农村产权结构缺陷与对策分析.docVIP

农村产权结构缺陷与对策分析摘 要：在市场经济日益成熟、城镇化建设日益加快的情况下，我国的农村产权制度表现出两个比较明显的缺陷。其一是结构性的，主要表现为产权主体不明晰，权、责、利的分配混乱；其二是流转中的，主要表现为产权在流转中由于城乡二元划分而受到种种制约，从而带来产权实现中的困难与混乱。随着村民自治的进一步落实与农村基层民主建设的进一步深化，农村集体生活中的政治空间与经济空间呈现出某种程度的紧张，其实质在于，缺乏清晰的产权制度为基础的农村经济生活并非一个单纯依靠农村政治生活的民主化可以解决的问题。 关键词：产权；集体所有制；村民自治；农村 由于集体所有制的界定在实践中一直存在比较大的模糊与弹性，因此由于产权不清而导致的个人与集体、小集体与大集体甚至集体与国家的冲突不断。在中国的市场经济走向法治经济的过程当中，定分（对于产权的界定）是止争（维持社会和谐）的基本前提。新制度经济学家一般认为，产权是“一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”1产权被视为一组权利2，也被视为是一种社会关系，是规定人们相互行为关系的基础性规则。随着经济流转的加快与全球经济的一体化,产权已经成为当今经济生活中至关重要的一个制度符号。社会主义经济改革从本质上而言，就是产权制度的再造。长期以来困扰我国农村建设的诸多问题，如集体财产主体不明、管理缺位、搭便车现象严重、公权力侵扰农民等，归根结底都是农村产权制度、尤其是集体所有制的产权结构存在严重问题所致。 一、当前我国农村产权的法律缺陷 我国当前农村土地产权的结构性缺陷首先表现为农村土地产权主体法律不明甚至虚位。中华人民共和国宪法第10条与中华人民共和国土地管理法第10条规定：农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营管理。”虽然有关法律不可谓不详细，但是却依然存在巨大问题，其中最主要的问题在于： “集体”的概念在法律上应该如何认定？当前的主流意见认为，在存在集体经济组织的情况下，以该组织为集体土地所有权主体，在不存在集体经济组织的情况下，以村民委员会或者村民小组为集体土地所有权主体3。然而伴随着城镇化建设的加速，大量的村委会成员寻租的行为让这种看法的弊端日益明显。 从土地管理法、农业法等法律的规定来看，农村集体土地的产权主体分为三类：村农民集体、乡镇农民集体、村内农业集体经济组织之内的农民集体。在这三级产权主体中，村一级是最主要的主体，由此形成了中间大两头小的三层所有格局。这固然反映了目前农村集体经济组织在范围和形式上各异的特点，但是也带来了土地产权主体之间的权利交叉和混乱，由此造成了对土地经营者的监督缺位4。更为严重的是，无论在哪一类土地产权结构设计中，农民的个人权益总是处于绝对的弱势地位。 虽然 “承包经营权的设置”以及“对承包经营权的物权化”是对公社集体化路线的纠正。但是承包经营权的设置仍然没有从根本上解决集体对内部成员对其应有“份额”权利的限制。目前农村承包经营比较普遍采用的模式是：每一个在当地合法出生或迁入的人，都有权分享与原有成员相等的土地使用权利 ZW（DY村俗：讨论对于本村嫁出去的女性，原则上一般不会分地，然而随着农村离婚率的升高，许多离婚后返回娘家生活的妇女的土地问题就日益尖锐。收稿日期：2008-02-04作者简介：储殷（1977-）男，安徽岳西人，讲师，博士，从事中国政治制度研究；储畅然（1981-），男，湖北潜江人，硕士研究生，从事民商法研究。ZW）。 每隔一个时期再重新划分土地，开始新一轮“承包”，增人的家庭就会无条件地增加若干份地的使用权；而减人（包括“农转非”、子女入赘或出嫁）的家庭则会无补偿地减少份地。只有本村或本组的农民才能享有“均分土地”的权利，本村或本组必须无条件地分配给他们土地。这种土地使用权，对于承包农民来说，几乎是不能转让、出卖和抵押、出租的5。农民的人身依附于土地使得承包经营权在集体之下显得非常脆弱。近年农民信访中，约半数涉及土地承包权被侵犯问题6。许多乡干部、村干部视承包合同为废纸一张，甚至在有些地方可以根据村支书的一句话就可以片面中止土地承包关系ZW（DY在调研中笔者曾试图了解相关案例，然而由于各种外部限制，笔者始终没有见到相关当事人，而一些知情人也对笔者的调研保持沉默。ZW）。尽管在制度上，中央曾经承诺土地承包十五年、三十年不变，但是许多地区普遍的是35年就调整一次。乡政府或村委会时常缩小土地承包面积，随意扩大机动田，并对农民的使用权随意践踏。某些地方政府强制农民耕种特定的农作物，如果遭遇抵制，甚至动用拖拉机将田里的作物强行犁掉7。 二、农村产权主体多极化、行政化 目前在实务中的以村委会为集体产权主体的做法实际上是将集体土地产权的主体与集体土地产权的管理主体混同起来。这也是目前我国立法的巨大漏洞8。一方面，集体土地所有权不是共有，集体成员不得将土地分割为个人所有，而另一方面，农民集体是否为法人又没有法律依据，主体上的模糊不清导致许多地方的集体土地实际上成为了乡村干部的小团体所有，甚至成为了个别乡村干部的个人所有 3。 三、农村产权结构的核心缺陷：集体经济中的社企不分 农村产权制度的混淆不清，其症结点往往在于基层行政权力与基层经济权力的难以分割，从而导致集体土地所有权的主体不明。按照法律定位，村委会应当是个非营利的社区组织，本来就不应涉足经济活动。这里显然存在一个“社”、“企”分开的问题。现实中的村更接近于一个行政划分，村委会存在的意义与工作的重心除了为村民服务之外，更在于为上级政府要粮、要款、要命（抓办计划生育）。村委会即使是冠名为自治组织，实际仍然充当着上级政府的派出机构类似于村公所。村集体混同于村委会，村委会混同于村公所，农村集体产权就这样被置于了政府的附属物的地位。这种行政附属性实际上意味着集体产权难以以经济理性运转。 尽管许多研究基层村治的学者认为集体产权的问题的解决要依靠基层村民自治来解决，然而基层村民自治虽然能够解决集体产权主体行政化的弊病，却仍然无法摆脱集体产权主体与管理自主体的混同政企不分的问题。土地管理法规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”这种非常“民主”的规定，在实践中常常导致“民主的暴政”。尤其是对于靠技术、勤劳致富又无后台且招人妒忌的少数而言，此规定让他们的利益时刻有被分大户的危险。将对于产权的保护置于民主之下，实际上既违反了保护人权的基本要求，也暗含蛊惑集体内部多数暴政的诱 因。 四、集体产权社企分开的可行方案 要真正盘活集体产权，关键在于做到社企分立，在这其中有两个关键的问题必需得到妥善应对：其一，在集体所有制按照所有权与经营权相分离的过程中，要切实保护农民的个人权益，被股份制改造的对象应局限于集体成员共同共有的权益。这样就可以缓解目前集体产权股权化、信托化的尝试中出现的村集体对农民个人权益侵害的问题。其二，在集体产权结构改造的过程中，要切实保证农民集体经济组织对集体产权的实际享有。尤其是在股份制改造的过程中，应该保证集体经济组织对于经济实体的实际控股地位。 农村经济中的社企分开，乃是基于农村公共生活与经济生活具有完全不同的特征，前者要求的是公共生活的民主化，后者则是要求经济效率。如何将此二者有机结合则是构建和谐新农村的关键所在。如果以社员大会来行使股东大会的权能，可能会带来非经济理性的决策行为，而如果以股东大会来行使社员大会的权利则可能会由于股权的流转破坏了集体所有制成员人人平等的政治原则。 虽