v e m e n t i i la d m i i l i s t r a t i v ed e c e n 仃a l 泣a t i o nb a c l 印u l l d t h ef o r t i lp a r ti se m p i r i c a l 舱a r c h 锄a l y z i i l gt l l ec h 锄g z h o uw b 锄s p a t i a ls 蚋j c t i l 坞 c v o l v e m 蛐tp r o c e s s i o n 锄dn 蜘di n 幽i i l i s 仃a t i v ed e c e n 仃a l 妇i o nb a c i q g r o u n d t h ef i f u lp a ni sm ec o n c i u s i o nc h a p t e r n i sc h a p t e rp o 硫so u tt l l a tt i l ep o w 盯0 f s p a t i a lp r o c e s s i o n0 fd e c e n 仃a l 娩a t i o n i st l l ei m p o n 锄tk e y0 fw b 锄s p a t i a is 蚋j c t u 陀 e v o l v e m e n t c o m p 盯e dw i t h c i 8 ld e c e n t m i i z a t i o n ，a c h n i i l i s 仃a t i v ed e c e n t r a l i z a t i o n d b s t r a c t p l a y sam o 托i m p o r t a n tp a r ti i lm b a ns p a t i a is 仉l c t u r ee v o l v e m e n to fc h m a a n d g o v e m m e n ts p a t i a ip r c h d u c t i o ni s t l l ed c tm o t i v ep o w e ro fu r b 锄s p a t i a ls 讯l c t u 旭 e v o l v e m e n t m o 托0 _ v e r ，a d m i i l i s 仃a t i v ed e c e n t m l i z a t i o nw i l lm a k e i em u l t i c e n t e ru 1 b 觚 s p a t i a ls 虮l c t u 陀c o m et i i 他 1 ( e y 阳岫：d e c e n t m l 妇i o n ，a d r n i i l i s 仃a t i v ed e c e n t r a l i z a t i o n ，u r b 锄s p a t i a ls 仃i l c t u 陀 目录 目录 摘要i a b s t r a c t i i 第一章绪论1 1 1 选曩的霄景和意义1 1 1 1 理论背景及意义1 1 1 2 实践背景及意义1 1 2 研究的思路框架2 1 3 相关概念界定2 1 3 1 分权2 1 3 2 行政性分权3 1 3 3 城市空间结构4 第二章文献综述5 2 1 国内外美呵吩权目曩的硼霸燃5 2 1 1 国外研究概述5 2 1 1 1 分权思想溯源5 2 1 1 2 分权制衡理论5 2 1 1 3 财政分权理论6 2 1 1 4 分权治理理论6 2 1 1 5 分权类型研究7 2 1 2 国内研究概述9 幺2 田内外绷艴问结构闰日两何黼1 1 2 2 1 国外城市空间结构研究概述1 1 2 2 1 1 规划学家的主张1 l 2 2 1 2 哲学家的思考1 4 2 2 1 - 3 地理学家的构想1 6 2 2 1 4 其它学科提供的可供借鉴的新理论1 6 2 2 2 国内城市空间结构研究概述1 8 2 3 大都市区理论研究综述1 9 2 3 1 本文研究大都市区的必要性1 9 2 3 2 国外对于大都市区概念的界定2 0 2 3 3 国内大都市区理论的研究综述2 1 2 3 4 国内外大都市区研究评析2 2 第三章集权与分权2 3 & l 象呶化2 3 3 1 1 集权化概述2 3 3 1 2 集权化的优劣评析2 4 3 1 3 集权时期的我国城市空间结构普遍特点和演变趋势2 4 3 2 分柱池2 6 3 2 1 分权化的涵义2 6 日录 3 2 2 分权化改革的实质2 7 3 2 3 我国的分权化改革实践2 9 3 2 4 我国分权化改革的类型研究一行政性分权与社会性分权2 9 3 2 6 分权化改革的优劣评析3 0 3 3 鼻淑与分权的辩证冁3 0 第四章权力的空间配置一城市空间结构演变的内在机制3 2 4 1 城市的本骑睁i 生一权力的空间过程3 2 2 资源的空间雨量- 权力空间过程的羲体3 3 t3 资澡空阔配置撇3 3 4 资潭空同配置的权限体系3 4 4 4 1 资源配置的空间范围3 4 4 4 2 资源配置的空间类型3 5 4 4 3 资源配置的空间效益3 5 第五章政府的空间生产一城市空间结构演变的外在动力3 7 6 1 空问生产韵主要观点3 7 5 1 1 列斐伏尔与空间生产3 7 5 1 2 空间生产理论的启示3 9 5 1 3 资源配置权与空间生产3 9 5 2 行政分权与地方政府的空闻生产4 0 5 2 1 财政税收分权4 1 5 2 2 土地出让分权4 1 5 2 3 行政事务分权4 2 & 3 空闻生产韵几种方式i _ 叫l 婶空向鳍构谊陵的几种形式4 3 5 3 1 空间的创造4 3 5 3 2 空间的整合4 3 5 3 3 空间的修复4 4 第六章行政性分权下的城市空间结构演变4 6 6 1 空间创造与堋市空闻结构演垄嗽4 6 6 1 - l 开发区建设下的城市空间结构演变4 6 6 1 1 1 开发区概述4 6 6 1 1 2 行政性分权与开发区建设4 6 6 1 1 3 开发区的空间效应4 7 6 1 1 4 开发区建设的反思与开发区整合4 8 6 1 2 大学城开发建设与城市空间结构演变4 9 6 1 2 1 大学城概述4 9 6 1 2 2 行政分权与大学城建设4 9 6 1 2 3 大学城的空间效应5 0 6 1 2 4 大学城建设的利弊影响5 1 6 1 3 城市新城区建设与城市空间结构演变5 1 6 1 3 1 增长联盟主导下的新城建设5 1 6 1 3 2 分权化改革与增长联盟的形成5 1 2 f i 录 6 1 3 3 新城建设的空间效应5 2 6 1 3 4 新城建设的理性思考5 3 6 2 空向薹合下的城市空间鳍构演变瑚宪5 4 6 2 1 行政区划概述5 4 6 2 2 行政区划调整的空间效应5 5 6 2 3 中国的分权化改革与行政区划5 6 6 2 3 1 市管县体制一中央向市域层面分权( 2 0 世纪8 0 年代) 5 6 6 2 3 2 撤县设市一中央向县域层面分权( 2 0 世纪8 0 年代中期一9 0 年代中期) 5 6 6 2 3 3 撤县( 市) 设区一一中央向市域层面的再分权( 9 0 年代中期一 2 l 世纪初) 5 7 6 2 3 4 省直管县一一中央向县域层面的再分权( 2 0 0 8 年起) 6 0 6 2 3 5 都市区市内的区划调整一市一级政府向区一级政府分权6 1 6 3 空间修复下：媛市内部空向结构的演变6 l 6 4 行政性分权下城市空同鳍构的演变趋势总鳍6 2 第七章行政性分权下的常州空间结构演变研究6 4 7 1 书卅城市空间鳍构的历史演化6 4 7 1 11 9 2 0 年代前的定心纺锤形缓慢扩展一封建集权时代6 4 7 1 2 1 9 2 0 至1 9 8 0 年代常州东西轴线拓展过程一战争时期及计划经济集 权时期6 5 7 1 31 9 8 0 年代至今一行政性分权化时期常州新的城市空间格局及走势 6 6 7 2 空间甸造下的常朋北部新城建设6 8 7 2 1 常州新北区的建设背景6 8 7 2 2 由开发区到新城区，常州城市空间结构变迁6 8 7 3 空间整合下的常朋攻区空同演化7 0 7 3 1 由撤县设市到撤市设区一一常州与武进的恩恩怨怨7 1 7 3 1 1 常州与武进区划的历史沿革7 l 7 3 1 2 两个城市时期7 1 7 3 1 3 撤市设区阶段7 2 7 3 2 常州城市东西两翼的空间整合7 4 7 3 2 1 东西两翼空间整合背景7 4 7 3 2 2 东西两翼空间整合的战略定位7 5 7 3 2 3 东西两翼空间整合方案7 6 7 3 2 4 东西两翼的行政区划调整7 9 7 4 空闻修复下的常朋旧城更新8 l 7 5 行政性分权下常朋城市空向鳍构的演变趋势总绋8 1 第八章结论及展望8 4 8 1 权力的空向过袭哩蚴艴问结构演陵的耍因素8 4 8 2 相对子社鼍雌分权，行政性分权对我田城市空闻结构的演变强嘴更为明量 8 4 3 8 3 攻府的空向生产是城市空向鲭构演变的直接动力8 5 8 4 行政性分权将导致多中心城市空问鳍构的形成8 5 8 5 未来社会分轵可繁的影晨矗8 6 参考文献8 7 致谢9 1 作者简历9 3 4 第章绪论 1 1 选题的背景和意义 1 1 1 理论背景及意义 第一章绪论 国内外城市空间结构的研究历史渊源流长，成果丰富。近百余年来，国外的学 者从哲学、建筑规划学、地理学、生态学等多学科多角度对城市空间结构予以了广 泛的关注和深入的研究。国内学者也从上世纪八十年代开始对现代城市空间结构的 类型、影响因素、演变和重构的动力机制进行了大量的研究和探讨，并取得了丰硕 的理论成果。而分权思想的源头更是可以追溯到两千多年前的古希腊和古罗马，亚 里士多德和波里比阿关于国家权能分开的论述和权力制约的思想便是分权学说的雏 形，之后分权理论进一步发展，出现了分权制衡理论、分权治理理论、分权类型研 究等等，其在现实社会中的投影便是直至当今许多国家广泛开展的分权化改革。然 而，关于分权的理论研究多集中在政治、经济、管理等学科，从规划的角度和城市 的角度研究分权的成果较少，对于城市空间结构的研究也多是从土地利用、经济转 型、社会变迁等角度着眼，却忽视了权力这只“看不见的手 对于城市空间结构的 整形和塑造。因此，本文从权力的角度着眼，将分权( 权力有两种作用方式一集权 和分权，其中分权化是当今城市空间结构演变的主导方式) 与城市空间结构的演变 联系起来进行探讨，对分权理论和城市空间理论的深化具有一定的理论价值。 1 1 2 实践背景及意义 城市发展到今天，社会结构日趋多元，空间元素日趋复杂，多元复杂的社会空 间结构导致城市规划已经逐步由单纯技术性的物质空间和土地使用安排过渡到多层 面多角度的对城市空间内社会经济环境的综合协调和全面部署的过程。城市规划已 由单一的建筑学领域发展到涉及政治、社会、经济、地理、生态等多个领域的综合 性学科。随着规划影响力的日益扩大和受众群体的日趋多元，权力的分配和利益的 协调则越来越成为贯穿城市空间发展全过程的一条主线。权利空间与城市空间的联 系日益密切，城市规划的政治性和社会性不断加强。而分权化作为权力空间的一种 第一章绪论 作用机制，作为政府治理国家的一种手段，其对空间结构演变必然产生相应的影响 本文通过对分权理论和空间理论的研究整理，对权力空间的影响方式和行政分权作 用方式的分析，对分权概念、类别、研究进展的阐析和其与城市空间的互动研究， 结合常州的规划案例，旨在找出分权化对城市空间拓展和城市结构演变可能产生的 影响，从行政和社会角度为城市的良性健康发展提供一些建议和看法。 1 2 研究的思路框架 本文在对分权理论和空间理论进行详尽梳理和分类划分的基础上，首先分析和 总结了集权与分权的辩证关系，提出分权化改革是社会发展的必然，接着以空间生 产理论为基石，分析得出了权力的空间配置和政府的空间生产是当代城市空间结构 演变的主要动力，然后探讨了行政性分权对于空间创造、空间整合、空间修复三种 空间生产方式所产生的影响，进而导致城市空间结构的演变。并通过案例分析得出 相关结论。 1 3 相关概念界定 1 3 1 分权 分权来源于国外词汇d e c 钮仃a l 妇i 哈罗德沃尔曼( h w 0 1 m n ) ( 1 9 9 0 ) 认为l ，分权化是指与集权化相对应的， 将集中在一个中心的权力和责任向相关平行部门、下属区域或组织方向进行转移和 分散的过程。按照著名分权研究专家罗伯特班内特( 1 9 9 0 ) 的进一步解释2 ，分权 化具体可包括：一方面，在各级政府之间和政府部门之间围绕政治决策权、事权与 财权分配而进行的权力、责任转移过程，它主要表现为权力在政府间平行或垂直移 动的过程，具有府际间权力、利益关系调整的属性；另一方面，分权化指不同层级 政府部门在公共事务管理和公共服务中，将相关权力、责任向市场组织于公民社会 转移的过程，表现为政府、市场和公民社会的关系结构。奥斯特罗姆( 2 0 0 0 ) 将分 1 w o i m 皿h ( 1 明o ) d e 咖删妇t i ：，l l mi ti s 眦dw h yw es h o u i dc 玳i i ir 0 b 叭b e 皿e t t ( e d ) d e 啪t r a l i z a t i 加。 l c i c a ig o v 朋珊舶t 眦dm a 汜t s ：t o w a d d sap o s t - w e i f 抵a g e n d a ? p 2 9 2 b e 衄e t t ( e d ) ( 19 9 0 ) d e c e n 订a l i z a t i o n i n t e q p o v 锄m 朋们l 鼬i 砸s ，锄dm a 凼：t o 啪r d p t 硼i i f h e a g d a ? o x f b r d ：c l 孵n d p 糟p i 2 第。章绪论 权定义为：“从中央政府及其机构，向中央政府的部或机构的地域单位、附属单位或 各级政府，准自治性的公共当局或公司，全区域性的、地区性的或职能性的管理当 局，或非政府的私人企业或自愿组织关于计划、管理、资源的筹集和分配等方面的 责任转移一3 。世界银行将分权化的概念界定为，因公共职能将权力和责任从中央政 府向下一级或准独立自主的政府组织或私人部门转移。 本文中所指的分权即是权力由掌权机构向外流动和转移过程，包括政府内的分 权和政府与社会的分权，政府内的横向和纵向分权可以调动不同层级政府的工作积 极性和提高办事效率，主要包括财权、事权和决策权的分配与转移。政府与社会的 分权可以说是政府将自己的职责和权威通过协议或合同的方式转移到社会团体，民 间组织或私人机构中去，让公民社会承担起社会服务的职能，可以有效减轻政府压 力，提高公共服务效率。 1 3 2 行政性分权 行政性分权是当代政府分权化改革的一个核心取向，它包括对多种权力和功能 进行调整。行政性分权主要的视点放在政府内层级和功能间的有关权力和利益的分 割上。也可以说，行政性分权涉及政府公共决策、公共事务管理、公共财政预算与 支出、公职人员管理等项行政权力在中央政府与若干非中央组织机构之间的调整与 分配( 孙柏瑛，2 0 0 0 ) 。还有学者将行政性分权的范围从政府间的分权扩大到权力在 政府与市场、社会间的转移，因为权力不论流向市场还是社会，都是公共领域，是 政府责任范围的领域。( 杨淑萍，2 0 0 8 ) 本文所理解的行政性分权介于二者之间，即行政性分权是指与一切行政事务相 关的分权行为，由于我国的市场化与分权化改革几乎是同时进行的，二者相互作用 和影响在所难免，因而行政性分权必须将政府向市场分权考虑进去。综上所述，本 文所指的行政性分权是权力在上下级政府之间、同级政府的不同部门之间、跨区域 的同级政府之间流动和博弈的过程以及政府权力与市场的互动过程。具体包括财权、 事权和决策权、开发权、建设权的分配、下放和协调。 3 埃莉诺臭斯特罗姆制度激励与可持续发展【m 】2 0 0 0 ，1 8 7 3 第一苹绪论 1 3 3 城市空间结构 城市空间结构作为空间要素的组合格局，可视为一种复杂的人类社会、经济、 文化活动在特定环境条件下的地域投影，是指城市各物质要素当代空间区位分布特 征及其组合规律，是城市功能组织方式在空间上的具体体现。 城市空间结构的研究尺度一般包括城市内部空间、城市外部空间和城市群体空 间三个角度。城市内部空间是以主城区为主包括城市的各功能区，是城市空间中最 基本的实体空间，最能反映城市空间结构演化的规律及趋势；城市外部空间包括城 市的郊区卫星城、专业镇，各类飞地及其周围的广大乡村腹地，是城市内部空间增 长及向外扩展的发生地区：城市群体空间是在区域层面反映了城市所处的区位及其 与其他城市之间的相互影响关系。城市空间结构的研究方面可以包括城市的形态结 构、经济结构、社会结构、文化结构、生态结构等等。本文所指的城市空间结构包 括了城市内部空间和城市外部空间，主要指城市的形态结构方面。 4 第二章文献综述 第二章文献综述 2 1 国内外关于分权问题的研究综述 2 1 1 国外研究概述 2 1 1 1 分权思想漕潭 作为一种政治学说，分权思想由来已久，最早可溯源于古希腊、罗马。亚里士 多德在( 公元前3 8 4 3 2 2 年) 在其所著政治学一书中提出：“一切政体都有三 个要素作为构成的基础。，即“议事机能、“行政机能”和“审判机能，此可谓分 权学说的萌芽。罗马征服希腊后，波里比阿( 公园前2 0 4 1 2 2 年) 在被拘押罗马期 间，对罗马政治进行了深入研究，写出了4 0 卷罗马史。他在第6 卷中指出，罗 马强盛的原因在于遵循了政治寻欢、混合政体和制约均衡三大原则。他所谓混合政 体，涉及了奴隶主和自由民在一定程度上的阶级分权问题；而他所讲的制约均衡， 也有分权制衡思想的含义。亚里士多德和波里比阿关于国家权能分开的论述和权力 制约思想可以说是分权学说的雏形。 2 1 1 2 分权制翻论 分权制衡理论是近代资产阶级思想启蒙运动的产物。为了解决英国国王与法院 的及国王与议会之间的争端，英国启蒙思想家洛克从维护资产阶级的政治权力、防 止封建贵族专制统治出发，在其政府论中提出将国家权力分为立法权、执行权 和对外权。在洛克看来，三种权力不是平行的，立法权高于其他两种权力是首位重 要的权力。三分政府权力为：立法权、行政权和对外权，并论述了人民对权力的制 约。法国大思想家孟德斯鸠在洛克的分权学说基础上，把它改造为更完善的分权理 论，即将政府权力分为立法权、行政权和司法权。三种权力之间相互制衡。孟德斯 鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人 使用权力一直到有界限的地方止。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。建 立在分权理论基础上的政府即分权政府，是指政府权力不能集中于某一个政府机构 5 第覃文献综述 或某部分人手里，而应当合理的划分成立法权力、行政权力、军事权力、司法权力 等若干部分，由宪法分别授予不同的政府机构和不同的人们所执掌，各种不同的权 力之间形成一定的监督和制约关系，其中任何权力都应当受到其他权力的法定监督 和制约，任何一种权力都不应该有超越其合法限度而不被其他权力有效约束的权力， 以保证政府权力的各个组成部分在运行中保持总体平衡。本质上，这是一种“以权 力制约权力”的权力约束机制。 2 1 1 3 财霄汾杈理论 财政分权理论起源于上世纪中叶，又被称为财政联邦主义理论。该理论以新的 古典经济学理论作为分析框架，兼顾政府的相关职能如何能在不同政府层级之间进 行合理配置以及相应的财政工具如何分配的问题。主张运用经济方法来分析政治问 题的“公共选择学派一为财政分权理论做出了巨大的贡献，其代表人物包括蒂伯特、 奥茨、布坎南和马斯格雷夫等人。公共选择学派强调居民对公共物品的选择与喜好 决定了一个地区的发展方向，这使得公共物品的提供方式变得至关重要，因而，建 立在该理论基础上的财政分权理论研究的就是政府资源配置的职能以及实现职能所 需的财政收入如何在中央与地方之间进行分配的问题。蒂伯特的“用脚投票 理论 ( 1 9 5 6 ) 指出，相对联邦支出而言，地方公共支出的模式更好的反映了居民的公共 政策偏好，居民会根据自己的喜好选择居住地，地方政府需尽量满足本地居民对公 共物品的需求，才不致使得居民迁徙；奥茨的“财政分权定理( 1 9 7 2 ) 与蒂伯特相 呼应，认为中央政府忽略了不同地区居民的不同偏好才导致资源达不到最优配置， 而地方政府在为本地区提供公共物品之时比中央政府更有效率，并且明确了财产税 作为地方性公共品融资的主要来源。布坎南的“分权俱乐部理论( 1 9 6 5 ) 、马斯格 雷夫的“最优财政社区理论( 1 9 5 9 ) 、斯蒂格勒的最优分权模式菜单理论( 1 9 5 7 ) 都论证了地方政府在处理地方资源配置当中相对中央更有效率。 2 1 1 - 4 分权治毫囊舱 分权意味着治理，治理是上世纪末以来西方兴起的政府管理国家的一种新方式 治理理论的主要创始人之一罗森瑙( j n r o s e n a u ) 在其代表作没有政府统治的 治理( 1 9 9 5 ) 等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到 6 第一二章文献综述 正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活 动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量还实现。罗茨 ( r r h o d e s ) ( 1 9 9 6 ) 认为：治理意味着“统治的涵义有了变化，意味着一种新的 统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会。在 关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委 员会于1 9 9 5 年发表了一份题为我们的全球伙伴关系研究报告，对治理作出如下 界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和， 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包 括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们统一或认为符合其利益的 非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是 一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私 人部门；治理不是一种制度，而是持续的互动。4 2 1 1 5 分权类型研究 关于分权的类型，不同学科有着不同的理解。 目前学术界所公认的，也是被大量学者广泛引用的分权类型主要是哈佛大学教 授j 科恩和s 彼得森提出的基于权力的属性和影响领域来说的分权形式。他们认 为，如果从功能结构角度认识分权化，分权化改革政策实际上表现为依据分权的功 能性目标，按照改革的功能性任务，采取一系列不同方式的、不同类型的分权措施 并形成一个特定的分权结构体系。这种性质在分权上可以被称为类型一功能分权框 架。5 l 政治性分权 作为最基本的权力划分形式，政治性分权最初是以限制国家权力过度集中，保 护公民自由权利为目的的。洛克、孟德斯鸠等主张三权分立的政治学家就是在这个 意义上阐述权力分割和相互牵制，要求在政府体制的构造结构上体现政治权力的划 分与制衡。政治性分权通常与多元政治和代议制度联系在一起，但它能够通过给予 俞可平治理与善治【m 】北京：社会科学文献出版社。2 0 0 0 孙柏瑛当代地方治理一面向2 i 世纪的挑战【m 1 北京：中国人民大学出版社，2 4 7 第章文献综述 公民或其他代表在政策的设计与执行中更多的影响来支持民主化。与此相关，政治 性分权还有两个条件：一是在宪法和法律以及政府间关系的基本框架。二是以宪法 和法律的形式，赋予公民对公共事务决策的权力。政治性分权一般在国家的分权化 改革进程中具有先行性，因为它为其他的分权形式的实施提供了宪政的基础和架构 在宪政制度比较发达的国家，有比较完备的法律规范作为权力调整或重新分配的前 提，以保证分权化实施的预期效果。 2 地理空间分权 这一分权类型是指在地方区域规划中，为了改变在一些超大中心城市资源、权 力过度集中的状况，实现对日益增长的、多样化的社区提供高品质服务的目标，政 府在保持中心城市商业、生产、文化中心地位的前提下，通过区域重新规划的方式， 重新界定区域组织的设置、角色和功能，因此，这是一个权力重新划分的过程，涉 及中心城市权力的转移与分散，也关系到新建机构与原有机构在公共事务管理权限 上的管辖范围调整。在地方治理中，地域空间分权是一个旨在促进地方公共服务资 源有效利用及治理网络体系发展的重要策略工具。例如，英国、法国的地方治理进 程都伴随着地方区域资源和地方组织重组的改革，目的是增强公共服务资源的有效 配置能力。再比如说我国的行政区划调整，也是其中的一个方面，在第三章当中将 详细论述。 3 市场化分权 市场化分权是当今各国分权化改革的关键部分。主要是通过政府保护产权，放 松管制，赋予市场组织自主经营权利等方式，借助于市场组织固有的对个人偏好显 示敏感的优势，发挥市场和企业组织在资源配置中的更大作用。市场化分权力求实 现三个相互联系的目标：一是将国家上收、集中和垄断经济管理权力，通过政府放 松规制、经济自由化和民营化策略，逐步分散给市场组织，确立企业在市场中的主 体地位，即还权于市场，还权于企业；二是改变国家对经济事务的管理方式，由直 接开办企业或者通过指令性计划控制企业，转变为间接的、宏观的管理模式，即政 府更多的采用宏观调控的手段管理经济事务，为市场的良性运行创造基本的制度环 境，修正市场固有的缺陷：三是将一部分公共产品和服务的生产和供给权力通过不 同的民营化途径，交给民营企业组织，运用市场竞争的力量，提高公共服务的供给 8 能力和品质。地方治理中的公私伙伴关系就是在市场化分权重形成的。 4 行政性分权 行政性分权是当代政府分权化改革的一个核心取向。它包括对多种权力和功能 进行调整( 财权、事权、决策权) 。行政性分权主要的视点放在政府内层级和功能间 的有关权力和利益的分割上。也可以说，行政性分权涉及政府公共决策、公共事务 管理、公共财政预算与支出、公职人员管理等项行政权力在中央政府与若干非中央 组织机构之间的调整与分配。用龙迪内里和奈利丝( r o n d i n e l l i 觚dn e l l i s ) 的话 说，行政性分权是“中央政府及其所属机构将公共事务规划、管理，以及资源提取、 配置的责任转移至政府职能部门、附属机构或者不同层级的政府、半独立性公共当 局或公司、地区性的或功能性的当局、非政府的志愿性组织等。 单纯从中央与地方关系的制度安排视角来理解分权。 以法国政治学家安德雷拉焦尔和日本的松村岐夫为代表，认为有三种分权类 型6 ：政治分权型、行政分权型和行政转让性。政治分权是联邦制宪结构条件下的分 权方式，中央与地方都有自己的宪法，政府权威直接来源于宪法，中央和地方是一 种对等关系，地方政府对于中央政府而言是独立的政体，财政资助，地方领导人由 选举产生。行政分权则是中央和地方拥有同一部宪法，地方政府在政治上从属于中 央政府，但并非完全依附于中央政府，具有行政上的自主权，财政部分自主，地方 领导人由地方选举产生还需中央政府任命。行政转让型分权则是地方政府完全从属 于中央政府，无论财政还是地方领导人的产生都完全依赖中央政府，地方政府没有 任何自主权，实质上是中央政府的职能延伸，承担着中央政府派出机构的角色。后 两种分权方式更适宜于单一制国家的宪政结构。 2 1 2 国内研究概述 目前我国学者对分权的研究主要是在对国外分权理论与分权体系的归纳总结， 不过也有少数学者提出了自己的相关看法。主要集中在经济学、政治学、管理学等 学科领域。( 经济学家侧重对财政分权的研究、社会学家和政治学家侧重对分权治理 的研究、管理学家侧重对行政管理分权的研究) 杨淑萍行政分权视野下地方责任政府的构建旧北京：人民出版社，2 8 9 第苹文献综述 我国学者对分权理论的研究首先来自于经济学领域。著名经济学家钱颖一等人 ( 1 9 9 7 ) 借助新厂商理论打开了政府这个“黑箱，构建了第二代财政分权理论。 他们认为传统分权理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分说 明分权的机制，特别是对政府官员忠于职守的假设存在