（国民经济学专业论文）转轨时期我国政府经济职能转换研究.pdf

两要 政府的经济职能是指政府所承担的组织和管理社会经济建设的功能，它是经济运行 本身内生出来的对政府的要求。在现代市场经济国家，政府的经济职能一般有：建立市 场规则，维持经济秩序；进行宏观调控，保持宏观经济的稳定：组织与实现公共产品的 供给；进行收入再分配，缓解收入分配不公。市场经济的顺利发展离不开政府经济职能 作用的发挥，但是在不同的历史发展时期或者不同的国家政府经济职能的内容并不完全 相同。市场化进程中政府角色经历了“守夜人”一“干预者”一“混合型”政府职能模式的变 迁，随着经济的发展政府经济职能有不断拓展的趋势。 本文运用比较分析、实证分析和历史分析等分析法，在借鉴国际经验的基础上，结 合我国转轨时期市场经济体制的发育情况和面临的特殊国情，首先界定了转轨时期我国 政府的经济职能。通过对计划经济体制下政府经济职能弊端的分析，考虑到经济全球化 和我国经济体制改革的现实，阐明了我国政府经济职能转变的必要性和可行性；在考察 我国政府经济职能转变历程的基础上，针对我国当前政府经济职能存在的问题和对市场 经济运行产生的不良影响，作者提出了自己对我国政府经济职能转变的基本思路。 本文认为转轨时期我国政府经济职能包括：培育和完善市场体系、健全市场规则维 护市场秩序、加强宏观经济的调控和管理、提供公共产品、解决收入差距、积极培育和 壮大我国经济的国际竞争力、有效管理国有资产等。为此，政府应通过强化宏观调控职 能，弱化微观管理职能，分化部分政府经济职能，转化部分政府经济管理职能为社会管 理职能等途径，采取推动国有企业的改革：建立统一开放、公平竞争的国内市场；以多 种方式有效提升中国产业的竞争力；改进政府管理方式，提高政府工作效率，落实依法 行政：合理划分中央和地方政府的职能；加强制度建设，在开放中维护国家经济安全等 措施，使政府经济职能转变到位，保证市场经济的良性运转。 关键词：转轨时期政府经济职能转换 a b s t r a c t g o v e r n m e n t se c o n o m i cf u n c t i o nr e f e r st ot h er o l eo fg o v e r n m e n ti n o r g a n i z a t i o na n d m a n a g e m e n to fs o c i a le c o n o m i cc o n s t r u c t i o nt h ed e m a n df o rg o v e r n m e n ti sd e r i v e df r o m e c o n o m i co p e r a t i o no fi t s e l f i nm o d e mm a r k e te c o n o m y c o u n t l f f , t h ee c o n o m i cf u n c t i o no f g o v e r n m e n tg e n e r a l l yi n c l u d e se s t a b l i s h m e n to fm a r k e tr e g u l a t i o n s ，m a i n t e n a n c eo fe c o n o m i c o r d e r , m a c r oc o o r d i n a t i o na n dc o n t r o l ，s t a b i l i z a t i o no fm a c r o e c o n o m y , o r g a n i z a t i o na n d r e a l i z a t i o no fp u b l i cp r o d u c ts u p p l y , r e d i s t r i b u t i o no fi n c o m ea n dr e l i e fo fu n f a i ri n c o m e d i s t r i b u t i o n t h ef a v o r a b l e d e v e l o p m e n t o fm a r k e t e c o n o m y c a n h a r d l y d ow i t h o u t g o v e r n m e n t se c o n o m i cf u n c t i o n ，w h o s ec o n t e n t sa r e n t s i m i l a rf u l l ya td i f f e r e n th i s t o r i c s t a g e s o ri nd i f f e r e n tc o u n t r i e s i nt h e d e v e l o p m e n to fm a r k e t i n ge c o n o m y , t h er o l e o f g o v e r n m e n tu n d e r g o e s t h ep a t t e r nt r a n s i t i o no f “n i i g h tw a t c h m a n ”一i n t e r v en o r - - m i x e d t y p e w i t h e c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，g o v e r n m e n t s e c o n o m i cf u n c t i o nt e n d st oc o n t i n u o u s d e v e l o p m e n t b ys o m ea n a l y t i c a l m e t h o d sl i k e c o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，d e m o n s t r a t i o na n a l y s i s a n d h i s t o r i c a la n a l y s i s ，t h i sp a p e rf i r s t l yd e t e r m i n a t e st h ee c o n o m i cf u n c t i o no fo u rg o v e r n m e n ti n r e g u l a t o r yt r a n s i t i o np e r i o d ，b a s i n go nr e f e r e n c eo fi n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e sa n dc o m b i n i n g o u r i m p e r f e c t m a r k e t s y s t e m i n r e g u l a t o r y t r a n s i t i o n p e r i o d t h o u g h t h e a n a l y s i s o f m a l p r a c t i c eo fp l a n n e de c o n o m y , i te x p l a i n st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo f t r a n s i t i o no fo u r g o v e r n m e n t s c u r r e n te c o n o m i cf u n c t i o ni nc o n s i d e r a t i o no ft h e r e a l i t y o fe c o n o m i c g l o b a l i z a t i o na n d o u re c o n o m i c s y s t e mr e f o r m o nt h eb a s eo f t h ei n v e s t i g a t i o no ft r a n s i t i o n a l c o u r s eo fo u rg o v e r n m e n t se c o n o m i cf u n c t i o n ，t h ea u t h o rr a i s e so w nb a s i ci d e at ot r a n s f o r m o u r g o v e r n m e n t s e c o n o m i cf u n c t i o n s i nv i e wo ft h e m a l p r a c t i c e o fo b r g o v e r r l m e n t s e c o n o m i cf u n c t i o na n du n t o w a r de f f e c to fm a r k e t i n go p e r a t i o n t h ea u t h o rt h i n k st h a to u rg o v e r n m e n t se c o n o m i cf u n c t i o ni n r e g u l a t o r y t r a n s i t i o n p e r i o di n c l u d e sc u l t i v a t i o na n dp e r f e c t i o no fm a r k e ts y s t e m ，m a i n t e n a n c eo fm a r k e to r d e r , r e g u l a t i o na n dc o n t r o lo f m a c r o e c o n o m y , s u p p l y o fp u b l i cp r o d u c t s ，s e t t l e m e n to fi n c o m eg a p ， p r o m o t i o no fc o m p e t i t i v ep o w e ro fe n t e r p r i s e a n dm a n a g e m e n to fs t a t e o w n e da s s e t se t c t h e r e f o r e ，g o v e r n m e n ts h o u l da d o p ts o m em e a s u r e sa sd r i v i n gr e f o r mo fo u rs t a t e o w n e d e n t e r p r i s e s ，e s t a b l i s h i n gu n i f i e d ，o p e na n df a i r l yc o m p e t i t i v ed o m e s t i cm a r k e t ，e f f e c t i v e l y p r o m o t i n g t h e c o m p e t i t i v ep o w e r o fc h i n e s e i n d u s t r yb y v a r i o u s m e a n s ，i m p r o v i n g g o v e r n m e n t sm a n a g e m e n tm o d e ，a d v a n c i n gg o v e r n m e n t s w o r ke f f i c i e n c y , p u t t i n g l e g a l i l a d m i n i s t r a t i o ni n t o e f f e c t ，s e p a r a t i n gr e a s o n a b l yf u n c t i o n so fc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a l g o v e r n m e n t ，s t r e n g t h e n i n gs y s t e m a t i c c o n s t r u c t i o na n d m a i n t a i n i n g n a t i o n a le c o n o m i c s e c u r i t yi no p e ns i t u a t i o ne t ct ot r a n s f o r mg o v e r n m e n t se c o n o m i cf u n c t i o ni n p l a c ea n d g u a r a n t e eg o o do p e r a t i o no fm a r k e te c o n o m y , b yw a y o fi n t e n s i f y i n gm a c r oc o o r d i n a t i o na n d c o n t r o l f u n c t i o n ，w e a k e n i n gm i c r o m a n a g e m e n tf u n c t i o n ，s e p a r a t i n gp a r t i a lg o v e r n m e n t a l e c o n o m i cf u n c t i o na n d s t r e n g t h e n i n gs o c i a lm a n a g e m e n tf u n c t i o ne t c k e yw o r d s ：r e g u l a t o r yt r a n s i t i o np e r i o d g o v e r n m e n t se c o n o m i cf u n c t i o nt r a n s i t i o n i i i 独创性声明 y63 9440 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得郑州大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了弱确地说明并表示了谢意。 关于论文使用授权的说明 本人完全了解郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：墨赶导师签名：2 蜀煎日期：型监三旦 转轨时期政府经济职能转换研究 序言 一、选题背景及意义 市场经济的发展离不开政府职能作用的发挥。当代世界各国都关心政府的经济职 能，政府经济职能的选择是否得当，政府和市场的职能和关系模式设计是否合理，直接 关系到一个国家资源配置是否有效率和经济能否实现稳定增长的重要问题。处于市场经 济不同发展阶段的国家，都需要根据国家经济、社会发展的要求确定政府的行为与职能。 我国目前正处于由计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，政府如何适应市场经济体 制的要求，如何合理定位和科学界定政府的经济职能，怎样正确处理政府与市场、政府 与企业的关系，是当前我国改革和发展中亟待研究和解决的重大课题。 目前学术界关于政府经济职能问题的研究偏重于政府职能转变的必要性和途径方 面。而对于转轨时期政府经济职能的界定，学术界存在着争论，众说纷纭，各有主张。 本文试图从政府经济职能演变的历史角度，在现有理论的基础上，结合国情界定了我国 政府经济职能的基本内容。通过对计划经济体制下政府经济职能弊端的分析，考虑到经 济全球化和我国经济体制改革的现实，阐明了我国政府经济职能转变的必要性。在总结 国际、国内政府职能转变的经验的基础上，联系我国市场经济和政府机构改革运行的现 状进行了我国政府经济职能转换的可行性研究。在考察我国政府经济职能转变历程的基 础上，针对我国当前政府经济职能存在的弊端和对市场经济运行产生的不良影响，提出 了我国政府经济职能转变的途径和需要注意的问题，以期能对政府顺利实现经济职能的 转换做一点理论上的贡献。 二、国内外有关文献综述 本文在写作过程中主要参考了世界银行：1 9 9 7 年世界发展报告：变革世界中的政 府，该报告认为：“政府和市场是相辅相成的：在为市场建立适宜的机构性基础中， 国家是必不可少的。“绝大多数成功的发展范例，不论是近期的还是历史上的，都是政 府与市场形成合作关系从而纠正市场失灵而不是取代市场”。报告提供了个有关 政府职能的矩阵。按此矩阵，在市场经济条件下，政府的必要职能一是解决市场失灵问 题，二是促进社会公平。而以其承担的这两项使命的不同，政府职能又被划分为“小型 转轨时期政府经济职能转换研究 政府职能”、“中型政府职能”、“大型政府职能”。小型政府在解决市场失灵方面仅仅提供 纯粹的公共物品，中型政府在小型政府的职能基础上增加了两项：解决外部效应和规范 垄断企业。大型政府除小中型政府的职能内容外，还有一项内容：协调私人活动。在促 进社会公平方面大中小型政府的职能内容也是依次递进。这就既为观察不同国家和不同 发展阶段政府职能提供一个框架，更为我们进一步探讨我国政府职能提供了一个分析工 具。m i c h a e lh o w a r d ，p u b l i cs e c t o r e c o n o m i c s ：f o r d e v e l o p i n g , c o u n t r i e s ，u n i v e r s i t yo f t h e w e s ti n d i e sp r e s s 提出建立一个小政府，“小政府只提供公共产品，即，使公民免于强权、 偷盗、欺诈的侵害以及督促契约的履行”。金太军等编著的政府职能的梳理和重构 一书，系统的介绍了我国传统计划经济体制政府经济职能的特点、弊端和战略性重构的 内容。计划经济体制下政府经济职能包括微观管理、计划管理、中央集权、条块分割。 这神政府职能的最大的弊端就是“职能错位”，即该管的事没管好，不该管的却管的过多， 结果形成一系列政府行为的后遗症。因此随着经济全球化和我国经济体制的转轨，必须 转变政府职能。从中可以清楚的了解到“全能性”政府职能对我国目前政府职能的影响。 王绍光、胡鞍钢所著政府与市场一书提出政府只应在市场失灵的领域进行干预。在 市场有效运转的领域，政府则应靠边站。他们相信市场比其他任何机制都能更有效的配 置资源。政府的经济职能有：提供公共产品；保持宏观经济的稳定和协调发展；使经济 外部性内在化；限制垄断；调节收入和财富的分配：弥补市场的不完全性和信息的不对 称性。何文君：政府经济职能转变的理论探讨提出市场是实现资源有效配置和促进 经济增长的有效机制，但会失灵，需要政府适当的干预；而政府本身也有缺陷，也会失 灵，而且政府失灵的危害比市场失灵的危害大得多。政府虽然以公共利益为追求目标， 但也有其自身的特殊利益。公共利益与自身特殊利益冲突使得政府既可能促进经济发展 也可能造成经济衰退。因此市场失灵并不是要求政府更多干预的理由。我国市场经济的 建立和发展，既非自发的过程，非纯粹强制的过程，而是个自发发育和政府推动相结 合的过程，它本身是一个政府不断减少干预的过程，因此，在转轨过程中政府能力的削 弱是必然有利于市场经济基础结构的建立和市场关系的发育。因此政府的干预范围应尽 量缩小，我国的市场经济处于初期发展阶段，小到只起“守夜人”的作用。政府的干预范 围具体包括：一是维护主权和领土的完整；二是制定和法律，维护社会基本秩序：三是 2 转轨时期政府经并职能转换研究 界定产权，保护主权；四是监督合同的执行；是维系本国货币的价值。陈东琪进一步 转变政府经济职能的若干设想提出要按“三个代表”精神，转变政府经济管理职能，创 立以服务为中心的政府管理机制。按照市场经济条件下分工的要求，合理划分中央和地 方职能；减少政府公文和红头文件；政府决策行为科学化等。总之在写作过程中参阅了 大量的书籍和文章，在这些理论的基础上提出了自己的看法。 三、本文创新点 ( 一) 理论方面： 1 、根据政府经济职能演变的历史从中概括出国家干预的发展方向是宏观和微观的 结合。宏观经济调节的发展趋势是宏观经济控制不但要把握宏观总量，而且还要设法让 微观因素最大限度地发挥作用。 2 、对转变我国政府经济职能的分析，有人偏重于转变途径研究，有入偏重于职能 定位研究，本文将两者结合起来，既重视政府经济职能定位研究，又考察了转变的途径。 ( 二) 分析方法 1 、在总结国际经验进行政府职能转换的可行性分析时对政府经济职能的演变的过 程采用图表方式进行分析，使其更加清晰。 2 、法规分析法。在进行我国政府经济职能转变的可行性分析时，提出行政许可法 的颁布为我国政府经济职能转变提供了制度条件。 3 、逻辑分析法，界定转轨时期我国政府经济职能时既考虑到市场经济条件下政府 经济职能的共性，还要考虑我国转轨时期政府经济职能的特殊性，同时也吸取了东亚、 东欧转轨国家的经验和教训。 四、基本概念界定 ( 一) 转轨：即体制转轨，是指从高度集中的中央计划经济体制向市场经济体制的 转变。 ( 二) 转轨时期：指由传统的计划经济向市场经济的过渡时期。在我国指党的十一 届三中全会以后至今。 3 转轨时期政府经济职能转换研究 第一章市场化国家政府经济职能的历史考察 本章主要阐明政府经济职能的基本内容，从两个方面分析：一是从理论上阐述了政 府经济职能的含义、内容和重要性；另一方面从历史发展的角度来认识政府的经济职能 的特点。通过分析，我们认识到：政府在经济发展中发挥着不可替代的作用，但是在不 同的历史发展时期或者不同的国家政府经济职能的内容并不完全相同，并且随着经济的 发展政府经济职能有不断拓展的趋势。 1 1 关于政府经济职能的一般理论 1 1 1 政府经济职能的含义 政府经济职能是政府职能的一部分，指政府所承担的组织和管理社会经济建设的功 能。( 1 ) 它揭示了政府在社会经济中的基本作用，即回答了政府在社会经济活动中“应 该做什么，不应该做什么”的问题。政府经济职能是经济运行本身内生出来的对政府的 要求，源自社会，服务于公共利益，体现的是政府意志，对经济运行具有普遍的约束力， 最终为经济运行提供服务。 1 1 2 政府经济职能的内容 现代市场经济条件下，政府和市场的基本关系决定了政府的经济职能，界定政府经 济职能的依据是市场失灵或缺陷。市场失灵的主要表现是：垄断导致效率损失和降低商 品服务质量；市场调节不能解决宏观经济的平衡问题；公共产品无法按定价收费或交易 成本过高；经济活动的外部性使等价交换原则不能贯彻；市场机制和竞争会产生收入上 的不公平，等等。针对这些市场失灵和缺陷，现代市场经济条件下必须由政府去做的事 务，即政府的经济职能主要包括如下方面： 1 1 2 1 进行宏观调控，保持宏观经济的稳定。市场调节实现的均衡，是一种事后 调节并通过分散决策而完成的均衡，它往往具有相当程度的自发性和盲目性，由此产生 宏观经济的周期性波动和经济总量的失衡。理论经济和经济的发展均已证明，此时若没 有政府出面干预就会导致通货膨胀，冲击社会的稳定，或因需求不足导致生产过剩导致 失业面扩大，造成社会动荡。二战以后，西方国家均加强了政府对经济的宏观调控。美 国主要是根据经济周期的不同阶段，灵活搭配使用财政政策和货币政策；f i 本着眼于产 4 转轨时期政府经济职能转换研究 业政策的制定和执行；法国则在市场经济基础上实行了中长期计划调节。 1 1 2 2 建立市场规则，维持经济秩序。由于垄断的存在，使得市场价格无法反映 供需交化而导致市场机制扭曲，而在市场经济活动中，个人、企业等市场主体的各种经 济行为的方式及追求利润最大化的目的，不可避免地产生利益矛盾和冲突，产生外部效 应，而市场本身不具备消除垄断、划分产权边界和化解冲突的能力。因而，需要政府充 当仲裁人，通过设定体现和保障市场原则的游戏规则，即以政策和法律的形式限制垄断， 控制垄断价格、明确界定和保护产权关系的不同利益主体的权利，来保证市场交易的效 率和公正，确保市场机制运行的基本秩序及市场主体的合法权益不受侵犯。 1 1 2 3 组织与实现公共产品的供给。公共产品具有非排他性、非竞争性的特点， 其产品一般投资规模大、生产周期长，这就使私人无法生产或不愿提供其产品。市场机 制无法对其需求和供给进行有效的调节，但社会发展又必须，社会进步也会增加对其的 需求。因此政府必须担当此重任，以社会管理者的身份组织和实现公共物品的供给。提 供公共物品是西方政府从自由放任主义时代起就已开始的基本职能。 1 1 2 4 调节社会分配，组织社会保障。如果完全任由市场机制调节分配，就必然 造成收入在贫富之间、发达和落后地区之问的差距越来越悬殊，促使社会发生两极分化， 构成对政治经济发展和社会稳定的极大威胁。因而通过制定分配政策和建立社会保障制 度来调节收入分配、防止贫富分化，兼顾公平就成为以公众利益最大化为目的的政府的 重要职能。发达的市场经济国家历来重视公平对社会的影响，已基本健全了社会保障体 系。 总之，现代市场经济中政府的上述四种角色是市场经济条件下政府的基本职能的一 般概括，也是市场经济条件下政府的一般行为模式。由于各国经济发展水平、政治文化 和历史传统等方面的差异，各种市场经济国家发挥政府作用具有不同特点和侧重点。 1 1 3 政府经济职能的重要性。 政府的经济职能是政府管理中的一项基本的职能，自国家产生之日起就已经存在， 并以各种不同的方式作用于社会经济生活。但越是进入现代社会，这一方面的职能在政 府职能体制中越显得突出。从目前的发展趋势来看，政府经济职能正成为全部政府职能 中最重要的职能。当代世界各国都关心政府的经济职能。政府经济职能的选择是否得当， 政府和市场的职能和关系模式设计是否合理，直接关系到这个国家资源配置是否具有效 5 转孰时期政府经济职能转换研究 率，对一个国家、一个民族来说，还是关系到发展还是衰退、繁荣还是贫穷、生存兴旺 还是落后挨打的大问题。 1 1 3 1 市场经济的顺利发展离不开政府经济职能作用的发挥。从经济学角度讲， 市场经济是一种管理经济，管理就离不开政府。自从市场经济产生以来，市场与政府的 关系就成了对立统一关系，市场经济本来就是由市场竞争和政府管理相结合的经济。从 历史角度看，世界上没有哪一个国家的政府不对市场进行干预，只是干预的程度、范围、 方式不同而已。老牌资本主义国家英国的原始积累就是在政府主导下实现的，政府的干 预和支持为工业的发展提供了劳动力、国内市场，并开拓了国际市场。美国政府从殖民 时代到现在，已参与了多种经济决策。如从】9 世纪的运河和邮路，到2 0 世纪的州际高 速公路和环球卫星，联邦政府对基础设施进行了巨额投资。政府还提供了私营部门不能 或不愿提供的社会福利项目。东亚国家( 地区) 借助政府的力量，以内聚民力、外引资 金、推动经济发展，提高国际竞争力。仅用短短的3 0 一4 0 年的时间就走完了欧美资主 义国家2 0 0 - - 3 0 0 年的路程，创造了誉满全球的“东亚奇迹”等等。这些事实说明市场经 济从产生到发展都离不开政府，相反，市场经济呼唤敢于干预、善于干预的政府，呼唤 能根据国情和按市场经济规律进行干预的政府。正如法国总理若斯潘所说的：没有国家， 就没有市场，市场经济需要规则，需要强有力的机构，需要稳定，需要组织。削弱政府 的作用，必然导致市场经济的混乱，造成经济下滑，俄罗斯就是一个例子。苏联解体后， 俄罗斯政府接受西方开的“药剂”，推行全盘西化政策，大搞自由化、私有化，结果导致 俄罗斯金融危机，经济严重衰退，给人们留下了深刻的教训。泰国、印尼政府对金融系 统监管失控，引发了金融危机；而新加坡政府勤政廉洁，加强金融市场的监管，从而避 免了金融危机的直接冲击。面对国际投机资本的袭击，香港特区政府敢于入市干预，与 国际大炒家展开反复、激烈的斗争，取得港股保卫战的胜利，再一次说明政府对市场经 济强有力干预的必要性。( 2 ) 1 - 1 3 2 促进经济增长也更需要依赖政府的经济职能。促进经济增长的关键是政府 经济职能中宏观经济政策的正确选择。在几个世纪之内，获得自然资源土地和矿藏 曾被认为是发展的前提条件。后来，这种思想发生了变化，物质资本机器与设 备被认为是发展的关键。“工业化”成为“发达”的同义语。但从大约2 0 世纪中叶开始， 经济理论学家们认识到，即使是这种观点也是过于简单化的。没有人能用简单的词汇来 解释，在这个世界上，为什么一些地区的技术比其他地区发展得更好、更快。8 0 年代以 转轨时期政府经济职能转换研究 来，在解释各国在人力资本和物质资本积累方面为什么会有不同的速度时，人们己将着 重点转向了稳健政策所起的作用上。这又导致着重点的再次转移，转向政府机构的质量 上。政府的宏观经济政策影响到国家的总体经济运行，政府的科技政策影响到技术投入 与创造能力，政府的贸易与投资政策直接决定一国经济的国际化程度，等等。深层看， 政府对财产权、企业和市场的基本态度，奠定了一国的经济制度类型和总体效率状况。 后起国家的赶超战略及其随着国际经济格局逐步改变无不与政府的经济政策相关。从历 史上看，每次技术革命浪潮都导致国际经济格局发生重大变化。化学技术与电器技术发 明后，美国、德国实旌了“幼雅产业保护”战略，得以后来居上。在二战后的大量技术发 明浪潮中，以日本为代表的东亚国家与地区实施“出口导向”战略，创造了东亚经济发展 “奇迹”。这些国家得以成功的一个至关重要的经验，就是依据当时的国际国内环境，审 时度势，确定并实施合乎实际、行之有效的发展战略和政府发挥作用的方式。 1 1 3 3 培育国家经济竞争力方面政府的经济职能也发挥着不可替代的作用。经济 全球化带来了国际间更加激烈的竞争，这种竞争的实质是各国综合国力的竞争，一个国 家要想在与他国竞争中获得整体利益最大化，提高创造价值增加国民财富的能力，减少 国家经济运行风险，单靠个人和企业行为是不够的，必须发挥政府的作用。在2 0 世纪 8 0 年代，美国的竞争力受到日本的严峻挑战，在传统支柱产业的汽车业和新技术的半导 体部门，日本的进攻咄咄逼人，其市场占有率，日本就取代美国而遥遥领先。在两国贸 易中美国已经长时间出现巨额逆差，日本已经取代美国成为世界上最大的债权国。9 0 年 代，克林顿上台后明确指出：冷战时期美国的敌人是苏联，冷战之后，美国的敌人是日 本。于是，政府开始调整战略，不仅仅在资金方面对于企业进行支持，还直接关注和支 持企业开拓国际市场。日本在战后偏重选择发展具有产业应用前景的技术，逐渐形成产 官学三位一体的密切合作体制，在若干重要的技术和产业领域迅速赶上了西方先进国 家。2 0 世纪9 0 年代美国产业技术政策调整给予日本新的刺激。日本政府认为，日本的 科技缺乏后续能量，由此于1 9 9 5 年提出靠“科技创新立国”，加强了政府对开拓性新技术 研究和开发的扶持。( 3 ) 任何一个国家经济发展和竞争力的加强，都无法离开政府的 支持。在竞争力量不对称的状况下，政府的作用就更重要。中国加入世界贸易组织，获 得与其他市场经济国家平等的待遇，这对取消发达国家的贸易歧视和技术限制，促进我 国企业获得更为广泛领域中调配资源的条件很有必要，但是，在国家实力的比较中，我 们处于劣势，并且很难在短时间内改变，所以，必须加强政府的调控经济的质量和效率a 7 转轨时期政府经济职能转换研究 经济合作与发展组织( o e c d ) 的报告明确强调了政府为企业提供商业环境并影响其竞 争力的作用。世界经济论坛和瑞士国际管理学院在其每年进行的国家竞争力评估中，都 将政府作为决定一国经济竞争力的8 个基本因素之一。 总之，国家的经济发展和竞争力的加强，都无法离开政府经济职能作用的发挥。 1 2 市场化进程中政府经济职能的历史演变及启示 政府的经济职能是一个动态范畴，是随着生产力和生产关系的发展变化、社会意识 形态的不断演进而变化和演进。因此，政府的经济职能在社会发展的不同阶段具有不同 的表现。 1 2 1 市场化进程中政府经济职能的历史演变 1 2 1 1 资本原始积累时期政府的经济职能是保护资本幼芽的生成。在资本主义原始 积累时期，资本短缺是经济发展的严重障碍。资本最初总是以货币形式出现的。因此， 对短缺资本要素的追逐必然导致对货币的追求。从这一原则出发，“重金”和“贸易出超” 成了当时重商主义经济政策的两大支柱。由于在市场经济发展的早期阶段，市场机制尚 不完善，市场尚不具有自我调节的力量。因此，为了达到“贸易出超”、积累货币资本和 增加社会资本供给等目的，几乎所有的重商主义者都倾向于政府管制。政府权力在当时 主要起着两方面的作用：对内建立资本主义市场经济新秩序；对外保护本国的商业利益， 积极推行“贸易出超”政策，增加金银的输入和国内资本供给。从历史发展的角度看，重 商主义和政治管制国家主义经济是不可避免的，因为如果没有这样强有力的政府职能， 则不可能完成从传统的封建经济到成熟的市场经济的历史性转变。 1 2 2 2 自由竞争的资本主义时期政府的经济职能主要是规范市场秩序。1 8 世纪中 叶，上升时期的资本主义经济已经日渐成熟，市场机制也己趋于完善。这种变化的主要 标志是：资本主义己走出原始积累阶段，资本短缺现象已基本消除；私有产权制度已牢 固树立，并受到法律保护；市场竞争规则健全，整个社会经济活动也己商度商业化；市 场机制的自我调节力量已经基本形成，价格机制和竞争机制已在实际的经济生活中发挥 着十分重要的作用。随着经济形势的这种变化，重商主义政策己不能满足经济发展的需 要。国家主义经济不仅不利于市场经济的进一步发展，而且日益成为当时社会经济发展 的体制障碍，政府经济职能的变迁己在所难免。所以，以亚当斯密为代表的主张“自由放 任，的经济政策，也就应运而生。斯密认为，政府最好的经济政策是让市场机制这只“看 8 转轨时期政府经济职能转换研究 不见的手”自由调节经济的运行，而政府的职能也仅仅限于下述方面：第一，保护本国的 社会安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略；第二，保护人民不使社会中任何人受 其他人的欺侮压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构；第三建设并维持某些 公共设施。( 4 ) 所以，斯密所规定的政府经济职能就是保证资产阶级有一个发展生产、 积累财富的“和平环境”，它起到的只是一个“守夜人”的作用。上升中的资产阶级接受了以 斯密为代表的自由主义经济学家的思想，开始构建一个以自由企业为基础，以价格和竞 争为机制、以经济主体追求各自利益为动力源泉，以增加国民财富为目标的自由市场经 济体制，严格限制政府对经济的干预，从而把西方资本主义各国先后带入了一个市场经 济高度发展的经济时代。 1 2 2 3 垄断资本主义时期政府的经济职能主要是实施宏观调控。自由市场经济以 其较高的经济效率急速地增加了西方国家的国民财富，并使这些国家率先走上了工业化 的发展道路。但是，自由市场经济体制并不是完美无缺的。社会财富分配不公、市场垄 断、失业、公共产品等问题的不断涌现都使资本主义内部的矛盾日益激化，经济危机接 二连三地爆发。 1 9 2 9 1 9 3 3 年资本主义世界发生了历史上最深刻、最持久、最广泛的经济危机，生 产缩减和失业加剧达到前所未有的程度。正是在这种经济环境和背景下，资产阶级经济 学家关于政府职能的学说又发生了重大的转变。英国著名经济学家凯恩斯在1 9 3 6 年发表 了曾在资本主义世界引起“凯恩斯革命”的就业利息和货币通论一书，正是在这本书 中，政府由“守夜人”转变为“干预者”的角色。政府的经济职能在于通过财政政策，增加政 府支出，增加需求，以消除失业；通过税收来鼓励投资；通过货币政策，利用利息率的 升降来控制货币供应，间接的影响私人投资和消费。1 9 3 3 年，美国推行“罗斯福新政”， 开始了政府全面干预经济活动的新时代，资本主义国家的政府经济职能进入了不断扩张 的阶段。市场经济的基本观念也由企业、市场的两极结构转化为企业、市场、政府的三 角结构。 1 2 2 42 0 世纪7 0 年代以后缩小了政府的职能作用。在2 0 世纪5 0 年代和6 0 年代，政府干预的市场经济使西方国家经历了一段空前繁荣的时期。物价稳定，失业率 低，经济快速增长。人们普遍认为，强大的政府职能是解救“市场失灵”的有效手段。进 入2 0 世纪7 0 年代以来，西方发达国家又面临着新的更加复杂的经济问题。先是通货膨 胀加剧，随即出现了在物价总水平急骤的上升同时失业也大量增加的“滞胀”现象。这一 9 转轨时期政府经济职能转换研究 问题的出现使人们对政府干预调节的功效很快失去了信心，“政府失效”的概念充斥着经 济学界。当凯恩斯的政府干预理论出现危机以后，新自由主义经济理论相继成为西方资 本主义国家的官方经济学。新自由主义思潮主要是由货币学派、供给学派、新制度学派、 产权学派和公共选择学派等组成的理论群体。他们针对“政府失效”积极提倡自由企业制 度，强调让市场机制重新成为经济运行的基本调节机制，加强市场的作用。实践中，如 英国撒切尔夫人的私有化运动，美国所谓的里根革命，都反映了一种政府减少干预，甚 至退出干预的动向。 1 2 2 5 现代政府即具有管理微观经济行为的职能，又具有宏观调控的职能。2 0 世纪 8 0 年代中后期，推行新经济自由主义政策的过程中，失业仍相当严重，加之8 0 年代末、 9 0 年代资本主义世界又出现经济衰退，新自由主义开始在西方国家受到冷遇，撤切尔主 义、里根主义也受到怀疑。进入9 0 年代，当代国家垄断资本主义的国家干预进入了一个 新的转变时期。这里所说的转变，主要是由于以信息技术革命为中心的科技革命以巨大 的力量推动资本主义经济社会和国际关系发生了新的深刻变化，发达资本主义加速从工 业社会向信息社会转变。因此，国家对经济的宏观调节，从指导思想到政策重点，都有 了进一步变化，对经济体制的某些方面进行改革，战后形成的经济干预模式开始了新的 演变。1 9 9 3 年1 月克林顿当选美国总统后，“反古典”的经济学思想占了上风。“反古典” 理论的核心是：必须高度重视政府在促进经济发展过程中的杠杆作用。既然政府的经济 作用又重新被提到重要的地位上来，那么就决定了克林顿的经济政策具有加强政府控制 和干预的发展趋向。从理论上讲，克林顿经济思想是一折中主义的新混合思想，也是实 用主义的一种新形式。具体地讲，是凯恩斯主义、货币主义、供给学派和理性预期学派 的混合物。克林顿经济学既反对完全自由放任的政府，又反对过度干预的政府。用他自 己的话说就是，“我们将走第三条道路”。不仅如此，克林顿经济学还在很大程度上受到 了日本产业政策的影响，吸收了其中许多有益的东西。克林顿的宏观经济政策已不是过 去那样，仅把重点放在总量的简单增减问题上，而是在考虑总量的同时，进一步考虑结 构问题。同时，近年来在国内外普遍要求减少财政赤字的压力下，美国联邦政府已不可 能再通过扩大开支的方式来刺激经济增长，财政政策对宏观经济的调控作用相对减弱， 这样，美联储的货币政策逐渐与克林顿宏观经济政策一起成为美国对经济进行调控的 对杠杆”。鉴于现代资本主义经济的特点，新自由主义者不可能完全否定政府干预的作 用，因而他们主张的政府职能应该是保护和完善市场的自由竞争，防止垄断的发生。在 1 0 转轨时期政府经济职能转换研究 这样的思想指导下，西方社会已静悄悄地完成了政府经济职能的再次调整，那就是综合 自由市场经济与政府干预的优点，走向政府与市场结合的“混合型”经济。 我们认为宏观和微观的结合是今后国家干预的历史发展走向。宏观经济控制不但要 把握宏观总量，而且还要设法让微观因素最大限度地发挥作用。 1 2 2 政府经济职能演变的历史启示 1 2 2 1 政府与市场共同存在于现代社会中，两者已形成不可分离的共生关系。纵观 市场经济发展历史，可以看出政府和市场在经济中的角色分工一直在不停的试验和探索。 反复的实验证明，自由放任的市场经济和大规模的政府干预这两个极端都是不可取的。 我们应当寻求市场和政府的合理分工。作为西方经济理论代表的两大基本流派自由主义 和国家干预主义争论，几乎贯穿于资本主义发展的整个过程，并且总是随着经济现实的 变化而此消彼长。两者既相互对立，又相互影响，并在一定程度上互相吸收和融合。无 论是经济自由主义还是国家干预主义，都不是包医百病的灵丹妙方，它们与经济现实紧 密相连，并在服务于经济现实的过程中得到补充和发展。 需要进一步指出的是，经济自由主义并非简单地排斥和完全否定政府的作用，而是 反对政府过度干预，主张让市场机制最大限度地自动地去发挥经济调节作用。而国家干 预主义虽然强调国家调节和干预经济生活，但也不是不要市场，整个干预的理论仍然是 以强调维护自由竞争和自由贸易为基本前提的；国家对经济的干预和调节，旨在弥补市 场机制功能的缺陷，恢复市场体系内在的作用，并非用行政政策和手段强化市场机制的 作用。现实的经济生活告诉人们，社会是复杂的。在复杂的现代社会中，没有市场的政 府和没有政府的市场都是无法想像的。离开了市场，现代社会将难以持续健康地发展； 离开了政府，市场正常运作的制度前提也将无法保障。现代市场制度得以确立的产权保 护、损害赔偿等规则，公平有效的竞争环境，仅仅靠市场交易双方的合意约定和自我保 护是远远不够的，具有强制力的政府是提供相应制度安排的最重要的制度供给者。 1 2 2 2 市场经济条件下，政府的经济职能在日益加强，这是现代社会经济发展的必 然要求。在市场经济发展中的政府的作用经历了保护、规范、调控和及其混合型政府模 式的变迁。但是在最后的阶断，前三个阶段的职能仍然存在，是叠加与其上的。市场经 济条件下，政府的经济职能在日益加强，这是现代社会经济发展的必然要求。市场经济 以其信息利用的完全和价格机制的激励创造了巨大的机会和持续的物质增长，但这种发 转轨时期政府经济职能转换研究 展却并不意味着政府职能的削减。一定社会中共生的市场与政府，并非是一方越有效便 可以简单地替代另一方，相反，越发达的市场机制越要求高效率、高素质的政府调节。 因为市场越完善、越有效，其自身历史的现实的所不能采取作用的领域越明确，政府调 节的针对性便越强。特别是随着经济的发展，总会不断提出新的问题，对于这些新问题， 已经发育起来的市场总有不适应的方面，因而