（城市规划与设计专业论文）我国城市基础设施建设资金运作模式研究.pdf

摘要 城市的基础设施是整个国民经济基础设施在城市地域的集结和延伸，城市 经营的主要内容就是城市基础设施的建设与经营，所以，关于城市基础设施建 设资金( 后简称城建资金) 的筹措、支出、运作和相关政策的研究已成为学者 及政府相关部门关注的重点。 本文首先对城建资金运作模式的三要素资金、单位与部门、政策与制 度进行了分析：资金层面主要包括城建资金来源渠道、支出渠道、总量及 其历史变动，单位及部门主要涉及政府部门、国有企业和私营及外资机构三种 力量各自所起的作用，政策与制度主要回顾了建国以来的政策演变及其对城建 资金运作产生的影响。 然后从资金来源、支出和相关运作单位和部门三方面入手总结了我国城建 资金整体运作模式，并结合实例重点分析了上级财政转移支付型、政府自身财 政主导型以及市场运作主导型这三种典型城建资金运作模式的特点、差异及其 产生的影响因素。 最后，在分析了美、日、德等国外发达国家城建资金运作模式的基础上， 总结了我国城建资金运作模式的特点、问题以及未来发展趋势，并从城市规划 的实践应用角度探讨了如何在不同层面的城市规划中基于城市建设资金进行可 行性和最优性分析，以城市近期建设规划为例结合具体案例进行了尝试。 关键词：城市基础设施建设资金运作模式城投公司 a b s t r a c t a b s t r a c t u r b a ni n f r a s t m e t u r ei st h ec o n c e n t r a t i o na n de x t e n s i o no ft h ew h o l en a t i o n a l e c o n o m yi nf r a s t m e t u r ，m a n a g e m e n t f o c u s e so nt h em a n a g e m e n to fu r b a n i n f r a s u u c t u r ec o n s t r u c t i o n , i nr e c e n ty e a r ss t u d i e sh a v eb e e nc a r r i e do u to ns u b j e c to f m a n a g e m e n to ft h ei n v e s t m e n ta n df u n dr a i s i n gf o ru r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n i nr e g i o n sb yd e p a r 曲e n t sa n dd i v i s i o n s t h i sp a p e ra n a l y s i st h r e em a i nf a c t o r so ft h em o d eo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r e c o n s t r u c t i o nf u n d so p e r a t i o n ：f u n d s ，u n i ta n ds e c t i o n , p o l i c y t h ef u n d sa n a l y s e i n c l u d e st h es o u r c e ，o u t l e t , t o t a la m o u n ta n di t sh i s t o r yo ff l m d s ，u n i ta n ds e c t i o n m a i n l yi n v o l v eg o v e r n m e n ts e c t i o n , s t a t e o w n e db u s i n e s se n t e r p r i s ea n dp r i v a t e l y o w n e da n df o r e i g nc a p i t a lo r g a n i z a t i o n , p o l i c ya n ds y s t e mm a i n l yl o o k e dh a c kt o f o u n dan a t i o no f t h ep o l i c i e st u r ni n t oa n di ts e t su pt h eo u t p u ti n f l u e n c eo f t h ef u n d s o p e r a t i o nt ot h ec i t y a n ds u m m a r i z e df r a m e w o r ko ff i n a n c i a ls y s t e mf o ru r b a ni n f r a s t r u c t u r ef r o m t h er a i s e ，p a y o u ta n do p e r a t i o no r g a n i z a t i o n s 3t y p e so fo p e r a t i o nm o d e lw e r e s p e c i f i e da sg o v e r n m e n tb a s e dp a t t e r n , i n v e s t m e n tc o m p a n yb a s e dp a t t e r na n dp r i v a t e c o o p e r a t i o nb a s e dp a t t e r n e n d , b ya n a l y s i n gt h eu n i t e ds t a t e s ，j a p a n , g e r m a n y m o d eo fu r b a n i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nf u n d so p e r a t i o n , f u r t h e ra n a l y s e sw e r ef o c u s e do nt h e c h a r a c t e r i s t i c si nt h r e eg o v e r n m e n tl e v e l s ，c o u n t r y , c o u n t ya n dc i t y a n dt h ep r a c t i c e o f u r b a np l a n n i n ga p p l i c a t i o n k e yw o r d s ： u r b a ni n f r a s t r u c t u r e ，c o n s t r u c t i o nf u n d s ，m o d eo fo p e r a t i o n , u r b a n c o n s t r u c t i o ni n v e s t m e n tc o m p a n y 目录 城市基础设施六大子系统一2 田园城市的收入明细1 0 田同城市的支入明细1 0 各国基础设施投资占同期g d p 比例一览表1 5 城市基础设施六大子系统2 6 城建资金支出按经济性质分类一览表2 6 加、美、德、英分时期各专项基础设施投资比例一览表( 9 句2 8 日本各专项基础设施投资比例一览表( ) ( 1 9 6 0 1 9 8 0 ) 2 8 城市建设相关单位及部门的事权与财权3 0 公私合作主导模式的类型及其特点、适用范围与优缺点4 5 建设局主管的重点市政- t 程( 以y 市某大道南段工程投资为例) 5 4 三种典型城建资金运作模式比较5 6 安徽省2 0 0 5 年国债、中央及省补助专项资金投向表( 部分) 5 9 2 0 0 4 年大中小城市城建维护建设资金来源比例( ) 6 0 2 0 0 4 年大中小城市地均城建设资金支出一览表6 l 国家开发银行政府评价主要内容及其相关解释6 1 政府在城市基础设施投融资中的职能定位7 2 城市基础设施产品与服务的经济性质和资金运作一览表7 2 典型集合资金信托计划7 4 i p a r t 的管制内容7 9 某某住宅小建设投资估算一览表8 5 y 市历年城建资金状况( 1 9 9 7 2 0 0 2 年) 8 9 y 市某重点市政_ t 稃建设资金计划9 0 y 市2 0 0 6 - 2 0 1 0 年财政税收渠道城建资金预测( 万元) 9 2 y 市2 0 0 6 2 0 1 0 年建设项目计划( 部分) 9 3 y 市2 0 0 6 - 2 0 1 0 年政府主导建设项目投资预算9 3 图录 图1 1城建资金运作模式三要素3 图1 2论文研究框架6 图3 11 9 8 0 - 2 0 0 4 年全国城市维护建设资金情况1 4 图3 2我国城建资金来源渠道1 6 图3 31 9 8 0 - 2 0 0 4 年全国城市维护建设资金收入分项比较1 7 图3 42 0 0 2 - 2 0 0 4 年全国五大主要城市维护建设资金收入来源比较1 8 图3 51 9 8 0 2 0 0 4 年财政税收渠道城建资金收入比较1 9 图3 61 9 8 0 - 2 0 0 4 年贷款债券渠道城建资金收入比较2 l 图3 7城建资金支出渠道2 5 l l j 1 j 2 1 2 3 4 5 6 l l 2 3 4 5 6 l 2 3 4 l 2 3 4 5 矗 ：i 2 2 3 3 3 3 3 3 4 5 5 5 5 5 5 6 6 6 6 7 7 7 7 7 7 未表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表 目录 图3 8我国城建资金相关政策大事记3 3 图4 1 我国城建资金运作总体模式一3 9 图4 2城建资金国内贷款运作模式4 l 图4 3土地收益运作模式4 4 图4 4b o t 运作模式图4 8 图4 5 t o t 运作模式图4 9 图5 1上级财政转移支付型。5 3 图5 2 政府自身财政主导型城建资金运作模式5 4 图5 3市场运作主导型城建资金运作模式5 5 图5 4 2 0 0 4 年各省城建资金收入及占同期g d p 比较5 7 图5 5 2 0 0 4 年各省人均、地均城建资金收入及占同期g d p 比值比较5 8 图5 6 2 0 0 2 年全国地级以上城市城建资金运作模式分析5 8 图6 12 0 0 2 年城建资金运作模式分布图7 0 图6 22 0 0 3 年城建资金运作模式分布图7 1 图6 32 0 0 4 年城建资金运作模式分布图7 1 图6 4 城建资金a b s 模式运作图7 8 图7 1 城市近期规划中的城建资金规划技术路线8 9 图7 2y 市城建资金运作模式9 l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：k 坐夕 1 群7 月1 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名： 年月日 学位论文作者签名：弓易磐 1 舯) 月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 一繇7 经乡 第1 章绪论 1 1研究背景 第1 章绪论 近年来，关于城市基础设施建设资金( 后简称城建资金) 的筹措、支出、 运作和政策指导已成为学者及政府相关部门关注的重点。虽然在实际操作中， 各地都有不同的尝试，有着不少成功的经验和失败的教训，但还缺少系统的整 理和研究，使得对这一重要问题的认识缺少基础，助长了城市非理性发展的势 头。由于对资金运作这种具体层面缺乏了解，使得规划师在明知规模规划过大， 但在与相关部门商榷时难以拿出令人信服的论据。与此同时，部分地方政府对 城市建设资金的筹集与运作也存在一定的误区，将土地出让金变成了市长的零 花钱，损害到公众特别是弱势群体的利益。 1 2 研究目的 本文正是在这样的背景下，在对我国城建资金的历史及现状的分析基础上， 通过分析具体城建资金来源渠道、运作及支出情况，并结合个案城市的案例研 究，试图总结我国城建资金运作模式以及典型模式的具体情况及特点。并且， 在分析了我国城建资金运作模式的特点、存在问题以及不同城建资金运作模式 的差异形成机制的基础上，对我国城建资金运作模式的未来发展趋势进行了预 测，并就如何在城市规划领域强化城建资金规划等实践提出了自己的建议。 1 3核心概念界定 1 3 1 城市基础设施 关于城市基础设施的概念，有广义和狭义两种解释。广义的内容包括构成 城市所有设施，即为生产、生活、工作、交往、游憩等服务的各种设施的维护 和建造。比如德国经济学家r t o c h i n 在其基础设施的理论一书中对城市 第1 章绪论 基础设施的内容作了分类1 。他甚至提出“基础设施是所有基本物质结构、制度 和传统，以及一个社会可获得的人力资源的总和。”这样就使得基础设施的外延 显得更加广阔。 较之r j o c h i m s c m ，谢文惠等( 1 9 9 6 ) 则侧重了城市基础设施的技术性部分。 他从系统论角度，将城市基础设施分为6 个子系统及其下属的2 0 个分系统2 ，如 表1 1 所示。 表1 1城市基础设施六大子系统 城市供水与排水系统 水资源开发、利用和管理系统；雨水排放系统；自来水生产与供应 系统；污水排放及处理系统 城市能源系统 电力生产与输送系统；人工煤气的生产及煤气、天然气、石油液化 气的供应系统；集中供热的热源生产与热力输送系统 城市交通系统 道路与停车设施系统；公共交通系统；快速交通系统；对外交通系 统 城市通讯系统 邮电设施系统；电信设施系统 城市环境系统 环境卫生系统；环境保护系统；园林绿化系统 城市防灾系统 消防系统；防洪系统；抗震及防地沉系统；人防备战系统 而在我国的统计应用中，一直将城市基础设施等同于非生产性建设，这样 的界定一直持续到8 0 年代初期。现在，我国有关统计书籍中对城市基础设施的 解释是：包括第二产业中的电力、煤气和自来水的生产和供应业；第三产业中 的水利业、铁路运输、公路运输、管道运输、航空运输、邮电通信、公共服务 和环境保护投资等。 改革开放以前，城市基础设旌建设基本上是按照1 9 5 6 年国务院关于加强 新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定中的规定分工实行的。“各单 项厂外工程的设计、施工，一般应按专业系统分工，即供水( 包括水源工程) 、排 水、道路、桥梁、防洪、厂区以外的绿化、电车道等由城市建设部和当地省( 市) 、 自治区的城市建设部门负责；热力管道、输变电工程由电力工业部负责；铁路 专用线由铁道部负责；电话由邮电部负责；工业供水的水库由水利部负责；水 用码头和航道由交通部负责”。随着经济体制和行政体制的改革，以上分工和建 设内容虽然发生了许多变化，但城市基础设施建设投资的基本格局未变。 1 德国经济学家r j o c h i m s e m 在其基础设旌的理论一书中把基础设施分为城市技术性和社会性两类基 础设施，其中前者包括能源、水、交通、邮电等，后者包括文教体卫、社会住房、商业等各方面 2 根据谢文惠、邓卫编著城市经济学清华大学出版社l 6 9 第3 0 9 - 3 l o 页整理得出 2 第1 章绪论 为了数据的可获取性以及个案城市调查的可操作性( 以建设部门为主，不 至于涉及太多部门) ，本论文关于城建资金运作模式的讨论将基于建设部综合财 务司的统计口径，即2 0 0 2 年建设部综合财务司编的城市建设统计指标解释 中城市基础设施的定义：供水、燃气、集中供热、公共交通、道路桥梁、排水、 防洪、园林绿化、市容环境卫生等，不包含电力和邮政电信。当然，在下面的 讨论中，仍然可能出现资料来源口径不一致的问题，这主要是因为某些对城市 基础设施的界定往往又等同于城市公用事业，从而影响了统计口径的一致性和 可信度。对此，本文将在必要时做出说明，以减少因为统计口径不一致而导致 的错误。 1 3 2 城建资金运作模式 城建资金运作模式由三个相互 关联的要素组成：城建资金、单位 或部门、政策与制度。其中，各种 城建活动相关的单位与部门是城建 资金运作的主体；城建资金流是城 建资金运作的载体；相关的政策和 制度则是城建资金运作背后的规则 和保障。 所以，要了解一个国家或城市 的城建资金运作模式，就要了解以 图1 1城建资金运作模式三要素 下六大核心问题： 1 了解三要素本身。即城建资金的来源途径、支出方式以及构成、与城建 活动相关的单位与部门有哪些、这些单位或部门都属于什么类型或性质，以哪 些方式或途径参与到城建活动、城建资金运作背后的相关政策与制度有哪些、 这些政策与制度如何随时间而变化等； 2 三要素之间的相互关系及影响。比如政策与制度与变化如何影响到城建 资金运作、最直接的影响可能是对城建资金来源的途径，以及通过限制或允许 相关单位及部门的进入等； 3 通过总结、梳理的方式，以城建资金流为线索对城建资金运作做模式化 第l 章绪论 的概括，并最终得到具有中国特色的城建资金运作模式图； 4 通过个案分析探讨特定地区的典型性，不同典型地区之间的差异，以及 差异形成的因素分析； 5 分析我国城建资金运作模式的特点和问题，其未来的发展趋势以及国外 相关经验及对我国的借鉴意义； 6 从城市规划专业本身而言，研究城建资金运作的意义，如何在城市规划 实践中加入城建资金的分析和应用，以及从城建资金的视角来重新审视我们的 规划设计。 1 4 数据来源及研究方法 1 4 1 数据来源 本研究的数据来源主要来自两个方面： 第一是个案城市的访谈资料。访谈主要以实地调查或座谈形式，调查城市 包括湖北省应城市( 县级市) 、安徽省芜湖市、江苏省泰州市、浙江省的临海市、 宁海市、余饶市以及江西省南昌市所辖的几个乡镇，访谈对象主要包括当地建 设部门、城市建设投资公司相关人员。 第二是相关部门的调查统计数据。除了国家及地方各年度的统计年鉴外， 主要还包括建设部综合财务司的城市建设统计3 以及湖北省城镇规划建设管 理“楚天杯”中的城建资金调查数据。 需要特别说明的是，建设部综合财务司的城市建设统计城市建设资金 统计数据与笔者实地调查后得到的汇总数据并不一致，后者要大于前者，除了 可能存在的统计口径差异外，最大的不同在于资金来源中关于国内贷款一项出 入较大，一些相对独立的工业区、开发区的贷款并未在城市建设统计中被 计入该城市的城建资金来源。所以，后文中根据城市建设统计得出的城建 资金总量以及国内贷款所占的比重等数据与实际情况相比偏小。 3 资料来源：建设部网站，女蛳；幽堂墨魍咝鹫丝西啦垫坦鳢咄h 皿 4 第1 章绪论 1 4 2 研究方法 ( 1 ) 个案访谈与归纳研究 本研究的数据来源之一为访谈调查，通过对城市建设相关职能部门的访谈 调查，取得第一手数据，并在此基础上，归纳整理，分析共性，找出其背后的 模式和作用机制。 ( 2 ) 分类与比较研究 对于众多有着地域、规模、行政等级、经济状况差别的城市，在分析其整 体模式的基础上，结合具体个案，运用比较研究的方法，找出不同类型的典型 模式之间的差异及其形成的作用机制。 ( 3 ) 数理研究 为了找出不同城建资金运行模式之间差异以及差异形成的原因，通过对不 同城市的城市规模、财政收入、基础设施状况等与城建资金运作模式之间的关 系进行定量研究，综合运用相关分析、聚类分析等方法，深刻认识其内在的作 用机制。 5 第l 章绪论 1 5 研究框架及篇章结构 1 5 1 研究框架 图l 2 论文研究框架 1 5 2 篇章结构 本文共分为七章，第一章为绪论部分，在分析研究背景的基础上对研究对 象进行界定于诠释，概括全文的研究方法以及数据来源，最终提出研究框架。 第二章为文献综述部分，对国内外城建资金相关的研究及其相关理论进行回顾 和总结。后面五章主要围绕论上文所提到的六个核心问题而展开，其中，第三 章主要分析城建资金运作模式的三要素：资金、单位与部门、政策和制度，包 括我国城建资金的来源与支出、总量与结构，与城建资金相关的单位与部门及 其在其中所起的作用，我国城市建设相关的政策与制度及其历史演变等。在对 三要素分析的基础上，第四章对我国城建资金的整体运作模式进行了总结，第 五章选取了上级财政转移支付型、政府自身财政主导型和市场主导型三种典型 6 第1 章绪论 城建资金运作模式进行展开分析，并分区三者之间的差异及影响因素。第六章 对我国城建资金运作模式的特点、问题及未来的发展趋势进行了总结分析。第 七章从城市规划的实践应用角度探讨了在不同层面的城市规划中如何基于城市 建设资金进行可行性和最优性分析。 7 第2 章城建资金研究文献综述 第2 章城建资金研究文献综述 2 1 国外城建资金研究 西方发达国家早在1 9 世纪中期就开始了城市基础设施相关理论的研究，大 约在2 0 世纪4 0 年代就开始了针对城市基础设施的专门研究，城市经济学、公 共经济学、政府管制学、政策学等被广泛应用于城市基础设施管理理论的研究。 国外大多数发达国家城市基础设施水平已达到一个相当高的水平，他们对城建 资金的研究主要着眼于城市基础设旌融资的运作机制与过程、管理和维护等， 其中，1 9 9 4 年的世界银行发展报告为发展提供基础设施即是这方面研究的 典范。 除了上述关于具体的城建资金融资模式的研究以外，国外关于城市建设资 金的研究还包括一下几个方面： 其一，作为地方财政学的重要组成部分予以论述，其中，比较著名的论著 是费雪( r o n a l dc f i s h e r ) 的州与地方财政学( s t a t ea n dl o c a lp u b l i cf l l m l l c o ， 中国人民出版社) ，该书对美国联邦体制下重要的拨款制度进行了详细描述，运 用了现代经济理论进行了具体分析和评估。 其二，对城市财政的支付能力指数、收支比率以及负债限制比率等的研究， 主要以日本为例，代表论著有出井信夫、池谷忍的自治体财政分析与再建， 还有在日本经济不景气的大背景下，对于公共财政支出的最佳比例的探讨( 田 平正典，地方公共支出的最适分配) 。 其三，对城建资金运作体制的制度和标准化的研究，这方面的研究主要围 绕城市基础设施领城的三大改革而展开一所有制、竞争机制和监管机制。从所 有制面看，7 0 _ - 8 0 年代，以国家所有、私有部门无权涉及的模式的缺点开始暴 露出来，政府面临投资有限、效率低下等问题而承受很大的压力，由此引发的 关于私有部门参与或拥有城市基础设施的研究比较多。至此，私人资本参与基 础设施的建设和经营己成为国外各国特别是发展中国家的一个趋势，而且在总 体上投资比例逐步上升。从竞争机制方面看，很多国家的实践经验表明，由于 缺少创新能力，城市基础设施垄断的效率是很低的，对消费者需要的反应很慢。 8 第2 章城建资金研究文献综述 因此研究解决垄断问题、尽可能引入竞争机制的看法比较普遍。监控机制的改 革是要解决国家如何在城市基础设施领域行使权力。在此之中，监管机构的独 立性受到许多关注。理论界对监管机构与被监管公司的利益关系、监管机构与 政治压力的关系及监管机构自身的专业能力有着较多的讨论。以日本为例，关 于城市规划与建设相关的地方财政己形成了一套规范的制度和标准化的运行体 制( 横田光雄；公共设施财源一览) 。 这里，特别值得展开说明的是田园城市中的城建资金规划： 2 1 1田园城市中的城建资金规划 霍华德先生1 8 9 8 年所著的明日的田园城市“注定成为2 0 世纪城市规划 全部历史中最有影响和最重要的书”，其所表达的思想，在今天看来仍不失其理 性精神光芒和历史价值。迄今为止，明日的田园城市一书在英国再版6 次， 除第一版和第二版间隔四年外，其余四版几乎每2 0 年左右再版一次，每一次再 版都引起人们极大的关注。 可以说明日的田园城市翻开了现代城市规划的新的时代，而霍华德先 生的“田园城市”也成为了几代人心中的梦想之城。不仅是霍华德先生本人， 还有千千万万的追随者为之付出了一生的努力，甚至在霍华德先生百年之后， 其思想的光芒依旧闪耀。 其中，最为人们熟识的是书里面的三张关于“田园城市”的图解：“三磁铁 图”、“田园城市图”、“田同城市分区与中心图”，但可惜的是，大多数人熟 悉的只是图画，而对这些图解背后的文字、数字，以及其所要表达的真正的中 心思想却相当的陌生。当然，这几张图解都画得相当的精彩、简练，非常巧当 的表达了作者的意图，但单凭这三张理想化的图解显然是无法打动如此多的追 随者为之奋斗的。打动人们的还有霍华德先生考虑问题严谨、全面、实际的态 度，特别是他对于“田园城市”的建设资金的分析和论述( 包括土地资金来源、 运营的收入与支出明细、以及可能遇到的困难) ，使人们真正看到了实现理想的 希望。 霍华德先生在书中第一章以论述土地的资金来源开头： “在市场上购得一 块6 0 0 0 英亩的纯耕地，每英亩售价4 0 镑，共计付款2 4 万镑。购地的钱来自发放 抵押债券，平均利率不到4 。”而在论述了“田园城市”的主旨思想后，用整 9 第2 章城建资金研究文献综述 整四章的篇幅论述了“田园城市”的资金问题，包括田园城市的收入及其来源 农业用地、城市用地；田园城市收入的支出概况和支出细目。 表2 1 田同城市的收入明细 收入碗b收入数额(镑) 农业用地，5 0 0 0 英亩土地的承租人原来要缴纳的地租6 5 0 0 5 0 0 0 英亩 5 0 的地方税和偿债基金3 2 5 0 城市用地，5 5 0 0 块住宅用地的税租收入( 每块6 镑) 3 3 0 0 0 1 0 0 0 英亩 营业用地的税租收入( 雇用1 0 6 2 5 人，每人 2 1 2 5 0 总计 6 4 0 0 0 资料来源：根据明日的田园城市第二、三章整理。 表2 2 田园城市的支入明细 i 出躺 刘嚣麓篙 i 用于地主地租或购地贷款的利息( 2 4 万镑的4 ) 9 6 0 0 土地支 i用于偿债基金( 分3 0 年) 4 4 0 0 市政及公a城市道路2 5 英里，每英里4 0 0 0 镑 2 5 0 0 1 0 0 0 0 0 2 5 0 0 共设施支 b 乡村道路6 英里，每英里1 2 0 0 镑 5 07 2 0 05 0 出，其中 c 环形铁路和桥梁5 5 英里，每英里3 0 0 0 镑 5 0 0 6 5 5 0 0 建设投资d6 4 0 0 名儿童( 占总人口的1 5 ) 的学校，建设投资 1 9 2 7 6 8 0 0 1 9 2 0 0 每 1 2 镑鳞护和绨营营短凡3 榜 共2 6 3 0 0 0 e 市政厅 2 0 0 01 0 0 0 02 0 0 0 镑，资金 f 图书馆 6 0 01 0 0 0 06 0 0 来源为利 g展览馆6 0 01 0 0 0 0 6 0 0 率为4 h 公园2 5 0 英亩，每英亩5 0 镑 1 2 5 01 2 5 0 01 2 5 0 的抵押债i污水处理1 0 0 02 0 0 0 01 0 0 0 建设资金 k 2 6 3 0 0 0 镑投资的利息，利率4 5 1 1 8 3 5 债务 l 3 0 年偿清债务的偿债基金4 4 8 0 m地方机构在田园城市所在范围内征收的地方税4 6 8 5 总计 6 4 0 0 0 资料来源：根据明日的田i 围城市第五章。田园城市的支出明细”整理。 当然，后来“田园城市”实践中的资金运营远没有霍华德先生所设想的这 般理想化。书出版八个月之后，霍华德着手建立起“田园城市联合协会”， 一年 后，也就是1 9 0 0 年，协会决议建立第一个田园城市。资金相当有限，只有五万 英镑，其中5 是股息和分红。两年之后，拥有二十万资金的“田园城市先锋公 司”正式注册，目的是为了开展对潜在基地的调查工作。 先锋公司的领导者根据霍华德的标准最终以1 5 5 5 8 7 磅的价格收购了距伦敦 3 4 英里的莱彻华斯。首个“田园城市公司”于1 9 0 3 年9 月1 日正式注册，资金3 0 万，其中8 万当时就筹措完毕，还有5 是股息。但进展是缓慢的，之后用了一 1 0 第2 章城建资金研究文献综述 年才筹措到买地还缺口的1 4 8 0 0 0 磅。第一笔盈利1 9 1 2 年产生，头两年，只有 一千人来到田园城市。当地的条件很难吸引工业入驻。十年之后，田园城市开 始产生股息，它持续发展着，但是比创立者们的希冀缓慢很多。1 9 3 8 年，人口 达到了1 万5 千人，比预期的目标少了一半。二次大战后，在政府资助的分散 式发展计划的辅助下，它最终建设完成了。完成时的规模比原计划稍小一些。 讽刺的是，那个时段它成了土地投机买卖的受害者。1 9 6 2 年，国会采取行动， 成立了一个特别组织来专门负责田园城市的管理，这才拯救了它的命运。 虽然田园城市的命运历尽坎坷，但在这所有一切的表象之后，存在着的其 实是霍华德观念的本质，他对田园城市收入和支出的规划基本成为后来城市建 设资金运营的主导框架。 2 2 国内城建资金研究 我国开展城建资金研究的时间较晚。直到2 0 世纪8 0 年代初，基础设施的 概念才被引入我国，相关理论研究多集中在2 0 世纪末2 1 世纪初。国内关于城 建资金研究的书主要有：城市建设经济管理学( 陈世荣、吴昌滕、郑志霄主编， 中国财政经济出版社，1 9 8 7 ) 、城市经济学( 谢文惠、邓卫编著，清华大学出 版社，1 9 9 6 ) 等，这两本书基本属于定性研究，基本上没有涉及到定量的问题。 其它相关书籍还有中国城市化道路初探兼论我国城市基础设施的建 设( 叶维均、张秉忱、林家宁主编，中国展望出版社，1 9 8 8 ) 、中国城市基础 设施的建设与发展( 郭功侄主编，中国建筑工业出版社，1 9 9 0 ) 等。这些书在定 性的基础上进行了定量研究。我国学术理论界对城市基础设施的研究取得了一 些进展，相关研究主要集中在城市基础设施与经济发展关系、城市基础设施投 融资、城市基础设施产品价格、自然垄断公用设施产业市场管制等方面。 学者扬军( 2 0 0 3 ) 通过实证研究总结出基础设施建设的“超前型”、“同步型”、 “滞后型”等三种发展模式，提出了我国“让部分基础设旋优先发展”的思路4 。 改革开放以来，国内城市基础设施的严重不足引发了对基础设施建设的专 门研究。2 0 世纪8 0 年代和9 0 年代初，林森木、叶维钧等( 1 9 8 7 ) 对城市基础设施 4 扬军基础设旌投资论北京中国经济出版社2 0 0 3 第2 章城建资金研究文献综述 的作用、城市基础设施的行政管理、经济管理以及城市基础设施的投资效果的 评价作了系统研究，并分别对城市基础设施各子系统的建设管理进行了详细研 究。1 9 9 0 年，中国城乡建设研究所郭功栓等对中国城市基础设施的建设与发展 进行了研究，主要分析了中国不同类型城市基础设施的发展水平，对我国城市 基础设施建设中的问题进行了探讨，并建立了城市道路交通系统的评价指标体 系。城市经济学研究者( 张耀儒1 9 9 8 ：谢文蕙，邓卫1 9 9 5 ) 对城市基础设施建设 经济进行了深入研究，主要涉及城市基础设施与社会经济发展的关系、城市基 础设施的投资比例、资金来源渠道和管理方面，大多数学者认为我国城市基础 设施的普遍滞后是由于基础设旋经营、管理体制不适应新时期的要求造成的， 因此必须进行城市基础设施市场化改革、实行企业化经营、社会化管理，并多 元筹集基础设施建设资金。 近年来，随着城市公用基础设施建设模式的改革，越来越多的学者进行城 市基础设施建设模式以及城市基础设施建设资金的投资、融资等领域的研究。 胡勇军( 1 9 9 7 ) 认为需要一个能够上承政府、下对企业的中观调控组织对城市基础 设施进行全面管理，才能适应市场经济条件下基础设施的运营与建设。王如骇 ( 2 0 0 0 ) 、范) 1 1 ( 2 0 0 1 ) 等通过对我国城市基础设施资金运作现状的分析，提出要改 变城市基础设施投入不足的局面，必须改变传统观念，最大限度利用市场机制， 改革价格机制和城市基础设施管理机制。余池明( 2 0 0 1 ) 认为应根据城市基础设施 项目的经济性质采取不同的投融资体制，将基础设施分为经营性和非经营性项 目两个体系操作，加大全社会投资力度才是唯一出路。吴庆( 2 0 0 1 ) 、姚志冈i j ( 2 0 0 1 ) 、 王朝才( 2 0 0 1 ) 等学者分别对利用外资、寿险资金以及建立地方公债制度筹集基础 设施资金进行了研究。余翔( 2 0 0 0 ) 研究了城市基础设施投资与地价的关系，认为 城市基础设施能增加地产的价值，而地价又反映基础设施的完备程度，土地有 偿出让收入是城市基础设施的一项重要资金来源。 另外，有的学者通过对国外发达国家基础设施建设的研究，提出国外城市 基础设施建设中可借鉴的经验和措施。b r a h mw i e s m a n ( 1 9 9 9 ) 介绍了加拿大城市 基础设施建设的经验，认为从加拿大的经验看，公共基础设施的经营还是以国 营、私营并存为好，要把城市建设的资金来源与房地产经济直接联系起来，并 健全国家银行信贷机制、金融机制和财税机制。建设部城市基础设施投融资体 制考察团( 2 0 0 0 ) 总结了法国、西班牙等国家基础设施的建设情况，并提出了我国 城市基础设施投融资体制的改革建议，对指导我国城市基础设施建设有着相当 第2 章城建资金研究文献综述 的现实意义。 国内对城市基础设施的研究，总结起来主要集中在以下几方面：城市基础 设施与经济发展、经济增长的关系，城市基础设施建设的原则、比例及有关的 模型，城市基础设施投资资金的来源与筹集渠道，城市基础设施投融资体制改 革等。特别的，国内现时对民间资本进军城市基础设施的讨论日益增多。 2 3 小结 从上面国内外关于城建资金研究的分析可见，国内对城市基础设施的研究 多偏于宏观层面和定性层面，国外对城市基础设施的研究多偏于管理层面和机 制层面。 总得来说，国内关于城建资金的相关研究内容侧重于理论的探索和分析， 对一些诸如资金来源、支出明细、资金分配与运行体制等现实问题甚少涉及。 更值得关注的是国内城市规划领域的相关研究仍为空白。而与城建资金相关研 究在许多国家和地区作为城市规划专业的研究生必修课，例如中国台湾的成功 大学、逢甲大学等，采用理论较为浅显，与实践结合紧密的城市财政学教材。 第3 章我国城建资金概况 第3 章我国城建资金运作三要素 3 1 我国城建资金总量概况 3 1 1 城建资金总量历年变动 1 9 8 0 年以来，随着各种城建资金保障政策的出台以及城建资金来源渠道的 拓展，城建资金收入总量呈逐年上升之势。1 9 9 4 城市建设收入总量为6 7 4 8 亿， 是1 9 8 4 年的1 4 倍；2 0 0 4 城市建设收入总量为5 2 5 7 6 亿，是1 9 9 4 年的8 倍。 特别是2 0 0 0 年以后，年增长率基本保持在2 5 左右。 但同时 也应看到，城 建资金收入 总量占同期 国内生产总 值的比例仍 然较低，1 9 8 4 年城市建设 维护税开征 以前，其所占图3 11 9 8 0 2 0 0 4 年全国城市维护建设资金情况 比例不足炷。：蔷赣苏参默嚣端襄警翥：差舞度城建资金謇余，仅仅是统计。径的差异阻厦 1 ，1 9 9 9 年 城麟金利用率较低本锻资金计划往往不能完成所致 首次达到2 ，2 0 0 4 年达到3 8 5 。 3 1 2城建资金总量占6 d p 比重 1 9 9 4 年世界银行发展报告指出：对一个国家来说，城市基础设施完备与否 有助于一国的成功和另一国的失败。无论是在使生产多样化，扩大贸易、解决 第3 章我国城建资金概况 人口增长问题方面，还是减轻贫困和改善环境条件方面，都是如此。良好的城 市基础设施能提高生产率并降低生产成本，但必须保持足够的发展速度，以适 应经济增长的需要。 城市基础设旆与城市发展的关系尚无定论，但基础设施是与经济产出同步 增长的：基础设旌存量增加l ，g d p 就会增加l ，而基础设施存量的增加与 对基础设施的资金投入直接关联，因此基础设施的投资与g d p 的增长有着内在 的联系，其投资额也应与g d p 有适宜的比例关系。 同样，对于一个城市来说基础设施与城市经济发展的关系也是如此。城市 基础设施是国民经济体系中那些直接为城市生产和生活提供社会化服务的公共 设旌。为了实现城市经济和社会持续、稳定、健康的发展，形成良好的宏观经 济效益，作为国民经济体系中一个重要子系统的基础设施与国民经济之间必须 保持合理的比例关系。国内生产总值( g d p ) 是衡量国民经济产出的一个重要指 标，固定资产投资是衡量国民经济投入的一个重要指标。因此，用基础设施的 投资与它们的比值可以反映国民经济与基础设施的协调关系。基础设施投资占 g d p 的比例可以反映基础设施与经济发展总量的关系，基础设施投资占固定投 资的比例可以反映基础设旋与城市建设投入的关系。 表3 1 各国基础设施投资占同期g d p 比例一览表 注：美国和德国基础设施只包括给水，排水，燃气设施；日本增加r 同林和环卫设施；联合同基础设施 包括供水捧水，道路，燃气、公交，园林、环卫和公共建筑等设施在内。其中发展中国家l 指联合国推荐 发展中国家比例，发展中国家2 指世界银行调查部分发展中国家的比例。 资料来源；珠海市城市基础设施发展策略研究1 9 9 8 ；世界银行发展报告1 9 9 4 由表3 1 可见，一般发达国家在不包括电力、邮电、道路等系统投资的情况 下，基础设施( 主要是市政公用设施) 投资占g d p 的比例大约为 _ 4 ，基础设 旖( 主要是市政公用设施) 投资占固定投资的比例大约为6 一l o 。而据世界银行 在发展中国家的抽样调查表明，基础设施投资占g d p 的比例为2 _ 8 ，占固 定资产的比例一般为2 0 。 我国建国以来，在相当长的一段时问里城市基础设施资金来源渠道比较单 1 5 第3 章我国城建资金概况 一，比例较低。从“调整时期”到“五五”期间各阶段市政公用设施建设投 资总额占固定资产投资的0 8 5 - - 3 7 6 ，为发达国家同期比例的1 8 - - 1 3 。 所以在这一段时间内，城市基础设施建设留下了很大的缺口和不足，而且城市 也得不到发展。从1 9 5 2 年到1 9 7 8 年，城市个数仅由1 5 7 个增长为1 9 1 个。特 别在1 9 6 0 到1 9 7 8 年间( 文革期间) ，城市个数由1 9 9 减少为1 9 1 个，城市人口数 基本没有增加。这其中虽然主要是政治上的原因，但城市基础设施投资的严重 不足也是导致城市发展停滞不前的重要原因。八十年代以来，在改革开放政策 的指引下，城市进入高速发展的阶段，对基础设施的投资也逐步增多。从1 9 8 6 年到1 9 9 7 年，城市基础设施投资占g d p 百分比为2 7 2 5 4 0 ，城市基础设 施投资占固定资产投资百分比为l o 3 1 一1 6 5 8 ，投资比例达到了联合国的 推荐值，但低于同期( 1 9 8 0 - - 1 9 8 9 ) 世界银行在部分发展中国家的调查值。 3 2 城建资金来源 3 2 1 城建资金来源渠道概况 城 市 雏 护 建 设 税 城羹瓷金来源渠道 财攻税收ll 行政收费il 贷款债券ll 资源收益ll 企业融资ll 其他橐道 公 用 业 附 加 中 央 财 政 拨 t 地 方 财 政 援 麓 政 公 用 设 施 有 偿 使 用 政 公 用 设 施 增 客 配 套 水 资 洱 费 临 时 占 道 费 破 路 费 等 田 内 贷 t 利 用 井 资 债 券 收 入 股 票 赉 土 地 出 让 转 让 金 瓣 图3 2我国城建资金来源渠道 我国现状