（行政管理专业论文）政府主导下多元参与的我国城市社区治理模式研究.pdf

摘要 近些年来，中国社会自身发生了前所未有的变化。社会分化日益明显，社会 自主性日益增强，广大民众的需求日益多样化、个性化。民众开始有意识地关注 自身利益，各种社会利益集团、利益群体逐渐浮出水面。与此同时，利益的分化 更深层次的改变着我们的社会结构，各种社会组织在我国迅速发展，公民社会开 始发育起来。传统的社区治理模式已不能适应中国社会的发展。目前，社区治理、 社区参与是社区公共管理领域的热门话题，在政府和学术界引起了广泛关注。如 何适应新形势，如何有效地进行社区治理，是摆在我们政府面前的一个重要课题。 本文旨在探讨一种适应我国当前社会发展的社区治理模式，即政府主导下多 元参与的我国城市社区治理模，主要内容分为六部分： 第一部分介绍了本文的研究背景、研究方法和国内外的研究现状。 第二部分是政府主导下多元参与的我国城市社区治理模式提出的理论基础， 即：治理理论及治理理论在我国的适用性分析。 第三部分回顾了我国城市社区发展的概况，指出了我国城市社区治理存在的 问题。 第四部分通过具体的案例，介绍了目前中国城市社区治理改革中比较成功的 三种治理模式的实践现状，分别是：行政主导型、半行政半自治型和自治型。 第五部分是在借鉴第四部分国内成功社区治理模式基础上，提出了政府主导 下多元参与的城市社区治理模式，对该模式的提出进行了合理性分析。 第六部分是本文的重点和落脚点，就是如何构建政府主导下多元参与的我国 城市社区治理模式。要做好以下工作：协调城市社区管理主体权力，推进政府职 能的转变；提高社区的参与意识，培育公民社会；构建学习型社区，倡导社区文 化。创造一个和谐文明的社区。 关键词：治理；政府主导；多元参与 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r ，c 1 1 i n e s es o c i e 够k t h e r r t o 幽o w nc h a l l g eh 印p e n e di no n e s e l s o c i e 够 d i f i e r e n t i a t i o ni s g r a d u a l l yo b v i o u s，s o c i e t ) ， a c t so ns e l f so w n咖e s 仃e n 曲e n sg r a d u a l l y ，伊a d u a l l y ，n e e do fe x t e n s i v ep u b l i cd i v e r s i f i e s ，i n d i v i d 叫i o n t 1 1 ep u b l i cb e g i n st os h o ws 0 1 i c i t u d ef o ras e l f - i n t e r e s tc o n s c i o u s l y ，t h e 伊o u pn o a t so u t 也ev a r i o u ss o c i e 哆i m e r e s t 伊o u p ，b e n e f i tg r a d u a l l yw a t e rs u r f a c e m e a l l 、v h i l e ，t h e b e n e f i td i 能r e n t i a t i o nm o r ed e e p s e a t e dt h es o c i a l 蛐n j c t u r eb e i n gc h a n g i n gu s ，t h e v a d o u sa u t o n o m o u sm l eo 唱a n i z e s ，s o c i a li n t e m e d i a r yo 玛a m z a t i o n s ，t h j r dm l i t s i n c l u d en o n p r o f i to 唱撕z a t i o na r ei np r o h l 】) td e v e l o p m e n to fo u rc o u n n y ，c i t i z e ns o c i e t ) b e g i n st od e v e l o p t h e 仃a d i t i o nc o n n u n i t ) ，g o v e m sa l r e a d yc a nn o ta d a p tt oc m n a d e v e l o p m e n to fs o c i e 哆o fp a ：t t e m a tp r e s e m ，t l l ec o m m u l l i t yg o v e m s ，t h ec o m m u l l i 够 p a n i c i p a t e si nt h eh o tt o p i co fc o n v e r s a t i o nb e i n ga c o m m o nc o m m u n i t ya d m i n i s t r a t i o n f i e l d ，h a v ea r o u s e db r o a da t t e m i o ni nt h eg o v e m m e n ta n da c a d e m i cc i r c l e s h o wt o a d a p t i n gt on e wc i r c u m s 协c e s ，h o we a e c t i v e l yt oc 邺，i n go u tac o m m u m 够g o v e m i n g ， i st ol a yb a r eai i l l p o 衄l tp r o b l e mb e f o r eo u rg o v e n l m e m t 1 1 i sp a p e ra j m st oe x p l o r eaa d a p tt oc h i n a sc u r r e ms o c i a ld e v e l o p m e n to f c o m m u n 毋g o v e m a n c em o d e lw 1 1 i c hi su n d e rg o v e m m e m - l e dm u 筒- c 时c o l l l m u n i t i e s o fc 1 1 i n a sp a r t i c i p a t i o ni nt h eg o v e m a l l c em o d e l m a j nc o m e n ti sd i v i d e di m of l o u r p 矾s 。 t h ef i r s tp a r ti st h er e s e a r c hb a c k 矿o u n d ，m e t h o d sa 1 1 dt h ep r e s e n ta c a d e m i c s i t l 丑a t i o ni 1 1a n da b r o a d t h es e c o n d p a r t i sm eg o v e n l m e n t l e d m u 衔一c i t ) ，c o 瑚m u l l i t i e so fc m n a s p a n i c i p a t i o ni nm eg o v e m a j l c em o d e lt h a ti sb a s e do nt h em e o 叫：m a n a g e m e n tt h e o r y a 1 1 dm a l l a g e m e n tt h e o r yi nt l ea p p l i c a b i l i t yo fc l l i n a t h et h i r dp a r to fo u ru r b a nc o m m u l l i t ) ，d e v e l o p m e n tp r o f i l e ，p o i n t i n go u tt h a t i i c 1 1 i n a su i b a nc o m m u l l i 够g o v e r i 姗c ee x i s t i n gp r o b l e m s t h ef o u r t hp a r ti s b ym e a n so fc o n c r e t ec a s e s ，p r e s e n t sm ec u r r e n tp r a c t i c e s m l a t i o n so ft h r e em o d e so fc i t ) ra d m i n i s t r a t i o nr e f o n ni nc l l i n a t h r e em o d e sa r e g o v e m m e n t - l e a d i n g ，h a l fg o v e m m e n t h a l fs e l f - g o v e m i l l g ，c o m p l e t es e l f g o v e m i n g t h ef i 劬p 撕i so nb a s eo fc a l l a l l i n gt h es u c c e s s f u lc o 删m u i 】l i t ) rg o v e m a i l c em o d e i 1 1p a r tf o u r ，p m p o s e sm u l t i p l e xp a r t i c i p a t i o nm o d emc o m m u l l i t yg o v e m a n c eu n d e r g o v e n l l l l e m g u i d i n g ，a n da i l a l y s tt h er e a s o nf o rp r o p o s i n gt h i sm o d e t h es i x 廿1p a ni st h em a i nb o d yo f ab o o kp r i o r i 够a n db a s i s ，b eo u rc o 咖t 巧c 时 c o m m u l l i t yt h a tm u l t i e l e m e n tp a r t i c i p a t e smg o v e m sap a t t e mu n d e rh o w t os t m c t l l r i i l g t h eg o v e m m e n tl e a d i n gf a c t o r n e e dt od oag o o dj o b 血t l l ef o l l o 、析n g ：t h ec h a n g e p u s k n gf o 刑a r dt 1 1 eg o v e m m e n t 劬c t i o n s ，b r i n g st h eg o v e m m e n t sl e a d i n gf a c t o r e 丘b c tn op l a ys u m c i e n t l y ；t h ec o m m u n i t ) ，b e i n gi 皿o v a t i v eg o v e m ss y s t e m ；1 1 1 1 p r o v e t h ec o m m u l l i t ) ，p a n i c i p a t i o nm e m a lc o n s c i o u s n e s s ，c u l t i v a t ec i t i z e ns o c i e t y ；e s 诅b l i s h m ec o m m 砌t ) ，s t u d y i n gat y p e ，p r o s p e r o u sc o m m u l l i 够c u l n l r e c r e a t eah 釉。血o u s c i v i l i z e dc o m 【i n u | 1 i 够 k e yw o r d s ：g o v e m a l l c e ；g o v e m m e m - g u i d i n g ；m u l t i p l e xp a n i c i p a t i o n i i i 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成酌，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过奇勺材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位申请人( 学位论文作者) 釜名：孥蛰 2 0 口g 年月7 7 目 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授子硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展乖进行学术交流等目的。可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名- 一丑鳟一 2 0 呕年石月j7 曰 学位论文指导教师签名：孟丢之本 2 0 d 宫年6 月j 7 日 ( 一) 研究背景 一、导论 、丌j ，乙 1 9 7 8 年中国共产党的十一届三中全会后，中国实行改革开放政策，开始进行 经济体制和政治体制的渐进改革：政府日益重视法治和法制，公民的结社自由开 始具有实质性意义。政府逐步向社会放权，政府从一些领域撤走以后，留下的空间 只能由民间组织来弥补。在大部分生产、经营、民事、文化、艺术和学术领域中， 政府不再履行直接的管理职能，而将这些职能转交给了民间组织，如非政府组织 的行业协会、同业组织、志愿团体等，同时经济的发展也为公民社会的活动提供 了物质保障。到1 9 9 7 年全国县级以上的社团组织已达1 8 万多个。正在兴起的公 民社会是沟通政府和公民的一座重要桥梁。公民社会的发育，进一步激发了民众 的内在觉悟，推动了我国社会治理的不断发展。社会治理是公共治理理论在社会 公共管理领域的借鉴与运用。 我国自古以来就存在政府( 国家) 和社会( 民众) 两种社会发展的动力。过 去，我们过多的关注经济的发展，相对忽略了社会自身的建设，从而导致经济与 社会的不协调。社区治理是社会治理的缩影。随着我国改革的深入，社区治理的 主体开始由政府这个唯一主体向多元主体发展，社区自治组织、非政府组织以及 社区居民成为参与社区事务管理的重要力量。如何协调各种治理主体之间的关系 是摆在我们面前的当务之急。当前，我们正在进行的行政改革就是要调适和理顺 各种关系，促进经济社会的可持续发展，建设和谐社会。因此，我们对政府和社 会的关系进行探讨，无疑具有重要的时代价值和现实意义。 ( 二) 研究方法 本文以治理理论为研究工具，综合运用规范分析法与实证分析法相结合的研 究方法。 一是运用规范分析的方法。规范分析方法，即理论分析方法，主要根据一定 1 的理念、价值标准和行为规范对“是非”做出评价性的结论。规范性分析是学术 研究的主要方法之一。本文正是基于当今学术界最常用的治理理论，提出我国社 区治理有效机制的建构策略。 二是运用实证分析的方法。实证分析方法，即调查法，主要通过观察、描述 事实，得出结论。规范分析主要回答“应该怎么样的问题，而实证分析则主要 回答“是什么”的问题。本文结合我国公民社会的发育现状，采取实证分析的研 究方式，提出建构我国社区治理的模式，这样就把事实材料的归纳和严谨的理论 分析结合起来，把学术思维与现实社会联系起来，增强了论文的说服力和表达效 果。 ( 三) 研究现状综述 1 国外研究现状 国外对社区治理问题的研究较早，尤其是西方发达国家形成了大量的研究群 体。比如联合国成立的全球治理委员会、美国成立的卡特非洲治理中心，另外英 联邦、世界银行等国际组织也越来越关注这个问题。同时，国外社区治理模式方 面的研究成果也被介绍到中国。例如：罗西瑙著的没有政府统治的治理( 剑桥 大学出版社1 9 9 5 年版) 、库伊曼等著的治理与公共管理、现代的治理( 萨奇 出版社1 9 9 3 年版) 、全球治理委员会著的我们的全球伙伴关系( 牛津大学出版 社1 9 9 5 年版) 、格里斯托克著的作为理论的治理：五个论点( 国际社会科学 1 9 9 9 第2 期) 、罗茨著的新的治理( 政治研究1 9 9 6 年第4 期) 等等。国外把社 区治理模式主要分为三种类型，即行政主导型治理模式、混合型治理模式和自治 型治理模式。行政主导型治理模式是政府主导的社区治理模式，一些发展中新型 工业化国家和地区属于这种模式；混合型治理模式是一种合作型社区模式，这是 政府推动与社区自治相结合的治理模式，以色列、日本等国家采用这种模式；自 治型治理模式又称自治型社区模式，这是社区主导与政府支持相结合的治理模式， 欧美、澳洲等发达国家属于这种类型。 2 2 国内研究现状 与国外相比，国内学术界对社区治理问题研究起步较晚。大体说来，国内对 社区治理的研究经历了一个从概念的引入、背景的探讨、价值意义的阐发到实践 发展的过程。具体表现在：一是成立了一批研究机构，一些地方政府和高等院校成 立了社区建设研究中心，如华中师范大学成立的城市社区建设研究中心等。二是 出版一些有关社区治理和社区建设模式的著作和论文。比较有代表性的著作有：俞 可平著的治理与善治( 社会科学文献出版社2 0 0 2 年版) 、徐勇和陈伟东著的中 国城市社区自治( 武汉出版社2 0 0 2 年版) 、唐忠新著的中国城市社区建设概论 ( 天津人民出版社2 0 0 2 年版) 、唐晓阳著的城市社区管理导论( 广东经济出版社 1 9 9 9 年版) 等等。相关论文有：徐勇：( g o v e r n a n c e ：治理的阐释( 载政治学研究 1 9 9 7 年第1 期) 、梁莹：政府善治与我国第三部门的发展( 载南京师大学报 2 0 0 3 年第3 期) 、刘中起：“社区治理与公共参与”国际研讨会综述( 载上海行 政学院学报2 0 0 4 年第1 期) 、任维德：公共治理：内涵基础途径( 载内蒙古大 学学报2 0 0 4 年第1 期) 、贾西津：行政改革与公共治理结构变革的战略思考( 载 社会2 0 0 4 年第4 期) 、胡宗山：社区建设与治理转型( 载社会2 0 0 8 年第 1 1 期) 、薛辉：浅析公共管理主体多元化的政治学意义( 载中国行政管理2 0 0 4 年第4 期) 、刘娴静：城市社区：治理与重构( 载党政干部论坛2 0 0 3 年第1 1 期) 等等。这些著作和论文主要围绕政府职能转变、社区建设的动力、公民社会的发 育和社区参与等方面，研究、论述我国社区治理主体多元化和非政府组织等第三 部门的发展，主张我国社区建设需要公众广泛的参与，需要政府与非政府组织的 合作。 二、治理理论的相关问题研究 ( 一) 治理理论的内涵和主要特征 1 有关治理的若干理论界定 在英文中，治理( g o v e r n a n c e ) 一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引 导和操纵。长期以来它与统治( g o v e rn i i l e n t ) 一词交叉使用，并且主要用于与国家 的公共事务相关的管理活动和政治活动中。自从世界银行在其1 9 8 9 年发表的报告 南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长中首次使用了“治理危机” ( c r is is i n g o v e r n a n c e ) 一词以来，“治理这个概念在西方社会学和政治学中流行 开来，并被广泛运用于发展中国家政治发展研究中，“已成为2 0 世纪9 0 年代以来 政治学研究中的重要事件”。所谓“治理 ( g o v e r n a n c e ) 按照全球治理委员会的 定义，是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的总和。它是使相互 冲突的或不同利益的调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们 服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度 安排。 治理理论虽然得到广泛的运用，但治理一词的确切定义在理论界仍存在着较 大的争议。作为治理理论的主要创始人，罗西瑙将治理界定为一系列活动领域里 的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指 的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依 靠国家的强制力量来实现。另一位研究治理的学者格里斯托克提出了五种关于 治理的观点：( 1 ) 治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社会公共机构和行 为者；( 2 ) 治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任 方面的模糊性；( 3 ) 治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在 的权力依赖；( 4 ) 治理指行为者网络的自主自治；( 5 ) 治理认定，办好事情的能 全球治理委员会我们的全球伙伴关系【j 】牛津大学出版社，1 9 9 5 年出版第2 3 页。 4 力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。山 从上述各种关于治理的定义中我们可以看到，治理理论者发现，在政府或国 家不能发挥主导作用而需要联合行动的领域和问题上，“治理”概念是很有用的； 而国际社会是“没有政府的治理”的典型，在考虑国际社会在全球化背景下建立 必要的制度、规则、秩序和公正方面，“全球治理具有日益重要的意义。 治理理论为我们描绘的是这样一幅“全新的政治画卷。由统治向治理的过 渡过程带来了这样一个“治理社会”：世界各国的政府并不完全垄断一切合法的权 力，承担维持秩序、调节经济和协调社会发展职能的，既有政府组织，也有非政 府组织、跨国公司、私人企业、利益集团和社会运动等其他的主体。它们一起构 成了国家的和国际的某种政治、经济和社会调节形式，这些主体相互依存，以共同 的价值观为指导，以达成共同立场为目标进行协商和谈判，通过合作的形式来解 决各个层次上的冲突问题。在这里，“参与”、“谈判 、和“协商”是治理的三个 关键词，通过它们，即将到来的“治理社会”被披上了“民主”的外衣。 国内有学者认为，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维 持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引 导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度 看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方 式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的 政治权威的作用和对行政权力的运用。 “治理”与“统治”从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的 不同。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目 的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两个基本 的区别：首先，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的 权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是 公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政 格星斯托克作为理论的治理：五个论点【j 】国际科学中文版，1 9 9 9 2 。 5 治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、 强制与自愿的合作。所以，治理是一个比统治更宽泛的概念，从现代的公司到大 学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但是不能 没有治理。其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向 总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策， 对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理 过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对 公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作， 它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向 度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。 2 治理理论的主要特征 从多位学者和各种机构的定义中，我们不难看出，治理作为一种新兴的理论 之所以具有如此旺盛的生命力，其关键的一点在于，它是国家与公民社会突破零 和博弈，实现双赢的一条新道路，即它在公共利益的实现方式上，由一元、强制、 垄断走向了多元、民主、合作。具体说来，首先，治理理论认为政府不是国家唯 一的权力中心，各种民间组织如非政府组织、协会、志愿性组织等同样是合法权 力的来源；其次，治理强调国家与公民社会之间的合作，如谈判对话、模糊公私 部门之间的界限，并重视公私之间的依赖关系；再次，治理注重在各种组织和个 人参与的基础上，最终形成一个合作的网络，来分担各种公共事务和责任。 固 通过对治理理论内容的分析，显而易见，治理是在对传统统治的批判与继承 上发展起来的。其主要特征在于： ( 1 ) 管理主体的多元化和控制范围的不确定性。政府、公共权力组织和民间组 织都可能成为权力的中心。同时，作用范围也随主体的不同而不断发生变化，小 到一个具体组织，大到一个国家，甚至是整个世界，都可以是治理理论应用的范 俞可平治理与善治【m 】北京：中国社会科学，2 0 0 0 。 罗西瑙没有政府统治的治理【m 】伦敦：剑桥人学出版社，1 9 9 j 。 6 围。 ( 2 ) 管理方式由以强制性为主转变为以平等、对话、合作为主的多元化手段。 特别是注重在市场原则基础上的分权合作。 ( 3 ) 权力运作向度由单一的官僚制所设计的自上而下转向自组织网络式的多 元互动的模式。在治理过程中，它所依靠的是合作网络的一种权威，而不单是政 府和公共组织的权威。 ( 4 ) 治理追求的目标由传统的“善政”向一种“良好的治理”即“善治” 转变，并由单纯的追求效率转向为实现公共利益最大化，使国家与公民社会形成 一种更为有效和良性的互动关系。 3 善治与公民社会 治理理论的兴起，有着深刻的社会、经济和政治变化的背景，从直接原因来 看，则是对市场的失败和国家的失败的补充。但是，治理也存在失败的风险，“这 种失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新 界定目标所致。 于是，面对治理失败的问题，在治理的基础上善治理论 ( g o o d g o v e r n a n c e ) 又应运而生。所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理 过程。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家 与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的标准主要有：合法性， 即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；透明性，即政治信息的公开 性；责任性，即人们应对自己的行为负责；法治性，即法律是公共政治管理的最 高准则；回应性，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负 责的反应；有效性，即注重、追求效率。善治实际上是还权于民的过程，表示国 家与社会，或者说政府与公民之间的良好合作，即如哈贝马斯所说：“各个平行主 体就某项共同关切的公共利益或公共事务彼此协商对话与合作，在公开、公平、 平等、开放的原则下参与和管理公共事务，以期达成共识。 因此，善治离不开政 杰索普治理的兴起及其失败的风险以经济发展为例的论述【j 】国际社会科学杂志，1 9 9 9 年第l 期。 7 府，更离不开公民社会。“没有一个健全和发达的公民社会就不可能有真正的善 治。 具体来说，善治对于公民社会的依赖主要表现在以下几方面： ( 1 ) 公民社会的发育，培养了独立的公民主体和代表公民利益的“民f 刚组织”， 对政府的行为构成监督，保证政府行为的公正与效率，克服权力行使的“寻租” 行为，成为监督权力的“社会的独立之眼”。 ( 2 ) 作为公民社会载体的“民间组织”的发展，为善治的实施提供了秩序与法 制。一方面，这些组织往往是在政府法制的规范下建立的，其内部具有各自的章 程，使大家遵守共同的准则，协调本组织成员的利益冲突。另一方面，“市民社会 多元利益的冲突、互动与整合衍生了理性规则秩序，具有自由理性精神的公民意 识构成了法制的非制度化要素”。从而为社会提供了秩序与法制。 ( 3 ) 公民社会的发育为公民的利益表达和社会参与也提供了主体和能力。由于 “民间组织”的独立性和代表性，使得他们能够掌握社会基层最丰富的信息，向 政府提供建议和需求，以多种形式保持与政府的沟通与合作，形成政府与公民之 间的桥梁，以实现共同的目标。 ( 4 ) 公民社会的发育使得“民间组织 的职能日益社会化。由于“民间组织” 具有信息条件、决策规模技术偏好的优势，通过参与决策、实施政策等方式分担 了国家的部分经济管理职能，成为国家治理的亲密伙伴。 ( 二) 治理理论在我国的适用性分析 1 治理理论移植中国有其固有的局限性 考察治理理论的适用性，无疑要分析治理在运用中所需要的条件。虽然治理 的展开，除了公民社会的条件外，还受到社会监督、法治、民主等因素的影响， 但无疑公民社会的发育状况是其中最重要和具体实际性的因素。并且，公民社会 的发育完善与否，本身也是衡量社会法治与民主的重要尺度。因此，我国公民社 会的发展状况是制约治理在我国有效展开的一个重要因素。所以，我们有必要首 俞可平中国公民社会的兴起于治理的变迁【j 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 2 。 8 先对作为我国公民社会载体的“民间组织”发育状况有一个基本的科学判断。 ( 1 ) 中国民间组织对政府的依赖性较强，政治参与意识和能力较弱。公民社会 理论是建立在社会契约论基础之上的一种关于社会和国家相对立的理论。中国自 古就没有公民社会自治的传统，建国后，计划经济和集权政治也没有为民间组织 的发展提供合适的环境。直到改革开放后，2 0 世纪8 0 年代才开始出现，9 0 年代 慢慢兴起。如同中国的民族资本主义一样，民间组织诞生之初，便具有明显的两 面性，希望独立发展并制约政府，但其生存和发展又不得不依赖于政府的支持。 这种组织其实并不是真正意义上的民间组织，而实质是一种政府主导下的准政府 组织，这种组织无法真正实现与政府之间的平等合作或博弈，更不用说实现一种 没有政府统治的治理。 ( 2 ) 改革开放以来，我国“民间组织”的数量有较大发展，但与我国的总体人 口数量相比还不成比例。改革开放前，我国的全国性社团不到1 0 0 个，地方性社 团大约在6 0 0 0 个左右。目前，全国各类民间组织己发展到2 6 万多个。其中社会 团体1 4 2 万多个、基金会1 2 0 0 多个、民办非企业单位1 2 4 万多个，它们已经遍 布全国城乡，涉及社会生活各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛 的民间组织体系，但我们每千人拥有的社团只相当于有些国家的几分之一，甚至 是几十分之一，相对于市场经济的发展要求及人民的社会服务需求而言，这还远 远不够。 ( 3 ) 我国“民间组织”本身还不规范，职能有待提升。由于我国的民间组织尚 处于初步发展阶段，自身的机制还不完善，存在着资源不足、能力欠缺、缺乏自 治等问题。另一方面，由于政府职能转变还不到位，许多应该让渡给民间组织的 职能没有转让，导致他们功能不健全，甚至与一些事业单位的职能交叉。 以上状况说明了我国的公民社会还不成熟，尚处于初步发展阶段，因此治理 理论在我国的应用必然受到很大的限制。 9 2 治理理论在我国具有一定的适用性 治理理论在我国地方政府治理中可以实现的现实背景： 公民社会的兴起。改革开放以前，虽然中国在名义上也存在着少数人民团体 和群众组织，例如工会、共青团和妇联，但从严格的意义上说，所有这些组织和 团体都是各级党政机关的附属部门，与党政机关融为一体，基本上纳入了党政机关 的科层化结构和科层化管理中，没什么独立性可言。公民社会的勃兴是改革开放 后的产物，1 9 7 8 年中国共产党的十一届三中全会后，中国实行改革开放政策，开始 进行经济体制和政治体制的渐进改革：政府日益重视法治和法制，公民的结社自由 开始具有实质性意义。政府逐步向社会放权，政府从一些领域撤走以后，留下的 空间只能由民间组织来弥补。在大部分生产、经营、民事、和文化、艺术和学术 领域中，政府不再履行直接的管理职能，而将这些职能转交给了民间组织，如非 政府组织的行业协会、同业组织、志愿团体等，同时经济的发展也为公民社会的 活动提供了物质保障。到1 9 9 7 年全国县级以上的社团组织已达1 8 万多个。 正在兴起的公民社会是沟通政府和公民的一座重要桥梁，公民社会的社会地 位的提升为社会自组织机制在地方政府治理过程中作用的发挥提供了“自由资源” 和“自由空间”，也为地方政府治理奠定了社会基础。 三、我国城市社区治理的现状分析 ( 一) 我国城市社区治理的发展概况 综观中国城市社区组织( 居民委员会) 的发展与演变，我们可以清楚地看到， 城市居民委员会是我国城市社会基层民主的一种制度选择，其历程可以概括为两 个阶段： 转引自张孝芳善治理论与中国地方治理【j 】燕山大学学报，2 0 0 2 年第4 期，第5 5 、5 9 页。 汉龙、李骏社区建设的j 力史、现状与未来【j 】学习与实践，2 0 0 5 ( 1 1 ) 。 1 0 1 街居制一国家行政全能主义治理 行政权力导向的街居制是指由街道办事处和居民委员会构成的我国城市基层 社会的行政建制，大致存在于建国之后、“社区制”形成之前。这一时期街道和居 委会是代表政府对社区进行治理的唯一合法行为者，其管理方式是自上而下的行 政指令性的，即政府部门通过行政等级将上级命令逐层传达到街道，街道再传达 到居民委员会，由居民委员会传达给居民；社会资源的再分配由政府主导、单位 执行，街道和居委会成了“附属性”、“剩余性、“行政性”的治理手段，其治理 职能表现为教育与社会动员、生产与保障等。 尽管城市居民委员会组织法明确规定，居民委员会是群众性的自治组织， 但在实际运作中，居民委员会又体现出了很大的“政府性”，因为它是政府为了管 理居民而设立的组织，并非是居民自发成立的组织。作为治理和服务一定地域内 的居民的组织，居委会的合法性是国家授予的。此时社区治理模式体现为公共权 力资源配置的单极性和公共运作的单向性。造成这一模式的很大一部分原因在于 单位制度的存在，社区只是国家极其微弱“权力剩余”的载体。 2 社区制一合作主义治理 2 0 世纪9 0 年代后，随着我国经济体制从计划经济向市场经济的转轨，中国的 社会结构发生了巨大的变迁。在城市，由城市现代化带来的城市社会管理重心下 移以及“单位体制”的逐步瓦解，引发了城市社会基层的转型。旧有的城市社会 基层组织形式居民委员会的功能日益不能适应新形势的发展需要，以至于国 家1 9 9 1 年提出“社区建设”发展思路。为此，城市推行社会管理体制改革，部分 政府权力下放到社区，鼓励居民、非营利组织、辖区单位参与社区治理，形成社 区的网络状管理。 合作主义治理模式主张政府与社区组织的制度化合作和良性互动，社区中各 治理主体之间各司其职、分工合作。在合作主义治理模式中，治理主体表现为多 元化，不仅包括政府，还包括社区组织、辖区单位、非政府组织以及社区居民； 各自治理主体因为掌握的资源不同，彼此之间形成相互依赖；权力运作不再是通 过自上而下的行政命令，而是一种多个独立组织共同参与的过程。 ( 二) 我国城市社区治理存在的问题 1 社区观念认识滞后 “社区”一词早在2 0 世纪3 0 年代就传入中国，但很长一段时间只是作为一 个学术名词而存在，仅在理论界学术探究中使用，在实践中并未得到应用与发展。 直至2 0 世纪8 0 年代，民政部于1 9 8 6 年第一次提出了在城市开展社区服务工作的 策略和要求。至2 0 世纪9 0 年代初期，开展社区服务的城市不断增多，初步形成 了全方位开展社区工作的局面。在这种情况下，民政部明确提出了“社区建设” 的口号，用以概括建设社区整体工作，以利于社区服务和整个社区建设的全方位 发展。可见，“社区建设”这一概念提出的时间并不长。从目前情况来看，对于城 市社区建设，政府和公众的认识还没有到位，存在着观念认识滞后的问题。 在政府方面，公共管理理念还没有全面彻底渗入政府管理工作中，有关政府 部门还没有领会社区建设在社会主义基层民主政治建设中所具有的实践意义，对 社区建设缺少积极性、主动性和创新性。比如相关职能部门对社区建设重视不够， 或者错误地认为社区建设就是社区经济建设，而缺少人本意识；政府还不习惯、 不善于或者不愿意改领导为指导基层社区自治建设，在观念上不能接受社区自治 的实施。 在公众方面，由于受我国传统文化思想的影响，以及几十年计划经济模式的 熏陶，我国公众民主意识和参与精神相对缺乏，对公共管理和政府行为认识不够， 对权利和权益诉求不积极。这使得公众对于社区建设也存在观念认识滞后的问题， 最直接表现就是不关心、不参与，使得社区建设缺少呼应，群众基础不厚实。因 此，从政府和公众两方面入手，端正和提高关于社区建设的观念认识，是进一步 开展社区建设应该着重解决的问题。 2 社区建设目标错位 把社区建设只看作是一种社会经济现象，而忽视其社会人文特点的本质；把 高度的物质文明作为社区建设的终极目标，而对精神文明和人的发展重视不足。 比如，在评价社区建设情况及社区组织绩效的时候，多以社区硬件设施建设情况 及社区经济发展情况为标准，这就造成了不少社区建设重在办企业、修广场、栽 树、建标准活动室等，而忽视了对社区精神、社区参与意识的培育，忽视了对人 的精神层面的满足。作为人类居住生活的空间，人文和精神特点是社区本质。以 人为本，创建和谐社区，实现人的全面解放和发展应是社区建设目标所在。而简 单地将社区建设看作是一种社会经济现象，以市场机制运营管理，只注重物质和 经济建设，忽视人文精神建设，将使社区建设误入歧途，社区也将失去其存在的 基础和意义。因此，必须在以后的社区建设中有效地纠正社区建设目标错位的问 题，以推动真正意义上的社区建设进程。 3 社区治理主体相对单一 尽管我们的社区治理主体开始趋向多元化，但目前我们的政府作为社区唯一 主体，依靠自上而下的行政命令，垄断社区所有资源的现状还没有得到明显改善 在社区建设中，社区的独立性和法律所规定的自治性都受到限制，社区成为基层 政权组织及其派出机构的“附属物，自治性、群众性和民主机制都受到了一定程 度的抑制。另外，社区非营利组织相对较少，进入社区存在难度，政府对他们进 入社区存在疑虑。社区组织尤其是具有一定独立性的非营利组织的发展受到了限 制，在经济上和组织运行上无法摆脱对政府的依赖。总之，我国社区治理中，政 府、社区组织、社区成员单位、非营利组织及社区成员多元互动网络远远没有形 成，治理组织体系仍保持垂直科层结构。 1 社区治理中政府行为失范 ( 1 ) “越位”现象。所谓“越位”，是指政府有悖于政府职能转变和社区自治 原则，在社区建设过程中变倡导者、指导者为控制者、领导者，超越了其本来的 职能与权限。主要表现为：其一，政府将非政府的社会组织作为依附于政府的附 属单位或下属单位，并且直接干预这些组织的自主权利。例如，本来街道办事处 与社区居委会的关系是指导与协助、服务与监督的关系，但是，许多地方政府把 对居委会的指导责任变成领导责任，直接任命居委会的有关工作人员，直接管理 居委会的日常活动。其二，政府依然包揽了应由非政府组织所承担的职能，陷于 大量微观具体事务当中。如当前政府部门直接组织和承办了社区内的文化活动、 公益性慈善活动、自愿者活动、科普活动等应由非政府组织承担的工作。 ( 2 ) “缺位 现象。所谓缺位，是指政府在社区建设过程中没有扮演好支持者 等应扮演的角色，没有很好地履行应尽的职责。其一，大多数的基层政府及其官 员没有很好地履行对居委会、自愿者协会和业主委员会等社区自治性组织的指导 职责。其二，政府对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三 部门社会组织的培育还不到位。不少地方的基层政府直接包办、代办许多社会事 务，而不懂得、不善于履行培育社会及其相应的组织要素职责。 ( 3 ) “错位现象。所谓错位，是指政府在社区建设过程中没有分清角色的主 次和轻重，突出表现是有些城区政府认为搞社区建设首先得搞好社区的经济建设。 应该说这种认识有一定的道理，但实质上是政府仍习惯于计划经济时代那种对经 济进行直接管理、微观管理的一种体现。虽然我国一直坚持以经济建设为中心， 但政府的主要职责是政策指导、宏观调控和培育市场，而不是抓具体经济事务。 如果城区政府特别是街道办事处把自身的主要精力放在社区经济发展上，将直接 扰乱整个社会秩序，打破政府、市场、社会三大领域的合理分工格局。 目前，社区自治组织和中介组织比较虚弱，社区的公共资源难以整合。在社 区中，由于政府组织过于强大，导致居委会群众性自治组织的地位被虚化。居委 会过分依赖于街道办事处等政府组织，使得其自治功能得不到实现，不能真正体 现居民的主体意识和参与意识，因而也就很难赢得居民的认同，社区的公共资源 也就得不到有效的整合。民管理公共事务。总之，现阶段我国政府对社区中介组 织的重视程度还不够，同时，社区中的其他社会中介组织缺乏足够的资源和权威， 还没有足够的能力代替政府部门组织居民织的发展，对较好地满足居民需要，充 分发掘和利用社区资源，建立社区而社区中介组主自治等方面具有重要意义。 社区中介机构不够发达 目前，居委会过分依赖于街道办事处等政府组织，使得其自治功能得不到实 现，不能真正体现居民的主体意识和参与意识，因而也就很难赢得居民的认同， 社区的公共资源也就得不到有效的整合。同时社区自治组织和中介组织比较虚弱， 社区的公共资源难以整合。在社区中，由于政府组织的强势地位，社区中的其他 社会中介组织缺乏足够的资源和权威，还没有足够的能力代替政府部门组织居民 管理公共事务。总之，现阶段我国政府对社区中介组织的重视程度还不够，而社 区中介组织的发展，对较好地满足居民需要，充分发掘和利用社区资源，建立社 区民主自治等方面具有重要意义。 6 社区