（政治经济学专业论文）我国国库收付制度改革研究.pdf

y l l f 1 1 l l 煳炒 缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。为做好财政国库 管理制度改革工作，国家财政部门确定了财政国库管理制度改革的目 标、指导思想和原则，改革内容、配套措施，明确了我国国库集中收付 制度的总体框架。在此框架下，相继发布了一系列相关的管理制度及管 理办法，为财政国库制度改革提供了制度保障。作为我国财政预算执行 体制的一项根本性制度创新，财政国库管理制度改革的推行，既存在政 策和制度方面的制约，又体现了试点中需要关注的问题。为此，如何进 一步完善财政国库管理制度改革成为理论界和实际部门亟待解决的问 题。 本文在阐述国库的基本概念、基本职能和国库制度的一般框架的基 础上，重点从公共产品论、委托代理论和博奕理论对国库制度进行了经 济学分析。选择在国库管理制度中有代表性的英国、法国和匈牙利等国 作为分析对象，比较了上述各国国库制度、职能和运行模式，通过比较 总结出其对我国国库制度改革的借鉴意义和启示，即在我国实行国库集 中收付的国库管理制度，并要完善相关法律制度，建立国库监督体系。 对我国传统的国库收付制度进行了回顾，分析传统国库制度带来的弊 端，指出国库制度改革是我国建立社会主义市场经济体制的必然要求， 也是加强财政监控的必然选择。在我国建立集中收付国库制度有利于财 政资金的科学运用和统筹，减少财政资金的运行成本，预防和治理腐败。 本文介绍了我国国库制度改革的基本情况和取得的主要成果，分析改革 过程中存在的主要问题。在借鉴国际实践经验和总结我国己试点部门经 验和不足的基础上，提出通过深化相关配套制度、健全国库收付制度法 律法规、完善国库收付的技术支持等途径进一步深化我国国库制度改 革。 本文主要采用规范研究的方法，运用文献查阅法、系统分析法、比 较分析法、案例分析法。国库集中收付改革研究是一项系统工程，改革 过程中出现的问题涉及财政部门的收入、支出的各个方面，而且相互影 响，具有复杂性。通过系统分析的方法能够全面阐述和分析为什么要进 行国库集中收付改革，如何进行国库集中收付制度改革以及如何解决改 革过程中出现的问题等。 关键词国库制度，集中收付，预算管理，财政体制 a b s t r a c t w i t ht h er e f o r mo fc h i n a sf i n a n c i a ls y s t e m ，t h et r a d i t i o n a lo p e r a t i o n m o d eo fs t a t et r e a s u r ym a n a g e m e n th a sa l r e a d yn o ts u i t e dt ot h es o c i a l i s t p u b l i cf i n a n c es y s t e mi no u rc o u n t r y , b u i l d i n gas t a t et r e a s u r yr e c e i p ta n d p a y m e n ts y s t e mt h a ti ss u i t a b l et op u b l i cf i n a n c es y s t e mi si m p e r a t i v e f r o mt h eb e g i n n i n go ft h e19 8 0 st ot h ei m p l e m e n t a t i o no f ”t a xs h a r i n g f i s c a la d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ”i n19 9 4 ，w a st h ef i r s tp h a s eo fc h i n a s f i n a n c i a lr e f o r m ，t h i sp h a s eo fr e f o r mf o c u s e do na d j u s t i n gt h er e l a t i o n s h i p o fi n t e r - g o v e r n m e n t a lf i s c a lr e l a t i o n s w i t ht h ee s t a b l i s h m e n to ft h es o c i a l i s t m a r k e te c o n o m i cs y s t e m ，t h es h o r t c o m i n g so ft h et r a d i t i o n a lb u d g e t e x p e n d i t u r es y s t e mw a sg r a d u a l l ye m e r g i n g ，w h i c hc a l l e df o rt h ec h a n g i n g o nf i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m i nt h em i d d l eo f19 9 0 s ，c h i n a sf i n a n c i a l r e f o r me n t e r e dt h es e c o n dp h a s e ，t h ec o r et a s kw a st oe s t a b l i s hap u b l i c f i n a n c i a lm a n a g e m e n tf r a m e w o r kt os u i tt ot h em a r k e te c o n o m i cs y s t e m ， t h a ti s ，m a k i n gac h a n g ef r o mp r o d u c t i o na n dc o n s t r u c t i o n - b a s e df i n a n c eo f p l a n n e de c o n o m i cs y s t e mt op u b l i cf i n a n c eu n d e rt h ec o n d i t i o no fm a r k e t e c o n o m y d e p a r t m e n t a lb u d g e tr e f o r m ，g o v e m m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m r e f o r m ，t h es t a t et r e a s u r yc e n t r a l i z e dr e c e i p ta n dp a y m e n ts y s t e m ，a r et h e c o r ea n db a s e m e n tf o re s t a b l i s h i n ga n di m p r o v i n gp u b l i cf i n a n c es y s t e m a b o v e m e n t i o n e dt h et h r e er e f o r m s ，t h es t a t et r e a s u r yc e n t r a l i z e dr e c e i p t a n dp a y m e n ts y s t e mi sa ni m p o r t a n tm e a n so fg o v e m m e n tr e v e n u ea n d l v e x p e n d i t u r em a n a g e m e n ta n dt h en e c e s s a r ys a f e g u a r d so fb u d g e te x e c u t i o n r e f o r m f r o mt h eg l o b a lp e r s p e c t i v e ，t h e r ea r et h r e em a i nt y p e so ft h es t a t e t r e a s u r ys y s t e m ：t h ef i r s to n ei st h ei n d e p e n d e n ts t a t et r e a s u r ys y s t e m ，t h e s e c o n dp n ei ss t a t et r e a s u r ys y s t e mi na g r e e m e n t ，a n dt h et h i r do n ei s b a n k i n gs y s t e m s i n c et h ef o u n d i n go f o u rc o u n t r y , s t a t et r e a s u r ys y s t e mh a s b e e nu s i n ga l lt h et i m e u n d e rt h ec i r c u m s t a n c e so fp l a n n e de c o n o m y , m o d e ms t a t et r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mo ft h es t a t et r e a s u r ys y s t e mi n a g r e e m e n t ，h a sc e r t a i np o s i t i v ee f f e c t so ne n s u r i n gn o r m a lo p e r a t i o ni n n a t i o n a lb u d g e t h o w e v e r , w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y , t r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mr e v e a l e dm a n yp r o b l e m s t h e r e f o r e ， as e r i e so fs t a t et r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e ms h o u l db ee s t a b l i s h e dt oa d a p t t ot h em a r k e te c o n o m y s y s t e m t h eg o a lo fr e f o r m i n gt h es t a t et r e a s u r yr e c e i p ta n dp a y m e n ts y s t e mi s t oe s t a b l i s ham o d e ms t a t et r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mt h a tb a s e do ns i n g l e t r e a s u r ya c c o u n ts y s t e m ，m a i nf o r mo fc a p t u r ea n da p p r o p r i a t ec a p i t a li st h e s t a t et r e a s u r yc e n t r a l i z e dr e c e i p ta n dp a y m e n t t od ow e l li nr e f o r m i n gt h e f i n a n c i a ls t a t et r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e m ，t h en a t i o n a lf i n a n c i a ls e c t o r s i d e n t i f i e dt h eg o a l ，t h eg u i d i n gi d e o l o g ya n dp r i n c i p l e so ft h ef i n a n c i a ls t a t e t r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e m ，t h er e f o r ma g e n d a a n dt h e s u p p o r t i n g m e a s u r e s ，d e f i n e dt h eo v e r a l lf r a m e w o r ko fo u rc o u n t r y s s t a t et r e a s u r y c e n t r a l i z e dr e c e i p ta n dp a y m e n ts y s t e m u n d e rt h i sf r a m e w o r k ，t h e r eh a v e b e e nr e l e a s e das e r i e so fr e l a t e dm a n a g e m e n ts y s t e m sa n dm a n a g e m e n t m e t h o d s ，i no r d e rt op r o v i d ei n s t i t u t i o n a lg u a r a n t e e i n r e f o r m i n g t h e f i n a n c i a ls t a t et r e a s u r ys y s t e m a saf u n d a m e n t a li n n o v a t i o ns y s t e mi n c h i n a sf i s c a lb u d g e te x e c u t i o ns y s t e m ，t h ei m p l e m e n t a t i o no ff i n a n c i a ls t a t e t r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mi sn o to n l yc o n s t r a i n e di nt h ea s p e c t so fp o l i c y a n di n s t i t u t i o n a l ，b u ta l s os h o u l dd e m o n s t r a t et h en e e d o ft h ep i l o t s c o n c e r n s t ot h i se n d ，h o wt of u r t h e ri m p r o v et h ef i n a n c i a ls t a t et r e a s u r y m a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mh a sb e c o m eap r o b l e mt ob es o l v e df o rt h e t h e o r e t i c a lc i r c l ea n dt h er e a ls e c t o r k e yw o r d s ：s t a t et r e a s u r ym a n a g e m e n t ，c e o t r a l i z e dr e c e i p ta n dp a y m e n t ， m a n a g e m e n ts y s t e m ，f i n a n c es y s t e m v i 目录 中文摘要i 英文摘要i v 导论l 一、研究的背景与意义1 二、国内外研究文献综述3 三、研究方法与论文框架6 四、创新点与不足7 第一章现代国库收付制度的基本理论9 第一节国库制度一般分析9 一、国库的概念9 二、国库的基本职能9 ： 三、国库制度的类型1 l 第二节国库制度的基本理论1 2 一、公共产品论1 2 二、委托代理论1 3 三、博弈论1 4 第二章国库管理制度的国际比较及对我国的借鉴意义1 6 第一节英国国库制度1 6 一、英国国库职能1 6 二、英国国库的运行模式1 7 第二节匈牙利国库制度1 8 一、匈牙利国库职能1 8 二、匈牙利国库的运行模式1 9 第三节法国国库制度2 0 一、法国国库职能：2 0 v i i 二、法国国库的运行模式2 1 第四节对我国国库制度改革的借鉴与启示2 3 一、发达国家的成功经验j 2 3 二、建立和完善我国集中收付制度2 4 第三章我国国库收付制度改革的必要性2 8 第一节我国传统国库收付制度2 8 一、传统国库管理的职能2 8 二、传统国库管理的内容及运行模式2 9 第二节我国传统国库收付制度的弊端3 1 一、分散管理弱化了国库宏观调控职能3 l 二、资金运行效率滞后3 1 三、缺乏监督形成管理漏洞3 3 第三节我国国库收付制度改革的意义3 4 一、有利于财政资金的科学运作和统筹3 4 二、有利于减少财政资金的运行成本提高效益3 4 三、有利于预防和治理腐败3 5 第四章我国国库收付制度改革进展与评价3 6 第一节国库收付制度改革的基本情况3 6 一、国库收付制度改革的指导思想3 6 二、国库收付制度改革的原则。3 7 三、国库收付制度改革的主要内容3 8 四、国库收付制度改革的总体评价3 9 第二节国库收付改革取得的成果3 9 一、中央部门国库集中收付改革试点成果3 9 二、地方国库集中收付改革试点成果4 0 第三节我国国库收付制度改革存在的问题4 1 一、国库集中收付的管理体系有待进一步完善4 l v i i i 一、深化部门预算管理改革4 5 二、深化预算外资金收入收缴管理制度改革4 6 。 三、深化政府采购改革4 8 第二节健全国库收付制度法律法规4 9 一、健全国库收付制度的运行规则，促进规范化运作4 9 二、健全国库收付制度的违规处罚制度4 9 第三节完善国库收付的技术支持4 9 一、完善国库收付管理的网络运行平台5 0 二、健全资金运行管理的电子监督平台5 0 ： 参考文献5 2 攻读学位期间发表的学术论文目录5 6 中央民族大学研究生学位论文作者声明5 7 导论 一、研究的背景与意义 ( 一) 研究的背景 现代社会生活中，受托责任( a c c o u n t a b i l i t y ) 关系无处不在，无时不有，委 托人将资财的经营管理权授权与受托人，受托人接受托付后即应承担所托付的责任， 这种责任就是受托责任。正如美国学者霍尔特梅格斯所说：我们正生活在一个受托 责任时代。( 王光远，2 0 0 4 ) 。 各级财政部门是政府管理财政资金的代理机构，公共部门一方面是财政部门的 受托者，同时又是公众和公众利益的代理人，各预算单位也承担着受托人的责任， 可见，国库收付制度中存着多级委托代理关系。作为受托人的公共部门应当不断完 善国库管理制度，从而合理、有效地履行委托方赋予的公共权力。 我国传统的国库管理制度是计划经济时代的产物，适应了当时经济发展的要求， 对预算管理起到了一定的积极作用，但是，随着我国财政体制的改革，这种传统的运 ： 作方式己经不适应我国社会主义公共财政体系的建设和发展，与公共财政体系相适 应的国库支付制度势在必行。 2 0 世纪7 0 年代末，我国启动了经济体制改革，财政改革是其极其重要的组成 部分。从2 0 世纪8 0 年代初开始，到1 9 9 4 年实行“分税制财政管理体制”，是我国 财政改革的第一阶段，这一阶段的改革重心集中于调整政府问财政关系。财政管理 体制改革的重点集中在预算收入方面，预算支出制度仍然沿用计划经济体制下的国 库分散支付制度。随着社会主义市场经济体制的建立，传统的预算支出体制的弊端逐 渐显现，客观上要求财政管理体制发生转变，2 0 世纪9 0 年代中期，我国的财政改革 进入了第二阶段，核心任务是建立与市场经济体制相适应的公共财政管理框架，即 从计划经济体制下的生产建设型财政向市场经济条件下的公共财政转变。部门预算 改革、政府采购制度改革、国库集中收付制度改革是建立和完善公共财政制度的核 心和基础。上述三项改革中，国库集中收付制度是政府收支管理的重要手段和改革 预算执行的必要保障。 。 从世界范围看，国库体制的类型主要有三种：一是国家会库制，二是委托金库 制，三是银行存款制。建国以来，我国一直实行委托国库制，其特点一是实行国库 业务同时由人民银行和商业银行双重代理；二是国库资金实行“存不计息、付不付 费”的无偿运作方式。这种委托国库制度形式下的现代国库管理制度和体制，在计 划经济条件下，对保障国家预算j 下常运行起到了一定的积极作用。但是，随着社会 主义市场经济的发展，国库管理制度显现出诸多问题。为此，必须建立一套与市场 经济相适应的国库管理制度。 国库收付制度改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库 集中收付为主要形式的现代国库管理制度。为做好财政国库管理制度改革工作，国 家制定并出台了财政国库制度改革方案，确定了财政国库管理制度改革的目标、 指导思想和原则，改革内容、配套措施，明确了我国国库集中收付制度的总体框架。 在此框架下，相继发布了一系列相关的管理制度及管理办法，为财政国库制度改革 提供了制度保障。与此同时，实施了国库收付制度改革试点，为全面推行国库收付 制度改革总结经验，财政国库制度改革已成为必然趋势。作为我国财政预算执行体 制的一项根本性制度创新，财政国库管理制度改革的推行，既存在政策和制度方面 的制约，又体现出试点中关注的问题。为此，如何进一步完善财政国库管理制度改 革成为理论界和实际部门亟待解决的问题。 ( 二) 研究的意义 国库是办理预算资金收纳和库款支拨，执行政府预算的重要职能机关，现代国 库制度的确立，是公共财政管理体系的重要组成部分。国库工作是政府预算管理的一 项重要基础工作，国库工作质量直接关系到政府预算能否正常、顺利进行，能否实 现预期经济社会政策目标。 我国财政体制改革以来，财政收入管理方面取得了很大成功，相比之下，财政 支出管理改革明显滞后，实践中存在的问题日益显现，其中较为突出的问题之一就 是我国大多数财政性资金拨付中实行的分散收付制度。分散收付制度的弊端很多， 主要表现为一是重复和分散设立账户，导致财政支出活动透明度不高，大量预算外 资金游离于预算管理之外，不利于实施有效的管理和全面监督；二是财政支出信息 反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据；三是支出执行 中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪 用等问题，降低了资金使用效率，诱发了腐败现象。因此，传统的分散的资金拨付 方式，已经不能适应新形势下加强预算管理和提高政府效率的需要，也不适应国库 管理制度的发展要求，必须从根本上进行改革。 党和政府高度重视国库制度改革，中纪委明确提出将国库集中收付制度作为从 2 源头上防止腐败的措施之一。九届全国人大四次会议审议通过的国民经济和社会 发展第十个五年计划纲要中明确提出，要建立以国库单一账户体系为基础的现代 国库集中收付制度，党的十六届三中全会上通过的中共中央关于完善社会主义市 场经济体制若干问题的决定中，也明确提出要深化国库集中收付制度改革。 推行以集中收付为核心的财政国库管理制度改革对提高财政资金使用效益，规 范财政收支管理，从源头防治腐败，建立社会主义市场经济体制下公共财政框架都 具有重要的现实意义，在整个财政管理改革中具有重要的地位。 本文拟从现代国库集中收付理论、国际经验比较与借鉴、我国国库制度历史沿 革与现状、改革思路与探讨等角度，分析和讨论我国国库制度改革的理论和实践， 试图通过探索性的分析和研究，对推进我国国库制度改革，完善国库集中收付制度 提出对策建议。 二、国内外研究文献综述 ( 一) 国外研究文献综述 实行国库集中收付制度是政府预算管理改革的一项重要内容，国库管理制度处 在以公共产品供需关系为主线的财政资金收入与支出的结合度形态。所以对国库管 理制度改革的研究，离不开财政学和公共经济学。 对于现代国库管理制度的模式，h a n s h i m 和b i l la l l a n 提出了财政国库管理制度 的核心框架组成，包括法律框架、组织结构和职能框架，有效管理财政的实绩框架， 现金和债务管理框架等。新西兰的c a m p o s 和p r a d h a n 、b o s t o n j o h n 等人提出了财 政预算管理体制和国库管理绩效评价的概念；德沃特里庞泰勒尔分别从银行的本质 与监管的原因、银行监管制度等方面论述了银行监管的理论和方法。 美国的凯瑟琳t 史密斯、i 墨菲史密斯、小劳伦斯c 史密斯等从审计的角 度说明了现代会计信息系统的运用，对于国库管理的会计方法具有一定的意义。与 国库管理制度相关的国外文献还有x 效率理论，其代表人物莱宾斯坦和弗朗茨提出， 古典经济学派忽略了非配黄低效率现象，他们认为占典经济学派在研究资源配置时， 假设前提是经济组织内部是有效的，x 效率理论则认为非配置低效率不仅存在，而且 重要性远远超过了配置低效率。丹尼缪勒说明参与人越多，利益集体越多，管理 m a 1 ih a n s h i m 和b i l la 1 1 a n 章彤译国库参考模型 m 北京：中因财政经济州扳社，2 0 0 3 存c a m p o s j o s ea n dp r a d h a n e v a l u a t i n gp u b l i ce x e n d i t u e r em a n a g e m e n t ss y s t e m s ：a ne x p r e m e n t a l m e t h o d o l o g yw i t ha na p p i c a t i o nt ot h ea u s tr a l i aa n d n e wz e a l a n dr e f o r m s j j o u r n a lo fp o l i c ya n a l i s i s a n dm a n a g e m e n t ，1 9 9 7 ”来宾斯坦效率理论、常规企业家和欠发达困家剩余生产能力的产生 m 1 9 9 7 3 越混乱，成本高，效益低，高度的集权能提高资金使用的效率。 国库制度的最终目的是为了提高财政资金的使用效率，为社会提供高效的公共 产品。传统的国库管理制度模式因为社会的变革己经失灵，以罗纳德科斯、奥利弗 威廉姆森和道格拉斯诺斯姆等人为代表的新制度经济学家，将包括制度在内的所 有的重要经济变量全部纳入经济学分析体系，诺斯认为，对经济增长起决定性作用 的是制度性因素而非技术性因素，有效的经济组织是经济增长的关键。国库管理制 度不适应现代经济社会的发展要求，就必须要改革。罾 ( 二) 国内研究文献综述 我国学者关于国库管理制度改革的研究和讨论开始于上世纪9 0 年代初，针对 国库管理改革的意义和具体做法，学者们提出了很多有代表性的观点。廖俊英( 1 9 9 4 ) 在对改革国库体制的几点看法中提到，需要进一步完善组织结构和人员配套， 明确制定各级国库的权责利及有关规章制度，国库资金应统一归口管理，促进币值 的进一步稳定，国库必需由核算型向管理型转化，以促进金融改革步伐加快。要加 快国库电子化建设，使之适应金融改革和经济增长的需要。喻文( 1 9 9 8 ) 在关于 国库管理体制改革的初步设想一文，提出了改革的三种设想，其中一种就建议在 财政部内设置国库管理机构。2 0 0 1 年财政部与人民银行共同下发了中央单位财政 国库管理制度改革试点资金支付管理办法，该办法详细规定了财政性资金的银行账 户设立、使用和管理，并介绍了财政直接支付程序和间接支付程序。张泽荣在建 立和完善国库集中收付制的思考一文中谈到要从深化财税改革和加强财政管理与 监督的实际出发，对现行的财政性资余收付管理制度进行根本性的改革。一要转变 职能，重新界定财政收支范围；二要规范标准，优化财政收支结构；三要完善管理 体制，保证国库集中收付制的顺利实施。朱久霞在论国库集中支付制度及其实践 一文中说，国库集中支付制度可以有效避免分散支付制度下存在的问题，实现国库 资金的合理、有效使用，而且还可以强化财政监督，防止预算资金的滥用和腐败问 题的出现。王文尧、钟卫在国库集中支付制度探析阐述了国库集中支付的优点 在于能使财政资金最大限度地保留在国库之中，降低财政筹资成本，提高资金运行 效益。传统的财政支付制度存在资会管理分散、收支活动不透明、会计信息失真等 弊端。应沿着强化政府监督管理职能、硬化预算约束、规范财务管理的思路进行改 革。王俊峰( 2 0 0 1 ) 在实施国库集中支付制度的原则及意义中，结合陕西省实 行国库集中支付制度试点中的基本做法，论述了现阶段实行国库集中支付制应遵循 缪勒丹尼斯公共选择理论 m 中国 i ：会科学i f 版社，1 9 9 9 岛威廉姆森反托拉斯经济学兼并、协约和策略行为 m 经济科学；f ；版 l ：，1 9 9 3 4 的原则，以及实施此项制度在提高财政资金使用效益，降低财政资金运行成本，推 进部门预算改革等方面有重要意义。张继珍( 2 0 0 1 ) 在关于我国国库集中支付制 度改革的思考一文中分析了当前中国财政改革的重点是支出管理改革，而国库集 中支付制度是支出管理改革的重要内容之一。因此该文首先谈到当前中国国库管理 体制存在的主要问题和建立国库集中支付制度的必要性，在此基础上提出了建立这 一制度的指导原则，最后提出了关于建立中国国库集中支付制度的一些具体设想。 国库集中支付制度是一项在市场经济国家实施了多年的政府财政资金管理制度， 对于国库集中支付制度的涵义与理论背景，陆锦亚( 2 0 0 5 ) 在我国也应建立国库 集中收付制度一文中阐述到，为了有效地管好政府收支，从制度上保证政府收支 按预算的要求规范进行，经合组织国家普遍开始采用国库集中支付制度。国库集中 支付制度是资源优化配置的一个重要手段，是优化资源配置思想的一个具体体现， 也是提高政府的运行效率，规范政府预算行为，建立约束、制衡机制的很好选择。 全面推进国库集中支付制度改革，是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。 关于如何推进国库集中支付制度改革，国内学者展开了热烈的讨论。严素萍( 2 0 0 5 ) 在进一步推进国库集中支付制度改革的思考一文中指出，需要加强对改革的认 识，从解决国库集中支付制度中的委托代理问题以及深化配套改革、完善各项规章 制度等角度来推进国库集中支付制度改革。李留保( 2 0 0 5 ) 在建立国库集中支付 制度势在必行一文中也说到，在推进财政国库管理制度改革的过程中，必须完善 管理体制，规范操作程度，加强人员培训，加强单位财务管理，加快财政管理信息 网络系统建设，加强协调沟通工作。改革要结合国情，因地制宜。傅道忠( 2 0 0 5 ) 在进一步深化国库集中支付制度改革中提到，在进一步深化国库集中收付制度 改革方面，既要借鉴西方国家的做法和经验，也要结合中国的国情，尽快全面实现财 政性资金的集中管理和集中支付，建立完善的财政收支监督控制体系。 随着我围财政体制改革深入进行，在传统分散支付制度与国库集中支付制度之 间也产生了会计集中核算制度。为适应建立市场经济条件下的公共财政的需求，会 计集中核算需要向国库集中支付过渡。对于过渡的形式，是并轨还是转轨，学者们 持有不同的观点。支持并轨的观点认为会计集中核算与国库集中支付各有优劣，互 为补充。 王宁( 2 0 0 5 ) 在论国库集中支付与会计集中核算的自然融合一文中指出， 国库集中支付与会计集中核算在制度设计上“同 大于“异”，在实践效果上又具有 回张继珍关于我国困库集中支付制度改革的思考 j 中央财经大学学报，2 0 0 1 ，( 7 ) ：3 8 4 1 5 天然的互补性。两者相互融合的可行性很高，且有充分的必要性。在并不改变核算 单位的资金性质、资金使用权和财务管理权以及财务机构的前提下推进二者的自然 融合，可以降低改革的成本，提高财政控制力，并对促进财经监督和预算外资金管 理具有重要意义。 杜东辉( 2 0 0 5 ) 也在我国国库支付制度探究中分析了会计集中核算的现状 与发展要求，认为国库集中支付改革已经到了十字路口，会计集中核算制度必须逐 步向国库集中支付制度并轨。必须采取相应的对策和进一步改革的配套措施，确保 国库集中支付改革的有序进行，而部分学者认为转轨的过程虽然难度大，阻力重重， 但比较符合公共财政的未来发展方向，改革较为彻底，可以逐步到位。刘红云( 2 0 0 5 ) 在会计集中核算制向财政国库集中收付制转轨的思考中说，国库集中支付是财 政国库管理制度改革的重要内容，会计集中核算向国库集中收付转轨是财政部深化 地方财政国库管理制度改革的要求，会计集中核算与国库集中收付两种模式业务上 存在着较大差异，必须认真研究，寻找两种模式的结合点。 三、研究方法与论文框架 ( 一) 研究方法 国库收付制度的研究属于财政理论研究范畴，本文以马克思主义经济学的基本 原理为指导思想，运用辩证唯物主义和历史唯物主义等基本分析方法，以西方发达 国库收付制度为借鉴和参照物，分析我国国库收付改革的现状及未来。 本文主要采用了规范研究的方法，运用了文献查阅法、系统分析法、比较分析 法、案例分析法。 国库集中收付改革研究是一项系统工程，改革过程中出现的问题涉及财政部门 的收入、支出的各个方面，而且相互影响，具有复杂性。通过系统分析的方法能够 全面阐述和分析为什么要进行国库集中收付改革，如何进行国库集中收付制度改革 以及如何解决改革过程中出现的问题等。 ( 二) 论文的内容框架 本文从以下几个方面对我国国库收支付制度改革问题进行研究。 导论部分主要介绍了本文选题的背景、国内外研究文献综述、本文研究思路与 框架。国库收付制度改革的目的，在于能够很好地解决传统财政资金拨付方式下产 生弊端的困扰，探讨我国国库制度改革的理论和实践。 第一章阐述现代国库收付制度的基本理论。在阐述国库的基本概念、基本职能 6 和国库制度的一般框架的基础上，重点从公共产品论、委托代理论和博奕理论对国 库制度进行了经济学分析。 第二章阐述国库制度的国际比较及对我国的借鉴意义。本章选择在国库管理制 度中有代表性的英国和法国作为分析对象，比较了上述各国国库制度、职能和运行 模式，通过比较总结出其对我国国库制度改革的借鉴意义和启示，即在我国实行国 库集中收付的国库管理制度，并要完善相关法律制度，建立国库监督体系。 第三章阐述我国国库收付制度改革的必要性。首先对我国传统的国库收付制度 进行了回顾，分析传统国库制度带来的弊端，指出国库制度改革是我国建立社会主 义市场经济体制的必然要求，也是加强财政监控的必然选择。在我国建立集中收付 国库制度有利于财政资金的科学运用和统筹，减少财政资金的运行成本，预防和治 理腐败。 第四章阐述我国国库收付制度改革进展与评价。介绍我国国库制度改革的基本 情况和取得的主要成果，分析改革过程中存在的主要问题。 第五章深化国库收付制度改革的思考。在借鉴国际实践经验和总结我国己试点 部门经验和不足的基础上，提出通过深化相关配套制度、健全国库收付制度法律法 规、完善国库收付的技术支持等途径进一步深化我国国库制度改革。 四、创新点与不足 本文是在对国内外一些学者研究的基础上，以我国国库收付制度为研究对象， 在阐述国库收付制度研究背景的基础上，对该项制度的国内外研究状况进行综述， 从介绍现代国库收付制度的基本理论入手，对国库制度进行了经济学分析，通过对 国库管理制度进行国际比较，提出我国国库制度改革的借鉴与启示。从我国传统国 库制度存在的弊端入手，分析了我国国库收付制度改革的必要性并在此基础上，对 我国国库收付制度改革进行了评价。通过分析说明，国库制度有着深厚的经济理论 渊源，从公共产品理论、委托代理理论到博弈理论等，国库收付制度有着丰富的经济 理论支持。本文写作中查阅了大量的公共财政、国库集中收付制度改革、预算管理、 集中核算管理、非税收入管理资料，在前人研究的基础上深化了国库集中收付制度 改革问题研究。研究方法体现了理论论证与实证分析相结合、逻辑分析与历史分析 相结合，定性研究和定量分析相结合、分析与综合相结合的特点。 不足之处是我国的国库集中收付制度改革起步较晚，无论理论研究还是实践应 用都落后于发达国家，而发达国家中的不同国家又各自有不同的特点，所以本文比 7 较和借鉴了发达国家财政国库集中收付制度改革的成熟理论和成功经验，在此基础 上对我国及国库集中收付制度改革提出了建议，由于本人实践经验的缺乏，所以文 中的个人观点比较少，这需要在日后的工作中逐步积累。 第一章现代国库收付制度的基本理论 现代财政国库管理制度，是市场经济国家财政国库管理的基本制度，也是我国 国库集中收付制度改革的目标取向。现代财政国库管理制度的主要内容就是建立以 国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度。 基于现代财政国库重在“管理”的职能定位，国际上又将现代财政国库管理制度称 为“国库单一账户制度( t s a ) ，美国称为“合并资金账户”制度。不管具体名称如 何，从主要内容上看，现代财政国库管理制度是以国库单一账户为基础，资金缴拨 以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度 第一节国库制度一般分析 国库制度是国家预算收支的收纳、拨付制度。在预算的执行过程中，预算资金 的收纳、划分、留解和拨付业务，由国家金库( 简称国库或金库) 负责办理。各国 国库制度设立的方法各有不同，大致可归纳为三类：国家金库制，即由国家在财政 机关内自设国库，办理预算收支的保管出纳业务。委托金库制，即国家委托中央银 行办理国家金库业务。银行存款制，即国家直接将预算收入存入银行，银行按存款 办法管理。 一、国库的概念 国库是国家金库的简称，是负责办理政府预算收入和支出的机关，它负责办理 政府预算资金的收纳和库款的支拨，反映和监督政府预算执行的重要任务。国库是 预算执行的重要组成部分，是政府预算执行的一项重要基础工作。它不仅是政府预 算资金的存款机构，同时也是重要的政府预算管理机构。 二、国库的基本职能 国库具有出纳预算资金和管理预算资金两项职能。 ( 一) 国库的出纳预算资会职能 国库的出纳预算资金职能不仅对预算资金进行收支，还对国库收支进行反映、 监督和统计分析。其具体内容是：准确及时地办理各项预算收入的收纳，即国库资 9 金应当及时收纳入库，并按照中央和地方不同的预算级次和国家规定的预算科目进 行划分。属于同级财政的预算收入，应及时转入同级财政库款有关账户；属于上级 财政的预算收入，应及时通过银行内部的联行往来，按照有关规定，将库款划解到 上级国库；根据财政机关填发的付款凭证审查办理财政库款的支拨；按期核算、编 制并向上级国库和财政机关报送各种国库报表，正确反映预算收支执行情况；按期 同征收机关和监缴机关对账，协助征收机关督促有预算收入缴款任务的单位及时缴 纳预算收入。 - ( 二) 国库的管理预算资金职能 国库的管理预算资金职能是指国库对政府财政资金的收支、政府的债务以及政 府的账户进行管理与监督。管理预算资金的职能主要包括宏观管理职能和微观管理 职能。宏观管理职能包括宏观财政管理职能和宏观金融管理职能。宏观管理职能主 要是负责政府预算内外所有收支的计划、控制，制定政府的融资计划、国库资金管 理体制等，这一职能由国库管理机构来执行；宏观金融管理职能是指中央银行根据 国库资金的变化影响基础货币从而控制货币供应量，这一职能由中央银行执行。国 库的微观管理职能，包括出纳和核算职能、监督职能、统计分析职能、委托服务职 能，以及对国库账户的管理和对下级国库出纳部门的管理和监督。 上述国库两大职能涉及如下活动：现金管理、政府银行账户管理、财务规划和 现金流量预测、公共债务管理、管理国外捐款和国际援助等基金、金融资产管理。 为了开展上述活动，各个国家在组织安排和职责划分方面大不相同。在有些国家里， 国库司仅仅以现金及债务管理职能为重点，在少数国家罩，债务管理由某一具有自 主权的机构完成。在其他国家，国库司负责预算执行控制以及会计与预算执行报告 活动。 我国国库作为预算执行的重要组成部分，担负着办理预算收支，反映预算执行 情况的重要任务，其主要职责有以下几个方面： 1