（政治经济学专业论文）规制失灵与规制变革的理论与实践.pdf

摘要 筑制失灵和麓制变革是强藩理论箨研究的一个熬点闻题。波予自然垄断、信惠不对称、 公共物爨等目题，市场如现了失灵。公菸利益遴论认为政府摄制是对市场失灵瓣一耱应对， 其目的是通过政府规制提高资源配置效率，增进社会福利。但是，理论与实践都表明，由 于经济和政治等方面的原因，政府规制也出现了失灵，造成了被规制企业内部低效率、规 翩关联赞蠲增加、寻糍成本等润题，彼资源采得至l 最饶配置，违背了| 泊慕托激优覆强 j 。藏 割失灵是规铡变革的_ 爨接动嚣。蘑方诲多国家囊2 0 擞纪7 年代野始，发怒了一场爨在 解决规制失灵的政府规制变革运动。放松规制与激励性规制是西方国家对自然垄断产业进 行规制变革的两大主题。 本文系统分析了政府援稍疆论和飙斜失灵的表现、原因，然后围绕放松瓣裁帮激融牲 爆割鼹大趣肇变革主题，放瑾谂渊源、变革路径、实践等方瑟遴行了深入系绞躲研究。我 国目前正处于缀济转型期，规制失灵的表现和原因都肖其特殊性，对自然垄断产业的舰制 变革仍处于政企分离和打破国家垄断的阶段。借鉴西方发达国家规制变革的经验，并结合 我国躐铜变革的实际，我国在转型期对自然垄断产业的瓶制变革是一个放松蕊稍与强纯蕊 刽懿瀵台锩，暴露蛉援蔑变革路径载燕要建立健全趣案l 法体系；组建独立、公正、意效薛 规制机构：实行政企分离，推行股份制；以有效竞争为目标，放松规制，引入激励性规制 强化对规制者的规制；实行动态的政府规制政策。 关键词：规制失灵 放松规制激励性规制规制舰制者 a b s l r 鑫c 耋 t h 。p r 曲l e m 。fr 。g u l a 娃o nf 蛆u r ea 丑dr e g l l l a t i o nr e f o 滩i sah o tq u e s l i 。ni i lt b 。c o n o 商c st h e o r yf i e l d m a r k e tf a i l u r co c 娜r sb e c a u s eo f a t u r a lr n o n o p o l y ，i n f o 朋：1 a l i o na s y m m e t me x t e m a l i 吼p u b l i cg o o d sa 飘ds o o n r e g u l a t i o ni sam e a s u r et 0r e s o i v et h em a r k e tf a i l n 他a n dn sg o a li s t oi n 巾m v et h ee f 矗c i e n c yo fr e s o n r c 。8 a l k c a 量i o 扛翘d 孙b e 绺穗es o c 溢磺蜷l f & 犯壬 d w e v e 毛d 。m i 髓la 珏dp 。l i 娃貅li n 弧e 蕺c e ，球瞽l a 镬醣 f a n u f eo c c u r st o 。，w h i c h 辩s u l t 证i n e 蹦c i e n c y 艘她a 王m o n o p o l i s t i ci n d u s 晒e s ，m o r ee x p e n d i t u r e s o n r e g u l a t i o n ，t h ea p p e a r a n c eo fs e e k i n gr e n tc o s ta n ds o m eo t h e ri s s u e s r e g u l a l i o nf a i l u r ei st h ed i r e c tr e 拣o n 0 f r e g u l a t i o nr e f o m l s i n c et h es e v e n t i e so ft h e2 护n t u f y ，s o m ew e s t e mc o u n t r i e sb a v er a i s e d ag i g a n t i c 疆g u l a 矗。珏r e f 。黼w b o s eg 。瓣t s 幻粥翻v e 端娃l a 培gf a 娃娃f e s 。d e 辩g u l a 圭i 。矗鞠硅i ：n t ；v ef e 辞l a 专i o 盐h 撇b e e n 啪嗽 矬p a r t s i n 也e 碍g u l a t i o r e f o 黼o f a t 娃r a lm o n 。p 姚t i ci n d u s 豳s 斑m a n y w e s t e mc o u 瓣l 。s - t h i sd i s s e r t a t i o na a l ”e st h er e g u l a i i o ni h e 。r ya n dt l l e 叩p e a r a c e 柚di h er e a s o n so fr e g u l a t o r yf a i l u r e ， a n dm e np r o f o u n d l ys t u d i e st l l ed e r e g u l a t i o na n di n c e n t i v er e g u l a t i o nt 王l r o u 9 1 1t h e o f e t i c a lo 堍i n ，r e f o 珊s t e p s ， a 砖氇。p r a c t i c e s a tp r e i ，棚rc 。弧姆主s 江蕊p c r 主。do f 铋献i 。挝鑫o m 出鞋n c de c o 髓o m yl 。撇船 e c 。n o m ya n dt h e 矗p p e 麟鞋c ea n dr e a s o n so fl h er e 科址i o nf a i l w ea r es p e c i a l c h i n af e g u l a t o f yf e f b 黼o f n a t u r a lm o n o p o l i s l i ci n d u s 州e ss t i us t a y si ns e p a r a 血gg o v e m m e n tf i l n c t i o nf r o me n l e r p r i s e 蝴n a g e m e n ia n d a l s ob 糟a k i n gt h ep a t t c r no fo n g m a lc 。u n 仃ym o n o p o l i z m g c 0 m b i n i n g 血ee x p e i i e o ft h er e 勰l a t o r yr e f o m o fw e s 撼r d e v e 孙p e d 棚e sa n d 妇撑a 王i t y 氇i 黼s 瑶嚣址执r y 糟孙f m ，c h n e s e 獬u 董鑫l i o n 谭董。溆醴 n 籼a lm o p o l i s l 主ci h d u s t r i e si s 牲戚x f u 辟o fd e 球g l l l 撕o ba n ds 拄e n g m e n i n gf e 秘l a t o n i n 垃地l f a n s 王t 如8 p e r i o d t h ed e l a i l e dp a l ho ft h er e g u l a t i o nf e f o r mi st 0p e r f e c t 血el a ws y s t e m ，t oe s l a b l i s ht h ei 1 1 d e p e n d e n t ，f a i r a de 出c i e n tr e g u l a t o r yo 塔a n i z a t i o n ，t 。s e p a r a t eg o v e m m e n t 缸l c t i o nf r o me n t e r p r i s cm a n a g e m e m 柚dc a y o u s h a # e h o 避i n 鐾犯掘糯，艳a d o p 撑g u l a 如np o l i c ya n di n i r 。d u c ei n c e 靠t t v ef e 弘l 鑫t i o n 。斑髓1w o 呔a m p e t 饿o b ，t os 妇n g c h e 鞋摊g t l l a 蛀n g 地ef e g l a t 。f 翘dp r a c 娃c ed y n 拄m i cg o v e 秘l e t a li e 辨l 撼o np o l i c y k e yw o r d s ： r e g i l l a t i o nf a n u r e ；d e r 。g i l l a t i o n ；i n c e n t i v er e g u l a t i o n ；r e g i l l a 娃n gt h e 喇u l a t o r i l 莉舌 日舌 一、选题的意义 规制失灵和规制变革是目前理论界研究的一个热点问题。政府规制起源于1 9 世纪术2 0 世纪初，是政府部门依据有关法规直接对微观经济活动进行规范、约束和限制的行为，主 要分为经济性规制和社会性规制。本文主要研究对自然垄断产业的经济性规制。自然垄断 产业所具有特殊的经济技术特征、自然垄断产业目标的双重性以及信息不对称等都要求政 府对自然垄断产业进行规制。传统的政府规制理论就认为政府规制是对市场失灵的应对， 其目的是通过政府规制提高资源配置效率，增进社会福利。但市场失灵的存在为规制提供 了必要条件，却不是规制的充分条件。由于政府规制过多或者不当，政府规制也出现了失 灵。因此，从理论和实践上研究规制失灵的表现和产生的原因，对解决被规制行业所存在 的问题、提高资源配置效率、提高社会福利水平都有重要的理论和现实意义。 规制失灵是规制变革的直接动因。2 0 世纪7 0 年代以来，以经济发达国家为首，世界各 国纷纷开始进行规制变革，规制变革现在已成为一种潮流，关键是如何进行变革。因此研 究规制变革的具体方式就非常重要。目前，西方发达国家主要采取放松规制和激励性规制 改革两种方式。研究西方国家这两种规制改革方式的产生背景、主要内容、具体实践等问 题具有重要的理论和现实意义，尤其可以为我国自然垄断产业的规制变革提供借鉴经验。 我国目前正处在经济转型时期的特殊背景下，规制者和被规制者双方都存在许多特殊 的问题，对自然垄断产业的规制改革还停留在政企分开以及打破原有国家垄断格局阶段， 对规制变革中最核心的问题：规制什么，规制谁，谁来规制“规制者”等问题并没有真正 得到解决。因此分析我国转型期规制失灵的特殊的表现和原因，以及规制变革的具体路径 非常重要，对我国自然垄断产业和政府规制体制的改革都具有重大的意义，有利于提高产 业的经营效率、提供多元化且质优价低的公共产品和服务、转变政府的角色、提高社会福 利水平。 二、国内外研究现状 马克思在资本论中涉及到了政府的微观经济职能。在分析资本主义经济现象时， 马克思意识到垄断问题上的市场失灵，指出股份公司在一定的部门造成垄断，要求国家干 预。他着重分析了交通、运输等基础设施产业，认为由于这些产业生产的主要是公共物品， 投入高、利润低且风险大，私人不愿投资也无力进行大规模投资，需要政府来承担。可见， 马克思已经认识到了对基础设施产业进行政府规制的必要性。 日u舌 当代西方规制理论是适应国家对自然垄断产业规制的需要，从国家干预理论中派生出 来的，政府规制有一定的必要性。但许多学者也认识到政府规制也出现了失灵，其中最具 代表性的是政府规制俘虏理论。旖蒂格勒在1 9 6 2 年发表的管制者能管制什么中认为， 管制者的愿望和指定管制规则是一回事，而管制能否对被管制产业产生预期效果则是另一 回事；1 9 7 1 年又发表经济管制论一文，认为实行政府规制首先需要回答的问题是“谁 从管制中得益、谁因管制受损”，政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的，通过 实证研究得出了受规制产业并不比无规制产业具有更高的效率和更低的价格；施蒂格勒提 出规制俘虏理论，指出规制机构最终会被产业所控制。1 9 7 6 年，佩尔兹曼发表迈向管制 的更一般理论，在对市场失灵、对政府规制结果的预测，以及进而推断政府在经济规制 上的有效性等三个层次上更全面地阐述了规制俘虏理论，认为规制易于使组织得好的利益 集团受益。以克鲁格、布坎南、图洛克和尼斯坎南为主要代表的公共选择学派把规制过程 看成是一个寻租过程，从垄断导致的净福利损失开始，将分析的视角扩展到规制的政治决 策过程。他们认为，规制机构利用规制手段保持规制企业垄断地位的目的在于设立一个租 金，以便让规制企业来争夺这个租金，通过这种方式，规制机构希望从企业那里得到回报。 莱宾斯坦1 9 6 6 年提出来的x 低效率理论说明，免受竞争压力保护的垄断企业不但会产生 市场配置低效率，而且还会产生另外一种类型的低效率，即垄断企业存在着超额的单位生 产成本。后来，罗杰弗郎茨在x 效率：理论、证据和应用一书中对x 氐效率作了全 面阐述，认为就市场结构而言，垄断的存在，使企业免受竞争压力，垄断企业对价格、产 出和成本的控制，是造成这种状况的原因。 由于规制失灵的客观存在，在二十世纪八十年代以后西方逐步开始进行政府规制变革 的理论研究。鲍莫尔、潘札与威齐格f 1 9 8 2 、提出可竞争性市场理论，说明了放松管制、引 入竞争机制的必要性，认为如果实际的或潜在的竞争约束足够强，使市场近似于完全可竞 争性市场，不论市场是否属于垄断结构，自然垄断都会被迫成为有效率的垄断，此时自由 放任政策比通常的反托拉斯政策和政府规制政策更为有效。拉丰和易斯塔什的激励性规制 理论认为，由于存在不对称信息，效率与信息租金是一对共生的矛盾，为了得到最好的规 制政策，政府需要尽可能地利用企业的私有信息，实现企业的自我选择。为此，政府可以 运用诸如成本补偿机制和定价政策等某些特定的规制工具实现最优规制。其中，具有不同 激励强度的成本补偿机制就是激励规制。近年来，随着制度经济学的发展，新制度经济理 论已丌始将制度因素引入规制的分析中，强调规制是一种制度性安排，基本上构成了规制 和市场存在的边界性理由。 我国许多经济学家也进行了政府规制失灵与变革的研究。胡汝银分析了规制失灵的特 殊原因，并指出规制规制者是规制变革的重中之重。王俊豪提出了中国政府管制体制改革 的政策思路，认为在政府规制改革中，法律制度是准则，政企分离是关键，有效竞争是目 标。张昕竹研究了激励规制理论，认为我国目前应选择价格上限规制，在有效监督机制建 立以后选择低强度的激励机制。陈富良认为经济转型过程中的政府规制既是一个对以前的 严格管制的放松过程，又是一个新的规制政策与制度的建立和实施过程，是一个混合体， 这是由经济转型的特点所决定的。 三、研究方法 本文采用的最主要的研究方法是规范分析与实证分析相结合，规范分析的结论为实证 研究提供了理论指导，实证研究也给规范问题的研究提供了有利的支持，实证分析的结果 是规范研究更有说服力。在实证研究方法上，选择以理论实证的研究方法为主。另一个重 要的研究方法是比较分析分析方法，将西方国家之间进行比较，同时将中外进行比较。本 文还采用了定性分析与定量分析相结合的研究方法，其中以定性分析为主。 四、本文的内容结构 本文共分四章。 第一章系统介绍了政府规制理论与政府规制失灵理论。第一节首先对政府规制进行了 一般性界定，进而介绍了政府规制的不同分类，指出本文的研究对象主要是对自然垄断产 业的经济性规制。其次重点分析了几种有代表性的政府规制理论的代表人物、主要观点、 应用和不足之处。接着分析了政府规制的必要性、规制目标等规制问题。第二节从规制失 灵的定义出发，分析了规制失灵的原因及表现。理论和实践都表明，政府规制确实出现了 失灵，从而规制变革势在必行。 第二章对放松规制变革的理论与实践进行了分析。2 0 世纪7 0 年代开始，西方国家发 起了一场旨在解决规制失灵的规制变革运动，要求引入竞争，放松规制。自然垄断理论的 发展、规制失灵的客观存在、技术的进步、竞争的加剧等原因都使得放松规制成为一种趋 势。但关键是如何放松规制，不同的国家、不同的行业采用了不同的放松规制变革模式。 本文分析了四种放松规制变革模式，并从中获得了一些对我国规制变革有意义的启示。 第三章分析了激励性规制变革的理论与实践。放松规制并不是取消规制，在仍需要规 制的自然垄断产业，为改变规制机构和规制企业的低效率，有必要引入激励性规制。以有 效竞争为目标的激励性规制，所要解决的基本问题是如何在存在信息不对称问题的规制者 和被规制者之间设计一种激励性规制合同，这种合同即能够给予企业在降低成本、改善服 月u舌 务质量等方面已足够的激励，同时又能有效防止企业滥用自由选择权。激励规制合同在实 施中要受到设租、寻租等问题的影响。激励性规制的种类比较多，在西方国家主要应用的 有四种：特许投标制、区域间比较竞争、社会契约制和最广泛应用的价格上限规制。 第四章研究我国转型期政府规制失灵与规制变革的理论与实践。本章介绍了我国政府 规制体制的现状，然后分析我国转型期规制失灵的特殊表现和原因，进而探讨了在转型期 对自然垄断产业进行规制变革的路径。 五、创新与不足之处 本文的分析大部分是建立在前人研究成果的基础之上，但在对政府规制的失灵与变革 的分析过程中也有一些创新之处。本文系统总结了政府规制理论与政府规制失灵理论，针 对自然垄断产业放松规制改革与激励性规制改革这两大规制改革主题进行了深入系统的 研究：从产生的背景、理论渊源、改革模式、效果等方面进行了全面系统的总结与探讨， 试图寻找出更具规律性的改革模式。在实践方面，研究了发达国家放松规制改革与激励性 规制改革的实践经验。同时，针对我国当前自然垄断产业的政府规制变革的问题，结合我 国经济转型时期的特点，分析了我国规制失灵的特殊原因和表现，并探索了我国自然垄断 产业规制变革的一般路径。 在丌题之时，我曾经试图从政府规制的各个方面进行全面系统地分析，利用经济学对 规制失灵和规制变革进行定性和定量分析，但当在具体展开研究时，才发现当初的想法是 不切实际的。首先，自己所掌握的经济学知识是有限的，对研究手段和分析方法的掌握不 足。其次，由于所查资料有限和缺乏实践经验，对政府规制的分析不够全面和具体，尤其 由于受收集到的数据限制，在定性分析上力度不够。今后，我将继续关注政府规制理论与 实践的发展，收集更多的资料，进行进一步的研究。 4 第一章政府规制与规制失灵 第一章政府规制与规制失灵 第一节政府规制理论 一、政府规制的定义及分类 政府规制一词源于“r e 印l a d o n ”，其原意是有规定的管理，或有法规条例的制约。在 现代经济学中，其含义为政府运用法律法规对微观经济主体的活动和行为进行影响、干预 及规制等。政府规制是西方政府规制经济学的一个十分重要的概念，但人们对其理解却存 在着差异，学者们对它的认识和表述也各不相同。 美国学者g j 施蒂格勒认为：“作为一种规则，规制通常是产业自己争取来的，规制 的设计和实施主要足为规制产业自己服务的。”。他认为政府规制主要小是政府对公共需 要的一种反应而是行业中的一部分厂商利用政府权力为自己谋取利益的一种努力。 丹尼尔f 史普博认为：“规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变 企业和消费者供需决策的般规则或特殊行为。”o 日本学者檀草益在定义政府规制时，把政府规制限定在“舰制行为”上，他认为政府 规制是“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行规制的行为。”。并将规制分为 私人规制( 私人进行的规制，比如父母对子女) 与公的规制，政府规制主要就是指公的规制。 中国学者张帆认为：“政府规制指政府利用法规对市场进行的制约，如政府对价格、 市场进入、环境污染的管制。政府规制理论研究市场失灵时政府应当采取哪些措施，政府 干预是否有效率，或者至少比不干预有效。”。 樊纲认为：“政府规制是特指政府对私人经济部门的活动进行的某种规制或规定，如 价格州制、数量规制或经营许可等等。”。 从上述学者们的阐释中我们可以看出，政府规制是政府部门依掘有关法规直接对微观 经济主体及其活动进行规范、约束和限制的行为。第，政府规制的主体是政府行政机构； 第二，政府规制的对象是微观经济主体；第三，政府规制的依据是国家法律和法规；第四， 政府规制的目标是提高资源配置效率和社会福利水平；第五，政府规制是规制者和规制对 象的一种互动活动。 象的一种互动活动。 。s t j 甜e q j n e o r yo f e c o n o 血c r e g u h 【i 。【j 1b c l lj o u 皿a io f e c 。n o | i l l 曙，1 9 7 1 ，v o 】2 4 2 l 。 美】丹尼a ；f 史普博管制与市场【m t 海：r 海三联书店、卜海人民出版社1 9 9 5 年版第4 5 页 。 同 植草盏微观州制经济学口讧1 北京；中国发胜出版祉，1 9 9 2 年版，第1 2 页 。张帆“舢制理论与实践”经济学与中国经济改革【明上海：上海 民出版社，1 9 9 5 年版，第1 5 4 一1 5 6 页 。樊纲市场机制与经济效率 m 】上晦：上海三联书店，1 9 9 5 年版，第”3 贞 5 第一章政府规制与规制失灵 根据不同的标准可以对政府规制进行不同的分类。日本学者植草益对政府规制进行了 系统的分类“：按照规制机构和制约手段的不同，可将其分为间接规制和直接规制。间接 规制指由司法部门通过司法程序对微观经济主体实施的干预，它不直接介入经济主体的决 策，仅制约阻碍市场机制发挥效能的行为，并努力建立完善的、能够有效地发挥市场机制 效能的制度。直接规制指政府部门对微观经济主体直接实施的干预，也被称为狭义的政府 规制。它是以防止发生与自然垄断、信息不对称、外部不经济及公共物品有关的在社会经 济中不期望出现的市场结果为目的，并且依据法律手段直接介入经济主体决策。直接规制 又可分为经济性规制和社会性规制。经济性规制是指针对存在着自然垄断或信息不对称现 象的通讯、交通、金融和公用事业等特定行业，为防止资源低效配置和确保服务供给的公 平性，政府有关部门根据法律规定，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、 服务的数量和质量、投资、财务会计等方面的活动进行规定或限制。进入规制是指在自然 垄断产业中，为确保企业的规模经济效益和提高其生产效率，规制机构特许一家企业或少 数几家企业进入。进入规制是以限制产业内过度竞争、提高效率为重要目的，主要实行许 可制、注册制与申报制。价格规制是指在自然垄断产业中，规制当局为限制企业制定垄断 高价以实现资源的有效配置而对产业价格水平进行的规制。价格规制采用平均成本定价法 解决了定价矛盾，其主要形式是公平报酬率规制。社会性规制是以保障劳动者和消费者的 安全、健康、卫生、环保、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产 生的各种活动指定一定标准，并禁止、限制特定行为的规则。本文主要研究政府对自然垄 断产业的经济性规制。 二、政府规制的基本理论 政府规制王坐论主要研究在“市场失灵”情况下政府的规制问题：为什么要进行政府规 制? 采取什么样的措施规制? 规制是否有效? 目前有代表性的规制理论有： 1 、政府规制的公共利益理论 规制公共利益理论( p u b l i ci i l t e r e s tt h e o r yo fr e g u l a t i o n ) 认为，政府规制是为了纠正 市场失灵，提高资源配置效率，增进社会福利，并且政府作为公众利益的代表，可以专一 地追求公共利益这一目标。波斯纳( 1 9 7 4 ) 认为规制公共利益理论有两个假设前提：一个 是由于市场自身存在缺陷，在看不见手的作用下，社会并不能实现福利最大化：另一个是 政府的规制行为几乎没有成本。规制公共利益理论是一种建立在规范分析框架基础上的理 论，该理论以市场失灵和福利经济学为基础，在相当长的一段时间内在规制理论方面占据 。 日】植草益微观规制经济学【m 】北京：中国发展出版社，1 9 9 2 年版第1 9 - 2 4 页 6 第一章政府规制与规制失灵 了统治地位，该理论可以解释的一个重要政策领域就是反托拉斯和竞争政策。用以规制私 人垄断行为与绩放的反托拉斯竞争政策，关注对效率和资源配置的改进。这一政策的设计， 并不偏向于哪一个利益集团，或牺牲哪一方面的利益，只要法院认为出现人为垄断，即可 在产业中运用这一政策。反托拉斯政策最接近于政府规制的公共利益理论原则。m 但是，规制公共利益理论存在很多缺陷：( 1 ) 规制公共利益理论规范分析的假定前 提是对潜在社会净福利的追求，然而却没有说明对社会净福利的潜在追求是怎样进行的， 对规制发生的论断并没有进行实证检验，只是一种假定，认为公众可以完成规制( 维斯库 兹、维纳和哈瑞顿，1 9 9 5 ) ；( 2 ) 规制并不必然与外部经济或外部不经济的出现或与垄断 市场结构相关( 波斯纳，1 9 7 4 ) 。许多既非自然垄断也非外部性的产业一直存在价格与进 入规制：( 3 ) 施蒂格勒和弗瑞兰德( 1 9 6 2 ) 的研究表明，规制仅有很小的导致价格下降的 效应，并不像公共利益理论所宣称的那样规制对价格具有较大的抑制作用。这个与公共利 益理论规范分析相冲突的事实，对公共利益提出了严峻的挑战；( 4 ) 阿顿( 1 9 8 6 ) 认为， 公共利益理论仅以市场失灵和福利经济为基础是不够的。除了纠正市场失灵之外，政府还 有许多别的微观经济目标，在许多市场中政府期望规制介入，可能与市场失灵关系不大。 2 、政府规制的部门利益理论 通过考察政府规制在美国的发展，一些学者对政府规制的起源及其效果又有了不同解 释。其中一个主要观点是用部门利益来解释政府规制。 政府规制的部门利益理论( s e c t i o n a l i n t e r e s t t h e o r y o f r e g u l a t i o n ) 是由施蒂格勒在1 9 7 1 年首先提出的。该理论认为，确立政府规制的立法机关或政府规制机构仅代表某一特殊利 益集团的利益，而非一般公众。施蒂格勒指出，作为一种制度，政府规制是因产业所需而 产生的，并为其利益服务而设计和实施的。他使用标准的经济供求分析方法来解释政府规 制，确立了一个以工商企业或消费者为需求方，政府为供给方的供求分析框架，从供求条 件的变化就可以观察到规制政策究竟是为谁服务的。他还观察到美国的政府规制在许多场 合并不符合公共利益理论，许多产业总是试图谋求政府的强制力。 部门利益理论的一个直接派生物是规制俘虏理论( c a p t i l r et h e o r yo fr e g u l a t i o n ) 。施 蒂格勒指出，规制的提供正适应产业对规制的需求( 即立法者被规制中的产业所控制和俘 获) ，而且规制机构也逐渐被产业所控制( 即规制者被产业所俘虏) 。佩尔兹曼进一步从 市场失灵、对政府规制结果的预测，以及进而推断政府在经济规制上的有效性等三个层次 。斯蒂格罩茨政府为什么干预经济【m 】北京：中国物资出版社，1 9 9 8 年版，第7 4 _ 7 7 贞 。s i g l 。lg j 1 h e 。r y0 f e c 。i i l i cr c g u l a t i 。n j b c uj 。u m a l 。! e c o n 。i i l i c s ，1 9 7 1 ，v o l 2 ：3 _ 2 1 - 第一章政府规制与规制失灵 上更全面地阐述了规制俘虏理论。规制俘虏理论的基本观点是：不管规制方案如何设计， 规制机构对某个产业的规制实际是被这个产业“俘虏”，其提高了产业利润而不是社会福 利。政府规制俘虏理论的总体影响是增强了反政府规制的倾向，英美等国家出现的放松规 制运动，不能说与此无关；这一理论也为政府科学地制定和实施规制政策敲响了警钟，因 为在政府规制过程中确实存在着寻租与创租的情形。尽管有许多证据支持规制俘虏理论， 使之显得比规制公共利益理论更具说服力，但政府规制俘虏理论没有解释规制如何逐渐被 产业所控制和俘虏的，它只是假设规制是偏向生产者的，没有解释为何规制受厂商控制而 不是受其它利益集团的影响。现实中，也存在大量的规制俘虏理论的反例，例如存在许多 不被产业支持的政府规制，有些产业的利润水平因为受到政府规制反而下降了等情况。 作为部门利益理论的一种扩展形式，2 0 世纪7 0 年代兴起的以布埃尔为代表的公共选 择理论( t h e o r vo fp u b l i cc h o i c e ) 也被应用到政府规制的研究中来。用公共选择理论解释 政府规制，就是把政府规制政策的形成看作是一个类似于市场交易的过程，那些需要政府 规制的人( 如消费者) 与那些被规制的人( 如产品和服务的供应商) 经过讨价还价达成协 议。在此过程中，还涉及到选民、立法机关、行政机构、法院、独立的专家等政治力量， 它们都可以参与到讨论中来，并力图说服对方。但是，在这一过程中，产品和服务的供应 商可能占据上风，因为它们在政府规制中所具有的巨大经济动力会比一般的公民或政府机 构更多地影响规制决策。 3 、规制经济理论 1 9 7 1 年，施蒂格勒发表了经济规制理论一文，标志着规制经济理论( t h e1 1 1 e o r y o f e c o n o m i cr e g i l l a t i o n ) 的诞生。部门利益理论指出规制是为特殊利益集团服务，并假设规 制偏向生产者，规制经济理论进一步阐明了具体谁是规制的受益者，谁是规制的受害者； 政府将采取何种规制的形式；其规制又会对资源配置产生什么样的影响等。施蒂格勒将政 府规制视为经济系统的一个内生变量，首次尝试用经济学的基本范畴和方法( 成本收益比 较与供求两个方面) 来分析规制的产生。规制可能是某一产业积极寻求的东西，或者是强 加于其上的东西。规制者与被规制者，都是追求自身利益的最大化。一般来讲，规制是产 业争取来的，而且其设计和实施都主要是为了使该产业获得更大利益。规制总是满足在政 治上更有影响力的利益集团。构成利益集团的生产者成员数目不多，目标比较一致，因而 他在规制过程中也处于更加有利的地位。不可否认，有些规制确实给被规制产业带来很多 w s 椰p c l t z n l a n t 0 w a r da m o r c g c c r a l n c o r yo f r c g u l a t i o n 四n cj o u m a lo f l a wa d e c o n o i i l i c s ，1 9 7 6 ，v 0 1 1 9 ：2 1 1 2 4 0 。工俊豪英国政府管制体制改革研究【m 】上海：上海三联书店，1 9 9 8 年版，第3 6 - 4 5 页 8 第一章政府规制与规制失灵 负担，但是这些给产业造成负担的规制是一些例外的情况，而且这种负担性规制只是使企 业得利的规制的副产品。 与规制俘虏理论相比，施蒂格勒的规制经济理论解释了为什么规制是被生产者这个利 益集团所俘虏，而不是被消费者或其它的利益集团所俘虏。佩尔兹曼( 1 9 7 6 ) 进一步认为， 规制者不会只为单独的一个经济利益主体服务，即规制并不总是有利于生产者，它也会有 利于消费者。1 9 8 3 年贝克尔从被规制者着手，分析了各利益集团是如何通过施加政治影响 来形成政治均衡，从而提出了利益集团为获得有利规制而展开竞争的理论。规制者通过寻 求政治支持最大化来实现自身利益最大化。规制经济理论是在规制俘虏理论基础上的发 展，在西方规制理论中具有重要地位。它通过供求、最大化、无差异曲线等经济学概念与 方法，从而使对政府规制的理解变得更加深入、透彻。由于在规制活动的分析中，坚持了 经济人的基本假设，其被主流经济学所接纳。由于施蒂格勒开创性的使用经济学分析方法 和思路，开创了规制经济理论，并为进一步开展对规制的研究提供了有用的工具。规制经 济理论能同时解释规制实践过程中对产业规制及放松规制的原因。但该理论对利益集团、 立法者、规制者之问相互影响的关系假定与现实有一定的距离。 4 、自然垄断理论 由于存在着资源稀缺性和规模经济效益，使提供单一产品和服务的企业或联合起来提 供多数产品和服务的企业形成一家公司或极少数企业的概率很高，这种由技术原因或特定 经济原因而形成的垄断，被称为自然垄断，基础设施产业大都具有自然垄断的性质。传统 规制经济学认为，从社会利益出发，政府必须对自然垄断产业进行规制，因为自然垄断产 业具有规模经济性，其平均成本随产量的增加而持续下降，如果把某种产品的全部生产交 给一家企业来生产，对全社会来说总成本最小。因此，需要政府对市场准入进行规制。而 且根据微观经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时社会的总福利才最大。但是在 自然垄断产业，当价格等于边际成本时，企业会亏损。因为当平均成本下降时，边际成本 低于平均成本，而市场定价原则是边际成本等于边际收入，如果按照这一原则定价，企业 就会亏损，这称之为自然垄断企业定价的基本矛盾。这一矛盾要求，由政府对自然垄断产 业的价格进行规制，在社会利益和企业利益之间进行取舍。 新规制经济学认为，传统自然垄断理论是建立在单一产品假设基础上的，而现实中企 业的产品结构往往是多元的。因此，对于自然垄断的定义必须建立在成本劣加性 ( s u b a d d i t i v i t v ) 上，而不是规模经济的基础上。如果一个企业生产所有产品的总成本小于多 个企业分别生产这些产品的成本之和，企业的成本就具有劣加性。如果在所有相关的生产 9 第一章政府规制与规制失灵 上，企业的成本都具有劣加性，该产业就可以看作是自然垄断产业。当一个企业的总成本 与多个企业的成本之和相比较时，单一企业的平均成本可能下降，也可能上升。前者条件 下的自然垄断称为强自然垄断，后者条件下的自然垄断称为弱自然垄断。在弱自然垄断条 件下，边际成本价格使社会福利最大化的同时又使企业盈利，边际成本定价的矛盾不复存 在。因为在弱自然垄断下，企业按边际成本定价，产量由需求曲线和边际成本曲线的交点 决定。当平均成本处于劣加性时，边际成本大于平均成本，企业盈利。新规制经济学认为， 根据自然垄断的这种新理论，对自然垄断产业的规制，就需要视自然垄断的强弱、进入市 场有无障碍和企业的承受力分别采取不同的对策。在强自然垄断下，如果进入无障碍，企 业也有承受力，则不需要政府规制，承受力的存在保证垄断企业不致被挤出市场，潜在竞 争者的威胁恰好代替规制职能，迫使企业制定一个不高于盈亏相抵的价格。在弱自然垄断 条件下，当进入无障碍，企业有承受力时，也不需要政府规制，因为潜在竞争者的威胁会 迫使垄断企业制定边际成本价格，从而实现社会福利最大化，企业盈利。这表明，自然垄 断与竞争之间存在着替代性，自然垄断产业的定价矛盾可以部分化解。因此，用成本的劣 加性定义自然垄断，在一定程度上拓展了自然垄断的范围，为2 0 世纪7 0 年代以来世界各 国对自然垄断产业的放松规制提供了理论依据。 5 、可竞争市场理论 鲍莫尔、潘札、威利格在可竞争市场与产业结构理论一书中，系统地阐述了可竞 争市场理论( t h e l l l e o r vo f c o n t e s t a b l e m a r k e t s ) 。该理论的假设条件是：( 1 ) 企业进入和 退出市场是完全自由的，相对于现有企业，潜在进入者在生产技术、产品质量、成本等方 面不存在劣势：( 2 ) 潜在进入者能够根据现有企业的价格水平估计进入市场的盈利性；( 3 ) 潜在进入者能够采取“打了就跑”( h i ta n dm ) 的策略。即潜在进入者具有快速进出市场 的能力，在撤出市场时也不存在沉淀成本，所以不存在退出市场的障碍。 以上述假设为前提，可竞争市场理论的核心内容是：( 1 ) 在可竞争市场上不存在超额 利润。因为任何超额利润都会吸引潜在进入者以同样的成本与垄断企业分割市场份额与利 润，潜在进入者即使制定比现有企业更低的价格也能获得正常利润，甚至部分超额利润。 在垄断企业做出价格下降的反应前，消费者会因潜在竞争者提供较低的价格而购买其产 品。因此，垄断企业只能制定超额利润为零的“可维持性价格”，以防止潜在进入者与其 发生竞争。换言之，垄断不阻碍市场的竞争性，潜在的竞争决定了垄断企业的定价原则会 w j b a u m o l ，j c p a n z a r ，r d w i l i 追，c o n t e s t a b l e m a r k e t sa n d l h e t h r y 。f i n d u s r ys t m d u r c i m 】h a r c o u t b r a j a v 柚o v i c h n d 1 9 8 2 1 0 第一章政府规制与规制失灵 从获取垄断利润为目标的高价原则，转化为可维持性定价原则。( 2 ) 在可竞争市场上不存 在生产和管理上的低效率。因为生产和管理上的低效率会增加不必要的成本，这些非正 常成本会吸引效率较高的潜在竞争者进入市场。因此，从短期看，现有企业可能存在低效 率现象，但从长期看，潜在进入者的威胁会迫使现有企业消除生产和管理上的低效率问题。 可竞争市场理论为探索产业组织和政府规制提供了一种分析工具，它既考虑了决定市 场结构的外部因素，突出了沉淀成本的重要性，并强调了潜在竞争对促进产业效率的积极 作用。在可竞争市场理论看来，即使是自然垄断产业，只要市场是可竞争的，政府规制就 没有存在的必要，规制机构所要做的不是限制进入，而是降低产业的进入壁垒，创造可竞 争的市场环境。只要存在潜在进入者的压力，市场中的现有企业即使没有政府规制也不可 能获得垄断超额利润，而只能将价格定在超额利润为零的水平，从而实现资源配置的优化。 6 、激励性规制理论 激励性规制( i n c e n t i v er e g u l a t i o n ) ，就是在保持原有规制结构的条件下，给予被规制企 业以提高内部效率的刺激，即给予被规制企业以竞争压力或提高生产效率和经营效率的正 面诱因。该理论吸收了博弈论、信息经济学等前沿理论成果，并以此为分析工具，分析 了如何向以利润最大化为目标的企业提供适当的激励，从而促使它做出有利于提高社会福 利的行为。激励规制理论很大程度上就是一个委托一代理问题，在信息不对称条件下，问 题的关键是如何设计出一种激励规制合同，既能充分激励被规制企业，又能有效约束其利 用信息优势采取机会主义行为。激励规制理论为人们对规制问题的思考提供了一种崭新的 思维方式。 为了提高内部效率，对被规制的企业的激励方法是多种多样的，但概括地讲有两个方 面：其一，给予竞争刺激，迫使企业提高生产效率和经营效率：其二，给予企业提高生产 效率和经营效率的诱导。具体而言，激励性规制的主要方式有：( 1 ) 特许投标制( f r a n c l l i s e b i d d i n g ) 。特许投标制是指政府和公共协和体在提供公共服务或公益事业服务时，给予企 业特许垄断权。在不定期的特许期后再由竞争投标来决定特许权授予能以更低( 最低) 价 格提供服务的企业。这样既保证了规模经济效益，又实现了福利最大化。( 2 ) 区域间比较 竞争( y h d s t i c kc o m 口e t i t i o n ) 。区域问竞争是将受规制的全国性垄断分为几个地区性企业， 使特定地区的企业在其它地区企业的刺激下提高自身内部效率。区域间竞争并非处于同一 市场上的不同企业之间的直接竞争，因此，在竞争的作用有多大的问题上存在着疑问。规 制当局要实行最佳规制，必须确保获得有效经营下的成本和服务信息，并以此作为标准来 。【日 植草益微观规制经济学 m 】北京：中国发展出版社，1 9 9 2 年版，第1 5 1 页 1 1 第一章政府规制与规制失灵 指导其它企业提高内部效率。( 3 ) 价格上限规制( p r i c ec a pr e g u l a t i o n ) 。价格上限规制是 指规制者当局与被规制企业之间签订价格合同，规定价格上限，企业定价原则上只能在这 一上限之下自由变动。价格上限规制避免了以往价格中详查成本等复杂程序，给予被规制 企业以提高效率的激励。企业可以降价竞争，在竞争中形成竞争性均衡价格。在垄断领域 通过上限规制可以形成接近拉姆塞价格的收支平衡价格，发挥出放宽规制的f 效应。( 4 ) 社会契约制( s o c i a lc o t r a c t ) 。社会契约( 或成本调整契约) 规制即规制者当局与被规制 企业之间在修订收费时就设备运转率、热效率、燃料费、外购电力价格、建设费等签订合 同，企业如能实现较合同规定更好的成绩给予报酬，否则予以处罚。 尽管目前激励性规制理论尚不成熟，据此制定的规制方式也存在着一定缺陷，但它毕 竟使得经济学家和政府部门对规制问题的思维方式发生了巨大变化，并使规制更充分地体 现了效率的要求。从实践看，英、美等国正在逐步引入和完善激励规制方式，并取得了较 明显的成效。我们将在第三章详细分析激励性规制理论。 兰、政府规制的必要性及规制目标 垄断、公共物品、信息不对称、外部性等问题使得市场配置资源低效率，从而要求政 府对经济进行干预，政府规制是政府干预微观经济的一种方式。这里主要分析政府进行经 济性规制的必要性和目标。 ( 一) 政府进行经济性规制的必要性 1 、自然垄断本身的特殊经济技术特征决定了规制的必要性。传统经济学理论意义上的 自然垄断是指由于生产技术具有规模经济的特征，平均成本随产量的增加而递减，从而最 优规模要求一家企业即可满足市场需求的状况。2 0 世纪8 0 年代以来，经济学家对自然垄 断做了重新定义，新的定义建立在成本劣加性基础之上。在单一产品生产的条件下，劣加 性意味着由单个企业生产既定产量的成本小于多个企业生产相同产量的总成本；在多产品 情况下，劣加性意味着单一厂商生产多产品组合的成本小于由多个企业分别生产该产量的 总成本。无论是从规模经济的角度，还是从成本劣加性角度定义自然垄断，结论是一致的， 即都认为垄断的市场结构更具经济合理性，需要政府进行进入规制，以确保自然垄断产业 的规模经济和范围经济。同时，垄断的市场结构又存在许多弊端，如利用垄断地位制定垄 断高价，缺乏降低成本的动力，因而需要政府对自然垄断产业进行规制，以提高自然垄断 产业效率，维护消费者利益。 2 、自然垄断产业的目标具有双重性。一方面，自然垄断产业多具有普遍服务性特征， 与公众日常生活息息相关，需求弹性很小