（政治经济学专业论文）论我国地方政府在解决“三农”问题中的经济职能.pdf

摘要 农业，农村和农民问题是我国全面建设小康社会，推进现代化建设的关键 所在。中共十六大对解决好“三农”问题高度重视，对农村发展目标和任务、 农村基本经营制度、发展农村生产力、深化农村改革，协调城乡关系、发展农 村社会事业、推进基层民主政治建设等方面，进行了全面部署地方政府具备 兼顾落实中央政策和推动本地区经济发展的能力。地方政府对推进辖区内市场 化改革，发展本地区经济起到了重要作用。各级地方政府在贯彻中央方针政策 的同时，结合本地区的实际情况，有效的完成了中央的任务，推动了本地区的 经济发展。可以说，今天我国改革取得的举世瞩目的成绩，与地方政府的积极 推动是分不开的地方政府作为中央政策的直接执行者和本地区经济的推动者， 必须按照党的十六届五中全会的战略部署，始终把。三农”工作放在重中之重， 切实把建设社会主义新农村的各项任务落到实处，加快农村全面小康和现代化 建设步伐。十六届三中全会提出要? 合理划分中央和地方经济社会事务的管理 权责”，要“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发 展环境上来”，本文也正是响应这一精神，积极探索在农业、农村和农民问题 上地方政府的经济职能 本文首先从理论上分析了地方政府在促进农村经济社会发展的经济职能， 结合实际工作中地方政府在。三农”工作中存在的“三位”问题，提出了地方 政府在解决。三农”问题中应当遵循的工作原则，最终界定了现阶段地方政府 在解决“三农”问题中经济职能。最后，运用i ； 面提出的理论和原则，分别针 对农业、农村、农民问题，对地方政府解决“三农”问题提出了相应的对策措 施。 关键词；地方政府三农经济职能 a b s t r a c t o v e r c o m i n g t h ep r o b l e m sc o n c e r n i n gw i t ha g r i c u l t u r e ，c o u n t r y s i d ea n df a r m e r s ， i st h ek e yt op u s hf o r e w o r dc h i n e s em o d e r n i z a t i o nd r i v e ，a n dt oa c c o m p l i s ht h eg o a l o fb u i l d i n gaw e l l - o f fs o c i e t y 1 1 wc p c s1 6 t hc o n g r e s sp a yag r e a ta t t e n t i o nt ot h i s p o i n t ，a n dp u tf o r e w o r dm a n yn e wt h o u g h t so nr u r a ld e v e l o p m e n tg o a l sa n dt a s k s ， r u r a lb a s i ce c o n o m i cs y s t e m , d e e p e n i n gr u r a lr e f o r m , c o o r d i n a t i n gu r b a n - c o u n t r y s i d e r e l a t i o n s ，d e v e l o p i n g r u r a ls o c i a l i n f r a s t r u c t u r e ，a n ds t r e n g t h e n i n gg r a s s - r o o t d e m o c r a t i cp o l i t i c s l o c a lg o v e r n m e n t sa r cp r o v i d e dw i t ht h ea b i l i t yt of u l f i l lt h e c e n t r a lp o l i c i e sa n di m p e lt h el o c a le c o n o m yd e v e l o p m e n t l o c a lg o v e r n m e n tp l a y s a ni m p o r l a n tr o l ei nd r i v i n gt h em a r k e tr e f o r n lo ft h er e g i o n a sa l ll e v e l so fl o c a l g o v e r n m e n t sa r ei m p l e m e n t i n gt h ec e n t r a lp o l i c i e s , t h e ya l s of u l f i l lt h ec e n t r a l a s s i g n m e n t se f f e e t i v e l ya n di m p e lt h ee c o n o m yd e v e l o p m e n t , c o m b i n i n gw i t ht h e s t a t u sq u oi nt h er e g i o n w em a y s a yt h a tt h er e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t si no u rr e f o r m c a n n o tb em a d ew i t h o u tt h ea c t i v er o l el o c a lg o v e r n m e n t sp l a y l o c a lg o v e r n m e n t s 。 a st h ee x e c u t o ro ft h ec e n t r a lp o l i c i e sa n dt h ep m p e l l u n to fl o c a le c o n o m y d e v e l o p m e n t , m u s tf o l l o wt h es t r a t e g i cd i s p o s a lo f t h ef i f ms e s s i o no f1 1 地s i x t e e n t h n a t i o n a l c o n g r e s so ft h ec p c m u s tg i v e t h r e e - a g r i c u l t u r e i s s u c sp r i m a r y i m p o r t a n c ea m o n gp r i o r i t i e s m u s t 削f i ua l lt a s ko fb u i l d i n gt h es o c i a l i s mn e w c o u n t r y s i d e a n dm u s tq u i c k e nt h ec o n s t r u c t i o no fw e l l - - o 行c o u n t r y s i d ea n d m o d e r n i z a t i o n n 屺1 1 l i 】f ds e s s i o no ft h es i x t e e n t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h ec p c a d v a n c e st h a t t h ea u t h o r i t ya n dd u t yo fe c o n o m ya n ds o c i e t ya f f a i r sb c c w t 虻nt h e l o c a la n dt h ec e n t r a ls h o u l db es e t0 f rw i t hi x 冀l s o n a n d t h ee c o n o m ym a n a g e m e n t o ft h eg o v e r n m e n ts h o u l db ec h a n g e di n t os e r v i n gt h em a r k e ta n dc r e a t i n gh e a l t h y d e v e l o p m e n tc i r c u m s t a n c e s 9 r e s p o n d i n gt ot h es p i r i t 。t h i sd i s s e r t a t i o ne x p l o r e sh o w t h el o c a lg o v e r n m e n ti m p l e m e n t se c o n o m yf u n c t i o ni nt h ea s p e c to ft h ep r o b l e m s c o n c e r n i n gw i t ha g r i c u l t u r e c o u n t r y s i d ea n df a r m e r s t h ed i s s e r t a t i o na n a l y s e st h e e c o n o m yf u n c t i o no fl o c a lg o v e r n m e n t si n i m p m v i n gt h ee c o n o m ya n ds o c i e t yo ft h ec o u n t r y s i d et h e o r e t i c a l l y i n t c g r a t e sw i t h t h r e ei m p r o p a rf u n c t i o n i s s u e si nt h ew o r ko f t h r e ea g r i c u l t u r e , p u t sf o r w a r dt h e v a l a n dp r i n c i p l e st h a ts h o u l db ef o l l o w e di nt h e t h r e e - a g r i c u l t u r e i s s u e s , a n d f i n a l l ym a k e sad e f i n i t i o no fe c o n o m yf u n c t i o no fl o c a lg o v e r n m e n tw h e ns o l v i n g t h r e e - a g r i c u l t u r e i s s u e s a ll a s t , t h ed i s s e r t a t i o n , u s i n gt h et h e o r ya n dp r i n c i p l e s a b o v e ，a d v a n c et h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r ea i m i n ga tt h ep r o b l e m sc o n c e r n i n g 喇t ha g r i c u l t u r e c o u n t r y s i d ea n df a r m e r sa n ds o l v i n g t h r e e a g r i c u l t u r e i s s n e s k e yw o r d s ： t h r e e - a g r i c u l t u r e i s s u e s ，l o c a lg o v e r n m e n t s ，e c o n o m yf u n c t i o n 2 导言 ( 一) 为什么要研究解决“三农”问题中的地方政府的经济职能 改革丌放2 0 多年来，中国经济实现了年均9 9 6 的高速增长，综合国力大大增 强，人民生活显著改善，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就然而。随着 我国经济的快速发展和市场化改革的纵深化发展，一些制约国民经济健康发展 的因素r 益凸现出来。农村、农业、农民问题业已成为制约我国实现社会主义 现代化和全面建设小康社会的首要因素当前农业和农村发展仍然处在艰难的 爬坡阶段，农业基础设施脆弱，农村社会事业发展滞后。城乡居民收入差距扩 大的矛盾依然突出，解决好“三农”问题仍然是我国实现工业化、城镇化和现 代化进程中重大而艰巨的历史任务只有发展好农村经济，建设好农民的家园， 让农民过上宽裕的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果，才能不断 扩大内需和促进国民经济持续、快速、健康发展。 地方政府作为中央政府的分支机构，其经济职能具有双重性一方面，地 方政府都是区域性政府，它代表辖区内民众的利益，为辖区内的民众提供公共 产品，对辖区社会进行管理；另一方面，地方政府也是中央政府的代表，它必 须依法维护国家的利益，落实中央的方针政策，执行中央的决策。在中央政府 明确提出继续把解决。三农”问题作为全党工作的重中之重，明确提出推进社 会主义新农村建设是我国目前重大的战略任务之后，作为中央政策直接执行者 的地方政府如何正确履行其经济职能，关乎到解决“三农”问题的最终成败 但由于我国正处在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转交的关键时期， 地方政府的经济职能尚不能明确自身的角色，在工作中产生了大量的缺位、错 位、越位行为各级地方政府在“三农”问题上到底担当什么角色以及如何作 为，这是在“三农”问题解决过程中必须完成的理论研究课题 ( 二) 准确界定我国地方政府的经济职能对解决。三农”问题的意义 经过多年的政府改革，中央政府的经济职能已经较为明确，中央政府的经 济职能归结为四大职能：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务然而， 地方政府的经济职能的论述相对很少，特别是关于地方政府在解决。三农”问 题方面的经济职能，理论界的论述几乎没有地方政府是中央政府政策的最终 执i 亍者，中央政策能否取得效果，与地方政府的正确行为是分不丌的。因此， 准确界定地方政府的经济职能对解决。三农”问题和推进社会主义新农村建 设具有重大的理论意义和现实意义 历史证明，地方政府具备兼顾落实中央政策和推动本地区经济发展的能力。 地方政府对推进辖区内市场化改革，发展本地区经济起到了重要作用各级地 方政府在贯彻中央方针政策的同时，结合本地区的实际情况，有效的完成了中 央的任务，推动了本地区的经济发展可以说，今天我国改革取得的举世瞩目 的成绩，与地方政府的积极推动是分不开的地方政府作为中央政策的直接执 行者和本地区经济的推动者，必须按照党的十六届五中全会的战略部署，始终 把“三农”工作放在重中之重，切实把建设社会主义新农村的各项任务落到实 处，加快农村全面小康和现代化建设步伐十六届三中全会提出要。合理划分 中央和地方经济社会事务的管理权责”，要。切实把政府经济管理职能转到主 要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”，本文也正是响应这一精神，积 极探索在农业、农村和农民问题上地方政府的经济职能，从而为解决“三农” 闯题提供理论支持 ( - - ) 本文研究方法和逻辑结构及重要范畴界定 l 、本文的研究方法 以马克思主义方法论为基础，遵循唯物辩证法的基本原理，本着一切从实 际出发的基本精神来探讨地方政府在解决“三农”问题时的经济职能和具体措 施，具体方法有：i 、逻辑与历史相统一的方法：2 、规范分析与实证分析相结 合；3 、抽象与具体相统一的方法 2 、本文的研究思路 本文第一部分，首先定义地方政府内涵，接着对政府经济职能进行理论分 析进而在理论上探讨地方政府在促进农村经济社会发展的经济职能。第二部 分对我国。三农”问题的现状以及地方政府与“三农”问题的关系的历史进行 分析。明确政府在解决。三农”闯题中存在的问题。第三部分提出地方政府解 决“三农”问题的指导原则和地方政府在解决“三农”问题的经济职能第四 部分根据地方政府在解决。三农”问题的经济职能，分别针对农业、农村、农 民问题，提出了相应的对策措施 2 一、地方政府经济职能的定位 一般说来，地方政府的经济职能具有双重性特点这是地方政府的性质所 决定的。一方面，地方政府是中央政府以下的区域性政府，它代表辖区内民众 的利益，为辖区内的民众提供公共产品，对辖区社会进行管理：另一方面，地 方政府也使中央政府的代表，它必须依法维护国家的利益，落实中央的方针政 策，执行中央的决策。地方政府的经济职能，是整个国家经济职能的组成部分， 是中央政府经济职能的延伸和细分 ( 一) 地方政府的定义 关于地方政府的定义，学术界的观点颇不一致。西方国家学者一般认为， 地方政府是中央政府为治理国家部分地域而设置的分支机构中国学术界较普 遍的观点是：地方政府是国家设置在中央政府之下，行使部分国家权力，管理 国家和地方事务的地域性政府其主要特点：一是明确地方政府是区域性政府， 而不是中央政府；二是明确地方政府是国家设簧在中央政府之下的区域性政府， 是国家的分支机构，而不是组成国家的成员单位；三是明确地方政府和中央政 府的关系。即地方政府在中央政府之下，中央政府与地方政府具有上下级隶属 关系；四是明确地方政府的主要职能。即按照国家法律的授权，或者按照中央 政府的授权，在自己管辖的行政区域内行使部分国家权力，管理国家和地方事 务 但无论对地方政府下何种定义，有一点是共同的，即中央政府是全国性政 府，地方政府是地域性政府在现实生活中，人们对地方政府都有着广义与狭 义两种理解：广义的地方政府是指整个地方国家机构体系，包括地方国家代议 机关、地方国家行政机关和地方国家司法机关。即学术理论界所说的地方政权； 狭义的地方政府，仅指地方国家行政机关，不包括地方国家立法机关和地方国 家司法机关在西方国家，大都是从广义上使用这一概念，即大政府的概念， 而行政机关则被称为。行政分支”；在我国较多的是从狭义上使用这一概念，地 方政府往往被理解为地方行政机关。 我国地方政府是指中央政府以下的、设置于地方各级行政区域内的地方各 级国家行政机关。从事权范围看，地方政府的事权范围与中央政府有所不同， 它主要管理地方区域的行政事务具有区域性和特殊性其主要内容是负责地 方性的公益事业、基础设施建设：负责地方的行政管理、法制建设，维护地方 社会治安；协调本地区内经济的发展等同时，地方政府必须贯彻执行中央的 各项法规政策。 ， 各级地方政府的职能不同省政府是高层地方政府，它直接与中央政府发 生关系，只接受中央政府的领导、指挥和监督，同时由于高层地方政府要管 辖相当大得辖区，因而拥有较大的规模和很大的社会管理权限，实施中观调控； 而市县、级地方政府处在层级结构的底层，直接面向辖区内的广大公民，直接 向辖区公民提供公共产品和公共服务。 ( 二) 地方政府经济职雒理论分析 政府的经济职能是相对于政府的社会职能、外交职能、国防职能而言。其 实质是政府与市场的关系简单的讲，政府的经济职能就是政府管理经济、组 织经济建设和推动经济发展的职能对于政府职能的界定，方经济学主要分为 两大思潮即经济自由主义与国家干预主义前者发源于自亚当斯密的国富 论 并影响深远：后者由凯恩斯创立，并盛行于2 0 世纪3 0 年代至7 0 年代此 后随着“看不见的手”范式回归，政府职能界定再度成为理论研究热点 1 、“市场失灵”与政府职能 亚当斯密建立了“看不见的手”的经典模式。此后，经李嘉图、萨伊、穆 勒以及瓦尔拉斯与帕累托的发展，该原理不断完善但是“看不见的手”的实 现被局限在完美表述的诸多条件与假定之下，当市场与假定模式相背离时。市 场失灵”就不可避免。于是政府。理所当然”的成为市场的“替补”。( 1 ) 外 部性是导致市场失败的核心外部性的存在使市场主体不顾及社会成本或社会 收益。( 2 ) 私有市场对公共物品供给是不足。公共物品消费中的“免费搭车” 现象使价格反映偏好的机制失灵。( 3 ) 稳定经济是政府的必要责任。因为市场 本身具有自发性、事后性、分散性的特点，使总量均衡目标的实现成为不确定 的事情，经济常常处于一种不稳定和周期性的波动状态( 4 ) 收入再分配是政 府的重要职能从长期看，“马太效应”对于社会全面进步和人的全面发展必 然是一个大的缺陷政府在经济平等上的关注成为人们的普遍共识。 2 、“政府失灵”与政府职能 市场失灵为政府介入经济提供了必要条件，但却并非充要条件因为政府 也会产生。失灵”现象无论是欧美7 0 年代后的长期滞胀。抑或一度成功的东 南弧政府毛导经济模式同益暴露的弊端，都为此提供了实证( 1 ) 政府的。内 4 部性”是导致政府失灵的主因。政府不是一个抽象的存在，而是由许多有着不 同利益和目的的“经济人”组成的集合政府决策的。内部性”意味着私人的 或机构和组织的成本和利润很可能支配了公共决策的考虑。( 2 ) 基于。内部性” 产生权钱交易的寻租活动。政府机构被特殊利益集团所左右，成为特殊利益集 团的代言人，而权力则成为这一集团谋求自身利益的工具。政府干预经济的过 程从某种意义上讲就是权利介入经济的过程( 3 ) 信息不完全也造成了政府的 失灵。依靠政府建立起来的经济秩序并不具有充分的信息基础。政府既不能完 全掌握人们的偏好，更无法预见各类计划的各种结果特别是随着社会的发展， 信息变成了一种有价的商品，政府的信息优势未必天然优于市场。 3 、市场经济条件下政府经济职能理论的简要总结 经济学家阿瑟刘易斯指出：。在稳定的社会中，政府干预的事情极少 但是在迅速转变的社会中，政府对任何事情都不能掉以轻心”：而且。国家越 落后。政府开拓的余地越大因此，如果一个落后国家，不管是由于懒惰还 是由于哲学信念，采取自由放任的态度，那都是不幸的。”o 在市场经济条件下。政府的经济职能可以概括为两个主要方面：一方面是 纠正市场失灵，另一方面超越市场、引导市场在市场经济体制比较成熟的条 件下，政府一般无须干预，政府的职能有限，但这并不意味着政府就无事可做 了一般来讲，在市场经济条件下，政府的作用还是相当重要的。一方面，政 府的作用是纠正市场的固有缺陷这是因为，社会实践已经证明，市场有其自 身无法克服的弱点和消极方面：一是市场难以控制总量失衡；二是市场难以完 全做到产业结构的合理化：三是市场配置资源难以做到完全到位：四是市场难 以控制微观经济主体的市场竞争，容易造成经济秩序上的混乱；五是市场自发 运行的结果必然带来垄断，使竞争不充分、不完善。为了弥补市场的这些缺陷， 政府就需要担负起纠正市场的经济职能政府通过对市场的纠正，最大限度地 减少市场对经济发展的消极作用另一方面。政府的作用是超越市场、引导市 场政府干预市场不仅仅是为了纠正市场缺陷，更重要的是超越市场和引导市 场超越市场就是要求政府能够站在市场之上，控制市场的总体运行，防止其 自发发展造成的危害；引导市场就是要求政府在培养市场和发展市场的同时， 协调有关方面，推动市场顺利健康发展 of 英1 阿瑟刘易斯；绛济增长理论 埘郎暂；等译，商务印书馆i 铭3 年版第聪5 页 5 ( 三) 地方政府的在促进农村经济社会发展方面的经济职能 在单一制国家结构下。作为中央政府的分支机构的地方政府，既是对中央 政府职能的承接，也是对中央政府职能的延伸地方政府肩负着对区域性经济 进行宏观调控的重任，这是国家宏观调控的一个重要层次其首要任务是略持 贯彻执行中央政府的宏观调控的政策和措施但由于各地区都有发展本地区经 济的责任，满足辖区内公民公共服务需求的义务，地方政府必然具有自己独特 的经济职能： l ，保护农民私人产权 产权是市场经济的一个重要范畴。市场制度的核心是产权的界定和保护以 及在此基础上的公平交易和竞争在市场经济中，农民做为市场的参与者往往 成为弱势产权主体，政府通过制定一系列的法律制度，并监督这些法律制度的 有效执行，保障市场交易者的产权不被侵犯，保障农民利益不被侵蚀，这是市 场经济运行的重要基础 2 、维护农村市场秩序 。 公平、公正、公开的自由竞争和交易，是优良的市场秩序的底蕴。为了保 障农业的持续发展，政府不仅应保障农业经营者之间的公平自由竞争，而且要 保障农业经营者与非农业经营者之问的公平合理竞争，对由农业产业的特殊性 造成的农业经营者在与非农业经营者竞争中所处的劣势地位应给以必要校正 3 、提供农村公共产品 农业经济活动所需要的公共物品很多，而且往往不是农村社会自身可以承 受，政府必须承担这些基础责任，及时地给农民提供相关的公共产品服务地 方政府要特别要注意解决农村水、电、交通等方面基础设施建设，而且还要向 农民提供市场信息、社会保障、就业辅导等方面的公共服务 4 、实施农业保障 农业保障包括农民的市场风险保障和国家的食物安全保障由于农民的市 场风险在很大程度上源于农业的自然特性，而农民又无法改变农业的自然特性 因此，政府应帮助农民化解或承担部分市场风险。其中食物安全保障是政府 应该承担的一项极为重要的农业保障职责 5 、调节城乡收入分配 城乡差距的扩大是工业化、城市化进程中的必然阶段之一。但是持续的、 过大的差距将给经济发展与社会发展带来极大的危害通过对国民收入分配的 6 调节，使城乡社会成员之问收入水平及生活水平的差别处于社会可以承受的范 围。为市场机制对效率的追求创造一个稳定的社会环境，亦是政府在市场经济 中应i 炙承担的一项责任。 6 保护农业生态环境 农业对生态环境有着极大的依赖性。生态环境的破坏受损首先是农业，而 农业的受损又会涉及其他产业和整个经济，所以，在市场经济条件下政府还必 须承担保护生态环境的责任 二、我国地方政府在解决。三农”问题上的经验总结 中国不仅是一个农业大国，而且是一个农民大国中国的农民状况，构成 了中国经济社会最基本的国情之一从历史发展的纵向看，中国社会主义现代 化的历程，就是。三农”问题解决的历程；从社会横看，中国社会的基本矛盾 总是与“三农”问题密切相关，几乎所有的社会问题都与“三农”问题有着直 接或间接的联系因此。地方政府必须准确把握“三农”问题，积极推动“三 农”问题的解决，只有把占人口7 0 以上的农民问题解决好，才能真正建设全面 小康社会和社会主义和谐社会 ( 一) 我国。三农”问题的现状 2 0 年来中国农村的发展取得了很大的成绩，最大的成就是在世界第一人口 大国解决了温饱问题，某些地区如浙江、江苏的农村还发展到了相当高的水平。 但在看到成绩的同时还必须看到，当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶 段，农业基础设施还比较脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩 大的矛盾依然突出，在西部经济落后地区，“三农”问题有日益严峻的趋势我 国三农问题主要表现在： ， 1 、农民问题，主要是三个方面：( 1 ) 农民收入增长缓慢，导致城乡居民收 入差距同益扩大自2 0 世纪8 0 年代中期农民增收放缓以后，9 0 年代末期至今 农民收入始终处于低速增长状态，平均增长率不到4 ( 2 ) 农民经济利益得不到 有效维护长期以来农民是农产品价格的被动接受者，农业的自然风险和市场 风险主要由农民来承担。土地等生产要素的非农化转移中，农民是被动接受土 地的低价格而不能享有其应得的利益；在劳动力转移中，农民作为最弱势的群 体，常常是最低工资的接受者，创造着城市经济财富而不能分享其利益( 3 ) 农 了 民的平等权利得不到保障。由于事实上缺乏强有力的利益代表者农民在发展 过程中不能完全享有与城市居民同等的权利在农村，普遍缺乏必要的社会保 障，小能享受公共卫生、医疗和教育即使进入城市，实际上成为城市建设者 和财富创造者，但不能享有与原市民同等的城市公共福利，更没有平等参与社 会事务的政治权力。 2 、农业问题，主要表现在三个方面：( 1 ) 缺乏专业化分工，导致的生产低 效率绝大多数农村地区，在实行联产承包制以后，以分家分户经营、自给性 生产为主，出售剩余产品为辅的格局没有从根本上改变。农村生产方式落后， 土地分散经营，农业无法实现规模效益，农业生产效率十分低下( 2 ) 缺乏有效 的生产要素投入，导致发展后劲不足。加快工业化和城市化的结果是导致农村 廉价的生产要素和资源流向城市和工业，形成支持工业化的“低成本”优势 近几年。农村资金大量流向城市。农业资金大量流向非农业，特别是农业优势 劳动力外流，使农业从业人员素质普遍下降( 3 ) 农产品结构与市场结构不相 适应，导致农产品难以出售问题突出农产品结构不合理、质量水平不高、不 适应市场对农产品需求多样化，优质化和精细化的需求，致使农业发展长期缺 乏有效的市场拉动力。 3 、农村问题，主要是四个方面：( 1 ) 乡村面貌落后农村基础设施活后， 面貌长期不变，尤其是一些偏远地区，到处显现出衰败凋敝的景象，与高楼拔 地而起、面貌日新月异的城镇形成明显反差“城市像欧洲，农村像非洲”，是 对目前我国城乡差距的形象描述。( 2 ) 文化教育落后。目前全国约有i o o 个县 未能普及小学教育，全国8 5 7 0 力文盲，9 0 5 在农村；国家“普九”覆盖率为8 5 ， 剩下的1 5 在农村；失学儿章几乎全部在农村。( 3 ) 医疗社会保障落后农村医 疗卫生的投入严重不足，医疗站点少，缺医少药现象相当普遍在社会保障方 面，目前全国仅有2 9 6 的农村入口参加了养老保险，许多农村地区的社会保障基 本处于空白( 4 ) 农村的消费水平低目前。农村的消费水平仅达到城市2 0 世 纪8 0 年代的水平。农村的平均购买力与城市相差1 5 年据国家统计局数据显 示，2 0 0 3 年城乡居民的恩格尔系数分别为3 7 1 和4 5 6 ，相差8 5 个百分点 ( 二) 我国地方政府在农村经济发展上的职能演变 自新中国成立到1 9 7 8 年十一届三中全会以前，中国实行的是计划经济体制 高度集中的指令性计划体系，包括了国民经济活动的各个方面。中央通过完整 3 的指令性计划网络决定了地方政府的行为。对地方实行严格的经济控制。在这 个阶段，政府的主要职能在于搞思想政治方面我国地方完全按照中央的政策、 指示和精神来行使职能，缺乏相对自主的发展地方经济的职能。在农村方面地 方政府主要是贯彻中央指示，推行农村土地改革、农村集体化运动，其主要精 力在制度上给农村经济发展以支持 1 9 7 8 年十一届三中全召开到1 9 9 2 年十四大召开，确立了把全党的工作重点 移到社会主义现代化建设上来政府的工作重心从政治转向经济，为了打破中 央和地方的“条块”分割的经济隶属关系，中央赋予地方政府在经济管理活动 中比较大的财权和事权。这次全会还通过了中共中央关于加快农业发展的若 干问题的决议( 草案) ，拉开了我国农村改革的序幕地方政府顺应农民意愿， 积极支持“包产到户”的农村土地经营体制的试验，打破了农村。一大二公、 政社合一。的经济社会体制，获得了极大的成功。得到中央的认可，随即推向 全国地方政府在农村改革过程中，发挥了重大作用在这个阶段，地方政府 作为制度创新的推动者，大大解放了农村生产力。农民收入水平得到了大幅度 提升，生活水平也显著改善 1 9 9 2 年十四大召开到2 0 0 2 年十六大召开，我国政府正式决定放弃计划经济 体制，全面建设社会主义市场经济体制中国正式进入全面的经济体制转轨时 期经济体制方面的转轨性改革要求政府职能作出巨大的调整，以适应市场 经济建设的需要我国地方政府也逐渐从竞争性领域退出，与市场经济适应的 服务职能也逐渐加强然而，地方政府的主要精力主要转向促进辖区内市场化 改革和推动地方经济发展上，地方官员也迫于政绩考核压力，大搞城市建设， 基础设施建设，热衷于招商引资。甚至有的地方政府还直接作为经济主体参与 市场竞争农村由于其经济比较利益低，地方政府对农村的关注程度很低，甚 至是忽视农村经济社会发展尤其是基层地方政府给农村摊派了众多税费，有 些地方干群矛盾趋于激化 2 0 0 2 年十六大召开至今，明确提出要加快政府职能转变，地方政府也顺应 这一趋势，经济职能迸一步向经济调节，市场监管，社会管理和公共服务上转 变在促进农业经济发展方面。地方政府职能也有了很大的变化，地方政府努 力采用市场化的手段促使农业适应市场。加强引导、支持、保护和调控农业经 济的职能但是由于地方政府在崇尚6 d p 至上的理念下，对农村的投入很少， 农村的基础设施建设，医疗、卫生，社会保障严重缺乏，农民增收没有新进展 9 “三农”问题迟迟不能解决。 ( 三) 我国地方政府在解决。三农”问题存在的问题 从建国到党的十六大，我国政府职能经历了从“全能政府”、“全责政府” 到逐步放开政府对经济的直接控制，释放经济发展活力，再到“加快形成行为 规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”这样一个不断探索和 创新的过程，地方政府职能也正在向着科学化、合理化的方向迈进但是，由 于长期以来计划经济体制下思想观念的束缚和经济发展阶段的制约，地方政府 职能定位明显滞后。政府管理职能并未得到根本的转变 在不同的经济形态下，政府的经济职能定位和工作范围是会有所不同的， 我们不能要求发展中经济和发达经济、转型经济和成熟市场经济的政府承担一 样的责任在丑前和今后相当长一段时期内。我国政府履行的经济职能应会较 为宽范。政府参与和管理经济的范围会较为广泛，宏观调控和干预的力度也比 较大。这是因为，这期间我国经济既是一个。发展中经济”，又是一个“转型中 经济”，和发达的市场经济相比。具有这两种特征的经济需要更多地发挥政府作 用 从发展阶段的角度看，在从欠发达经济向发达经济加速转变的过程中，政 府承担的责任会比较多一些。这既包括通过保持较强的宏观调控力度，推进国 民经济结构的战略性调整，实现区域之间的平衡协调发展，缩小地区、部门和 个人之间过大的贫富差距，又包括以较多的财政投入在较短时期内加快公共基 础设施建设，借助国有资本参与部分竞争性生产领域的经济活动，有选择地进 行竞争行业的投资和生产经营政府作用可以为“发展中经济”加快发展作出 贡献，对于我国这样的地区不平衡问题比较突出、人口众多但人均收入水平还 不很高的发展中经济而言，这一点尤为突出和其他任何形态的市场经济一样， 在社会主义市场经济条件下，政府需要履行最一般的经济职能就是满足全体 国民的公共需要，是给生产者和消费者提供公共服务，从市场和政府的关系角 度看，是完成市场自身完成不了的事情。 现实中。各级政府特别是地方政府往往忽视了履行政府的一般职能，忽视 了如何努力满足企业、家庭、个人和社会的公共需要。如何努力为他们提供足 够的公共物品和公共服务，如何为他们提供一个安全有序，公平竞争和开放有 效的生产、生活环境，而是更多地从本部门、本地区的局部利益出发，在强调 i o “特殊职能”的前提下，对微观经济主体行为进行了过多、过度的干预，在相 当大的程度上替代了市场的职能。 1 、。越位”政府过度推动，对农业产业化“揠苗助长” 农业产业化是农业市场化发展的必然过程，是市场配置农业资源的具体体 现。农业产业化首先来自于市场的压力。其次来自于农民的选择政府在农业 产业化进程中只能适应农业产业化的自然进程加以引导，而不能“揠苗助长”， 人为地改变农业产业化发展的速度和方向。但是一些地方的政府部门急于求成， 为加快本地的农业产业化进程，不顾当地的资源情况和市场情况，急于确立农 业产业化的发展目标，甚至出现了虚报农业产业化经营的单位和夸大龙头企业 带动农户数目等问题还有一些政府强行要求有关部门和龙头企业建立帮扶关 系，出现直接决定企业内部经营管理和人事事务等“越俎代疱”现象。 2 、“错位”政府与企业、市场的分工不清 近年政府机构改革，使政府职能发生了很大变化，但许多地方政府没有完 全摆脱计划经济的惯性。有相当一部分政府官员还陷于对经济活动中的公共权 利进行限制和审批，习惯于数量管理、项目管理而不是规则管理，习惯于直接 的纵向控制而不是间接的横向协调。结果造成政府与企业、市场的分工不清， 职能错位如在推进农业产业化经营中征用土地，忽视农民利益；为解决农民 收入问题，向企业施加压力，忽视企业权益，导致企业亏损；为扶持企业，在 能源、原材料等方面给予优惠，违背w t o 的规则；减税幅度过大，所减税种偏 多，影响下一级政府的运行等等。特别值得注意的是，很多地方混淆了政府投 资与政府扶持的概念对从事农产品精深加工的、回报率并不低的农业产业化 项目，也给予了无偿扶持，造成了重点龙头企业和其他企业问的不平等竞争 而真正需要政府无偿扶持的，能够带动贫困地区经济起飞的农业产业化项目， 又无力启动 3 、。缺位”政府推进农业产业化存在口号化倾向 地方政府在建立和维护市场秩序，为农业产业化经营提供充足的公共物品， 基础设施和服务等方面，工作不到位一是习惯于一哄而起的工作作风，对推 动农业产业化仍采用宣传发动、下发文件的方式，并未把中央制定的促进农业 产业化的政策落到实处，更缺乏行之有效的措施二是缺乏适宜本地资源开发 的产业化发展规划，对水果蔬菜加工、酿酒等已经饱和的农产品加工能力，缺 乏有效调控三是忽视农业产业化发展中必要和急需的市场体系、信息体系、 质量检测检验体系等基础设施建设。导致一些偏远或相对落后的地区，由于市 场基础薄弱，资源匮乏农业产业化组织在短期内难以形成而在经济比较发 达的地区，由于农业生产的机会成本较高，农业进行产业化经营的比较收益相 对较低，凶此农户或企业对实行农业产业化经营的积极性不高。 地方政府在解决。三农”问题上存在的“三位”问题，归结其原因是： l ，指导思想的问题。没有“以人为本”地方政府热衷充当经济活动主 角，一味追求g d p 的超高速增长的原因。主要是长期以来干部政绩考核和选拔 制度不完善表现为以g d p 论英雄由于农业的发展对于g d p 的贡献不如工业 明显，导致了很多地方政府为追求政绩而忽视了“三农”问题，最终影响了地 区经济的协调发展。 2 、地方利益利益驱动就“三农”问题中最突出的因征地而引发的许多 矛盾来看，一些地方政府作为利益主体，在权力运作过程中，既有越位，又有 缺位在地方经济发展过程中，地方政府和开发商成为最大的受益者，而农民 成为了利益的牺牲者，这是一种普遍现象这是地方政府权力越位的典型体现。 同时在征地过程中，政府权力该到的地方没有到。农民失去土地后，生产生活、 子女教育等社会保障问题，本来应该是地方政府统筹考虑的，但是地方政府却 往往没有考虑，只是以很低的补偿代替了完善的社保。失地农民成为种粮无田， 做工无岗、社保无份的三无农民这是政府权力的典型缺位。 3 、体制上的问题。中央和地方的分权不合理等。中央与地方的财权和事务 关系急需调整。相关数据显示，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐 年下降而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，特 别是县乡级财政在整个财政收入中所占的比重更低地方政府行为与现行财税 体制有关。固定资产投资规模越大，工业特别是容易增加产值的重化工业发展 越快，越有助于财政增收，容易刺激地方不顾资源和环境条件，盲目发展重化 工业由于地区间财力不均衡，部分地区财政收支矛盾突出，迫使一些地方政 府为解决吃饭问题，不顾能力和条件追求地区生产总值高增长 三、我国地方政府解决“三农”问题经济职能定位 地方政府角色的转变虽然是一个渐变的过程，但同时也是一个有利于经济 更长久均衡性增长的基础性变革这种变化将使得今后盲目投资建设、完全依 赖资源投入的投资活动面i 晦的风险和付出的代价加大地方政府角色和职能的 变化，必将对于整个中国经济的发展带来深层次的影响，并将成为中国经济在 平衡举措中非常重要的一环。 ( 一) 地方政府在解决。三农”工作中的指导原则 首先，要孥持以人为本的指导思想科学发展观蕴含的内在价值理念是以 人为本，这是科学发展观的出发点和最终归宿，也是判断马克恩主义政党的试 会石。时刻把人民的利益放在第一位，是一个“负责政府”的具体体现。从以 物为本到以人为本的思维。人的现代化是国家现代化必不可少的因素，它并 不是现代化过程结束后的副产品，丽是现代化制度与经济赖以长期发展取得成 功的先决条件”国现代政府的权力从本身上讲是一种公共权力，政府权力有主 体，这个主体即人民群众，人民是政府的“所有者”，而不是政府的“顾客” 政府的所有活动都必须紧紧围绕人民的利益，正所谓“权为民所系，利为民所 谋” 其次，要突出地方政府的服务性职能地方政府职能定位要顺应区域经济 一体化要求，进行科学地职能定位，改进职能作用方式通过制定本地经济社 会发展规划和经济政策。充分发挥市场配冒资源的基础性作用，创造良好的投 资环境，促进经济结构的战略性调整在体制转轨时期，各地方经济的发展不 仅取决于各项常规性生产要素的积累和投入，也同时取决于新制度安排所赋予 的各种经济增长潜能的释放。政府要还权于企业、还权于市场、还权于社会， 政府要从重审批、重管理转向重监督、重服务，要减少对微观领域的干预，加 强对社会组织及经济组织的宏观调控，留下充足的空间让市场这只“看不见的 手”在其中发挥作用，完善市场经济功能。社会保障是社会化大生产的产物。 健全社会保障体系，处理好改革、发展、稳定的关系，是市场经济体制建立和 完善的重要条件，也是地方政府转变经济职能的一个重点。 再次，要强调地方政府促进农村经济市场化的职能。具体来说，地方政府 至少应在以下两个方而发挥关键性作用，以创造使市场正常运行所必需的大环 境。一是消除对市场化改革的阻力，努力培育和完善区域经济发展的合作机制。 如促进地方政府优化经济发展环境，突破行政区域或原有地方政府体制的制约， 降低本辖区内商务成本二是厘清与企业、市场、社会和事业单位的关系，遵 荚l 格尔斯，人的现代化，州川人民m 版社1 5 年版第8 页 循“有所为，有所不为”、。有所进，有所退”、“掌舵而不是划浆”的原则， 恰到好处地行使自己的职能，即做到政企分丌、政社分开 ( 二) 现阶段我国地方政府在。三农”问题上经济职能定位 l 、制度创新以适应和带动农村经济社会发展 现代经济学理论与中国改革开放的实践证明，政府制度创新是引导和推动 经济社会发展的强有力杠杆这里所说的制度，包括政策、法律法规、规章制 度等等制度创新要求各级地方政府在国家宏观制度框架下，以本区域战略规 划为指导，适时创立具体的、可操作的制度。并以此为资源推动经济社会发展。 它要求各级政府必须敢于突破传统思维形式、摆脱传统观念束缚，必须善于先 人一步，