（行政管理专业论文）我国农村城镇化过程中的政府行为研究.pdf

重庆人学硕十学位论文 中文摘要 摘要 近年来，农村城镇化建设在全国蓬勃开展，农村城镇化是一个综合的社会经 济发展和演变过程，是促进农村经济发展的必然选择，是协调城乡区域发展的重 要举措，同时也是对城乡分割二元体制的一种突破与创新。政府的职能和农村城 镇化发展的实践决定了政府必须介入农村城镇化建设。政府在农村城镇化建设中 起着主导作用，它既是政策的提供者，又要为政策的有效实施提供良好的运行环 境，而在农村城镇化中我国政府行为却存在种种问题，如何规范我国农村城镇化 中的政府行为已成为一个亟待解决的问题。 论文首先对农村城镇化进行了系统地理论分析，作为城市化的重要组成部分， 我国农村城镇化发展有着自己独有的特点。其次分析了政府行为的理论发展与变 化。政府行为理论经历了从契约政府理论、政府“守夜”人理论、国家干预主义理论、 政府干预失效论、政府和市场的伙伴关系论到重塑政府理论的发展过程，并继续 发展变化着。 论文通过对农村城镇化与政府行为的内在联系的分析，提出农村城镇化发展 必须要有政府介入。但同时也指出在我国的农村城镇化中，中央政府存在制度供 给、农村城镇化建设的财政制度规范、城镇地区援助行为和农民城镇化建设主体 地位保障等方面存在不足；地方政府则在观念、职能、体制和行为上存在问题。 借鉴国外不同农村城镇化模式中政府行为的有益经验，论文对规范我国政府 行为提出了进行制度框架体系重构：需要理念转换，寻求理念支持；需要重塑相 关制度，寻求制度支持；需要变换政府职能，寻求政府角色支持等，并提出了具 体的规范中央政府行为和地方政府行为的对策：第一，中央政府要加大制度供给 力度、加快财政制度创新、改善中央政府对城镇地区的援助行为和保障农民城镇 化建设主体地位等对策；第二，地方政府要提高创新意识、加快职能转变、完善 城镇体系规划和实施、建立多元化投融资机制、深化改革和建立政府的约束机制 的对策。 关键词：农村城镇化，政府行为，问题，措施 重庆大学硕士学位论文英文摘要 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，r u r a lu r b a n i z a t i o ni sv i g o r o u s l yd e v e l o p i n gi nc h i n a b e i n ga c o m p o s i t i v ep r o c e s sw h i c hi n c l u d e se c o n o m yd e v e l o p m e n ta n ds o c i e t ye v o l v e m e n t ， r u r a lu r b a n i z a t i o ni sv e r yi m p o r t a n tf o rh a r m o n i z i n gt h ed e v e l o p m e n to fr u r a la n dc i t y a n dt h eb r e a k t h r o u g ho fr u r a la n dt o w n ss e g m e n t a t i o n g o v e r n m e n th a st ol e a dt h e r u r a lu r b a n i z a t i o nb e c a u s eo fg o v e r n m e n t a lf u n c t i o na n dt h ef u l f i l l m e n to fr u r a l u r b a n i z a t i o n g o v e r n m e n to f f e r sn o to n l yp o l i c yb u ta l s oa f f o r d sf a v o r a b l ee n v i r o n m e n t f u rr u r a lu r b a n i z a t i o n t h e r ea r em u l t i f a r i o u sp r o b l e m so fg o v e r n m e n t a lb e h a v i o ri n r u r a lu r b a n i z a t i o n h o wt oo p t i m i z eg o v e r n m e n t a lb e h a v i o rh a sb e c o m ea l li s s u ew h i c h s h o u l db es o l v e dq u i c k l y f i r s t l y , t h ep a p e ra n a l y z e st h er u r a lu r b a n i z a t i o nt h e o r ys y s t e m i c a l l y a sa n i m p o r t a n tp a r to fc i t yu r b a n i z a t i o n ，r u r a lu r b a n i z a t i o ni nc h i n ah a si t so w nc h a r a c t e r s s e c o n d l y , t h ep a p e rr e m i n d st h ed e v e l o p m e n to fg o v e r n m e n t a lb e h a v i o rt h e o r y g o v e r n m e n t a lb e h a v i o rt h e o r yh a se x p e r i e n c e ds e v e r a lp h a s e s ，n a m e l y , c o n t r a c tt h e o r y , n i g h tw a t c h e r t h e o r y , m a r k e tf a i l u r et h e o r y , f e l l o w s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n d m a r k e tt h e o r ya n dr e b u i l d i n gg o v e r n m e n tt h e o r y a n dt h et h e o r yi ss t i l ld e v e l o p i n g c o n t i n u o u s l y b a s i n go nt h ea n a l y s i so f t h er e l a t i o nb e t w e e nr u r a lu r b a n i z a t i o na n dg o v e r n m e n t a l b e h a v i o r s ，p a p e rd r a w s o u tt h a tg o v e r n m e n tn e e d st ol e a dt h er u r a lu r b a n i z a t i o n a tt h e s a n l et i m e ，t h ep r o b l e m sa r ep o i n t e do u tw h i c hw e r et h es y s t e mo fs u p p l y , f i n a n c i a l s y s t e m ，t h ea c to fa s s i s t i n gt or u r a le t cs i d e so fc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dt h ep r o b l e m so f i d e a , f u n c t i o n ，s y s t e m ，b e h a v i o ro f l o c a lg o v e r n m e n ti nr u r a l u r b a n i z a t i o n u s i n gf o rr e f e r e n c eu s e f u le x p e r i e n c e so fo v e r s e a sg o v e r n m e n t a lb e h a v i o r , t h e p a p e ra d v i s e s t or e b u i l ds y s t e mf r a m ei no r d e rt or e a l i z es t a n d a r d i z a t i o no f g o v e r n m e n t a lb e h a v i o r i tn e e d st ot r a n s f o r mt h ei d e aa n dr e m o l dt h ec o r r e l a t i o ns y s t e m t og e tt h es u p p o r to fs y s t e ma n dt r a n s f o r mt h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n tt og e tt h es u p p o r t o fg o v e r n m e n t a tl a s t ，i d i o g r a p h i cs t a n d a r d i z a t i o np o l i c i e sf o rc e n t r a lg o v e m m e n ta n d l o c a lg o v e r n m e n ta r eb r o u g h tf o r w a r d o nt h eo u eh a n d ，c e n t r a lg o v e r n m e n ts h o u l d s t r e n g t h e nt h es u p p l yo fs y s t e m ，a d v a n c et h ei n n o v a t i o no ff i n a n c i a ls y s t e m ，i m p r o v e t h ea c to fa s s i s t i n gt or u r a l ，a n di n s u r et h el e a d i n gp o s i t i o no ff a r m e r sa n ds oo n o nt h e o t h e rh a n d ，l o c a lg o v e r n m e n ts h o u l de n h a n c ei n n o v a t i v ec o n s c i o u s n e s s ，e x p e d i t et h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n ，p e r f e c tt h es y s t e mo fp r o g r a m m i n ga n d i i 重庆人学硕士学位论文 英文摘要 e x e c u t e r , e s t a b l i s ht h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e m ，d e e p e nr e f o r ma n ds e tu p r e s t r i c t i v em e c h a n i s mo f g o v e m m e n t k e y w o r d s ：r u r a lu r b a n i z a t i o n ，g o v e r n m e n t a lb e h a v i o r , q u e s t i o n ，m e a s u r e i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重庞太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名卢；磊 签字日期2 渺7 年期衫日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重废太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重麽太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( v ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名：卢 争辛又 签字日期：z 呵年f 月2 岁e t 导师签名：刮i ，笑膨 签字日期：z 7 年广奶日 重庆大学硕十学位论文1 绪论 1绪论 1 1 选题背景 城市化是人类社会发展的必然趋势，同时也是一个国家、地区经济和社会发 展水平高低的重要标志。从市场经济供求关系的角度看，可把城市生活视为一种 特殊的商品，而城市化就是城市生活这种特殊商品的普及化 。农村城镇化是城市 化的重要组成部分。农村城镇化包括现有大中城市向农村的不断扩张、城市文明 不断向农村普及扩散以及农民素质不断提高的过程，即所谓“扩张型”农村城镇化过 程；同时也包括以从事第一产业为主的农村人口向第二产业、进而又向第三产业 转化，并伴随着农村人口由乡村居住地向小城镇集中和城市转移，从而使他们的 生活水平和生活质量不断得到提高的过程，即所谓“聚集型”农村城镇化过程。我国 农村城镇化起步较晚，发展波动很大，经过多年的探索发展，加速实现农村城镇 化，已成为我国农村改革和发展的一大主题。相对于七、八十年代的改革而言， 这是一个牵涉面更广、触及层更深、改革难度更大的系统工程。如果说7 0 年代末 实行家庭联产承包责任制所推动的农业经营方式改革极大地解放了农村生产力， 促进了广大农民生产积极性的高涨和农村经济的复苏，8 0 年代乡镇企业“异军突 起”所推动的农村工业化运动又给农村经济系统注入新的活力，加速了农村经济结 构调整和增长方式变革的话，那么自9 0 年代以来彻底打破城乡分割体制，加速农 村城镇化进程，走出“二元”经济社会结构的桎梏，就成为推动我国农村经济和社会 协调发展，实现农村现代化的关键和契机。 农村城镇化是经济发展所伴生的社会发展趋势，把发展乡镇企业与建设小城 镇结合起来，推进农村城镇化，这是我国探索农村城镇化实现形式和途径的一个 伟大创举。这一社会实践活动取得了可喜的成绩，但是，由于它不是完全自觉的 以理论和政策指导的活动，加之其它诸多综合因素的影响，从而导致了农村城镇 化滞后于农村工业化。这不仅既阻碍了农业规模经营，制约农村经济结构调整， 又引起了农民贫困且增收乏力的事实，难以启动农村消费市场，同时不合理的农 村经济结构与广种薄收的经营方式破坏了农村生态环境，进而阻碍农村与农业的 可持续发展，成为我国农村城镇化发展必须破解的难题。 经过多年城镇化理论与实践的持续探索，中国农村城镇化对于中国现代化的 必要性与必然性已经得到了越来越广泛的认同。我国面临传统工业化与后工业化 。课题组改革开放2 0 年发展问题研究；我国城市化回顾与展望( 七) ，国务院发展研究中心调查研究报告。1 9 9 8 年9 月8 日，第1 1 5 号，第3 页 重庆大学硕士学位论文1 绪论 ( 以信息和知识经济为主流，资本替代劳动倾向明显) 的双重追赶、人口增速的 压力，而且市场发育先天不足，因此，农村城镇化是由政府推动进行的，地方政 府从中发挥主导作用。中央有关农村城镇化政策提出后，各地政府纷纷出台政策， 积极推动农村城镇化建设。正是这种很大程度上的政策执行式的城镇化实践造成 了我国当前的“政府推动型”农村城镇化，各级政府( 尤其是基层政府) 成为城镇化 的建设主体。随着农村城镇化的快速发展，广大农村地区经济社会不断发展，不 规范的政府行为给农村城镇化带来了消极影响，例如过度城镇化，城镇基础设施 低水平重复建设、资源浪费；开发区林立；乡镇企业污染严重却禁而不止；大量 圈地，以地生财，损害农民利益，导致越来越多的种田无地、就业无岗、低保无 份的“三无”农民严重影响了农村城镇化的健康发展，呼唤适度调整和规范政府 行为，以促进农村城镇化健康发展。 鉴于以上我国农村城镇化发展加快和政府行为不规范的现状，如何规范农村 城镇化过程中政府行为以促进我国的农村城镇化发展已成为亟待解决的一个问 题，需要理论界和实际工作部门进行不懈地努力和积极探索。我选择我国农村 城镇化中的政府行为研究这一题目，就是对新形势下如何规范政府行为以加快 农村城镇化顺利发展的一种探索。 1 2 研究的目的和意义 1 2 1 研究目的 本文以充分认识政府行为与农村城镇化的内在联系为基点，把政府行为如何 推进农村城镇化进程作为研究重心，探索农村城镇化发展中规范政府行为的思路、 要求和对策，并据此提出促进农村城镇化发展的政策建议。具体目的为：第一， 通过理论的演绎和实证分析，探视农村城镇化与政府行为的内在联系以及政府有 效介入农村城镇化发展的运作机制，为理论研究提供素材；第二，探索农村城镇 化发展中政府行为规范的思路、要求和对策，力求为中央政府和地方政府提供科 学的决策依据和政策建议。 1 2 2 研究意义 本研究的主题是农村城镇化过程中政府行为问题，无论是从选题本身的现实 性和必要性来讲，还是从其研究所涵盖的理论探索和对实际工作的指导性而言， 都有着十分重要的意义。 就理论意义而言，通过研究揭示农村城镇化与政府行为的内在联系以及政府 在农村城镇化中的作用，有助于把规范的政府行为作为现有推进农村城镇化有效 实现途径的理论研究深入化。同时，通过对农村城镇化中政府行为研究，还可以 了解一些新问题和新矛盾，分析其特殊性从而提炼形成一般性认识，进而对现有 2 重庆大学硕士学位论文1 绪论 理论进行有益的补充。 十六届三中全会提出要“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责”，要 “切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。本 选题也正是响应这一精神，积极探索在农村城镇化问题上中央政府、地方政府的 行为，从而为各级政府努力解决农村城镇化问题提供理论支持。 就现实意义而言，中国的国情决定了农村、农业和农民问题始终是现代化建 设的基本问题，推进农村城镇化发展是解决“三农”问题的关键之举。在农村城镇化 问题上，各级政府还在“摸着石头过河”，做了许多不该做的，该做的都未认真去做 或根本不想去做，做事的理念和行为方式不符合社会主义市场经济体制要求，不 知如何去做。地方政府只是被动等待高层政府的行政推动，在解决农村城镇化问 题上缺乏主动性、积极性和创造性。各级政府在农村城镇化问题上到底如何作为， 这是在农村城镇化发展过程中必须完成的研究课题。因此，研究农村城镇化发展 中的政府行为问题具有十分重要的战略意义。同时，本研究提出的依靠规范政府 行为推进农村城镇化的政策建议，可用于政府决策时的借鉴和参考，对实现农村 经济、社会的可持续发展具有重要的现实意义。 1 3 国内外研究现状综述 由于本选题围绕农村城镇化、政府行为、农村城镇化与政府行为的关系三方 面的研究，所以，国内外研究现状分为三个部分。 1 3 1 农村城镇化研究综述 国外研究综述 农村城镇化是城市化的重要组成部分，两者是密切相连、不可分割的。在西方 发达国家，包括农村城镇化在内的城市学研究历来就是社会科学研究的热点之一。 长期以来，涌现出许多著名的城市研究学者，并形成了一系列包括农村城镇理论 在内的城市研究理论。尽管城乡关系一直是西方不同社会形态下的理论研究的重 要课题，但如果将西方有关城市化和农村城镇化的理论加以总结，是比较困难的。 张小林等人将包括农村城镇化理论在内的城市化理论概括为城乡融合说、聚集理 论与反磁力理论、经济发展理论等国。郑弘毅等人将这些理论概括为区位理论、结 构理论、极化理论和反磁力理论等圆。1 6 世纪初，英国著名政治家、空想社会主义 的创始人莫尔在他撰写的乌托邦一书中，提出了他理想中的社会方案：乌托邦 的居民，适龄男女都要从事一项手工业作为自己的基本职业，并要轮流参加农业 。崔功紊近十年来中国城市化研究的进展叨地域研究与开发，1 9 8 9 ( 3 ) ：1 6 。吴友仁关于中国社会主义城市化问题【j 】城市规划，1 9 9 7 ( 4 ) 2 8 3 重庆大学硕十学位论文1 绪论 义务劳动，但没有固定的农业人口；农村和城市一样美丽。1 9 世纪4 0 5 0 年代， 马克思和恩格斯建立了科学社会主义学说，他们在共产党宣言中指出：“把农业 和工业结合起来，促使城乡之问的对立逐步消灭”，提出了未来城乡发展的方向是 “城乡融合”。自第二次世界大战以后，城市化已成为世界性现象，但在城市化发展 过程中也暴露出了许多问题，从而为科学研究和政策制订提供了大量素材，同时 也为从事这一领域的研究产生了较为急迫的需求，导致这一时期城市研究方兴未 艾。托达罗( m p t o d a r o ) 在发展中国家的劳动力迁移和产生发展模型中指出， 人口从农村向城市的迁移，不仅取决于城市与农村实际收入的差异，同时还取决 于城市为农村人口提供就业机会的多少。1 9 5 7 年谬尔达尔( g m y r d a l ) 探讨了其中 的极化和扩散效应，提出“循环累计因果原理”。在此基础上，赫希曼( a 0 h i r s t c h m a n ) 进一步提出了“极化效应”与“涓滴效应”，从而建立了所谓的“极化理论”即“增长核 理论( g r o w t hp o l et h e o r y ) ”。按照这一理论的基本思路，在经济布局过程中，应首 先有选择地集中在某些有增长潜力的地点，通过极化效应，使增长中心不断成长 壮大，然后通过扩散效应和乘数作用，带动整个区域经济的发展。增长极理论代 表了社会经济的非均衡发展的观点，即有重点，有差异地发展，而不是均衡发展。 在非均衡中一定有着支配性地区的区位，因此，选择优势区位发展经济可以事半 功倍。有人又提出了“反磁力理论”，其理论先驱是e 霍华德( e b e n e z e rh o w a r d ) 的“田 园城市”，艾伯克隆比( p a l b e r c r o m b i e ) 在大伦敦规划中对此进行了首次试验。 以上各种理论从不同角度、不同侧面对包括农村城镇化在内的城市化问题进 行了研究和探讨，虽然至今尚未形成系统的城市化及农村城镇化理论体系，但其 本质都是一致的，都是对城市( 镇) 和乡村关系认识的发展，并推动着城市( 镇) 和乡 村关系理论的丰富。 国内研究综述 国内对于中国农村城镇化的研究，也主要以中国的城市化问题研究为背景， 并寓于城市化问题的研究之中。由于多种原因，至少是2 0 世纪7 0 年代以前，中国 并没有正面提出过“城市化”问题，也没有开展过城市化方面的研究。对中国城市 化的系统研究，各学派大约起始于2 0 世纪7 0 年代中、后期。中共十一届三中全会 以后，随着国家工作重心向经济建设的转移，城市得到了迅速的发展，城市化及 其中的农村城镇化问题也逐渐摆到了人们面前。1 9 7 9 年，南京大学地理系首次发 表了“关于中国社会主义城市化问题”的论文，从而揭开了中国城市化问题大讨论的 序幕。于是，从学术界到政府职能部门，从地理界扩展到经济、建筑、社会、人 口、环境及文化等各界，都投入到中国城市化问题( 其中也包括农村城镇化问题) 的研究和讨论之中。在积极借鉴国外现有研究成果的基础上，不仅在实践上取得 。温玉卓对我国农村城镇化的再思考啊小城镇建设，2 0 0 4 ( i ) ；3 1 4 重庆人学硕士学位论文l 绪论 了较大的突破，使全国的城市化水平在短短的2 0 年时问罩得到了迅速的提高，而 且有关城市化方面的理论研究也得到了较快的发展。 从理论角度看，关于我国农村城镇化方面的理论研究主要有以下几个方面：一 是小城镇论。该理论是对费孝通的小城镇系列论文和江苏省小城镇研究课题组撰 写的学术论文的归纳总结。其中探讨了小城镇的等级体系、行政管理体制、不同 地域类型及其成因，以及小城镇发展与区域经济发展之间的关系、小城镇规划建 设等问题回。二是聚集一扩散理论。认为农村小城镇的形成是城市资金、技术、信 息等资源的扩散效应和农村人口、产业等资源的聚集效应共同作用的结果。三是 结构理论，认为与两元经济结构相对应，中国国民经济存在着农业部门、农村工 业部门( 乡镇企业) 和城市工业部门的三元结构，三元结构的出现加速了中国经济走 向城乡一体化、实现向一元经济结构转化的速度。四是城乡互动理论。推力和拉 力的共同作用，为逐步缩小城乡生活水平和生活质量的差别，加速城乡融合速度 提供了不懈的动力源泉。 以上这些研究涉及到城市的诸多方面，包括城市人口、城市体系、城市规模 结构、城市作用、小城镇发展及农村城镇化问题等，研究的重点主要集中在中国 独特城市化模式的探讨上。其中对中国农村城镇化的研究，也都散现在这些城市 化的研究之中，同时，随着人们认识水平的不断提高，对包括农村城镇化在内的 城市化研究深度和广度也在不断的深化和拓展。 1 3 2 政府行为研究综述 国外研究综述 政府行为影响经济生活的各个层面，国外对政府行为的研究是以公共选择学 派和新古典经济学派为代表。他们的研究是假定政府是作为纯粹公共产品的提供 者，政府的行为是一系列理性的行为，斯蒂格列茨( 1 9 9 8 ，中文版) 认为政府是 许多社会组织中的一个，政府与其他组织的主要区别表现在两个方面：一是政府 是对全体社会成员具有普遍性的组织；二是政府拥有其他经济组织不具备的强制 力，因此政府可以有效的干预经济。斯诺( 1 9 9 8 ，中文版) 认为政府最重要也最 困难的任务是建立一系列游戏规则，并将之付诸实施，以鼓励全民充满活力的加 入到经济活动中来。在考察政府行为时，韦伯( 1 9 9 7 ，中文版) 又提醒我们注意 政府行为的合理性和有限操作性，也就是说政府行动范围都是受周围环境的严格 限制，而且也只允许对现存制度做一些有限的改动，以上经济学家政府行为的分 析，为政府干预和如何干预经济提供了理论依据。 近段，国外学者对我国的地方政府行为也有过研究，其关注的热点是地方保 。费孝通论小城镇建设 m 】北京：群言出版社，2 0 0 0 ：4 - 5 重庆大学硕士学位论文1 绪论 护主义，因为这牵扯到全国统一市场和“入世”要求。巴黎国际研究与发展中心的经 济学家桑德拉庞赛特( s a n d r ap o n c e t ，2 0 0 2 ) 在此方面作了大量的研究。她直接研究 了中国各省在1 9 8 7 、1 9 9 2 和1 9 9 7 三个时点上的国内和国际市场一体化后发现：尽管 中国的平均进口关税己呈下降趋势，但省际贸易商品的平均“关税”却在上升。就是 说，1 9 9 7 年中国省际贸易壁垒比1 9 8 7 年还要高。比如，在1 9 8 7 年，消费者购买各 自省份自制产品的数量为他省产品的1 0 倍，但到1 9 9 7 年却涨到了2 1 倍。这个结论 意味着，中国省际贸易壁垒要比欧盟成员国或者美国与加拿大之间的贸易壁垒更 高。 国内研究综述 与西方学者相比，我国学者对政府行为的研究整体起步较晚。政府行为成为 研究的热点问题还是近几年的事。最近几年我国学者对政府行为这一问题做了相 应研究，取得了一定成绩。国内学者的研究涉及地方政府行为、经济管理行为、 社会管理行为、外交行为以及国防行为等各个方面。对地方政府经济行为作了较 系统研究的是周伟林博士，他于1 9 9 7 年在其著作中国地方政府经济行为分析 中作了详细的阐述。他从地方公共品、外在性、税收与支出、资源配置、经济发 展这五个方面来考察地方政府行为圆。国家计委宏观经济研究院课题组对地方保护 主义研究比较全面。他们在打破地方市场分割一书中对地方市场分割的表现、 成因及对策都作了调查研究。刘瑞( 1 9 9 8 ) 指出，在计划经济年代，政府实现其 职能目标，主要是通过指令性计划安排生产，调度供给，什么都凭“计划”安排。在 市场经济条件下，政府行为方式发生了显著变化，政府主要是通过宏观调控手段， 运用市场机制，促进经济社会发展。其行为方式主要通过计划手段、财政手段、 金融手段、行政手段、制度手段、法律手段等来维护经济秩序。郭小聪( 1 9 9 9 ) 从政府行为的影响因素指出影响政府行为的因素主要是经济基础和上层建筑的既 有状况。政府行为的多重目标，地方区域特点对政府行为的选择性影响较大。一 个地方如果经济发展缓慢，财政紧缺，政府行为可能更多是在抓经济收入上，一 个地方社会不稳定，矛盾纠纷多，其政府行为也必然投在这方面的多。金太君 ( 2 0 0 2 ) 从政府职能与政府行为的关系指出政府组织具有二重性，其活动和行为 发生在两个领域。方面政府是一个强制性机器，其活动涉及和关注的是法律和 秩序的维续问题，其职能集中于暴力、偷窃和强制性契约等保护职能。另一方面， 政府又是一个服务机构，具有一个相当广泛的非强制性活动的领域，从对贫困者 和残疾人的救助，到对医疗健康的关注，从对教育和知识传播的推动和支持，到 。s a n d r ap o n c e t 中国市场正在走向“非一体化”叫 北京：世界经济文汇出版社，2 0 0 2 ：3 1 7 。周伟林中国地方政府经济行为分析 1 1 上海：复旦大学出版社，1 9 9 7 ：6 7 6 重庆大学硕十学位论文i 绪论 对科学研究和试验性发展工作的资助等等。不仅如此，政府在该领域的活动也需 要依靠征税的方式来支持。卫龙宝( 1 9 9 9 年) 在市场经济条件下农业发展中政府 干预的手段与边界里指出了政府行为干预的手段和边界。中国经济学界的后起之 星“天则学派”他们站在制度之外来分析评价制度变化对经济的影响，对中国农业经 济从家庭联产承包经营、乡镇企业发展到现在的农村城镇化建设的演变过程得出 只有政府认可并确定了某种制度后，经济行为主体自发的扩展过程才可能持续不 断的结论，他们的研究给中国理论界带来一种新思维。 1 3 - 3 农村城镇化和政府行为相结合的研究 国内外对农村城镇化与政府行为互动关系研究不多，而把研究视角定位在研 究优化的政府行为如何推进农村城镇化进程的更少。不过近年来，也有些关于农 村城镇化和政府行为关系的研究，但主要集中在政府在农村城镇化进程中的行为 方式以及面临的困境并提出相应的对策；也有的研究了政府行为在农村城镇化进 程中的积极作用和农村城镇化过程中的地方政府职能的定位问题。唐耀华( 2 0 0 5 ) 在试论城镇化过程中政府职能的定位问题一文中指出：地方政府职能的定位 是中国城镇化进程中的核心问题，解决了这一核心问题，就能顺利解决推进中国 城镇化进程的四个核心问题：第一，实行农村土地使用权流转制，减弱农村劳动 力的束缚，使得农村劳动力成为自由状态。第二，改革现行的户籍制度和人口迁 移制度，减少农村剩余劳动力转移的成本和阻碍。第三，实行农村土地使用权流 转制与建立完善的社会保障体系相结合，降低农村剩余劳动力转移的风险，使农 民真正成为城镇居民。第四，通过发挥地方政府的规划和调控职能，使城乡区位 间形成经济势能差，利用城市在聚集人口作用上的乘数效应，加快全社会的城镇 化进程。傅琼( 2 0 0 3 ) 在浅析地方政府行为在城镇化进程中的积极作用一文 中指出，地方政府行为在城镇化过程起着非常重要的作用，主要有以下几个方面： 首先是科学的决策规划作用。地方政府利用宏观规划职能制定经济社会发展规划， 因地制宜地制定科学的设市设镇标准。其次是积极的引导催促作用。地方政府运 用政策、法律法规，将分散的乡镇企业集聚到镇上集中落户，这样既可以节约农 用地、繁荣乡镇市场，也可以使乡镇企业由粗放型向集约型发展，引到乡镇企业 调整产业结构，形成规模经济。再次是加速大中小城市协调发展的润滑作用。地 方政府作为本域内经济和社会的综合管理组织，其宏观调控作用是任何其他经济 组织所无法比拟的，在城镇化过程中，政府的协调控制作用是不可缺少的。再者 是发挥小城镇在城乡之间的二传手作用。小城镇是城市之尾，乡村之首，作为城 乡之间的中介层次，小城镇是大城市与农村联系的桥梁和纽带。最后是建设生态 城镇的保障作用。随着城镇化水平的提高和可持续发展观念的崛起，现代城镇中 的生态管理也日益成为城镇发展与管理的突出主题。冯先宁( 2 0 0 4 ) 在城镇化 7 重庆人学硕十学伊论文1 绪论 的主体行为分析一文中指出农村城镇化过程涉及到中央政府和地方政府的行为， 他们的行为目标和方式各不相同。提出要加快城镇化步伐必须从中央、地方城镇 管理体制等方面采取综合措施才能取得较好效果。 1 4 研究思路和方法 1 4 1 研究思路 本文选取了农村城镇化中政府行为这一独特视角，主要围绕“如何规范农村城 镇化过程中政府行为”这一核心问题，并将其置于市场化转型的制度背景下来设计 研究框架。通过对国外不同农村城镇化模式中政府行为的比较研究，找出可以借 鉴的地方，为我国农村城镇化进程中政府行为定位提供参照系。再结合我国农村 城镇化的自身特点，对农村城镇化进程中政府的经济行为和社会行为进行定位， 寻求提高政府行为有效性的途径，提出转变政府职能，规范政府行为，加快农村 城镇化进程的具体措施。 1 4 2 研究方法 本文通过对不同农村城镇化模式中政府行为和目前农村城镇化进程中政府行 为存在的弊端等问题的实证研究，为我国农村城镇化进程中的政府行为提供一个 参照系，并为各级政府行为及行为方式的确立找到合适的结合点和切入点。具体 的研究方法，主要有文献研究法、归纳法、对比研究法和多学科综合分析研究。 文献研究法。文献研究法是本文采用的主要方法，在本文的准备程中，对 有关研究农村城镇化中政府行为的国内外文献进行了大量检索和搜集，以便能够 较准确的把握目前国内外政府行为的前沿研究。 归纳法。归纳法是通过观察客观事实，并加以分类，然后分析它们之间的 因果关系而做出结论的方法。本文将在对我国政府行为存在的问题进行研究时运 用归纳法。 对比研究法。对比研究法是对一组类似对象进行比较研究的方法。对比研 究法可以和文献研究法、归纳法等结合进行。本文是在文献研究法的基础上，通 过对国外关于政府行为的相关理论与实践，来评价我国农村城镇化过程中的政府 行为，并为我国政府行为的改善提供借鉴。 多学科综合研究：用政治学、社会学、经济学等多种学科方法进行研究。 1 5 创新与不足之处 1 5 1 创新之处 第一，农村城镇化与政府行为相结合进行研究。目前的研究文献对农村城镇 化和政府行为相结合研究显得不够。这是本文的首要创新之处。第二，把中央政 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 府、地方政府行为在解决农村城镇化问题上划分开来。常见的研究都是笼统地讲 政府行为，没有把它们划分开来。这是本文的主要创新之处。 1 5 2 不足之处 由于农村城镇化与政府行为的相关研究还不成熟，因而本文的研究成果是极 其初步的，本研究最终提出的规范我国政府行为的对策更需要实践来加以检验。 本研究的不足主要在两个方面：一是在材料的引述和方法的应用上过于定性，定 量成分不足。二是没有建立针对政府行为评估的考核体系。如采用定量分析方法 建构一个对政府行为进行评估的数学模型，效果可能会更好。总之，对规范我国 政府行为这一问题进行研究的空间还很大，笔者将在以后的学习和研究中继续关 注这一问题，以期能有新的突破。 9 重庆大学硕士学仿论文 2 基本概念及其基础理论研究 2 基本概念及其基础理论研究 2 1 农村城镇化的概念、特点和模式 2 1 1 农村城镇化的概念 农村城镇化是一个社会经济发展的综合概念，是社会进步的一个重要尺度和 标志，它的科学内涵至少应该包括以下诸方面的内容： 农村城镇化是农村人口向城镇集中的过程和结果。这其中既包括城镇数量 和城镇人口数量的不断增多、城镇规模的逐步扩大，也包括农村人口数量的逐渐 减少、城镇人口占总人口比重的不断提高。 农村城镇化是农村产业结构变动与重组的过程和结果。其基本标志是在充 分保证社会对农业需求的基础上，使农业产值在社会总产值中的比重逐步下降， 第二、第三产业比重不断上升。这就必然要求把落后的传统农业改造成为现代农 业。农村城镇化不是不要农业，恰恰是以农业现代化为重要条件的，没有农业的 现代化，农村城镇化是不可能实现的。 农村城镇化是农村人口素质不断提高、农村居民的生产和生活方式日益走 向现代化的过程和结果。这是农村城镇化的实质表现。农村城镇化既需要城镇数 量和城镇人口数量等外在的数字比例，更需要人口素质、生活方式等内在质量的 根本性提高。否则，就不可能有真正意义上的农村城镇化。 农村城镇化是城乡生产要素双向流动的过程和结果。农村城镇化既有农村 劳动力、资金、资源向城镇的流动和集聚，又有城镇先进的生产技术、信息和人 才向农村的渗透和扩散。农村城镇化，一方面是农村村落集镇建制镇和 县城中小城市大城市从低到高的有规律的进化和升级，另一方面又是城 市对乡村从高到低的辐射和影响，从而带动整个农村社区的生产和生活方式逐步 向城市靠拢o 。 我国在城市化与农村城镇化并举的前提下，强调和突出了中国式农村城镇化 的发展，从而形成了我国独特的二元城镇化结构。因此，对农村城镇化的研究， 有必要对城市化与城镇化的概念加以区别。近年来，国内一些学者给城市化和城 镇化赋予了不同的含义。他们认为，城市化就是以现有城市来吸纳农村人口，而 城镇化则表示农村人口向小城镇转移。从实践的角度看，城市化和城镇化是两个 既有联系又有区别的概念：从两者的相同点看，他们都是指人口从分散到集中， 农村人口转化为市镇人口，农村地域转化为城镇地域，农业活动转化为非农业活 。辜胜阻非农化与城镇化研究 m ，杭州：浙江人民出版社，1 9 9 1 ：1 9 7 1 9 8 1 0 重庆大学硕士学位论文 2 基本概念及其基础理论研究 动，农村价值观念转化为城镇价值观念， 层面、宽领域、纵深化的综合转换过程。 上的区别，是完全可以通用的两个概念； 农村生活方式转化为市镇生活方式的多 从这个角度上看，两者之间并没有本质 但从两者的不同点上看，虽然这两个概 念都是指农民的职业转换和居住地的空间转移过程，是农村产业结构变动与重组 的过程，是农村人口素质不断提高的过程，是城乡生产要素双向流动的过程，但 两者的侧重点是不同的。“城市化”的侧重点是农村人口向大、中城市的“城化”过程， 即以现有城市来吸纳农村人口，农村人口向现有大中城市的转移集聚、现有城市 不断扩大的过程，而“城镇化”则主要是指农村人口向农村区域内的小城镇转移和集 聚的“镇化”过程o 。 2 1 2 农村城镇化的特点 由于受多种原因影响，我国农村城镇化起步较晚，走过的道路极不平凡，取 得了大量成功的经验，也得到了诸多失败的教训。客观地说我国农村城镇化正反 两个方面的经验和教训，不仅对我国今后的工业化、城市化进程产生深刻和持久 的影响，而且对整个世界其他发展中国家的农村城镇化实践都将起到不可或缺的 重要作用。我国的农村城镇化是在传统农业的基础上起步的，这使得它具有与别 国不同的特点圆： 城镇化对非农劳动力的吸纳能力较低。在计划经济时期，我国选择了优先 发展重工业的道路，工业投资数量大而且高度集中。传统农业与相对强大的现代 化工业并存，高水平的工业产业结构与低层次的城镇化水平形成了强烈的反差， 工业化过程对传统农业的改造作用不是很大。农业在提供巨额原始积累以保证工 业迅速增长的同时，不得不把大量剩余劳动力滞留在农村。 农村城镇化是一个渐进过程。与同等收入国家相比，我国农村城镇化水平 明显偏低；与产业结构变化相比，城乡人口结构变化滞后；加上人口结构不合理， 大城市人口比重偏高等因素的影响，决定了我国的农村城镇化是一个渐进的过程， 它不可能一下子达到大中城市的城市化水平，只能分步骤进行。 农村城镇化水平地区差异大。从全国看，我国东、中、西部三大区域的农 村城镇化水平差距较大，总体上呈东高西低，东密西疏，由东向西递减的偏态分 布规律。由于东、中、西部的经济、地理状况等条件差异，其农村城镇化水平不 可能在同一水平线上，而只能是依据各地的实际情况，制定出一套相对的农村城 镇化评价指标体系。即使在同一类地区，其城镇化水平和城镇化道路也会有所差 别。 农村城镇化发动主体和发展模式有所变化。在计划经济时代，我国农村城 。刘学敏、史培军等小城镇建设特色问题研究 j 北京师范大学学报，2 0 0 1 ( i ) ：3 5 。马立宏农村城镇化问题研究脚 杭州：杭州大学出版杜，1 0 9 7 ：3 6 3 7 重庆大学硕士学位论文2 基本概念及其基础理论研究 镇化发动主体和发展模式比较单一：是一种由政府单一方面发动的、自上而下的、 一元化的城镇化道路。改革开放以后，随着市场经济体制在国民经济各个领域的 逐步建立和完善，农村城镇化也逐渐摆脱计划经济体制下由政府发动的单一模式， 除了国家投资推进所谓自上而下的城镇化发展模式外，在地方政府的配合下，农 民依靠自己的力量，通过大力发展农村第二、三产业和以国内外企业投资为发展 动力的所谓自下而上的农村城镇化发展模式蓬勃兴起，并逐渐成为当前中国农村 城镇化发展的主要模式。 除上述特点外，我国的农村城镇化还在生活领域、农村人口素质、受教育程 度、文化与信息传播的渠道、人们的价值标准、思想观念等方面表现出自己的特 色。 2 1 3 农村城镇化的模式 由于农业的稳定发展和农村改革的不断深化，农村工业从无到有，有了极大 的发展，农村工业化已成为整个国家工业化的主体力量，在这种力量的驱动下， 农村城镇不断发展，人口、工业等不断向农村城镇集聚，农村城镇化水平不断提 高。同时以市场为龙头的农村第三产业也有了长足的发展，成为我国改革开放后 农村城镇化的一个重要推动力量。从农村城镇化的驱动机制来看，大致有以下几 种发展模式。： 工业推动型。采取这种类型的地方在改革开放后，农村工业发展起步较早。 早在8 0 年代，农村集体经济发达地区，就办了大批乡镇级工业企业；个体私营经 济发达地区，则是通过鼓励农民进城办厂在城镇发展工业，工业的基础较好。进 入9 0 年代后，又开始兴办工业小区，吸引更多的分散在农村的工业进小区落户， 并积极对外招商，吸引