（工商管理专业论文）我国土地征用过程中的利益分配机制研究.pdf

中文摘要 摘要：党的十七大以后，中国在制度选择和政策安排上面临着一系列转型和重新 定位的问题。在这一过程中，谋求“三农问题的合理解决、切实保障农民权益， 是有效拉动内需，保证中国经济健康稳定发展的重要一环。在过去的二十多年中， 中国快速的经济发展速度带动了快速的城市化步伐，由此而引起了城镇用地需求 极大的膨胀。在此过程中，大量的农村集体所有制土地被征用。由于现行的土地 征用制度形成于计划经济时代，其赖以存在的制度环境和服务目标已经转变，不 适应性和滞后性日益彰显，农民的权益在征地活动中不断受到侵害，一系列的社 会问题也由此而产生。征地问题的核心是土地利益分配的问题，在当前的土地征 用利益分配制度下，被征用土地补偿的标准、补偿的范围和补偿款的分配上都存 在着很多问题，引起了农民的强烈不满，致使对抗、上访事件时有发生。在此前 提下，本文试图通过对我国土地征用利益分配制度进行系统而深入的研究，以期 寻求一套适合我国社会主义经济发展要求的土地利益分配补偿办法，以促进社会 经济的持续、健康、稳定发展。 本文应用产权及土地产权理论、制度变迁理论、地租与地价理论和交易费用 理论，在借鉴了国外主要国家( 地区) 土地征用利益分配制度成熟经验的基础上， 剖析了我国现行土地利益分配体制存在的问题，其中包括补偿标准不合理、补偿 范围过窄和补偿款的分配不规范等：并较为深刻地剖析了这些问题产生的根源， 即集体土地产权界定的模糊性及其引致的农民权利贫困问题。最后，文章提出完 善我国土地征用补偿制度的配套措施，即完善农村社会保障体系，包括失地农民 最低生活保障、养老保障、医疗保障、法律援助、为其提供受教育和培训的机会； 健全土地市场建设，培育农村土地市场：完善相关法律建设，为改革征地制度创 造法律基础。 关键词：土地征用；利益分配；补偿安置；公益用地 分类号： j 量塞变通太堂童些亟堂焦盈塞 旦墨! b g ! a b s t r a c t a b s t r a c t ：a f t e rt h e1 7 t hp a r t yo ft h ec o n g r e s sp a r t y ，c h i n ai si nf a c eo fas e r i e s o fr e s t r u c t u r i n ga n dr e p o s i t i o n i n gi nc h o i c eo fs y s t e ma n dp o l i c ya r r a n g e m e n t s i nt h i s p r o c e s s ，s e a r c h i n gf o rar e a s o n a b l es o l u t i o nt ot h e ”t h r e ea g r i c u l t u r e s ”p r o b l e m ， s a f e g u a r d i n gt h ei n t e r e s t so ff a r m e r se a m e s t l yi s a l li m p o r t a n tp a r tf o re f f e c t i v e l y s t i m u l a t ed o m e s t i cd e m a n da n de n s u r et h eh e a l t h ya n ds t a b l ed e v e l o p m e n to fc h i n a s e c o n o m y i nt h ep a s t2 0y e a r s ， c h i n a sr a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n td r i v e st h er a p i d p a c eo fu r b a n i z a t i o n ， a n dr e s u l t st h ee x p a n s i o no ft h eg r e a td e m a n df o ru r b a nl a n d d u r i n gt h i sp r o c e s s ，al o to fr u r a lc o l l e c t i v el a n di se x p r o p r i a t e d s i n c et h ec u r r e n tl a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e mf o r m e di nt h ee r ao ft h ep l a n n e de c o n o m y ，t h ee n v i r o n m e n t s y s t e ma n dt h et a r g e to fe x i s t e n c eh a sb e e nc h a n g e d ，i n c o m p a t i b i l i t ya n dl a gi n c r e a s e d c l e a r l y ，t h ei n t e r e s t so ff a r m e r sv i o l a t e du n c e a s i n g l yi n t h ea c t i v i t i e so fl a n d e x p r o p r i a t i o n ，a n dp r o d u c e das e r i e so fs o c i a lp r o b l e m s t h ec o r eo fl a n de x p r o p r i a t i o n i st h ei n s t i t u t i o no ft h ep r o f i td i s t r i b u t i o no fl a n d i nt h ec u r r e n t s y s t e mo fl a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n ，c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s ，t h es c o p eo fc o m p e n s a t i o na n d t h ed i s t r i b u t i o no fc o m p e n s a t i o na r ef a c i n g m a n yp r o b l e m s ， a n dc a u s e ds t r o n g d i s s a t i s f a c t i o na m o n gf a r m e r s ，c o n f r o n t a t i o n ，p e t i t i o ni n c i d e n t so c c u r r e df r o mt i m et o t i m e i nt h i sc o n t e x t ，t h i sa r t i c l ea t t e m p t st of i n das u i t a b l el a n de x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o na p p r o a c hf o rt h ed e v e l o p m e n to fc h i n a ss o c i a l i s te c o n o m i c ，t h r o u g h s y s t e m a t i ca n di n - d e p t hs t u d yo no u rl a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m w h i c h 7s o r d e ri sp r o m o t i n gs o c i a la n de c o n o m i cs u s t a i n e d ，h e a l t h ya n ds t a b l ed e v e l o p m e n t t h ea r t i c l eu s e st h et h e o r i e si n c l u d i n gp r o p e r t yr i g h t sa n dl a n dp r o p e r t yf i g h t s ，s y s t e m s c h a n g e ， r e n ta n dp r e m i u ma n dt r a n s a c t i o nc o s t s o nt h eb a s i co fd r a w i n go nt h e d o m e s t i cc o u n t r i e s ( r e g i o n s ) l a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o nm a t u r ee x p e r i e n c e ，t h e a r t i c l ea n a l y z es o u rc u r r e n tl a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m sp r o b l e m s ， i n c l u d i n gu n r e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s ， n a r r o wt h es c o p eo fc o m p e n s a t i o n a n dn o ts t a n d a r d i z e dd i s t r i b u t i o no fc o m p e n s a t i o n a n dm o r ed e e p l ya n a l y z e st h er o o t c a u s e so ft h e s ep r o b l e m s ， n a m e l yt h ev a g u e n e s so fc o l l e c t i v el a n do w n e r s h i pa n dt h e p o o ro ff a r m e r sr i g h t s f i n a l l y ，t h ea r t i c l er a i s e dm a t c h i n gm e a s u r e so ni m p r o v i n go u r l a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m ， n a m e l y ，t h a ti m p r o v et h er u r a ls o c i a l s e c u r i t ys y s t e m ，i n c l u d i n gt h el i v i n g ，p e n s i o ns e c u r i t y ，h e a l t hs e c u r i t ya n dl e g a l a s s i s t a n c eo ff a r m e r sw h ol o s tl a n d ，p r o v i d i n ge d u c a t i o na n dt r a i n i n go p p o r t u n i t i e s ； j 蔓塞銮逗盔堂童些亟堂僮i 金塞曼墨! b ! s o u n dl a n dm a r k e td e v e l o p m e n t ，n u r t u r er u r a ll a n dm a r k e t s ： i m p r o v et h er e l e v a n t l e g a lc o n s t r u c t i o n ， c r e a t et h el e g a lb a s i sf o rl a n de x p r o p r i a t i o nr e f o r m k e y w o r d s 1 a n d e x p r o p r i a t i o n ，c o m p e n s a t i o n ，p l a c e m e n t ，p u b l i cl a n d c l a s sn 0 ： v 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 茎海兰 、 签字日期：厶彩年多月7 日 新签名翻托彩 签字日期：夕以年月7 日 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作粼：塑许生撕飙溯年6 月7 日 致谢 本论文的工作是在我的导师李红昌教授的悉心指导下完成的，李红昌教授严 谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢三年来 李红昌老师对我的关心和指导。 李红昌教授悉心指导我们完成了实验室的科研工作，在学习上和生活上都给 予了我很大的关心和帮助，在此向李老师表示衷心的谢意。 宋光森教授对于我的科研工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在此表示衷 心的感谢。 在实验室工作及撰写论文期间，吕辉、何明亮、宁臻等同学对我论文中的理 论研究工作给予了热情帮助，在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢我的家人的理解和支持使我能够在学校专心完成我的学业。 序 土地征用制度作为我国土地制度的重要组成部分，自新中国成立以来一直备 受各界关注，这主要是因为土地征用涉及到方方面面的利益，是农村与城市、政 府与农民、开发商与农民等多方利益主体之间博弈的结果。显然，在这一博弈过 程中，农村和农民处于弱势，农村集体和农民的利益受到严重损害。改革征地制 度，维护农民权益，已成为社会各界关注的焦点。 在征地制度改革中，征地补偿问题始终是学术界关注的焦点，由此可见，征 地补偿问题也即是土地征用的核心问题。从某种意义上说，解决了土地补偿问题， 当前因征地行为引起的一大堆矛盾和问题将迎刃而解，对该问题的研究，不仅在 理论上对规范农村土地市场，实现农村经济可持续发展战略目标，保障农民土地 权利，统筹城乡经济发展等方面具有重要意义。而且对确立符合我国国情的征地 补偿原则，拓宽征地补偿范围，建立充分、完全的征地补偿标准，完善土地征用 程序等方面有着重要的实践意义。 1 1 研究背景、目的及意义 1 1 1 研究背景 1 引言 土地征用制度作为我国土地制度的重要组成部分，自新中国成立以来一直备 受各界关注，这主要是因为土地征用涉及到方方面面的利益，是农村与城市、政 府与农民、开发商与农民等多方利益主体之间博弈的结果。显然，在这一博弈过 程中，农村和农民处于弱势，农村集体和农民的利益受到严重损害。改革征地制 度，维护农民权益，已成为社会各界关注的焦点。 我国是农业大国，农村土地承载了农民就业和社会保障两大功能。近年来， 由于市场经济的发展，城市化进程速度的加快，农村集体土地被大量征用，致使 文化素质不高、劳动技能单一的农民拿到为数不多的安置补偿费后，生存和生活 都面临着严峻的挑战。据不完全统计，自1 9 9 8 年以来全国有近亿亩耕地被征用， 使4 0 0 0 多万农民成为了“务农无地、上班无岗、低保无分”的“三无农民，【l 】 被征地农民生活水平下降，就业得不到保障的问题日益突出，农民和征地的矛盾 日益表面化、尖锐化，摩擦和冲突日益激烈，对整个社会的稳定构成了极大的威 胁，失地农民已成为一个新的特殊的弱势群体。据统计，进京上访的人群中有9 0 是农民。其中因征地纠纷、违法占地问题上访的，占上访农民的7 0 以上。上访 农民中有4 0 的上访人次诉说的是征地纠纷问题，其中反映的8 7 是关于征地补 偿安置问题。【2 】党中央、国务院对失地农民的问题极为关注。2 0 0 3 年1 2 月3 1 日， 中央一号文件强调加快土地征用制度改革，保障农民权益。2 0 0 4 年3 月，温家宝 总理在政府工作报告中再次重申，在农村土地征用中，要严格控制征地规模，依 法按规划和程序征地，及时给予农民合理补偿，切实保护农民合法的权益。1 3 】在中 央相关部门，对征地制度改革的试点、对失地农民问题的调研等也一直在继续。 在全面、正式的农村社会保障体系尚未建立的情况下，土地实际担负着农民最基 本的生活保障的承载体。此时，征地补偿作为土地保障的替代物显得格外重要。 我国现行土地征用制度产生于计划经济时期，在特定的历史条件下，这种征 地制度实际上是政府以计划手段配置土地资源，它沿袭了以牺牲农业为工业提供 原始积累的传统经济发展思路，这一思路与新中国成立初期实行的重工业优先发 展战略有关，对于保证国家获得必需的非农产业建设用地、降低建设成本以及建 立城市土地国有制，起到了积极作用。但当计划经济体制转变为市场经济体制， 并且保护农地和促进农业、农村地区的经济发展成为当前最主要的任务之一时， 这种建设用地征用制度已经暴露出严重的不适应性。随着国家政治经济体制的改 革，我国土地征用制度也经历了多次改革，虽然有些成效，但仍存在许多问题， 表现在各地圈地现象严重，土地市场混乱。改革开放以来，我国出现过三次“圈 地运动 ，第一次始于1 9 8 7 年，在1 9 9 2 年1 9 9 3 年达到高峰。1 9 8 9 年3 月，宪法 修正案中补充了“土地使用权可以依法转让”的规定，此后，各地纷纷开展了土 地开发，土地从无价值、可以无限奉送的“免费品”，成为稀缺资源，进入市场流 转、增值；第二次始于1 9 9 8 年，货币化分房制度开始建立，房地产业的地位重新 获得肯定；最近的一次始于2 0 0 2 年下半年，这是历次圈地热潮中势头最为凶猛的 一次，其主要特点是地方政府违规，且主要是开发区圈地。据国土资源部公布的 数字，2 0 0 3 年，全国共清理出各类开发区( 园区) 6 0 1 5 个，规划面积3 5 1 万平方 公里。 4 1 2 0 0 3 年，针对第三次“圈地运动”，中央对土地市场的整治如暴风骤雨般 一阵紧过一阵，但土地市场的治理仍是个大难题。剖析其根本原因在于地方政府 征地的收益与成本极其不对称，表现在取得土地的成本太低，即征地补偿太低， 而开发区的收益却是显著的。在此背景下，改革征地补偿制度，提高征地补偿标 准，抬高地方政府征地成本成为规范土地市场的有效措施。 1 9 8 4 年颁布的宪法中关于征地的描述为：“国家为了公共利益的需要，可 以依照法律规定对土地实行征用”，2 0 0 4 年3 月1 4 日公布实施的宪法修正案 将其修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者 征用并给予补偿。 这一修正案明确提出了今后土地征用制度改革的方向，一是区 分征用和征收，二是强调“给予补偿 。【5 j 征地补偿制度改革作为今后征地制度改 革的重点是无可非议的。现行征地补偿制度，根据其补偿费计算方式通常称为“产 值倍数法”，这种征地补偿方法是新中国成立后，在建立土地国家所有和集体所有 两种公有制过程中，根据当时的计划经济条件下生产资料分配及调拨方式形成的， 并将其基本的补偿思路沿用至今。而如今在市场经济条件下的生产资料分配方式 及人们之间的经济关系均要求遵循市场经济规律，因此在国家建设征用集体土地 过程中仍按照计划经济的思路办法必然引起重重矛盾。虽然征地制度改革已取得 了一些成绩，但征地补偿制度仍然沿用计划经济体制下形成的制度框架，与1 9 5 3 年1 2 月颁布的国家建设征用土地办法相比，只有量的增加，没有质的飞跃。 受市场经济价值观念的影响，征地补偿在实践中已经渗入了土地区位思想，形成 了土地距离城区越近，人均耕地越少，土地补偿额越高的价格变动规律。由此可 见，经济体制改革，不仅推进了土地使用制度改革，也促进了运用市场机制配置 土地资源，使适应市场经济体制的征地制度改革成为必要。 2 2 0 0 4 年国发2 8 号国务院关于深化改革严格土地管理的决定( 下称决定) 中要求各省、自治区、直辖市“制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片 综合地价 。【6 】制订征地统一年产值标准和区片综合地价的目的是为征地补偿提供 依据，直接为征地服务。 决定中指出， 耕地的类型、质量、农民对土地的投入、 制订征地统一年产值标准要考虑被征收 农产品价格及农用地等级等因素，在一 定区域范围内( 以县域范围为主) ，在主导性农用地类别和耕作制度条件下，以前 3 年主要农产品平均产量、价格及相关附加收益为主要依据进行测算。以统一年产 值标准为基数，同时综合考虑当地经济发展水平、居民生活水平、被征地农民社 会保障需要等其他条件，确定补偿倍数，计算征地补偿费用。征地区片综合地价 是征地综合补偿标准，制订时要考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均 耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多 方面因素进行测算。已经完成了农用地定级的地区，应充分吸收农用地定级成果。 已按农用地估价规程完成农用地征用价格评估的地区，要充分考虑评估结果。 要尽量采用多种方法分析测算，合理确定一定区域范围内的统一征地区片综合地 价。制订征地统一年产值标准和区片综合地价，是依法合理做好征地补偿安置工 作、维护被征地农民切身利益、保障经济建设健康发展的重要基础性工作，是贯 彻落实决定的文件精神，解决当前征地工作中存在的补偿标准偏低、同地不 同价、随意性较大等突出问题的重要举措。 根据全国土地利用总体规划纲要，从2 0 0 1 年到2 0 1 0 年，全国还需安排非 农建设占用耕地1 8 5 0 万亩，其中9 0 以上为征用集体土地。1 7 】如此大批量的征地， 无疑会产生越来越多的失地农民。如何针对当前征地适用范围过宽、征地补偿标 准不合理、被征地农民的安置办法不完善等问题，来改革征地补偿制度、保护失 地农民的合法权益、维护社会稳定，已成为非常紧迫的任务。本文正是在此现实 背景下产生并展开的。 1 1 2 研究目的 任何一项经济制度的创新动力都是实践的不断需求。因此，运用市场经济理 论，遵循市场经济规律，构建符合我国国情的新型土地征用补偿制度已成为当务 之急。本文旨在从征地工作实际出发，结合当前提出的一些理论观点和征地补偿 制度存在的问题，试图构建出符合我国现阶段社会经济发展状况的征地补偿制度 的新框架，包括土地补偿的范围、方法、内容、安置途径等等，以建立起适应市 场经济需要的征地补偿制度，保证农民失地而不失去生活保障。同时，通过这一 征地补偿制度新框架的构建，来试图规范土地市场，规范政府在土地征用和土地 3 市场中的行为。 1 1 3 研究意义 在征地制度改革中，征地补偿问题始终是学术界关注的焦点，由此可见，征 地补偿问题也即是土地征用的核心问题。从某种意义上说，解决了土地补偿问题， 当前因征地行为引起的一大堆矛盾和问题将迎刃而解，对该问题的研究，不仅在 理论上对规范农村土地市场，实现农村经济可持续发展战略目标，保障农民土地 权利，统筹城乡经济发展等方面具有重要意义。而且对确立符合我国国情的征地 补偿原则，拓宽征地补偿范围，建立充分、完全的征地补偿标准，完善土地征用 程序等方面有着重要的实践意义。 1 2 国内外研究动态 1 2 1 国外研究动态 ( 1 ) 土地征用利益分配的理论依据 土地征用过程中利益分配的理论依据，在国外有多种争论，如恩惠理论、既 得权利理论、公用征收理论、公共负担理论、社会职务理论、特别牺牲理论等， 但最具代表性的是德国的特别牺牲理论。【8 】 对于土地补偿的基础，必须回答两个理论问题：第一，近代以来，所有权社 会化的观念被普遍接受。在这种前提下，什么情况属于国家对所有权正常的限制 不应予以补偿，什么情况属于征收应该给予补偿。第二，如果对土地征收给予补 偿，补偿的依据是什么。对于这些深层次的问题，德国的研究最为深入。这两个 问题历来在德国理论和实务界争论不休，所提出的学说有“个别处分理论”、“应 保障性理论 、“修正个别处分理论 、“实质减少理论”、“可期待性理论”及“私 使用性理论 等。其中，修正个别处分理论即特别牺牲理论为理论界和德国法院 所推崇。特别牺牲与兵役、赋税等人民均须负担的一般牺牲相对。对于第一个问 题，特别牺牲理论认为，财产权人可以预期因承担公法义务所遭受的损失，因此 可以不予以补偿；财产权人须等到具体征收行为公告后，才能得知自己的财产被 征收，损失是不可预期的，被征收人所受到的不可预期损失即为特别牺牲，因此 应给予补偿。对于第二个问题，特别牺牲理论认为，征收造成的不可预期和仅由 少数人承受的损害意味着特别的牺牲。对于这种损害，理论上应该是由受益者即 公众承担补偿义务的，但由于公众承担补偿义务是不可行的，因此，就由公众的 4 合法代表国家承担补偿责任。 ( 2 ) 利益分配的原则 在国际上，关于土地征用补偿的立法原则主要有以下几种：1 9 j 完全补偿原则。完全补偿说认为，对成为征用对象的财产的客观价值，应 按其全额予以补偿。其中，一种更为彻底的观点认为，除此之外，还应加上伴随 征用所发生的一切附带性的损失，如搬迁费用、营业上的经济损失等。目前大部 分国家采取完全补偿的原则，以西方发达国家为代表，其考虑的侧重点是最大限 度地弥补被征用人因征用造成的财产状况变动而引起的损失，恢复被征用人财产 利益和有关经营利益于被征用前的状态，维护其私人和商业生活的安定，因此， 从“生存权”、“基本人权 、“公平保障平等权 等观念出发，对受害人给予完全 的补偿。 适当补偿原则。适当补偿说认为，对财产权限制，只需综合斟酌制约措施 ( 如征用) 的目的及其必要程度等因素，并参照当时社会的观念，给予公正和恰 当的合理金额，便足以视为正当补偿。适当补偿原则又称相当补偿原则，其考虑 的侧重点在于弥补被征用人所受经济上的损失，因此对于属于财产权性质的土地 资产，基于“社会职务”或“特别牺牲”的观念，认为这带有浓厚的社会义务， 目的是为了增进公共利益，给予“相当补偿”已经足够。我国台湾地区及新加坡 等国均采用这种原则。 “生活权补偿”原则。如果作为征用对象饷财产具有财产权人的生活基础 的意义，那么，对其损失的补偿还应考虑其附带性的损失补偿，甚至有必要给付 财产权人为恢复原来的生活状况所必需的充分的生活补偿。 ( 3 ) 利益分配的依据 综合各国法律规定，土地征用补偿范围主要包括以下几个方面： 1 0 t 土地补偿。土地所有权是土地征收最主要的对象，因此，对土地的补偿是 土地征收补偿中最重要的部分。 地上物补偿。此项主要包括建筑物补偿和农作物补偿。在地上物与土地一 并被征收的情况下，对于地上物也应该予以补偿。对于被征收的土地和建筑物上 所设定的他项权利也必须予以补偿，但应以土地或建筑物应得的补偿金额为限。 搬迁费。不被征收的地上物、原有的生产设备、水产、畜产等物品在土地 征收之后，必须予以迁移，为此应向被征地方发给搬迁费。 邻接地损失补偿。这种补偿主要包括以下几方面：第一，由于土地征收， 可能导致残存的土地或邻接地价格下跌或遭受其他损失，对此必须给予补偿。第 二，由于土地征收使残存地明显难以用于以前所使用的目的时，土地所有人可以 请求征收全部土地。 5 离职者或失业者补偿。这是指国家征收土地后造成原土地权利人或其雇员 离职或失业，应对其离职或失业期间的损失给予赔偿。 间接可得利益损失补偿。被征地者在征地中利用原有财产进行盈利的活动 也会受影响，因此被征地者还承担了另外一些间接损失，包括营业停止或营业规 模缩小的损失，建筑物迁移造成的租金损失等，这些损失也是应给予补偿的。 ( 4 ) 利益分配的标准 上述不同的补偿项目通常会有不同的补偿标准，其中最为重要的是对于土地 补偿这一项的补偿标准。土地补偿的标准主要包括：1 1 1 】 市场价格。即以征地时的市场价格作为土地补偿的标准，有时候还需要根 据物价的变化做一定的调整。市场价格标准最有利于对被征地方的保护，也是补 偿标准发展的趋势所在。 法定价格。即根据法律直接规定的价格作为补偿标准。按照法律规定的价 格补偿可以控制补偿资金，从而为国家积累更多的建设资金，但是这种标准的缺 点在于对被征地方的保护不足。 裁定价格。即按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格作为补 偿标准。 “ 1 2 2 国内研究动态 国内关于土地利益分配机制的焦点之争主要集中在土地补偿方法的选择上。 周诚认为，应该按照“涨价归公”的思想对土地进行补偿。就项目而言，应 划分为土地本身补偿和恢复生产补偿两大类，分别进行补偿。在不存在农地市场， 缺乏农地市价的情况下，确定土地本身补偿最为简便而准确的办法，莫过于纯收 入资本化法。其具体办法是：从土地被征用前3 年平均每亩年产值中减去生产费 用求得每亩年纯收入，然后除以普通存款利率，其得数即为被征用土地的影子价 格。被征用土地的单位，如果将这笔价款存入银行，则每年所得到的利息便与每 亩年纯收入相等。也可将影子价格者视为若干年的亩产值，但是，如果事先规定 一个固定的倍数，却是缺乏根据的。恢复生产补偿主要包括：因土地被占而停产 所造成的损失：将荒地培育成为熟地的耗费；变换新生产项目而新增加的初始投 资等等。凡此种种，都需要经过权威性的评估机构予以科学评定。台湾著名土地 经济学家林英彦教授也指出：“站在人民的立场来说，土地被征收，当然是补偿越 多越受欢迎，但就平均地权的理论来说，以市价补偿不见得合理打。“目前的土地 价格，除了土地所有人中报而应归其个人所有的地价之外，尚包含庞大的自然增 值额，这是应当属于社会全体的。所以，如果按照市价补偿，那无异将自然增值 6 部分也视为个人财产来予以补偿，其不合理之情形至为明显。 1 1 2 l 何太痴认为，当前国家对征地补偿采用“历史定价法”，丽对于出让价却采用 “未来定价法 ，其背后的原理是资金时间价格理论。马克思所说的农地价格，是 指在买卖前是农地、买卖后依然是农地的价格。但事实却是，农民的土地在征用 前是农地，而征用后就不再是农地。因此，必须按其最终用途和价值来决定价格。 要解决“低价征地 问题，就得用未来定价法替换历史定价法。【1 3 】 杜业明认为，政府应该向农民购买土地发展权。土地发展权是土地所有人或 土地使用权人通过改变土地现有用途而获取额外收益的权利，是基于土地的所有 权，从使用权和收益权中分离出来的一种物权。土地作为一种资产，其价格是由 它在未来所能带来的预期收入流所决定的。现行土地管理法规定的土地补偿 费只是农地价格，即农民放弃用于农业用途的土地的机会成本，不是农村土地的 真实价格。在社会主义市场经济条件下，政府应当基于社会正义，给予所有人均 等的市场机会，而不能要求“少数人的利益服从多数人的利益”，否则，“等价交 换”的基本游戏规则就会遭到破坏，以致市场经济扭曲变形。如果没有用途管制， 农民可将自己的土地配置到收入流最高的用途，农村土地的价格亦将随之飚升。 政府应按市场价格补偿失地农民，不仅补偿农民放弃农地的机会成本，还需向农 民购买土地发展权。1 1 4 j 左静、寿金宝等认为，征地补偿应遵循地价形成规律。现代土地估价理论中 的收益还原法认为，土地价格等于土地在未来年限中预期获得的纯收益的贴现值 之和，即 v ：专j i 白( 1 = 厂) 其中：v 为土地的收益价格，i 为年份，n 为土地的收益年限，a i 为土地未来 第i 年的纯收益，r 为土地的资本化率或折现率，而当a i 为一定值a 、n 一时，v - - a r 。 这就是地价的形成过程。我国土地所有权转移仅存在于农村集体土地被国家征用 的过程中，但有经济补偿，而且有理由称之为征地价格。既然是地价，理应遵循 地价形成远离实现土地价值，即通过土地征用后赋予土地的新用途带来的收益额 还原求取征地补偿价格。1 1 5 j 杜新波将征地补偿标准分为三个层次：农地农业用途价格补偿、农地资源征 转用价格补偿和社会保障补偿。农业用途价格补偿主要是基于我国目前强制性的 用于公共利益用途的补偿，目前法定的补偿属亍这种类型；农地资源征转用价格 补偿是基于在公平、公正的市场经济下的农地自由征购交易价格；社会保障补偿 则属于财富二次分配，市政府基于社会可持续发展通过税收和政府转移支付等方 式实现的保证社会成员基本经济生活的政策安全项目。0 6 7 黄志华认为：对被征收或征用的集体土地的补偿，应坚持按市场规律办事。 近期看，可按各地在征地制度改革中涌现和推行的“区片综合价 进行补偿。从 长远看，应以被征集体的基准地价为基础，结合征地时的市场情况确定。“征收 按基准地价结合征地时的市场情况确定价格一次性补偿；“征用 按基准价格结合 征地时的市场情况确定的价格进行合作、入股。1 1 7 1 1 2 3 国内外研究动态述评 综上所述，国外关于土地征用过程中的利益分配机制的研究比较系统、全面， 对征地补偿的理论依据、原则、范围、标准等方面都作了比较深入地研究，而我 国学者关于此方面的研究却比较零散，还没有形成一个系统全面的利益分配机制 框架。就整个世界立法发展趋势来看，对于国家征用行为所造成的损失补偿和利 益分配范围与标准均呈日渐放宽之势，使被征用人所遭受的损失能够得到充分、 完全补偿的公平标准已经得到许多国家的认同，我国学者的研究也正在这方面努 力，取得了一些成绩，但还没有形成一个完整的系统，可操作性也不强，还需进 一步深入研究。 1 3 研究思路与方法 1 3 1 研究思路 本文首先阐述了土地征用所涉及利益分配机制的基本理论，为后文的分析与 论证奠定了理论基础。接着在借鉴了国外先进国家( 地区) 成熟经验的基础上， 分析了我国现行土地征用制度存在的问题，并从制度经济学和产权经济学角度分 析了土地征用补偿问题的原因。最后，从社会保障、法规建设等角度提出了完善 土地征用的利益分配机制的一些配套措施。 1 3 2 研究方法 ( 1 ) 规范分析与实证分析相结合的方法 目前对土地征用利益分配机制的研究主要基于规范分析，缺乏实证分析。只 有进行科学、准确的实证分析，才可避免理论观点的凭空遐想。本文运用规范分 析与实证分析相结合的方法研究征地补偿制度，使研究结论具有实证意义。 ( 2 ) 比较分析方法 8 比较分析是一种很好地分析问题的方法，通过比较能鉴别出好与坏、优与劣， 并能吸取经验教训。本文通过阐述世界各国土地征用利益分配机制，特别是与我 国土地制度相似国家的土地征用补偿制度，进行比较分析并找出可借鉴之处，为 我国土地征用利益分配机制改革提供建议。 ( 3 ) 理论联系实际的方法 土地征用是一种政府行为，研究征地制度改革具有很强的实践意义。之所以 要研究征地利益分配机制，就是因为当前征地补偿理论无法与征地实践要求相符。 本文既研究征地利益分配的相关理论，又注重理论联系实际，使所研究的征地补 偿制度方便用于实践中。 9 2 土地征用利益分配的一般理论 2 1 产权及土地产权理论 “产权”是制度经济学的核心概念。从制度经济学的角度来看，产权绝不仅 指所有权，也不仅指使用权、收益权或者转让权，这些都只是产权的权能之一。 德姆塞茨指出，“产权不是人与物之间的关系，而是由物的存在及关于它们的使用 所引起的人们之间相互认可的行为关系”。f 1 8 j 简单讲，产权就是人与人之间相互承 认、相互尊重的某种权力，这种权利“帮助一个人形成与他人进行交易的合理预 期”，即形成人与人之间合理交易的基础。正因为此，我们可以认为，产权最重要 的特征之一，就是被认可和保护。产权具有完备性与残缺性，排他性和非排他性， 明晰性和模糊性，可分割性、可分离性与可转让性，延续性和稳定性等特征。【1 9 】 土地产权是以土地作为财产客体的各种权利的总和，包括土地的所有权，以 及构成土地所有权的占有权、使用权、收益权、处分权、租赁权、抵押权、继承 权等权能。土地产权也是由与土地财产相关的各种权利组成的一个“权利束”、“权 利树”或者“权利集合体”。1 2 0 j 土地权利束由各具特色的利益或权利构成，可以分 散拥有，其中一个土地所有者在土地上所能拥有的最大权益束是完全所有权，或 无限制条件的所有权。然而，由于土地产权要服务于公共目的，即使是无限制条 件的所有权也只是相对的而非绝对的权力，土地产权总要受到政府征税、因公共 利益而被征用、为提高区域与土地利用的整体效益或社会效益而对其实行用途管 制等的限制。从我国土地制度改革和运行和现状来看，当前，在我国由土地权利 束组成的土地产权主要呈现的基本结构见图2 1 。 土地产权像其它财产权一样，必须有法律的认可并得到法律的保护，即：土 地产权只有在法律认可下才能产生。现实生活中，土地所有权与土地使用权是土 地“产权束”里最基础也是最重要的两种权能。1 2 1 l 土地产权结构中的关于集体土地的产权就是通常所说的农地产权。学术界对 农地产权的概念和内涵有多种理解。叶剑平认为，农地产权就是有关农地这种财 产的一切权利的总和。1 2 2 j 也就是说，农地的所有权、使用权、收益权、处分权等 各项权利共同组成农地产权。姚洋认为，农地产权是由多种权利组成的，包括法 律所有权、剩余索取权、使用权、处置权以及这些权利的可靠性等。【硎总的来说， 学者们并没有给农地产权下一个统一的定义，但是他们的研究指出了一些富有启 发性的思路。首先，农地产权是一种“权利束”的概念，土地所有权、土地承包 权、土地使用权都不是单独的权利，而是束权利的集合。其次，指出名义产权 1 0 和实际产权存在差异，不同地区的土地所有权、承包权、使用权的权利束的广度 和深度并不一定相同，必须考虑非正式制度对产权束的影响。第三，指出产权实 际上反映的是人和人之间的关系。第四，指出了产权的核心是使用权、收益权和 转让权。 一 工岫阱古士口l 厂1 国有土地所有权 r 土地腑权集体土地所有权 土地产权卜- 土地使用权卜瞧 j 一l 一 地役权 其他权利广1 r 一空中权 2 2 制度变迁理论 图2 - 1 我国土地产权权能结构 制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。【2 4 】作为一种“公共物品 ，制度同 其他物品一样，其替代、转换与交易活动都存在着种种技术和社会的约束条件。 制度变迁可以理解为二种效益更高的制度( 即所谓的“目标模式”) 对另一种制度 ( 即所谓“起点模式 ) 的替代过程。制度变迁还可以被理解为制度的交易过程， 实际的制度交易的约束条件是制度的边际交易成本。制度的交易成本是有关的制 度主体在动态的制度变迁中从事对制度这种物品的交易所付出的成本，而不是有 关经济主体在静态的制度结构中从事对其他物品的交易所付出的成本。制度变迁 的原因，在于制度稳定性、环境变动性和不确定性以及人们对利益极大化的追求 三者之间持久的冲突。制度的稳定性既是制度存在的理由，也是制度变迁的原因。 1 2 5 1 人们一方面需要制度提供稳定的功能，另一方面又会被其稳定不变性所困扰。 原因在于制度在沿时间和空间的展开过程中，会由于环境和条件的变化而失去原 有的许多功能，原来适宜的制度就会变成过时的制度。制度不能自行变更的事实 要求人们采取行动，改变或打破旧的稳定性，建立新的稳定性。另外，如果环境 不发生变动，则人们一旦建立一套有效的制度就不必再为之操劳，制度变迁就不 会发生：但世界是运动、变化、发展的事实，要求人们适时改变和调整已有的行 为规则才有可能使自身的利益极大化。利益极大化不仅是节约的经济原则，也是 人类不断进步、生存的技巧。对于非正式制度，只要违反非正式制度的收益看来 要大于违反的成本，个人就有动力违反已有的规则，并逐步导致制度变迁。对于 正式制度，在作为制度专业化供给者的国家出现后，制度供给以新的方式出现了， 但同样不违背个人利益极大化原则。 制度变迁需要有一个相当长的渐进过程，因为制度变迁存在一定的时滞问题。 在变迁过程中形成两类行为主体：初级行为团体和次级行动团体。初级行为团体 是一个决策单位，它们的决策支配了制度安排创新的进程，这一单位可能是单个 人或由个人组成的团体。这些行为团体认识到存在一些收入( 这些收入是他们的 成员现在不能获得的) ，只要他们能改变制度安排的结构，这些收入就可能增加。 一旦他们发现制度变迁的预期收益大于制度变迁的成本，他们就会竭力推进制度 变迁。次级行动团体也是一个决策单位，用于帮助初级行动团体获取收入所进行 的一些制度安排变迁。次级行动团体做出一些能获取收入的策略性决定，但一般 而言，他们可能不会使创新的收入有任何的增长，但是如果法律赋予他们一些分 散性的权力，他们可能会使初级行为团体的部分额外收入转化到他们的手中。初 级行动团体和次级行动团体都是制度变迁的主体，前者是制度变迁的创新者、策 划者、推动者，后者是制度变迁的实施者。从我国的土地征用制度变迁历史来看， 在不同的时期里，都出台了一些相关的政策、法规、法律文件，包括从1 9 5 0 年一 1 9 8 6 年的早期阶段、1 9 8 6 年一1 9 9 8 年的近期阶段和1 9 9 8 年至今的现行阶段，应 该说，每个阶段的征用制度都不是静止不动的，都是符合当时的经济发展状况和 国情国力的。近几年来，随着市场经济与市场竞争愈演愈烈，再加上工业化进程 与城镇化进程的强劲推动，我国的征地制度面临着新的要求、新的形势、新的矛 盾。在此情形下，就需要我们来改革现行的土地征用补偿制度以适应新形势的发 展。 2 3 地租与地价理论 地租是指由土地而产生的报酬，包括对土地资源本身的投资和投资所产生的 收益。地租是土地所有者凭借土地所有权获得的一种收益，其收益本身就是价格 的一种表现。因此，地租的存在决定了土地价格存在的客观性。然而，土地价格 与一般商品价格不同，地价不是对土地实体的购买价格，而是对土地预期收益的 购买价格，其实质是地租的资本化，即土地价格= 地租资本化率。由此可见地租 与地价是密不可分的，是一个事物的两个方面。地租是地价的基础和出