（区域经济学专业论文）基于公平与效率视角的完善我国城镇住房公积金制度研究.pdf

i 摘 要 摘 要 住房公积金制度是国家运用法律手段、经济手段和行政手段, 对住房基金进 行集中支配,定向用于住宅建设和住宅融资的管理制度。它具有社会性、互助性、 保障性和政策性的特点。 近年来,我国地区居民收入差距、城镇高收入者与低收入者之间的差距都在扩 大,贫富差距已经形成并有越拉越大趋势。这种贫富差距也造成了我国城镇居民住 房消费的差距。住房公积金制度建立的初衷就是通过社会互助性融资，解决城镇 居民买房问题，让普通职工特别是中低收入家庭买得起房、住得上房，以保障社 会公平，维持社会稳定。但实际数据表明，住房公积金制度支持中低收入阶层住 房消费的效果并不明显，甚至进一步拉大了社会群体之间的收入差距。 此外，由于住房公积金的归集、配置等方面原因，住房公积金制度的运行效 率问题也日渐突出，央行2005年公布的数字显示，在全国住房公积金中沉淀资金 已经超过2000亿元，资金闲置已经成为普遍现象。 住房公积金制度的公平性问题与效率问题已经成为住房公积金制度持续发展 的一个瓶颈。经济学原理告诉我们，公平与效率存在辩证关系是:没有市场效率, 不可能实现理想的社会公平。即在市场无效率的前提下,所能够实现的只能是低水 平、低质量的社会公平,与现代化的国民经济和国民生活相去甚远。但若没有社会 公平,市场也不可能实现持续效率。也就是说,在社会不公平的前提下,所能够实现 的也仅仅是短期的、局部的市场效率，社会的不公平一定会损害市场效率的进一 步提高，并进一步危及社会的稳定和发展。住房公积金制度关于这两方面的问题 都急需解决。 本文从公平与效率的角度出发，通过对我国住房公积金制度现状的实际考察， 在借鉴美国以住宅抵押贷款为主的住房制度，德国住房储蓄制度和新加坡中央公 积金制度的成功经验基础上，针对现行住房公积金制度存在的主要问题公平 与效率问题，提出了住房公积金制度合理可行的改革思路。 关键词：关键词：住房制度；住房公积金制度；公平；效率； ii abstract housing provident fund system is a national management system of the residence margin to control the definite direction to used for residence developments or housing fund by law means, economic means or the administration means. it has the characteristics of social, mutual aid, guarantee and the policy. in recent years，the distance of income in residents in our country region and between the rich and the poor of town is still at extend. income between the rich and the poor has already shaped and becomes more and more bigger. this kind of distance also caused the distance of housing in our town residents original intention of housing provident fund the system is to help the town residents to buy the houses, and let the common officers and workers especially the low income family to buy house or have a place to live by social mutual aid. so that, it can guarantee the social equity, and maintain society stability. but the actual data expressed that the result of housing provident fund system supporting low income stratums housing consume is not obvious, on the contrary, housing provident fund system even caused further distance between social community incomes. the economics principle tells us, equity and efficiencys dialectical relations is: if no the market efficiency, society fair is impossible. its very far to citizen life and modern national economy. the same is that under the social unjust, efficiency is only short-term, part of inequity market efficiency, the socials unfair would certainly injure the further exaltation of the market efficiency and social stability and development. we research the current cover scope of housing provident fund system and the kinds of covered crowds, also included the characteristics of people who acquired housing loans. then the article researches the problem of social fair of our country urban housing provident fund system, indicates what reason that inequity of provident fund housing system results in, and brings up solutions to solve this problem. finally, this article compares. foreign housing systems with chinese housing provident fund system to analysis the differences of the housing system of america, germany, and singapore with chineses. and it suggests that we should absorb the advanced methods of foreign housing systems. the article gets summaries to all researches and brings up the new directions of chinese housing provident fund system. keywords: housing system; housing provident fund system; fair; efficiency 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。 对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查 阅和借阅。 本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 基于公平与效率视角的完善我国城镇住房公积金制度研究 1 导言 导言 0.1 本文写作的背景与意义 0.1 本文写作的背景与意义 住房公积金制度是城镇住房制度改革的产物，是解决我国城镇居民住房问题 的政策性融资制度。在计划经济时期我国实行的是与其配套的福利住房政策，随 着社会主义市场经济体制的建立，建立了住房公积金制度，以保障我国人民，尤 其是中低收入人群在住房方面的切身利益，并使住宅产业与国民经济发展良性互 动，让住宅产业这个微观经济与国民经济这个宏观经济保持动态平衡，互相促进。 但是在我国现阶段，住房公积金制度在实施过程中出现了许多问题，如果这 些问题得不到高度重视，并认真加以研究和解决，就会影响住房公积金这项全新 制度的健康发展，甚至给国家和人民带来严重的损失。 央行报告数据显示，截至2005年底，全国住房公积金缴存余额为6259.5亿元。 实际缴存职工人数为6329.7万人，占在岗职工人数的61.4%（我国目前大量的下岗 职工、小型私营企业雇员等中、低收入职工由于就业状况而未建立或已建立却未 缴存住房公积金）。除去贷款和购买国债外，全国仍有沉淀资金2289.1亿元。根 据以上数据，2005年住房公积金沉淀资金占缴存余额的比重达到36%，而且这还是 全国的数字，在一些中小城市公积金的利用率更低。另据统计，2005年全国公积 金业务收入为164.75亿元,业务支出为91.94亿元，增值收益为72.81亿元。 根据上述数据分析，住房公积金制度支持住房消费的作用没有得到很好体现。 突出的问题有两个，其中之一就是央行2004年房地产金融报告中所指出的目 前住房公积金贷款有额度限制，一般较难申请，支持中低收入职工购房的效果不 明显；另外一个问题就是我国住房公积金制度的运行效率较低，增值收益不明显。 问题一的存在将会导致住房保障的社会不公平，引发社会动荡，问题二则直接关 系到我国住房公积金制度的生命力。这是目前我国住房公积金制度持续发展面临 的最为严峻的两个问题。 本文研究的主要内容就是解决住房公积金制度的公平与效率问题，这样的研 究是颇具理论与现实意义的。 首先，从一个新的视角公平与效率，来研究完善我国城镇住房公积金制 度，探讨住房公积金制度的社会保障功能，找到满足中低收入人群住房需求的具 体对策，保障住房公积金制度的公平性以及研究分析提高住房公积金的运行效率 的措施，可以更好的促进住房公积金制度持续健康发展，为社会的弱势群体做出 贡献，从而发挥更大的作用。 其次，我国住房公积金制度也需要进行系统的研究，国外基本上都有各自的 基于公平与效率视角的完善我国城镇住房公积金制度研究 2 住房制度研究，而中国目前尚未有专门针对住房公积金制度进行的系统研究，更 缺乏采用实践与理论相结合办法对住房公积金制度的运行和公平效率进行系统研 究。 在全面建设小康社会的历史进程中，怎样使住房公积金制度的运行继续保持 强烈的创新意识，加强调查研究，不断适应新的形势要求，及时研究新的情况， 努力解决新的问题，用创新的思维，创造性地开展工作，这是保持住房公积金制 度持续健康发展的根本出路。 0.2 本文的国内外研究现状 0.2 本文的国内外研究现状 从1775年英国第一家“克特力住房协会”的出现到现在，住房制度在世界上 已有二百多年的历史。但直到二十世纪三十年代经济大萧条后美国建立类似商业 银行管理体制住房制度，现代意义的住房制度在国际上才得到长足的发展。二战 后，欧美各国和一些发展中国家结合本国的经济发展和金融制度创新了各具特色 的住房制度。但由于住房制度具有很大的地域性和国别性，而且因其发展时间较 短，研究住房制度的文献不多。目前比较权威的观点是世界银行专家马克博立特 所著的住房金融，1990年有我国改革出版社翻译出版，他概括了二十世纪七 十年代的世界各国住房制度的运行情况，认为任何住房金融制度都必须能提供长 期贷款，而这些长期贷款必须有稳定的资金来源。 二战后，世界经济迅速发展，城市化进程加快，住房制度不断创新，各国的 住房金融制度进入了快速发展时期。由于各国政治、经济和金融制度的不同，其 住房制度也呈现出了差异。影响力较大的住房金融制度主要有三种，即以美国为 代表的抵押式住房制度；以德国为代表的互助储蓄式住房制度；以及以新加坡为 代表的强制行储蓄的住房公积金制度。见表0.1。 表0.1 国外三种住房制度的比较 类别 抵押式住房制度 互助储蓄式住房制度 住房公积金制度 代表国家 美国 德国 新加坡 特点 1. 发达高效的资本市 场和货币市场 2. 专有银行住房储 蓄贷款银行 3. 全国性二级抵押市 场经营系统 4. 建立了住房抵押贷 款担保机构 5. 多种信用评估 1. 遵循契约的储蓄原 则 2. 法律规定贷款用途 3. 融资不仅仅依赖资 本市场 4. 政府对住房储蓄的 鼓励政策 5. 多种融资渠道 1. 住房公积金管理 法制化 2. 有稳定的公积金 存款利率 3. 住房公积金具有 很强的政策性 4. 优惠的公积金会 员借款条件 资料来源：根据网上相关资料整理 郁文达， 住房金融：国际比较与中国的的选择 ，中国金融出版社，2001 年 11 月，15 页 基于公平与效率视角的完善我国城镇住房公积金制度研究 3 20年的住房制度改革，我国初步实现了两个具有重要意义的转变，即由国家 和单位以实物形式向城镇居民无偿分配住房的政策转变为商品化、货币化分配住 房的政策；由单纯满足居民住房数量需求、解决住房问题为主转变为住房数量发 展和质量并重的住房发展阶段。这两个转变对我国住房市场的发展将产生了重大 影响。我国的住房制度改革对住房市场的重要作用，为制度与市场关系研究提供 了很好的素材。 但住房公积金制度在我国的发展历史相对较短，各方面的研究均处于起步阶 段。肖文海对住房公积金制度的基本性质进行了研究，认为住房公积金制度是一 种强制性储蓄制度，是一种特殊的社会保障税，也是一种住房补贴（2003）；肖 燕娜、吴文苑、刘伯春等人讨论了住房公积金制度在住房消费、住房改革中的作 用，认为住房公积金制度加快了住房由实物分配向货币化转变，增加了住房建设 的资金，有效的支持了职工的购房、建房（2002）；而针对住房公积金制度出现 的问题，如地区发展的不均衡与属地化管理之间的矛盾、建制的根本目的与政策 实际覆盖面之间的矛盾、资金来源单一与资金广泛使用之间的矛盾、资金使用效 率与资金安全之间的矛盾等等，提出了持续发展住房公积金制度的措施，如扩展 融资渠道来源、 扩大公积金投资渠道、 健全公积金运作管理制度等等 （王芳， 2002； 宋佐军，2002；汪丽娜，2003）；李勇辉就住房公积金制度对弱势群体的保障性 也进行了研究，认为住房公积金能有效的解决中低收入者住房问题，促进居民消 费结构的升级(2005)。 当前国内有关住房公积金制度的研究主要集中在怎样通过借鉴国外住房制度 的先进经验，对住房公积金制度进行改善。到目前为止，有关住房公积金制度公 平与效率的研究还处于初级阶段，没有形成系统。有关住房公积金制度的住房保 障功能也没有进行更深入的剖析。 0.3 本文的结构安排与内容 0.3 本文的结构安排与内容 本文对我国住房公积金制度现状进行了分析，与国外有代表性的住房制度进 行对比。从住房公积金制度的运行效率及其社会公平性的角度出发，对现有住房 公积金管理和运行体制、住房公积金资金筹集、资金使用和增值等进行了重点研 究，对完善城镇住房公积金制度提出建设性意见。 论文的内容框架如下： 导言。主要阐明本文研究的背景、国内外研究现状；文章的内容和结构安排； 主要观点和创新点以及各章节之间的内在相关逻辑关系。 第一章：住房公积金制度的一般理论分析。对我国城镇住房公积金制度的内 涵、住房公积金制度对经济的影响以及它在我国住房保障制度中的地位和作用进 行阐述。 基于公平与效率视角的完善我国城镇住房公积金制度研究 4 第二章：我国住房公积金制度安排与运行的效果。考察我国城镇住房公积金 制度建立的背景、基本性质及定位；住房公积金的制度安排和运行效果。通过一 系列的实际数据分析，了解我国住房公积金制度目前的运行状况，及面临的公平 与效率问题。 第三章：我国住房公积金制度的住宅保障公平性。系统的探讨了我国住房公 积金制度公平性的提出及其运行中不公平的具体表现，分析了造成住房公积金制 度不公平性的原因。 第四章：我国住房公积金制度的住宅保障效率。对我国住房公积金制度的住 房保障的低效率进行研究，分析目前住房公积金使用低效率的成因。 第五章：住房制度的国际比较及启示。用“拿来主义”的思想，借鉴美国、 德国、新加坡等有代表性的国家住房制度的成功经验来与我国现有的住房公积金 制度进行比较，从而受到启示，找到差距，为解决我国住房公积金制度存在的公 平、效率问题寻找新的途径。 第六章：基于公平与效率的我国住房公积金制度的改革对策。对前三章进行 综合分析，给出了完善我国住房公积金制度的对策。 总结与展望。总结本论文的研究结论，提出了有待进一步研究的新课题。 0.4 本文的研究方法与思路 0.4 本文的研究方法与思路 本文研究方法：根据实事求是，理论和实践相结合的原则，定性分析和定量 分析相结合及因果分析的方法，综合运用经济学、管理学理论，对我国住房公积 金制度的现实情况进行分析和研究。以期达到理论指导实践的目的。 本文思路：首先在考察我国住房公积金制度运行的具体状况下，提出了目前 住房公积金制度所面临的问题公平与效率，接下来研究问题产生的原因，在 借鉴国外先进经验的基础上提出解决问题的对策。见图0.1。 图 0.1 对策 提出问题 分析成因 分析成因 公平性问题 效率问题 借鉴国外住房制度的经验 基于公平与效率视角的完善我国城镇住房公积金制度研究 5 0.5 本文的主要观点与可能的创新之处 0.5 本文的主要观点与可能的创新之处 本文研究的主要观点： 改革计划经济时期的住房制度，是适应社会主义市场经济住房分配商品化、 货币化、市场化和社会化的新的住房制度的需要。住房公积金制度是与社会主义 市场经济体制相适应的、利国利民的、可行的制度。 当前房价相对较高、职工收入相对较低，商品房甚至经济适用房与职工住 房购买力之间差距很大，住房公积金制度是解决这一矛盾的有效途径。 我国城镇住房公积金制度在现阶段运行中出现的公平与效率问题, 应从完 善的城镇住房公积金制度，如其管理机构、配贷机制、资金运行等方面入手，保 障住房公积金制度的社会公平性，提高住房公积金的使用效率。 论文研究的可能创新点： 通过分析城镇住房公积金制度现存状况与相关环境的关系，以及有关因素 对住房公积金制度实施状况的影响，提出了建立新的住房公积金制度管理体制和 运行机制，以保障我国住房公积金制度的公平与效率。 根据公平理论，提出了住房公积金贷款不能排斥弱势群体（即中低收入人 群），以保障住房公积金制度的社会公平性；建立住房公积金中介及担保等机构。 住房公积金贷款单位通常为了防御贷款风险，把住房公积金贷给所谓的安全人群 （中高收入人群），而忽略了中低收入人群的贷款，而他们恰恰是最需要贷款的 群体。 根据效率理论，提出了改善我国城镇住房公积金制度配套体系的建议措施。 扩大住房公积金资金筹集渠道，提高住房公积金的资金增量。保证职工贷款，提 高职工的住房购买力，刺激职工住房消费，从而提高住房公积金的使用效率。 基于公平与效率视角的完善我国城镇住房公积金制度研究 6 第一章 住房公积金制度的一般理论分析 第一章 住房公积金制度的一般理论分析 1.1 住房公积金的内涵 1.1 住房公积金的内涵 住房公积金是根据政府的专门规定或法规要求，对参加住房公积金的职工， 一律每月按其工资收入的一定比例，同时从职工个人的工资收入和职工所在单位 （企业）的有关资金中提取，并存入职工个人专门账户归职工个人所有，只能用 于参加住房公积金职工的住房投资和消费支出的储金。 在1999年颁布的住房公积金管理条例(以下简称条例)，第一次明确地提 出了住房公积金的概念：住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、 外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位(以下简称单位)及其在 职职工缴存的长期住房储金。2002年颁布的条例修改释义为：住房公积金是 指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城 镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下简称单位)及其在职职工缴 存的长期住房储金。新条例与旧条例相比，它对住房公积金的释义的外 延更加扩大、决策机构更加科学化、管理机构更加合理化、监督机构更加严密化、 处罚手段更加多样化。 住房公积金缴纳金额一般按下列公式计算： 职工本人缴纳的住房公积金职工本人上一年度的月平均工资职工住房公 积金缴纳比例。 单位为职工缴纳的住房公积金职工本人上一年度的月平均工资单位住房 公积金缴纳比例。 职工和职工所在单位缴纳的这两部分住房公积金都是职工住房基金，均属于 职工个人所有。职工缴存的住房公积金，是职工每月固定从工资中存储一部分专 门用于购房，单位为职工缴存的住房公积金是住房部分实物分配转为住房货币化 的形式，是职工住房工资的体现。 住房公积金也是一种住房资金，因其有专门固定用途而与其他住房资金和基 金相比具有自己的特点： 1.形成具有强制性。住房公积金的归集基础主要是政府信用，表现为有关住 房公积金的特定法规。一旦实施这些行政规定或特定法规，其中规定的应参加住 房公积金的个人和单位就必须参加住房公积金的缴交。 2.权属具有个人性。住房公积金的所有权属于职工个人，尽管住房公积金中 有一部分是来自职工所在单位，但它仍然计入职工个人专门账户归职工个人所有。 3.资金属性具有工资性。住房公积金每月随职工工资发放时提取缴存，而且 基于公平与效率视角的完善我国城镇住房公积金制度研究 7 住房公积金来自职工所在单位的部分实际上是对职工用于住房消费的一种劳动报 酬，具有明显的工资性。 4.用途具有专用性。住房公积金在存储期间只能用于参加了住房公积金的职 工的住房消费和投资开支，而且具体用于何种形式的住房消费和投资，往往还有 它具体规定。 5.服务对象具有社会性。住房公积金的参加者有一部分在离退休前不需要支 用住房公积金，有一部分虽然因解决住房问题的需要必然要支用，但客观上存在 着支用时间上和支用数量上的差异，这必然使住房公积金出现沉淀，这个沉淀资 金可以被其他参加了住房公积金的职工按规定以借款的方式使用，这就使住房公 积金的使用对象有了社会性。 6.政策性。住房公积金是一种互助性的特殊住房资金，不能完全按商业化运 做，所以，具有明显的政策性。 1.2 住房公积金制度的性质 1.2 住房公积金制度的性质 1.住房公积金制度是一种强制性储蓄制度 住房公积金是工资一部分，缴存归个人所有、有偿计息、购房调离或退休可取 回本息的特点而得出结论。从强制性储蓄制度这一基本结论出发，住房公积金制 度的特点可归纳如下： (1)住房公积金制度是一种国家强制的储蓄制度。住房公积金制度的国家强制 性，体现在政府部门凭借行政权力向职工及其就业的单位(雇主)定期归集公积金， 它是政府直接干预经济的一种手段，干预的理由在于住房是人类生活的必需品， 而住宅的高价值又使得人们对住宅支出应及早准备，住宅支出占总支出的比重应 维持一个合理的比重，由政府代替居民选择，强制性安排的一种住房储蓄制度， 这种安排有助于克服个人偏好的某些缺陷。 (2)住房公积金制度是一种长期性、固定化的储蓄制度。住房公积金制度不是 权宜之策，在住房制度改革取得成功，与社会主义市场经济体制相适应的住房制 度建立后，仍然继续存在，并成为有中国特色住房制度的一部分。对职工而言， 公积金的缴纳也是长期性的、职工工作期间只要有工资收入，就应该缴纳公积金， 公积金缴纳成为自动的固定化储蓄。 (3)住房公积金制度是一种保障性的储蓄制度。参加住房公积金制度的职工并 不能保障获得一套住房，公积金制度的强制储蓄，完全体现自我承担风险。住房 公积金制度的保障性是指通过强制单位和职工按其工资的一定比例上交用于住房 储蓄，可保证职工在购买住房时获得一笔稳定的政策性住房抵押贷款。如果这笔 储蓄没有动用，职工在退休后还可能取出用作养老金，弥补养老保障的不足。 (4)住房公积金制度是国家动员资金、推动住宅业快速发展的储蓄制度。住房 基于公平与效率视角的完善我国城镇住房公积金制度研究 8 建设需要大量资金，发展中国家在解决居民住房问题往往面临资金不足的问题， 在资本市场不发达的情况下，采取由国家出面，建立住房公积金制度，通过强制 性的储蓄可广泛快速动员资金，加快住房建设。 2.住房公积金制度是一种特殊的社会保障税 这是由住房公积金缴交的强制性及其对于公积金缴交企业所造成的额外成本 而得由其结论。住房公积金是一种基金性收费，但具有“税”的性质，并将住房 公积金制度与社会保障税制的 9 个要素相对应。社会保障税包括社会保障缴款、 纳税人、雇员、雇主、自由职业者、失业者、工作年龄、养老金领用者、纳税期 间 9 个要素。在住房公积金制度的政策框架里，公积金的缴交相当于社会保障缴 款，职工(雇员)及职工所在单位包括国家机关国有企业、城镇集体企业、外商投 资企业、城镇私营企业及其他城镇企、事业单位(雇主)都是住房公积金的缴交人 (纳税人)，职工及其单位在工作年限内必须缴纳住房公积金，超过退休年龄，没 有工资的失业者以及家务劳动等家庭内部雇佣的人们，则排除在公积金缴交者范 围之外。自由职业者应看作自我雇佣职工，应纳入住房公积金缴交者之列。自己 负担全部的税负，即雇员和雇主负担的全部。但鉴于目前操作技术上的困难，暂 时无法纳入。住房公积金在职工及其所在单位分担的比例相当于税率，税基则是 职工的年平均工资。持“特种社会保障税”论将企业为职工缴纳的住房公积金视 为与养老保险金、工伤保险及生育保险相同性质的“费” ，认为应借鉴别国经验， 实行“费”改“税” ，利用税收强制性和规范性增强社会保障资金筹集过程中的约 束力，由税务机关征收，由专门机构负责管理和使用，可降低筹资成本，可使管 理费用最小化，避免和杜绝拖欠、少缴和逃缴的现象，保证征缴工作顺利进行， 还可以发挥规模经济的效应。 3.住房公积金是一种住房补贴 住房公积金制度性质还应联系住宅体制变迁史进行。中国城镇旧住宅体制的 主要问题表现在：购买住宅或直接生产住宅的主体是各种企业和事业单位，住宅 的最终消费者职工则不直接出现在市场上，也不为其住宅消费支付合理的资 金，职工只能从自己的单位用很低的租金租用住宅。中国住宅建设的资金主要来 自各种单位，如果这些单位是企业，资金便来自企业的利润，有些情况下会被计 入产品的成本，如果是机关和事业单位，则资金主要来国家预算，各单位住宅建 设资金支出和收回租金之差，便构成了单位对居民的住宅补贴。在单位向职工提 供住宅“暗贴”的体系下，各单位为职工建造的住宅越多，筹集住宅资金的压力 越大，住宅资金回流的净量也就越小，最终因此而难以为继。 建立住房公积金制度就是单位为职工住房消费直接发放货币补贴，为住房体 制变迁建立一个单位与个人共同分担成本的机制。从表面上看，发放住房补贴是 为了提高居民的住房支付能力，实质上隐含着资金分配机制的转换，即从建设资 基于公平与效率视角的完善我国城镇住房公积金制度研究 9 金转换为消费资金，从实物分配转换为货币分配。建立住房公积金制度，就是住 房分配货币化发放住房补贴的一种方式住房。 1.3 住房公积金制度对社会经济的影响 1.3 住房公积金制度对社会经济的影响 住房公积金制度对住房市场的推动作用是十分重大的。它一方面提高职工建 房、购房的支付能力，获得相应贷款；一方面也提高建房资金的融资能力，扩大 住房建设规模，加快解决职工住房问题住房公积金制度加快实现了住房的商品化、 社会化进程。让老百姓受益的同时，也让开发商受益。而且公积金在贷款的良性 循环中也得到了保值、增值。具体体现在： 有利于住房资金的积累和周转。实行住房公积金制度，国家可以筹集一笔 稳定的住房融通资金。通过向职工提供长期抵押贷款，进行个人购、建房融资， 有利于住房资金的长期周转； 有利于政策性抵押贷款制度的建立。通过住房公积金积累为政策性抵押贷 款提供了较低成本的长期稳定的贷款资金来源。住房公积金率先开辟个人购房贷 款，并由此拉动商业性购房贷款的兴起发展和信贷结构的调整优化。鉴于住房公 积金贷款利率相对较低，职工家庭普遍将住房公积金贷款作为首选，不足部分由 商业性贷款组合，因而各商业银行非常看重公积金贷款的带动效应，商业性贷款 也取得长足发展。至2002年6月底，住房公积金和商业性个人购房贷款余额合计已 达1lo3亿元。大力发展个贷，资产质量大大提高，住房公积金6个月以上逾期金额 占贷款余额控制在0.04%，商业性贷款逾期率也控制在较低水平。因此职工有较强 的贷款承受能力，可以鼓励职工利用住房公积金贷款购买住房。住房公积金按月 缴纳，为借款人提供了长期稳定的还款保证。通过抵押贷款可以使个人先购住房 后还款，超前消费，使购房者得到实惠，从而逐步形成购房贷款意识。 有利于提高职工购买住房的能力。拉动住房消费市场的“内需”。在目前 职工收入还不高的情况下，尤其是中、低收入家庭，单纯依靠自己的力量自置居 所，是缺乏资金能力的。实行住房公积金制度后，职工有了长期稳定的住房资金 积累渠道，为逐步实现自住其力创造了条件。他们可以通过使用住房公积金积累， 也可以通过获取政策性抵押贷款，提高自身购买住房能力。这样也有利于引导个 人用其他消费资金购买住房，扩大住房资金的来源。另外，广大职工还把住房公 积金视作自己的住房保障资金，作为住房解困、住房安居和住房改善的资金保障， 职工买房普遍使用储存的公积金或申请住房公积金贷款，大大增强了购房支付能 力和消费信心。 有利于促进住房建设。提高住房消费市场上的住房供给能力住房公积金制 李勇辉， 城镇居民住宅消费保障制度研究 ， 95110 张东： 住房金融：理论新探与实证分析,中国财政经济出版社，2004 年版，p65 基于公平与效率视角的完善我国城镇住房公积金制度研究 10 度是从两方面促进住房建设的，即以需求拉动方面，通过资金积累和贷款使个人 和单位具备购房能力，增强了有支付能力的住房需求。从供给推动方面，通过住 房公积金融通，为住房建设提供资金。两者分别以需求和供给角度推动了住房生 产和消费的发展，促进了住房市场的繁荣，使住房建设得到大大的发展。 能够促进居民消费结构的升级 随着经济的发展和社会的进步，居民消费的恩格尔系数会不断降低，消费结 构应当越来越合理，这种合理化的重要体现之一是住房消费的比重应逐步加大。 但由于购买住房的资金的积累因量大而往往需要很长时间，因此一部分居民难免 会失去或忽视住房资金的积累，这对居民消费结构的改善是不利的。住房公积金 实现强制性储蓄，促进了居民对住房消费资金的积累，对广泛改善居民的消费结 构无疑是有益的。 住房公积金制度的推行和住房制度改革综合配套，为建立与社会主义市场经 济体制相适应的住房新制度提供了可能。职工从“租公房”到“买公房”，然后 “卖旧房”再“买新房”，住房找市场，买房靠贷款，不再“等、靠、要”，“住 房分配货币化、住房供应社会化”新框架逐步形成，住房成为了消费热点，由此 推动了整个房地产业的发展。 1.4 住房公积金制度在住房保障制度中的地位和作用 1.4 住房公积金制度在住房保障制度中的地位和作用 住房保障制度是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，对城镇居民中 低收入家庭进行扶持和救助的一种住房政策措施的总和。是为解决低收入家庭的 住房问题而设置的社会保障性住房供给方式，通过弥补市场经济的缺陷和不足， 对市场经济中弱者和低收入者提供帮助和救济。住房保障制度提高了市场配置住 房资源的效率，体现了社会公平和人道主义精神，是社会稳定、经济发展、社会 进步的需要，是实现社会公平和社会安定的必需手段。 在我国，住房保障制度主要包括了住房公积金制度、廉租房制度以及经济适 用房制度以及相应的住房供应体系。 住房保障的措施就是对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家 庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收 入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。 住房公积金制度除了在政策性贷款和职工购、建房支取等方面发挥其作用外， 还为政府的安居工程、经济适用房建设、城市廉租住房建设等方面，发挥了应有 的作用。 首先，住房公积金制度为廉租房的提供建设补充资金。统计显示，截止到2005 年底，住房公积金管理部门当年业务收入164.75亿元，业务支出91.94亿元，增值 收益72.81亿元。当年增值收益分配为：提取贷款风险准备金35.89亿元、管理费 基于公平与效率视角的完善我国城镇住房公积金制度研究 11 18.48亿元、廉租住房建设补充资金18.44亿元，廉租住房建设补充资金余额33.77 亿元。截至2005年末，累计已向地方政府提供廉租住房建设补充资金36亿元。 另 外，住房公积金制度也为最低收入人群提供廉租房的资金来源。 其次，住房公积金制度为中低收入家庭购买经济适用房或商品房提供了金融支 持。作为住房保障又一重要内容的经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定 建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房，它是以中低 收入家庭困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准建设的普通住宅。 住房公积金制度自建立以来，有力地支持了住房建设，满足了职工改善住房 条件的要求和愿望，使职工有了长期稳定的住房资金积累渠道。住房公积金是职 工的住房保障资金，是住房解困、住房安居和住房改善的资金保障，是我国住房 保障制度的重要组成部分和中心环节。 住房公积金制度通过强制储蓄、定向消费，提高了职工在住房方面的自我保 障能力，以及进入住房市场解决住房问题的能力；其次，它率先开辟个人购房贷 款，并实行最高贷款限额和存贷挂钩政策，解决了中低收入家庭的购房困难，由 于住房公积金贷款利率相对较低，普通职工家庭普遍将住房公积金贷款作为首选。 住房公积金存款余额还可以冲还购房贷款，使放贷者有固定的资金来源，还贷者 也有稳定的资金保证。根据建设部统计，近五年来，我国城镇居民人均住宅建筑 面积已超过20m 2，82%的城镇家庭拥有了私有住房，住房成套率达70%。最后，住房 公积金的严格管理和专款专用，使住房公积金制度筹集了一笔长期、稳定的政策 性住房资金。除了在政策性贷款和职工购、建房支取等方面发挥其作用外，还为 政府的安居工程、经济适用房建设、城市廉租住房建设等方面，发挥了应有的作 用。 但由于在住房公积金制度实施的过程中存在一系列的问题，真正需要享受住 房公积金贷款的中低收入居民并没有从中受益。所以从住房保障的意义上讲，住 房公积金制度并没有发挥其应有的作用，所以有必要对现行的住房公积金制度进 行创新。 谢然浩，经济日报，2006.03.24 基于公平与效率视角的完善我国城镇住房公积金制度研究 12 第二章 我国住房公积金制度安排与运行效果 第二章 我国住房公积金制度安排与运行效果 2.1 我国住房公积金制度建立的背景 2.1 我国住房公积金制度建立的背景 住房公积金制度是我国房改一项基本政策，是我国政策性住房金融的核心及 主要内容， 并作为国家的大政方针载入党的十五大报告与国务院关于国民经济和 社会发展十五计划纲要中，是我国住房制度改革的一项重大举措。 早在8o年代，理论界就开始进行住房商品化、社会化的理论探索，这一政策 在上世纪90年代得到政府确认。而中国的房改历程是一个向这一目标逐渐推移靠 拢的过程。然而，政府主导的住房制度变迁面临众多的内外部约束条件而困难重 重，住房公积金制度的建立为住房制度改革前移提供了一个减缓各方压力的缓冲 空间，因而为政府所重视并全面推行。 建立住房公积金制度的背景条件如下： 传统的住房制度其特征是低货币工资、高实物福利，货币分配比例大大低 于实物分配所占工资总额的比例。由于职工原有的工资只包含部分住房消费因素， 切断了实物福利住房分配可能的职工，在被迫由住宅流通市场中寻找住宅时，将 面临经济承受能力的挑战。 改变住房分配机制， 使住房消费从近乎无偿的方式引入一种明确的由个人 支付的机制，如果没有处理好原体制下已获公有住房与未获公有住房住户在进入 新体制时起点获益公平的问题，容易引起一部分居民不满，甚至引发社会震荡。 这个房改历史遗留问题是个极其复杂的公平问题，要妥善处理已获公有住宅居民 对其住宅产权的补偿与未获公有住宅居民的补贴等一系列矛盾。 在住房改革前中国城镇居民的人均居住面积，从建国初期的4.5m 2，逐渐下 降到1977年的不足4m 2。城镇居民居住条件的不断恶化，使得住宅改革面临着解决 两个矛盾的任务：一方面要迅速动员资金，增加住宅投资，改善居住条件；另一 方面要调整各种制度，理顺资金循环渠道。往往由于前一任务更为紧迫，致使政 府只能在旧体制框架内动员资金进行投资， 结果越来越多的新房不断进入旧体制 中，给进一步改革带来更大的困难。 住房问题不仅仅是个经济问题，而且是个社会问题，不仅要考虑转变机制 以增进效率，也要顾及改善中低收入阶层的居住问题以增加公平。尤其，住宅是 一种具有消费正外部性的公益品， 推行住宅自有化，促进社会稳定，有利于构建 渐进改革的有效支撑空间。 如果推进住宅自由化是住房改革目标体系中的一个组成部分，资金积累和 金融机构支持就成为房改的约束因素。由于住房是建设周期长、成本费用高，使 基于公平与效率视角的完善我国城镇住房公积金制度研究 13 用时间长、资金占用量大的商品， 无论是个人买房还是建房，都需要有金融的支 持。而我国住宅融资重点过去一直是开发商，个人远未成为住宅融资的中心，发 展我国的住宅金融，也是住房制度改革必须重视的问题。 住房公积金制度使住房制度改革在满足上述背景前提下前行一步。首先，住 房公积金制度的建立提高了居民工资中住房消费因素的比重， 增强了居民的住房 支付能力，可以为住房新体制奠定基础。其次，住房公积金制度所归集的长期、 稳定的资金可以为住宅建设和流通提供资金支持。第三，推行住房公积金制度并 配合切断住房实物福利分配，实行货币化分配，只要持续时间较长，职工进入住 房新体制起点公平问题会逐渐消失。第四，住房公积金制度在不增加财政负担的 情况下，建立起了政策性住房抵押贷款制度。 目前,住房公积金制度已逐步在全国各地建立、发展起来，并已成为我国社会 保障体系的重要组成部分。 2.2 我国住房公积金制度的基本性质及政策定位 2.2 我国住房公积金制度的基本性质及政策定位 住房公积金制度是市场取向的政府主导型住房制度变迁过程中，权衡各方因 素所作出的住房资金安排制度。其主要目的在于为住房体制转换筹集资金、减轻 改革阻力，从其采取单位和个人各交一半的形式而论，住房公积金是住房补贴资 金的转换。具体来说，住房公积制度是切断单位建设配给住房旧体制后，所安排 的职工住房消费补贴的新形式。这种补贴与传统住房补贴的不同之处在于：旧住 宅体制的福利性体现在对职工租用住宅的补贴，住房公积金补贴体现在住房配给 制取消后对职工购买、建造住宅的补贴；旧住房补贴伴随配给制，享受住宅补贴 的单位和职工具有不确定性,不能公平操作，住宅公积金补贴按职工工资的一定比 例发放，操作简单公平；从效果而言，传统住宅租金补贴制度不利资源流入住宅 领域，住房公积金补贴鼓励将更多资源配置到住宅产业上。 随着住房公积金制度的推行， 这种住房补贴中单位支出的部分会逐渐转嫁到职 工的工资上，转嫁的程度视劳动的供需弹性而定。理由如下：在住房公积金制 度建立初期，住房公积金企事业单位缴纳部分立足于原有住房资金之划转，而单 位资金又源于国有企业留利(如福利金)，这部分资金在统收统支的利润分配制度 下应上交给国家财政，是为了调动基层单位建房积极性而留给企业，将这部分资 划转入公积金，记入职工名下的公积金帐户，转归管理中心运用，是财政与企事 业单位职工收益的重新分配。这部分单位住房资金在划转完毕之后必将转化为成 本。在国家与企业之间分配关系由统收统支转变为利润留成、利改税、承包制， 在财权与决策权等全面下放的情况下，单位预算约束趋于硬化，住房公积金支出 构成企业的额外负担，如果这部分成本不能前向向消费者转嫁，必然后向向职工 肖文海，论住房公积金制度的基本性质及政策定位，改革热点，2003.2 基于公平与效率视角的完善我国城镇住房公积金制度研究 14 转嫁。对于私营企业与三资企业雇主，他们对于住房公积金支出的态度就是将 其转嫁出去。如果劳动的供给弹性非常小而需求弹性大，在极端条件下劳动供给 弹性为零，住房公积金支出全部转嫁为职工的工资负担，使公积金失去补贴性质。 失去补贴性质的住房公积金采取的是一种强制性储蓄形式，体现出政府规制 特点。这里的理由是把最低标准住房视作为一种有益品，住房公积金的强制性储 蓄制度恰为保证实现人均最低标准住房政策目的，这样把住房公积金制度视为在 经济活动中防止和缓解产生社会问题的规制制度。 由上分析表明，建立住房公积金