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西安建筑科技大学硕士学位论文 西安市城中村改造难点问题研究 专业：管理科学与工程 研究生：季社录 导师：罗福周教授 摘要 城中村是城市化快速推进过程中由于城乡二元管理体制的约束和政府有关部 门管理不善等诸多原因而产生的社会现象。在城市综合实力和竞争力要求进一步 提高的背景下，在中央政府提出建设社会主义新型农村和提高人民生活质量的号 召下，由于城中村目前所表现出的建筑质量较差、建筑密度过高、缺乏科学规划、 生活环境恶劣等等问题，与整个社会和政府的意愿格格不入，甚至产生负作用。 因此，对城中村的改造成为历史的必然。 城中村改造是我国目前城市化进程中必须面对的问题。城中村改造涉及多方 利益，影响因素很多，是一个复杂的系统工程。目前，关于城中村改造的研究比 较多，比较集中于城中村现象的描述和分析、城中村改造的研究等方面。本文就 从与城中村改造最为密切相关的三个方面着手：土地制度、拆迁安置与补偿、集 体资产股份制。土地制度作为生产关系中最为基本的所有制，承载着其他生产关 系，土地制度的改革与完善是解决城中村改造的基础：拆迁安置与补偿是与城中 村村民利益紧密相关的，拆迁安置与补偿的合理与科学直接影响着城中村村民对 城中村改造的积极性；集体资产股份制是解决城中村集体资产最为有效的措施， 同时也是解决城中村村民社会福利与生活保障的手段。每部分分别就各自的基本 情况或现状作概括性介绍，在分析目前面临的问题和国外相关的理论与经验的基 础上，对其作了深入的研究探索，提出了解决的对策和方法，同时也就西安市的 城中村改造给出了合理化建议。 关键词：城中村改造 土地制度拆迁安置与补偿集体资产股份制 西安建筑科技大学硕士学位论文 t h er e s e a r c h o nt h ei s s u e so fu r b a n v i l l a g e st r a n s f o r m a t i o ni nx i a n s p e c i a l t y ：m a n a g e m e n ts c i e n c ea n de n g i n e e r i n g g r a d u a t e ：j is h e l u i n s t r u c t o r ：p r o f l u of u z h o u a b s t r a c t u r b a nv i l l a g ei st h es o c i a lp h e n o m e n o n ，t h a tw a sc a u s e db yt h es y s t e mr e s t r i c t i o n o nu r b a nm a n a g e m e n ta n dr u r a lm a n a g e m e n t ，b r e a c ho fd u t ya b o u ts o m eg o v e r n m e n t a l d e p a r t m e n t s ，a n ds oo n l o c a lg o v e m m e n t sw a n tt ou p g r a d em e t r o p o l i t a nc o m p e t i t i o n p o w e ra n dc o m p r e h e n s i v es t r e n g t h ，a n dc e n t r a lg o v e r n m e n ti sc a l l i n go nc o n s t r u c t i n g n e ws o c i a l i s t i cc o u n t r ya n di m p r o v i n gp e o p l e sl i v i n gs t a n d a r d ，b u tt h e r ea r em a n y i s s u e si nu r b a nv i l l a g e ，s u c ha sp o o rq u a l i t ya n dh i g hd e n s i t yo fb u i l d i n g s ，l a c k i n g s c i e n t i f i cl a y o u t ，a w f u ll i v i n gc o n d i t i o n s ，e t c t h e ya r en o tf i t t i n gi nw i t ht h ew i l l i n go f w h o l es o c i e t ya n da d m i n i s t r a t i o na n de v e nc a u s e sn e g a t i v ee f f e c t s s oi ti si n e v i t a b l et o r e b u i l dt h eu r b a nv i l l a g e t r a n s f o r m i n gt h eu r b a nv i l l a g e i st h ep r o b l e mw h i c hw em u s ta f f r o n ti nt h e u r b a n i z a t i o np r o c e s s i ti n v o l v e ss e v e r a ls i d e s i n t e r e s t sa n di sa f f e c t e db ym a n yf a c t o r s ， s oi t sa c o m p l e xs y s t e me n g i n e e r i n g t h e r e h a v eh a ds om a n ya r t i c l e sa b o u t t r a n s f o r m a t i o no ft h eu r b a nv i l l a g e ，t h a tm o s to ft h e mf o c u so nd e s c r i p t i o na n da n a l y s i s o ft h eu r b a nv i l l a g e sa c t u a l i t y , a n di t s t r a n s f o r m a t i o n a n dt h i sa r t i c l em a i n l y c o n c e n t r a t e su p o nt h r e es i d e s ：l a n ds y s t e m ，r e m o v a lc o m p e n s a t i o na n dr e s e t t l e m e n t ， c o l l e c t i v ec a p i t a l c h a n g i n gi n t o s t o c ke c o n o m y a st h em o s te s s e n t i a ls y s t e mo f p r o d u c t i o nr e l a t i o n ，l a n ds y s t e mi st h ef o u n d a t i o no fo t h e r sr e l a t i o n s ，i t s r e f o r ma n d p e r f e c t i n g i st h eb a s i so fr e s o l v i n gt h et r a n s f o r m a t i o no fu r b a nv i l l a g e ；r e m o v a l c o m p e n s a t i o na n dr e s e t t l e m e n ti sr e l a t i v et ot h ev i l l a g e r s b e n e f i t s ，i t s r a t i o n a l i t ya n d s c i e n t i f i cm e t h o d si n f l u e n c e st h ev i l l a g e r s p o s i t i v i t ya b o u tt r a n s f o r m a t i o n ；t h ec h a n g i n g i st h em o s te f f e c t i v em e a s u r ew h i c hr e s o l v e st h ec o l l e c t i v ec a p i t a l ，a n di ti st h em e a n s w h i c hc a ns o l v et h ev i l l a g e r s s o c i a lw e l f a r ea n dl i v i n gg u a r a n t e e t h ea r t i c l eb r i e f l y i n t r o d u c e st h eb a s a lo rp r e s e n tt h i n go ft h r e es i d e s ；i nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h ei s s u e s a n df o r e i g nt h e o r i e so re x p e r i e n c e ，1d i ds o m ei n d e p t hr e s e a r c ha n df i n a l l yp u t t e d f o r w a r dm a n ym e t h o d sa n dc o u n t e r m e a s u r e sa b o u tt h r e es i d e s ，a tt h es a m et i m ei i ，) 7 西安建筑科技大学硕士学位论文 b r o u g h tf o r w a r ds o m er a t i o n a la d v i c eo nt h eu r b a nv i l l a g e st r a n s f o r m a t i o no f x i a n k q rw o r d s ：t h et r a n s f o r m a t i o no fu r b a nv i l l a g e r e s e t t l e m e n tl a n ds y s t e m i n t os t o c ke c o n o m y i i r e m o v a lc o m p e n s a t i o na n d c o l l e c t i v ec a p i t a lc h a n g e d 声明 本人郑重声明我所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含本人或其他 人在其它单位已申请学位或为其它用途使用过的成果。与我一同工作的同 志对本研究所做的所有贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了致谢。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论义作者签名：静雾 关于论文使用授权的说明 日期炒砺，纠，印 本人完全_ 解西安建筑科技大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅：学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或者其它复制手段保存论文。 ( 保密的论文在论文解密后应遵守此规定) 论文作者躲社扣导师虢黟翻1 吼m “ 注：请将此页附在论文目页。 西安建筑科技大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 西安市城中村现状及问题的提出 1 1 1 西安市城中村的演变及现状 城中村是伴随着我国城市化进程的快速推进而产生特殊社会问题。我国在长 期的计划经济下所实行的土地、户籍、行政管理等诸多方面的城乡二元体制，使 得处于城乡结合部的农村没有纳入城市统一的规划建设体系中。在我国实行经济 体制改革后，随着经济的持续快速发展，城市的规模也在急剧扩大，在城市管理 理念落后、城乡二元管理体制约束以及社会改造成本等因素的影响下，国家在征 用村集体所有的土地时有意识或无意识地选择了保留农民宅基地、自留地或返还 一定比例的土地，于是造成了城市建成区内的国有土地上存在着土地所有权归村 集体所有、实行农村集体所有制和农村经营体制的村落，即“城中村”。 西安市城中村的大量形成始于2 0 世纪8 0 年代后期。由于城市建设用地和工 业商业用地的大量需求，处于城郊附近的农村集体土地被大量征用，造成农民人 均耕地很少或者无地可耕，目前已经基本上没有或者完全没有耕地的城中村就有 9 0 多个。经西安市规划局调查，西安市目前共有城中村4 5 7 个，主要集中在三环 以内，东起十里铺，西至三桥镇，北起草滩镇，南至三爻村，其中二环以内4 1 个， 二、三环之间3 2 0 个，三环以外9 6 个。而且很多城中村占据着城市中重要的地理 位置，比如：西安高新技术开发区的糜家桥，西安南门外的仁义村，把持西安北 大门的张家堡，等等。这些城中村不仅为西安部分常住人口和流动人口提供了廉 价的住房，而且部分城中村还成为特色商业市场，例如雁塔路上的李家村，长缨 路上的三府湾等。 同时，我们应该看到城中村存在的问题。第一，居住环境差。由于房屋密度 高，室内的采光通风条件比较差。违法违章建筑随处可见，环境恶劣，垃圾淤泥 到处都是。没有基本的卫生保证，村容、村貌一般都比较差，从生存环境上讲不 适宜居住。第二，基础设施不完善。城中村的道路、供暖、供电、给排水、垃圾 处理等，由于历史的原因，一般没有与市政设施干线配套，甚至有的根本就没有， 并且缺乏公共绿地和体育锻炼设施。第三，用地管理混乱。城中村宅基地、集体 用地与建设混乱，违法违章建筑相当集中，住宅多以独家独户的传统家庭模式建 筑而成，造成土地资源的严重浪费。第四，消防隐患严重。在城中村内部，街巷 狭窄弯曲，人1 2 1 密集，消防通道严重不足或经常堵塞，造成消防车辆难以进入， 一旦事故发生，就要面临巨大的安全威胁和财产损失。第五，治安形势严峻。城 中村存在的众多的出租屋，由于其房价低廉，加之管理缺失，其居住人员素质较 西安建筑科技大学硕士学位论文 低，使得这些地方成为滋生“黄赌毒”的温床，恶性事件屡屡发生，难以控制。 1 1 2 西安市城中村改造的必然性 随着城市化的不断深入，城中村与城市的矛盾日益突出，负作用越来越大， 城中村的现状与我国政府提出的建设社会主义新农村格格不入，对城市的持续发 展和社会进步带来了严重影响，城中村的存在严重影响城市的形象和综合竞争力 的提升。改造城中村己成为历史的必然：改造城中村是实现城市物质形态现代化 的需要；是实现城市社会结构和社会管理现代化的需要；是改善城市环境和社会 治安的需要；是盘活城市资产，提高城市土地利用效率，使城市资产升值的需要： 是提高人居环境和生活质量的需要；是事关全面建设小康社会的具有重要战略意 义的大事。 1 1 3 问题的提出 自2 0 0 2 年以来，西安市“城中村改造办公室”确定首批1 4 个城中村进行试点改 造，随后在试点改造的基础上，城中村改造全面铺开，共批准了7 4 个城中村改造 的立项，其中2 0 多个村庄的改造进入具体实施阶段。2 0 0 5 年西安市还将把二环以 内5 7 个城中村的管理纳入城市管理体系，实现“农民变居民、村委会变居委会、 集体土地变国有土地、集体经济变为股份经济”四个关键性转变，并将城市市政、 公用、市容园林等城市综合服务功能覆盖城中村。在改造整治的基础上，形成一 批多功能的城市公共空间。 目前西安市进行城中村改造所依据的是2 0 0 2 年西安市人民政府关于进行城 区旧村改造试点的意见，2 0 0 3 年西安市城中村改造建设管理暂行办法，2 0 0 4 年西安市人民政府办公厅关于城中村改造建设管理有关问题的通知和2 0 0 5 年 西安市政府关于加快城中村改造工作意见，意见和办法较为详细地规 定了城中村改造的原则、程序职责和措施等。尽管西安市政府对城中村改造的决 心很大，而且各个区成立了城区旧村改造领导小组，但实际的进展状况却不能令 人满意。经过市城中村改造领导小组2 0 0 5 年对7 4 个列入改造计划的城中村拉网 式调研，发现已申报并列入改造计划的城中村占全市城中村总数的3 96 ，进入 实际操作的村庄仅为1 7 6 。同时发现西安市城中村改造存在六大难题，即大部 分城中村采取了观望和抵触的态度、土地国有转性在政策上没有得到很好解决、 改造主体计划性和前瞻性不够、遗留问题没有得到解决、无形改造没有一个城中 村完成、城中村建设的安全质量缺乏监督。 如何更快更好地将城中村改造工作进行下去，尽快实现城中村人居环境和社 会环境的根本性转变，使城中村村民摆脱食利阶层生活，融入现代市场经济，成 为摆在政府、学者、村民面前的难题。 西安建筑科技大学硕士学位论文 1 2 研究的意义 城中村改造是一项庞大、复杂的系统工程，涉及到城市规划、土地资源管理、 市政建设、社会保障体系、户籍制度等诸多方面，关系到城中村居民、村集体、 政府、开发商等多方利益，只有各种条件具备与成熟，各方的利益协调一致的前 提下，才能顺利的开展城中村的改造，否则容易激发社会矛盾，造成城中村改造 工作无法顺利进行。目前，有关城中村改造的系统研究较少，各个城市进行城中 村改造也处于摸索阶段，在城中村改造过程中引发的问题较多。本文以西安市城 中村改造为研究对象，提出西安市在城中村改造过程的焦点问题和难点，在分析 其它城市城中村改造经验的基础上，结合各级政府城中村改造的政策，给出解决 城中村改造难点的思路和对策，为西安市城中村改造的顺利开展提供理论智力支 持。 1 3 研究的方法 1 实地调研与资料收集相结合 “没有调查，就没有发言权”。将城中村作为研究对象，必须对城中村的现状有 一个全面了解和认识，因此，作者将采取实地调查，走访调研的方式，对我国城 中村，特别是西安市城中村的现状作一次全面的了解，同时对有关国内外相关课 题的研究和政策方面的资料进行收集与整理，做好研究本课题的基础工作。 2 演绎归纳法 将我国城中村的现状、城中村的形成机理和部分城市城中村改造的经验进行 整理与归纳，并与国外旧城区改造相比较，提出防治城中村再次出现的对策，归 纳出适合我国、特别是西安市城中村改造的基本模式。 3 定性分析与定量研究相结合 在城中村改造中涉及村民拆迁安置、补偿以及集体经济的转制等方面的研究， 均可采用定量的分析方法，定量研究可以提高研究过程的科学性和研究结果的可 信度，但是由于研究对象的复杂性，仅仅采用定量的方法不能解决所有问题，另 外有关土地制度的研究涉及到法律法规、城市规划、城市管理、土地市场等，必 须坚持定量分析和定性研究相结合的综合集成方法。 4 辨证分析和系统研究相结合 在对城中村改造研究的全过程中，要坚持辨证分析与系统分析相结合。城中 村是在特定的历史条件和社会环境下逐步形成的，并不断变化，因此必须用全面 的、发展的、普遍联系的观点去分析问题、解决问题，并运用系统综合的方法去 考察问题的内外部联系。这样，才有助于具体问题的研究，避免不同条件的城市 沿用相似或相同的改造模式，也能为我国在不同历史阶段的土地制度改革提供比 较科学的建议与对策。 1 西安建筑科技大学硕士学位论文 1 4 研究的主要内容 1 采用采用博弈论和a h p 法，得出城中村改造中村民最关心的，也是对城中 村改造影响最大的三个因素：土地制度，拆迁安置与补偿，集体经济改制； 2 在介绍我国土地制度变迁和国外城市化进程与土地制度的关系的基础上， 分析我国现行土地政策下城市化所面i 瞄的问题，提出城中村与我国现行土地制度 之间的关系，对我国土地制度的改革提出建议，并特别对西安市的土地政策提出 建设性的意见： 3 对我国现行的拆迁安置与补偿标准和国外相关补偿标准对比的基础上，提 出现行标准存在的问题，提出合理化的建议，并对西安市拆迁安置补偿进行专题 研究。 4 村集体经济是几代村民劳动积累的财富，在分析村集体经济改制的基础上， 指出改制过程的步骤和存在的难点，并对难点做出分析，给出西安市城中村集体 经济股份制工作建议。 西安建筑科技大学硕士学位论文 2 城中村改造中难点分析 2 1 基于博弈论和a h p 法的城中村改造难点分析 2 1 1 城中村改造中政府与村民的博弈分析 城中村改造活动中，地方政府作为这项运动的倡导者和指挥者，在政策和优 惠措施的制定拥有发言权，是城中村改造活动的决定性力量：城中村集体和村民 作为这项活动承受者和实施者，拥有城中村改造的自主权，对城中村改造的进程 起到关键性作用。任何一方在主观上的抵触和在行动上的懈怠，都会延缓城中村 改造的进展。 ( 一) 城中村改造博弈参与人 1 地方城市政府( g o v e m m e n t ) 地方城市政府通过制定城中村改造政策和出台相关优惠措施，运用行政手段 和经济杠杆来影响其他改造主体的决策和行为，从而达到发起和推动城中村改造 的目的。通过城中村改造，地方政府不但可以改善城中村居民的生活质量，而且 可以获得较好的社会收益和间接的经济回报。 2 城中村村民( v i l l a g e r ) 城中村改造的对象不仅包括城中村的实体，例如城中村村民的建筑，而且还 有无形的，比如村民变居民和村民生活方式。由于城中村改造涉及城中村村民的 切身利益。村民作为城中村改造活动结果的直接承担者，在是否进行改造以及如 何进行改造的问题上享有很大的自主权，因此城中村村民是博弈中较为敏感和重 要的员。 ( 二) 参与人的策略 i 地方政府的策略 地方政府对城中村改造的策略有( 改造，维持) 两种选择。选择进行城中村 改造，意味着地方政府必须出台相关的政策，提供有关改造的优惠措施，甚至提 供财政支持；选择不进行城中村改造，则就是维持城中村现状，无视城中村现存 在的问题，违背中央政府和广大人民群众的意愿，同时影响城市形象，妨碍城市 经济的持续发展。 2 城中村村民的策略 城中村村民是城中村改造结果的承受者。作为理性的经济人，城中村村民在 对改造进行合理和科学的分析后，会做出自己的选择：假若改造后的结果，即获 得的收益不比现在差，则选择接受城中村改造；假若改造后的结果不能确定或获 得的收益比现在差，则会选择拒绝城中村改造。因此，城中村村民对城中村改造 西安建筑科技大学硕士学位论文 的策略有( 接受，拒绝) 两种选择。 ( 三) 参与人的效用分析 在城中村改造博弈模型中，地方政府有改造和维持两种策略，村民有接受和 拒绝两种选择。根据各博弈人选择不同的策略，其有不同的效用函数。 假设在博弈过程中： i n c o m eo fg o v e m m e n t ( i g ) 代表政府在城中村改造后获得的收益，包括部分的 土地收益，税收增加和政府威望的提高等； c o s to fg o v e r n m e n t ( c g ) 代表政府在城中村改造过程中付出的成本，包含政府 提供的政策支持，优惠措施和财政补贴等，此部分转化为城中村村民的收益； i n c o m eo fv i l l a g e r ( i v ) 代表城中村村民在改造后得到的利益，包括得到的拆迁 补偿，居住环境的改善，转为居民后享受到的社会保障等； c o s to f v i l l a g e r ( c v ) 代表城中村村民在改造过程中失去的利益，包括出租房屋 的租金收入，集体分红，融入市场经济的付出和村落文化的失落等； e a r n i n go f v i l l a g e ( e v ) 表示城中村村民拒绝城中村改造的收益，包括出租房屋 的租金收入，集体分红等； l o s i n go f v i l l a g e ( l v ) 表示城中村村民拒绝城中村改造的损失，包括居住环境的 恶劣，生活质量的低下等： l o s i n go f g o v e r n m e n t ( l g ) 表示政府不进行城中村改造r 的损失，即城市竞争力的 缺乏和城市形象等所带来的间接损失： 地方政府不进行城中村改造可视其收益为0 。 则地方政府的效用函数为： f i g c g 改造 ， 以2 1 一l g 维持 式2 。1 城中村村民的效用函数为： f c g + i v 一三y 接受 。 以2 l ；v - ；。 拒绝 式2 - 2 根据以上分析，可以将地方政府和城中村村民采取不同策略所对应的得失概 括出来，见表2 1 ： 表21 博弈分析 、 参与方1地方政府 参与方2 改造维持 接受 c g + l v - l v ，i g c g i v - l v ，- l g 城中村村民 拒绝 e v l v ，- - c ge v l v ，一l g 其中：c g 是地方政府选择进行城中村改造策略而城中村村民选择拒绝进行改造策 6 西安建筑科技大学硕士学位论文 略时，地方政府所要花费比l g 更多的代价。 ( 四) 城中村改造的博弈分析 在上表中，假若城中村村民接受城中村改造，则地方政府肯定选择进行城中 村改造，因为i g c g _ 0 ；假若城中村村民拒绝城中村改造，则地方政府肯定选择 维持城中村现状，因为c g l g 。 对于地方政府选择改造城中村，城中村村民就有两种选择：接受或拒绝。关 键在于c g + i v - l v 与e v l v 之间的关系。作为理性的经济人，会选择给自己带来 更大收益的策略，因此，要使城中村村民做出接受的策略，必须是 c g + i v - l v _ e v l v ： 当地方政府选择维持城中村现状时，城中村村民也会有两种选择：接受或拒 绝。这样的选择在很大程度上取决于城中村村民对现状的满足程度和对城中村改 造后收益的估算。若i v - l v _ e v l v ，城中村村民会选择自行改造；否则会继续目前 的状况。 不难发现，以上博弈过程会出现两个纳什均衡，即( 改造，接受) 和( 维持， 拒绝) ，但都有条件c g + i v - l v _ e v l v 和i v - l v e v l v 。 影响城中村改造进程的因素很多，如何从众多的因素中找出对城中村改造影 响最为强烈的几个要素，实现具有针对性的分析，并给出相应的措施则成为城中 村改造参顺利进行的关键所在，达到地方政府和城中村村民双赢的目的。 2 1 2 影响城中村改造因素a i p 法和a b c 法分析 城中村的现状引起地方政府的强烈关注，城中村建筑密度过大，建筑质量良 莠不齐，规划布局不合理，采光通风和卫生状况较差，消防隐患更令人担忧，各 地方政府己认识到问题的严重性，下定决心进行城中村改造，消除不安全因素， 改善人居环境。但是，城中村的改造并非地方政府有决心就能实现，尽管地方政 府可以出台相关的优惠政策和措施，但还与城中村村民对城中村改造的认可和支 持有很大的关系。城中村村民作为理性的经济人，在权衡改造前后的得失来确定 自己对这项活动的支持、观望或拒绝。因此需要对城中村村民的顾虑和心理进行 研究，分析他们所担心的问题，从中找出对城中村改造有影响的因素，进而采取 相应的对策与方案，以实现城中村改造活动的顺利快速进行。 ( 一) 影响城中村改造的因素 通过笔者对西安市部分城中村的走访与调研，与莲湖区城区旧村改造办公室 西安建筑科技大学硕士学位论文 工作人员的交谈，查阅大量的相关资料与文献，总结出城中村村民对城中村改造 所担忧的问题。这些担忧的问题，也就是影响城中村改造进程的因素，见图2 1 ： ( 1 ) 土地所有权的变更( b 1 ) 。集体土地转为国有土地，这是2 0 0 3 年4 月2 1 实 施的西安市城中村改造建设管理暂行办法和2 0 0 4 年3 月5 日实施的西安市 人民政府办公厅关于城中村改造建设管理有关问题的通知中有关集体土地处理 的意见。这是为彻底解决城中村存在问题所采取的最为有效的办法，但同时是城 中村村民最为敏感的地方； 图21 城中村改造影响因素 ( 1 ) 土地所有权的变更( b 1 ) 。集体土地转为国有土地，这是2 0 0 3 年4 月2 1 实 施的西安市城中村改造建设管理暂行办法和2 0 0 4 年3 月5 日实施的西安市 人民政府办公厅关于城中村改造建设管理有关问题的通知中有关集体土地处理 的意见。这是为彻底解决城中村存在问题所采取的最为有效的办法，但同时是城 中村村民最为敏感的地方： ( 2 ) 社会保障0 3 2 ) 。村民转居民是2 0 0 4 年3 月5 日实施的西安市人民政府办 公厅关于城中村改造建设管理有关问题的通知城中村改造方向的内容之一，但 随着城中村居民宅基地的上缴和集体资产的改制，城中村村民在转为城市居民后 的社会保障显得尤为重要： ( 3 ) 村集体经济组织改制( b 3 ) 。西安市绝大多数城中村的村集体经济以出租厂 房、建筑物为主要收入来源，村集体兴办的企业或实体较为薄弱，如何界定集体 8 西安建筑科技大学硕士学位论文 资产? 如何量化到个人? 改制后的集体经济组织收益如何? 是城中村居民较为关 心的问题。 ( 4 ) 拆迁安置与补偿( b 4 ) 。西安市城中村改造涉及到拆迁、补偿与安置，均由城 中村村委会制定方案，并负责实施，这是“自筹资金，自我改造。自我安置”改造方 针的要求。由于我国没有集体土地房屋拆迁安置与补偿办法的相关法律法规，同 时城中村村委会还处于边干边学的状态，而且资金的筹集是城中村改造瓶颈，城 中村村民对于拆迁安置与补偿存有很大的疑虑： ( 5 ) 就业安置与教育( b 5 ) 。就业安置是解决城中村村民在旧村改造后基本生活来 源的手段，在我国目前的就业体制下，就业安置对于广大群众而言已经失去了意 义；而就业教育却显示出其重要性，“授人以鱼，不若授人以渔”，提高基础文化知 识，掌握一技之长，是解决就业的基本方法： ( 6 ) 生活质量( b 6 ) 。生活质量不仅仅是居住环境和物质生活，还表现在对所处环 境文化的认同感和风俗习惯的适应性。城中村改造打破了原有的村落文化结构， 村民对改造后居住环境的焦虑也是影响城中村改造的因素之一； ( 二) a h p 法分析城中村改造影响因素 1 层次分析法是美国运筹学家萨迪( t l s a a t y ) 教授于2 0 世纪7 0 年代提出 来的，是一种实用的多准则决策方法，它能将定性问题定量化，对于解决多层次、 多目标的大系统优化问题行之有效。其基本思想是首先把要解决的问题分层系列 化；然后，对模型中每一层次因素的相对重要性，依据人们对客观现实的判断给 予定量表示，再利用数学方法确定每一层次全部因素相对重要性次序的权值。最 后，通过综合计算各层因素相对重要性的权值，得到最低层( 方案层) 相对于最高层 ( 总目标) 的相对重要性次序的组合权值，以此作为评价和选择方案的依据。 用a h p 分析问题大体要经过以下五个步骤： ( 1 ) 建立层次结构模型； 目标层a 准则层c 方案层p 图2 2 层次结构模型 西安建筑科技大学硕士学位论文 ( 2 ) 构造判断矩阵； 假定准则层c 中因素c i 与下一层方案层中因素p 1 ，p 2 ，p n 有联系，则构造的判 断矩阵如表2 2 所示 表2 2 判断矩阵 c i p lp 2 p 。 p l p 1 1p 1 2pin p 2 p 2 1p 2 2p 2 n p n p h ip i l 2 p 呻 其中舶是对于c i 而言，p 。对p j 的相对重要性的数值表示，通常助取1 ，2 ，3 9 及它们的倒数，其含义见表2 3 p i j 含义 1 p 。对p j 具有相同重要程度 3 p i 对p 潲微重要 5 p ，对p 朋显重要 7 p i 对p 强烈重要 9 p i 对p 。极端重要 2 ，4 ，6 ，8 上述两相邻判断的中间值 倒数 p j 对p 是p 。对p j 的倒数 ( 3 ) 层次单排序。可以归结为计算判断矩阵的特征根和特征向量问题，即对 判断矩阵b ，计算满足 b w = l m a x w 的特征根与特征向量，式中a m a x 为b 的最大特征根， 化特征向量，w 的分量w i 是相应因素单排序的权值。 式2 - 3 w 为对应于) 。m a x 的正规 为了检验矩阵的一致性，需要计算它的一致性指标c i ，定义 c 1 ：鱼二!式2 - 4 一l 显然，当判断矩阵具有完全一致性时，c 1 = 0 。k m a x - - n 愈大，c i 愈大，矩阵的一 致性愈差。为了检验判断矩阵是否具有满意的一致性，需要将c i 与平均随机一 致性指标砌进行比较。 西安建筑科技大学硕士学位论文 ( 4 ) 层次总排序； 利用同一层次中所有层次单排序的结果，就可以计算针对上一层次而言，本 层次所有因素重要性的权值，这就是层次总排序。层次总排序需要从上到下逐层 顺序进行，对于最高层下面的第二层，其层次单排序即为总排序。 ( 5 ) 一致性检验。 为了评价层次总排序的计算结果的一致性，需要计算它的一致性指标c i ，平 均随机一致性指标r j ，并通过c i 与附之比求出随机一致性比率c r 。c i 的计算 公式： c ：生二!式2 5 , 一l 舯：k = 喜等删黼黼默鞭槭 不同阶数砌值，见表2 4 所示： 表2 4r i 值 阶数n 123456789 r i00 000 00 5 809 01 1 2l2 413 214 ll4 5 c r = 罟c o l 时，认为判断矩阵有满意的一致性，否则需调整判断矩阵，再 进行分析。 2 由于本课题研究的是影响城中村村民决定是否支持城中村改造的因素分析， 只是判断各影响因素对村民的影响程度，因此没有方案层，应用a h p 法的思想， 可以帮助我们量化每一种因素的影响权重，并对其进行排序。 根据城中村居民和城中村改造办公室工作人员的意见，得出判断矩阵a ，如表 2 5 示： 表25 判断矩阵 西安建筑科技大学硕士学位论文 本分析采取方根法计算层次单排序。见表2 6 表2 6 层次单排序计算 注：w j 为层次单排序权值，n 为判断矩阵阶数 一致性检验。 l54375 l 5l1 21 33 l 5l1 2l 33 ( b 矿) ，：! ：! ! 箜+! ：! ! ! + ! ：! 些+ ! ：望! ! + ! ：! ! 塑+! ：! ! ! a n2 刍丽_ 6 x o 4 4 5 1 6 x 0 0 8 4 7 6 x o 1 3 3 1 6 x o 2 1 1 2 。6 o0 4 1 26 o0 8 4 7 = 6 1 5 8 5 c 1 ：互竺：! ：塑垡：o 0 3 1 7 c r c i 业：o 0 2 5 6 0 1 r i1 2 4 故判断矩阵满足一致性要求。 ( 三) a b c 分析法对影响因素进行分类 1 2 2 3 3 3 4 抛 。 牌 2 倍 2 3 仔 佴 以 仃 西安建筑科技大学硕士学位论文 我们可以将城中村改造影响因素看作为城中村改造的风险。在计算出各项因 素的权重后，可以借助经济学著名的a b c 分析法，把影响因素按影响城中村改造 作用大小进行排列分类，即分为a 、b 、c 三类。对于a 类影响因素，列为首先必 须解决的关键因素；b 类和c 类影响因素，则可根据城中村改造的方案，或者地 方政府的具体情况给予关注，区别对待。 1 影响因素分类见表2 7 表2 7影响因素分类 2 结果分析 根据计算结果，得出b 1 ( 土地所有权的变更) 、b 4 ( 拆迁安置与补偿) 和b 3 ( 村集体 经济改制) 这三项因素在城中村改造中影响最大，属于a 类风险。因此需要地方政 府在城中村改造积极对待，认真分析，使其不再成为城中村改造的障碍。 2 2 城中村与土地制度 2 2 1 我国土地制度的变迁 土地制度是一个国家的基本经济制度，是土地所有制、土地使用制度和土地 管理体制总称，反映人与人之间的经济关系的重要制度。在土地经济活动中，人 们相互之间会形成所有关系、占有关系、处分关系、使用关系，而土地制度的本 质特征就是要反映这些重要的土地经济关系。其中，土地所有制具有决定性的作 用，是其他经济关系的前提。 中国作为一个古老的封建农业国家，秦汉以后，随着中国农业生产工具与生 产方式的改进，逐渐形成了以封建地主所有制为基础的农村土地制度，并且这一 制度一直延续到2 0 世纪初期的清末民初。解放初期，我国进行土地改革，废除封 建土地私有制，实行“耕者有其田”。1 9 5 3 年1 9 5 6 年，实行农业的社会主义改造， 在保留农民土地私有制基础上进行农业互助组和初级合作社，允许社员有小块自 留土地，其余社员土地必须交给农业生产合作社统一使用，旨在使农业能够由落 后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济。1 9 5 8 年1 9 7 8 年， 西安建筑科技大学硕士学位论文 原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕 畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归公社所有。公社对土地进行统 一规划、统一生产、统一管理，分配上实行平均主义。1 9 7 9 年起，推行家庭联产 承包责任制，实行土地公有，由农户家庭经营。1 9 8 2 年1 2 月4 日第五届全国人民 代表大会第五次会议通过的宪法明文规定，我国土地实行公有制。土地公有 制有两种形式：一种是国有或全民所有，另一种是农民集体所有。宪法第十条 还规定，“城市的土地属于国家所有。”因此，在我国城市范围内尤其是城市建成区 范围内的土地只存在单一的所有权形式，即全民所有或国家所有的土地。农村土 地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有，其代表是村民委员会或村集 体经济组织。 1 9 4 9 年后，中国确立了土地的社会主义公有制，同时宪法明确规定“任何组织 或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这就形成了旧的 国有土地使用制度的主要特征，一是土地无偿使用，二是无限期使用，三是不准 转让。由于没有把土地的所有权和使用权分开对待，致使土地无偿占用，乱占、 多占的情况屡禁不止，造成土地资源极大浪费。 改革开放前，中国城镇国有土地实行的是单一行政划拨制度，国家将土地使 用权无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。从8 0 年代起，中国开始土地管理制度的改革，主要分两方面进行。第一，土地行政管 理制度的改革。1 9 8 6 年，国家通过了土地管理法，成立了国家土地管理局。第二， 土地使用制度的改革，把土地的使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、 无限期使用为有偿、有限期使用，使其真正按照其商品的属性进入市场。 1 9 8 7 年4 月国务院提出使用权可以有偿转让。11 月国务院批准了国家土地管 理局等部门的报告，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用 制度改革试点。1 9 8 8 年，国务院决定在全国城镇普遍实行收取土地使用费( 税) 。 与此同时开始试行土地使用权有偿转让，定期出让土地使用权。同年4 月，七届 人大第一次会议修改了1 9 8 2 年宪法的有关条款，删除了土地不得出租的规定， 规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。1 2 月通过土地管理法的修改议 案，规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。土地使用权可以依法出让、转让、 出租、抵押。 党的十四届三中全会决定把土地使用制度的改革作为整个经济体制改革的重 要组成部分，并且明确规定了规范和发展土地市场的内容和要求。土地使用制度 改革是建立社会主义市场经济体制的一项基础性任务。土地使用制度改革的目标 是要建立与社会主义市场经济体制相适应的、公开的、公正的、公平的、规范有 序的土地市场体系，即：有效的资源配置体系，在国家宏观调控下，通过市场优 化配置土地资源；正常的价格体系，建立土地使用权价格的市场形成机制；健全 1 4 西安建筑科技大学硕士学位论文 的法律体系，使市场行为规范有序；合理的收益分配体系，体现明晰的产权关系 和利用租、税、费有效进行调节：完善的中介服务体系，促进土地市场的发展。 1 9 9 5 年7 月，国家土地管理局公布了协议出让国有土地使用权最低价确定办法， 提出培育和发展土地市场的8 项要求，主要是加强国家对土地使用权出让的垄断， 坚持政府统一规划、统一征地、统一管理、集体讨论、一支笔”审批土地；进一步 扩大国有土地使用权出让范围，规范出让方式；逐步将用于经营的划拨土地使用 权转为有偿使用等。 集体土地使用制度改革于1 9 8 8 年开始进行。同年3 月，山东省在德州地区首 先试行农村宅基地有偿使用办法。此后山东省的经验在河北、湖北、江苏、上海 等省市相继试行。1 9 9 0 年1 月，国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地 管理工作的请示的通知，将这项工作在全国推开。到1 9 9 1 年底，全国已有2 8 省、 市、区，1 4 0 0 多个县( 市) 的一万多个乡镇实行了宅基地有偿使用。此外，江苏 南通市还从1 9 8 7 年起率先试行乡镇企业用地有偿使用，至1 9 9 2 年4 月，全国已 有1 7 0 多个县( 市) 相继试行。 2 0 0 5 年7 月，广东省政府发出广东省集体建设用地使用权流转管理办法( 草 案) 明确农村集体建设用地使用权可于2 0 0 5 年1 0 月1 日起上市流转。这意味着 广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场，并可以通过招标、拍卖、挂牌和 上网竞价四种方式进行“阳光交易”，此管理办法意味着农村土地使用权流转进 入了市场化的阶段。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是 中国农村土地流转制度的创新突破。北京大学中国经济研究中心教授周其仁对此 评价说：“办法的最大特点就是，农地直接入市在我国合法地登堂入室，意义 重大。”同时有媒体评论称，办法的出台，标志着新中国历史上的第四次土地 流转改革己由广东省首开先河。 2 2 2 发达国家土地制度与城市化 1 国外土地制度 在人类社会经济活动中，生产资料的所有制起着决定性的作用，是一切经济 活动的基础。生产资料所有权和由其延伸的占有权、使用权、收益权和处分权等， 主导人类生产关系，决定了人们在生产中的地位和相互关系以及产品分配方式等 二个方面。马克思曾指出，土地即切生