（数量经济学专业论文）地方国有资产管理体制改革问题研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 国有资产管理体制是我国经济体制的重要组成部分，并随着经济体制的变革而 变化。改革开放以来，虽然我们对国有资产管理体制进行过多次调整和改革，但是 它仍未充分反映社会主义市场经济体制的要求。近几年，随着国有企业产权制度改 革向纵深推进，客观上要求对传统的地方国有资产管理体制进行改革，以适应国有 经济战略性调整的需要。尽管在中国共产党的十六报告中提出，国家要制定法律法 规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权 利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，表明国 有资产将从“统一所有、分级监管”的体制，转向“分级产权、分级管理”。但地方 政府如何正确履行出资人职责，它与国家所有的关系如何界定，地方应如何建立科 学的管理体制和经营体制等，都是亟待进行深入研究的，以便为地方国有资产管理 新体制的建立提供理论依据。 本文从阐述国有资产的现状及国有资产管理体制改革的进程入手，运用市场经 济理论、现代企业制度理论、现代产权制度理论、分级产权理论等相关原理，对地 方国有资产管理体制改革中取得的成效和存在的问题进行深入剖析，指出其根源， 说明其成因，并就如何完善地方国有资产管理体制提出一些思路和措施：完善各项法 规、规范政府行为；强化国资委监管；完善授权经营制度；加强国有资本经营预算： 建立国有资产监控体系；构筑“非转经”国有资产管理的新机制。同时，本文还运 用结构有序评价的熵模型，对地方政府国有资产管理体制的模式选择进行评价判断。 关键词：地方国有资产管理体制分级产权熵模型 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h em a n a g e r i a ls y s t e mo fs t a t e - o w n e da s s e t s c h a n g i n gw i t ht h ee c o n o m i c r e s t r u c t u r i n gi st h em a i np a r to fo u rn a t i o n a le c o n o m i cs t r u c t u r e s i n c et h er e f o r ma n d o p e nt ot h eo u t s i d ew o r l d ，i th a sn o tc o m p l e t e l ym e tt h en e e d so fs o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m i cs y s t e m 。e v e ni fs e v e r a la d j u s t m e n t sa n dr e f o r m sh a v e b e e nm a d et ot h es y s t e m i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h ep r o m o t i o no f p r o p e r t yr i g h tr e f o r mt os t a t eo w n e de n t e r p r i s e si ti s n e e d e do b j e c t i v e l yt h a tr e f o r ms h o u l db em a d et ot r a d i t i o n a ll o c a lm a n a g e r i a ls y s t e mo f s t a t eo w n e da s s e t si no r d e rt oa d a p tt ot h en e e d so fs t r a t e g i ca d j u s t m e n to fs t a t e - o w n e d e c o n o m y i th a sb e e np u tf o r w a r di nt h e 1 6 t hr e p r e s e n t a t i v ec o n f e r e n c e o fc p c ( c o m m u n i s tp a r t yo f c h i n a ) t h a tt h el a wa n dr e g u l a t i o n ss h o u l db em a d et os e tu pak i n d o fs y s t e mi nw h i c hc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t sw i l ld ot h ef u n d - p r o v i d e r sd u t ya n d 刨o yt h er i g h t s b ys od o i n g , f i g h t s 、d u t ya n dr e s p o n s i b i l i t ya r ec o m b i n e d , t h e m a n a g e m e n to fa s s e t s ，s t a f fa n da f f a i r sa l ep u tt o g e t h e r , t h ei d e as h o w st h a ts t a t e o w n e d a s s e t ss y s t e mw i l lt r a n s f e rf r o m “s t a t o - o w n e d ，s u p e r v i s e db yd i f f e r e n tl e v e l t o p r o p e r t y r i g h t sa td i f f e r e n tl e v e l ，m a n a g e db yd i f f e r e n tl e v e l w h e r ea sf o rt h el o c a lg o v e r n m e n t h o wt of u l f i l lt h ed u t yc o r r e c t l y , t o g e t h e rw i mt h ed e f i n i t i o no fi t s r e l a t i o n s h i pw i t h s t a t e - o w n e dp r o p e r t ya n dh o wt os e tu ps c i e n t i f i cm a n a g e r i a la n dm a n a g i n gs y s t e ma r e d e m a n d i n gf u r t h e rs t u d ys oa st op r o v i d et h e o r e t i c a lp r o o ff u rt h ef o u n d a t i o no fan e w s y s t e m t h ea r t i c l es t a r t sw i t ht h ec u r r e n ts i t u a t i o no f s t a t e o w n e da s s e t sa n dt h ep r o g r e s so f i t sm a n a g e r i a ls y s t e m ，t h e na n a l y z e st h ep r o g r e s sa c h i e v e da n dt h ep r o b l e m se x i s t i n g d u r i n gt h er e f o r mb yu s i n gt h et h e o r yo fm a r k e te c o n o m y , m o d e r nb u s i n e s sm a n a g e m e n t t h e o r y , t h et h e o r yo f m o d e r np r o p e r t yr i g h t ss y s t e ma n dt h et h e o r yo f p r o p e r t yr i g h t sa t d i f f e r e n tl e v e l ，f i n a l l y p o i n t so u tt h eo r i g i na n dt h ec a u s eo f t h ep r o b l e m sa l s op u tf o r w a r d s o m et h o u g h t sa n dm e a s u r e so nh o wt oi m p r o v et h es y s t e ma sf o l l o w ：t oi m p r o v ea l lt h e 华中科技大学硕士学位论文 r e g u l a t i o n s ；t os t a n d a r d i z eg o v e m m e n t a lb e h a v i o r ；t os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o no f n a t i o n a la s s e t sc o m m i t t e e ，t op e r f e c tt h ea u t h o r i z i n gs y s t e m ；t os t r e n g t h e nt h er u n n i n g b u d g e to f s t a t e - o w n e da s s e t s ；t os e tu pas y s t e mt om o n i t o rt h es t a t e - o w n e da s s e t s ；t ob u i l d an e w m a n a g e r i a ls y s t e mt oc h a r g ean o n - m a n a g e ds y s t e mt oam a n a g e ds y s t e m b e s i d e s o ft h e s e ，t h et h e s i sp r o v i d e da ne n t r o p ym o d e lt oe v a l u a t et h es y s t e ms t r u c t u r eo r d e r d e g r e e f i n a l l y , t h i st h e s i sp u t sf o r w a r dt h ec o n c r e t ei d e a sa b o u tl o c a lg o v e r n m e n ts t a t e p r o p e r t ym a n a g e m e n ts y s t e m k e yw o r d s ：l o c a ls t a t e - o w n e da s s e t sm a n a g e r i a ls y s t e m p r o p e r t yr i g h ta td i f f e r e n tl e v e le n t r o p ym o d e l 独创性声明 y 1 0 1 7 1 3 1 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：辛盔秀 日期：) 印年，月7 日 l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于不保密口。 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名：巾等遵秀 日期：劫菇年，f 月) 日 指导教师签名：晰 嗍办。月7 日 华中科技大学硕士学位论文 1 引言 国有资产是社会主义基本经济制度的物质基础，是体现社会主义国家意志的重 要经济力量。而建立符合市场经济的国有资产管理体制，是社会主义市场经济的基 础性体制建设。 1 1 问题的提出 传统的地方国有资产管理体制，是在国家“统一所有，分级管理”的前提下建 立起来的。在过去的几十年里，不管是高度集权的国有资产管理模式，还是适度分 权的国有资产管理模式；不管是将企业集中到中央管理，还是下放到地方管理，都 是在国家统一所有的前提下进行的管理权限调整，并不涉及产权关系的改变。相应 地，地方国有资产管理体制，只能根据管理权限进行设置和调整。从上世纪8 0 年代， 我国开始了国有企业及国有资产管理体制改革，当时按照政企分开的原则，把国有 资产的产权管理职能从政府的行政管理职能和一般经济职能中分离出来，在政府系 统中组建国有资产管理局，统一归口行使国有资产所有权管理职能，逐步摸清了国 有资产的家底，完善了有关规章制度，为市场经济形势下加强国有资产的管理探索 了新的有效途径。但国资局组建后，由于整个经济体制改革的关系没有理顺，国有 资产的管理权限，不能按照事先的构想集中到国资局，国有企业所有者不到位的问 题仍然没有解决。国有资产管理体制的不合理己成为从整体上搞好国有经济、深化 国有企业改革的严重障碍。近几年，随着国有企业产权制度改革向纵深推进，客观 上要求对传统的地方国有资产管理体制进行改革，以适应国有经济战略性调整的需 要。尽管在中国共产党的十六报告中提出，国家要制定法律法规，建立中央政府和 地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统 一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，表明国有资产将从“统一所 有、分级监管”的体制，转向“分级产权、分级管理”，为地方国有资产管理体制 华中科技大学硕士学位论文 改革明确了方向，各级政府也在国有资产管理体制改革上进行了不断探索和努力， 但这仍是一项极具探索性和挑战性的工作，改革还面i 临不少深层次的问题。地方政 府如何正确履行出资人职责，它与国家所有的关系如何界定，地方如何建立科学的 管理体制和经营体制等，都是亟待进行深入研究的，以便为地方国有资产管理体制 的建立提供理论依据。 改革国有资产管理体制，是探索公有制实现形式多样化的重要方面，是深化 国有企业改革，从整体上增强国有经济的活力、控制力和竞争力迫切需要解决的 重大课题。 1 2 文献综述 国有资产管理体制是关于国有资产管理机构设置、管理权限划分和确定调控管 理方式等方面的基本制度体系，是社会主义市场经济体制的有机组成部分，构建与 社会主义市场经济体制相适应的国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重要环 节( 潘岳，1 9 9 7 ) 。 近年来，随着经济体制改革不断深化和市场化进程不断加快，国有资产管理体 制中关于国有企业效益不佳、国有资产流失严重、政企不分等一些深层次问题逐渐 显露出来，迫切需要进行全方位的深化国有资产管理体制改革。但是国有资产管理 体制改革必将在更深层次上触动原有的行政格局和利益格局，因而从这个意义上说， 总结我国国有资产管理体制改革研究现状，对防范国有资产改革风险，构建中国特 色的国有资产管理模式具有重要的意义。 1 2 1 我国国资管理体制改革研究现状 国资管理体制改革的起点论：国有企业的效率论国有企业的效率一直是经济学 界争论不休的问题，也是国有资产管理体制改革的主要原因之一。国外经济学家对 我国国有企业的效率做出的大量研究可以归结为三类：一是以吴、萨克斯、珀金斯 等人为代表，从国有企业产值占g d p 的比重、国有企业的财务指标、全要素生产率 华中科技大学硕士学位论文 以及国有企业的亏损等方面出发所持有的“中国国有企业非效率论”，它认为国有企 业在改革过程中不但财务状况恶化，而且严重影响了我国宏观经济的发展；二是以 罗、杰弗森等人为代表，从中国与其他转型国家的宏观经济状况比较、国有企业与 非国有企业的效率比较、国有企业的全要素生产率等方面所持有的“中国国有企业 效率论”，认为中国的国有企业从整体来看是富有竞争效率和宏观经济资源配置效率 的；三是以世界银行、田义雄等为代表，认为国有企业在改革时期的效率状况出现 一个令人困惑的现象：在全要素生产率提高的同时，各项财务指标却直线下降，即 出现“有增长无发展”的困境。 总的来说，绝大多数学者的研究表明，我国的国有企业是非效率的。国有资本 保值增值，基础在企业，关键也在企业。企业有效率，才有市场竞争力，最终才能 使国有资本保值增值。为此，必须深化国有企业改革，转换经营机制，实现适应市 场经济的制度创新，提高国有资产管理的效率。 1 2 2 我国国有资产管理体制改革方法的探讨 随着国有资产体制改革的不断深入，由于国有资产管理体制的不健全造成的一 些深层次问题不断暴露出来。国有资产管理体制改革一直是我国经济体制改革的核 心，而国有资产管理体制改革方法的研究也一直是研究的热点问题。 大多数学者认为出资人缺位是造成国有资产流失的一个重要原因。因此，国有 资产管理体制改革方法的研究中关于国有资产出资人的研究较多。党的“十六大” 报告在构建新国有资产管理体制方面提出了富有创造性的战略新思路，中央政府和 地方政府将设立国有资产管理机构，分别代表国家履行出资人职责。李荣融( 2 0 0 3 ) 认为，初步构建国资管理新体制重点要解决国有资产出资人到位和有效监管的问题。 陈清泰( 2 0 0 3 ) 认为建立国有资产管理新体制的前提必须坚持国家所有；中央和地 方政府分另代表国家履行出资人职责；出资人机构要依公司法以股东的方式行 使权力，实现所有权和经营权分开等。 我国的国有资产管理体制改革一直都强调政企分开、所有权和经营权相离，实 华中科技大学硕士学位论文 际的改革进程中仍没有达到完全意义上的政企分开。因此，一些学者对采用多层委 托玳理关系的组织机构进行了相关的研究。张文魁( 2 0 0 3 ) 认为，国有资产体制改 革必须明确中央与地方政府对国有资产的管理权限、新的国有资产管理机构管理范 围、新的国有资产管理机构同公司治理统一性以及如何对待“三层次”管理模式。 陈洪波( 2 0 0 3 ) 认为目前深圳、上海、辽宁、吉林的国有产权的管理模式都是分为 三个层次：国有资产管理委员会国有资产经营公司企业。 我国学者还提出了一些关于国有资产体制改革的其他方法。陈清泰( 2 0 0 3 ) 提 出国有资产管理体制改革应解决国有资产管理机构要与国有资本有进有退的调整相 结合。胡鞍钢( 2 0 0 3 ) 认为，国有资产管理的体制变动，必须要具有法律程序上的 合法性，还强调了信息透明原则，必须让那些利益相关者具有知情权和参与权。张 文魁( 2 0 0 3 ) 建议国有资产应该建立相对独立的国有资产经营预算体系。 从未来发展来看，国有经济在国民经济中的比重将逐渐减少，国有经济战略性 调整和国有企业体制转轨时期可能是1 5 年到2 0 年的时间。在此期间，必须有一种 次优和阶段性的制度安排，即建立国有资产的资产代表制度、经营管理、奖惩和收 益等一系列制度安排的总和出资人制度，使转轨中的国有经济尽可能发挥应有的作 用。 目前国内学者较为全面研究了我国国有资产管理体制改革的原因，但是对于国 有资产具体改革的路径和方法各有看法，尚未取得一致意见，这直接影响至我国政 府决策和政策的出台，无法准确指导以后的改革方向。当前制约经济进一步发展的 体制性障碍仍然存在，下一步改革的任务更加艰巨。本文根据我国国情，对我国地 方国有资产管理体制改革提出一些思路和措施。 1 3 研究的主要内容 本文从阐述国有资产的现状及国有资产管理体制改革的进程入手，运用市场经 济理论、现代企业制度理论、现代产权制度理论、分级产权理论等相关原理，对地 方国有资产管理体制改革中取得的成效和存在的问题进行深入剖析，指出其根源， 华中科技大学硕士学位论文 说明其成因，并就如何完善地方国有资产管理体制提出一些思路和措施。 本文回顾了我国国有资产管理体制的发展历程，从中了解国有资产管理体制改 革的必要性。目前，我国对国有资产的管理实行的是中央和地方政府分别代表国家 履行出资人职责，分级行使产权的管理制度。把握分级产权的内涵、划清各权力主 体之间的权能界限、管理职责等是做好地方国有资产管理工作的核心。 国有资产在完成国有资产的所有权与管理权分离后，不仅能够促进国有资产的 合理流动和优化配置，而且保证国有资产的保值增值目标。按照这一思路，结合各 地的实践经验，有必要形成国有资本所有权行使机构、资产管理控股公司、直接经 营的企业“三层次”的国有资产管理体系。对有些大型国有企业，国有资本所有权 行使机构也可以直接持股，行使所有权管理，即实行“两层次”国有资产管理模式。 地方国有资产在管理过程中，只有建立完整的国有资产经营预算体系，才能有 效地监管国有资产，实现国有资产的保值增值。为此要积极推进国有资本经营预算 管理，以资本收益为核心，根据资产规模、行业特点、经营目标和地区经济状况， 改进和完善国有资产保值增值的指标考核体系和绩效评价制度，国资委按规定对国 有资产营运主体的经营业绩进行定期考核。 目前行政事业单位把非经营性国有资产转为经营性国有资产的现象已经普遍存 在。行政事业单位的资产由非经营性转为经营性资产后，资产运动的形式已经发生 转变。为此应按照“国家所有，授权统一经营”来构筑“非转经”国有资产管理的 新机制 本文的研究内容框架如图1 1 所示。 5 华中科技大学硕士学位论文 图1 1 本文的研究内容框架 6 华中科技大学硕士学位论文 2 国有资产管理体制现状 改革国有资产管理体制，是探索公有制实现形式多样化的重要方面，是深化国 有企业改革，从整体上增强国有经济的活力、控制力和竞争力迫切需要解决的重大 课题。 2 1 我国国有资产的形成及现状 2 1 1 我国国有资产的形成 国有资产是指属于国家所有的一切财产和财产权利的总称( 杨涧华，1 9 9 7 ) 。新 中国成立以来，经过全国人民的艰苦奋斗和辛勤劳动，形成了数万亿元的资产。它 是我国国家稳定、经济发展和人民生活水平不断提高的物质基础。 我国国有资产的形成，主要来源于四个方面：第一，在革命战争时期，各根据 地和解放区兴办的一部分军事工业、民用工业和商业，建国后，这部分资产直接转 化为国有资产。第二，新中国建立前后没收国民党政府、官僚资本家以及取消帝国 主义在华特权，接受帝国主义在华企业形成的资产。第三，在社会主义过渡时期， 通过对民族资本主义的社会主义改造，形成了部分国有资产。第四，建国后的五十 多年中，国家通过基本建设投资，兴建了大量的国有企业，使国有资产形成了相当 大的规模，它是我国国有资产的最主要构成部分。到2 0 0 4 年我国国有资产总量达到 1 1 8 2 9 9 2 0 亿元，其中经营性国有资产7 6 9 3 7 8 亿元，占国有资产总量的6 5 ，非经 营性国有资产4 1 3 6 1 4 亿元，占国有资产总量的3 5 ，地方占用国有资产为5 6 5 9 4 2 0 亿元，占国有资产总量的5 2 2 。 2 1 2 我国国有资产的分布情况 经济学上资产和财产是两个不同的概念，资产是能够带来收益的经济资源，而 未来收益是要通过经营过程才能取得的，因此，资产是经营性的，它是一个与 华中科技大学硕士学位论文 企业经营活动相关的概念。财产则是泛指所有物质财富，它包括企业的和非企业 的，经营性的和非经营性的( s i m o nk u z n e t s ，1 9 7 1 ) 。资产这一概念是财产概念的 子集，两者是包含与被包含的关系，从严格意义上讲，非经营性财产不能称之为资 产。但在现实经济生活中，人们在这两个概念的使用上并没有严格区分，即资产的 狭义概念是经营性的财产，其广义概念则泛指所有财产。从资产的广义概念上讲， 以国家为所有者主体拥有的全部国有资产可划分为经营性国有资产、非经营性国有 资产和资源性国有资产( l l p a s i n e t t i ，1 9 8 1 ) 。 1 ) 经营性国有资产 经营性国有资产是指国家作为出资者投入的从事商品生产、流通、服务等领域， 以营利为主要目的，依法经营或使用的国有财产。它主要包括：一是国家作为出资者 在企业依法拥有的资本及其权益；二是行政事业单位占有、使用的非经营性资产转 为的经营性资产；三是国有资源性资产中投入生产经营过程的部分。茼在我国目前 的经营性国有资产中主要以第一部分为主。 一般情况下，经营性国有资产的特征主要表现为：一是周转性。经营性国有资产 通过不断的社会再生产运动，经过投入经营收益分配再投入的不 断循环，实现自身价值的保值增值；二是多样性。目前经营性国有资产分布在我国 的各行各业中，有着千差万别的行业特点、技术基础、管理水平、生产规模、经营 状况，与此同时也存在着多种经营方式，如委托经营，承包经营，租赁经营，联合 经营，股份经营等；三是增值性。增值是经营性国有资产的天性，不仅使经营性国 有资产自身的规模不断扩大，而且还会使经营性国有资产总体价值不断增加。 我国经营性国有资产从行业分布情况看，工业所占的比重最大，超过5 0 ；其 次是交通运输邮电业和贸易、餐饮业，所占比重分别为1 7 3 和1 2 8 ；地质勘探及水 利业、社会服务业、建筑业、农林牧渔业、房地产业所占的比重在2 一3 左右。 从国有企业规模分布情况来看，大型企业数量占3 ，资产总额占国有资产总额 的6 2 ，净资产占6 6 ；中型企业数量占1 3 ，资产总额占国有资产总额的2 1 ， 净资产占1 9 ；小型企业数量占8 4 ，资产总额占国有资产总额的1 7 ，净资产占 1 5 。 从国有资产地区分布区情况来看，六成多的地方国有资产总量和经营性国有资 8 华中科技大学硕士学位论文 产都分布在东部1 2 个省( 市) 。据统计，这个地区的国有资产总量为4 0 0 4 6 8 亿元， 占全部国有资产总量的6 4 8 ；这个地区的经营性国有资产为2 0 2 0 8 2 亿元，占全部 地方经营性国有资产总量的6 6 7 。 2 ) 非经营性国有资产 非经营性国有资产与经营性国有资产的性质不同，两者分布的领域也不同。它 是国有资产中不参与生产经营活动过程，不以赢利为目的，价值不会循环周转的那 部分资产的统称，主要用于社会行政管理和各种事业发展。它包括行政事业单位使 用和占用的，从事非生产经营活动的国有资产，即国家行政单位、军队、警察、文 化、教育、科研、卫生、体育、水秘、海洋、地质勘探、测绘、其他公益及福利事 业单位，各党派、各社会团体以及其他单位使用和占用的国有资产。 据统计调查表明，“到2 0 0 4 年，我国非经营性国有资产达4 1 3 6 1 4 亿元，占国 有资产总量的3 5 ，其中，行政事业单位占用国有资产3 0 4 0 6 1 亿元。” 3 ) 资源性国有资产 资源性国有资产一般是指土地、矿藏、淡水、森林、草地、海洋等资源。 以上三种类型的国有资产共同构成了以国家为所有者主体拥有的全部国有资 产，即广义概念上的资产。 2 1 3 国有资产存在的问题 改革开放2 0 多年来，经过全国人民的共同努力，我国国有经济规模不断扩张， 国有资产总量呈持续稳定增长势头，但也应当看到，国有资产良性增长的基础并不 牢固，在分布结构、增长质量和运行效率等方面还存在着一些突出的矛盾和问题。 1 ) 国有资产分布结构调整力度不足 我国国有资产分布结构存在问题的主要原因：一是计划经济时期由于重复投资、 重复建设等原因形成的国有企业“大而全、小而全”、国有资产分布领域过宽的矛盾 不可能在短期内全部解决；二是我国民间资本力量发育还不够强大，一方面没有足 够的经济实力收购、兼并一般竞争性行业中的国有企业或国有中小型企业，另一方 9 华中科技大学硕士学位论文 面在一定时期内也不能完全承接和弥补国有资产从一般竞争性领域大规模退出所留 下的产业空白；三是国有企业，特别是国有亏损企业从一般竞争性行业中退出还存 在不少体制性和政策性障碍，如企业破产政策、人员安置、银行债务安排，以及企 业兼并重组中的地区封锁等。近年来，国有企业从失去竞争优势的行业、生产能力 严重过剩的行业以及技术落后、污染严重的行业等劣势行业的退出力度虽在逐年加 大，但从目前我国国有企业存量调整看，我国国有经济从处于劣势行业的退出力度 仍显不足。 2 ) 国有资产运营效益亟待提高 经营性国有资产是支撑国有经济运行的物质基础，是国有经济实力的主要代表。 近年来，由于相当数量的国有企业处于微利或亏损状态并形成了大量亏损挂帐，致 使企业经营积累能力减弱，经营性国有资产增长能力不足现象日趋突出。 3 ) 国有资产集中度仍处于较低水平 提高国有经济产业集中度是有效发挥国有经济产业组织功能和产业导向功能的 重要途径，也是国有经济战略调整的重要内容。近年来，通过抓大放小、做大做强 等发展战略，有效地推动了部分行业国有经济集中度大幅提高，但从总体看国有经 济集中度仍处于较低水平。一是大企业不大、小企业过多的局面仍未根本改交。二 是在具有较高规模经济要求的行业中，除石油、石化、电力等政策性垄断行业之外， 绝大部分行业的国有经济集中度仍处于较低水平。 4 ) 国有资产对社会资本的控制能力仍需提高 随着我国多种所有制经济成份的共同发展，迫切需要国有经济实现从总量优势 向质量优势转变，以较少量的国有资产带动和支配更多的社会资本。但从国有企业 组织形式和资本结构来看，国有资产对社会资本的吸纳和控制能力亟待提高：一是 多元投资主体的国有控股企业比例低。二是在多元投资主体的国有股比重过大，在 多元投资主体的控股企业中，国有股占总股本的平均比重仍高达6 0 以上，存在明 显的“一股独大”现象，这既制约了国有企业经营机制的转交，也限制了国有经济 控制力和支配力的提高( 孙桂芳，2 0 0 1 ) 。 我国的国有经济是在中华人民共和国成立以后建立起来的。国有经济的出现， 1 0 华中科技大学硕士学位论文 必然会形成一定数量的国有资产，由此产生国有资产管理问题。 2 2 我国国有资产管理体制改革进程 国有资产管理体制是关于国有资产管理机构设置、管理权限划分和确定调控管 理方式等方面的基本制度体系，是国民经济管理体制的有机组成部分( 杨瑞龙， 2 0 0 1 ) 。国有资产管理体制与整个国民经济管理体制一样，在运行中都需要规范和协 调国民经济发展中各种复杂的社会经济关系。其中一些最基本的经济关系，例如中 央和地方政府之间、所有者和经营者之间等，都必须借助国有资产管理体制来协调 和规范，才能保证经济和社会健康协调发展。国有资产管理体制必须适应社会生产 力发展的要求，因此，历史地看，国有资产管理体制总是处在不断的调整和完善中。 我国现在正处于社会主义初级阶段，正在建立和完善社会主义市场经济体制，为了 实现这一目标，就必须不断的完善现有的国有资产管理体制，逐步建立起适应社会 主义市场经济发展要求的新型的国有资产管理体制。 中国的国有资产管理体制，到目前为止，大体上经历了计划经济体制、有计划 的商品经济体制( 或转轨时期的经济体制 和建立社会主义市场经济体制三个阶段。 2 2 1 计划经济体制时期的国有资产管理体制( 1 9 4 9 一1 9 7 7 年 从新中国成立到1 9 5 6 年，我国建立起了集中统一的国有资产管理体制。其主要 表现在：是国有固定资产投资实行集中统一管理。二是国家对主要生产资料实行 计划调拨、统一分配。按照“统一计划，分级管理”的原则，国家开始建立起一套 物资集中分配管理制度。三是中央对国有大中型企业实行直接管理。中央各部门直 接管理的工业企业，1 9 5 3 年为2 8 0 0 多个，到1 9 5 7 年增加到9 3 0 0 多个。 集中统一的国有资产管理体制建立后到改革开放前，国有资产管理体制经历了 “两放一收”的调整。 1 9 5 8 年1 9 6 0 年，国有资产管理权限进行了下放。一是中央各部属企业下放到 地方。1 9 5 8 年4 月1 1 日，中共中央、国务院发布了关于工业企业下放的几项决定， 华中科技大学硕士学位论文 6 月2 日，中共中央作出关于企业、事业单位和技术力量下放的决定。这样“中 央各部属企业事业单位，从1 9 5 7 年的9 3 0 0 多个减少到1 9 5 8 年的1 2 0 0 多个，下放 了8 8 ；中央直属企业的工业产值占整个工业总产值的比重，由3 9 7 下降到1 3 8 。” 二是下放了管理权限和基本建设审批权。对基本建设实行投资包干制度，即在包干 范围内由地方自我决定、自我增值，并可以兴办限额以上的大型项目，有的只需报 中央备案。三是扩大企业管理权限。实行了减少指令性指标、国家和企业实行全额 利润分成、企业自行调配机构设置和人员等制度。 1 9 6 l 1 9 6 9 年，国家上收了国有资产管理权限，加强了集中统一管理。一是 对国有资产实施集中统一的计划管理。所有生产、基建、收购、财务、文教、劳动 等各项工作，都必须执行全国一盘棋、上下一本账的方针，努力完成和超额完成国 家计划。二是上收国有资产投资管理权限。规定基建审批权坚决收回中央。大中型 建设项目一律由国务院或国家计划委员会批准，小型项目也要在国家批准的总额内， 并报国家计委备案，预算外资金进行投资建设，也要经国家计划部门批准。三是上 收物资管理权。收回一部分物资管理权，实行集中统一管理。统配和部管物资种类 逐年增加。到1 9 6 6 年，由国家统配的物资达3 2 6 种，由中央部管的物资达2 5 3 种， 合计达5 7 9 种。四是上收一批国有企业管理权限。“至1 9 6 5 年，中央直属企业事业 单位由1 9 5 9 年的2 4 0 0 个增加到1 0 5 3 3 个，产值占全国工业总产值的4 2 2 ，生产资 料占全国的5 5 1 。”五是加强国有资产收益的集中管理。中央为了集中财力，降低 了国营企业利润留成比例以致最后取消利润留成办法。 1 9 7 0 1 9 7 7 年第二次下放国有资产管理权限。一是大面积下放企业。1 9 7 0 年3 月5 日国务院颁发了关于国务院工业交通各部直属企业下放地方管理的通知。 这个通知使包括大庆油田、长春汽车厂等关系国计民生的大型骨干企业在内的2 6 0 0 多个中央直属企业、事业单位和建设项目，不加区分地下放给各省、自治区、直辖 市管理，有的又层层下放到专区、市、县管理。二是物资分配大包干。物资分配在 国家统一计划下，实行地区平衡，差额调拨，品种调剂，保证上缴的办法。三是基 本建设实行大包干。按照国家规定的建设任务，由地方负责包干建设。投资、设备、 材料由地方统筹安排，调剂使用，结余归地方。 华中科技大学硕士学位论文 建立在计划经济基础上的国有资产管理体制，具有这样一些特点：一是行政化， 即以行政手段为主进行资产管理；二是多头化，即多个行政部门共同管理国有资产： 三是实物化，即以实物形态为主实行使用价值的资产管理；四是单一化，即以封闭 性、单一性的产权结构管理国有资产( 李晓丹，2 0 0 0 ) 。 2 2 2 经济体制转轨时期的国有资产管理体制( 1 9 7 8 1 9 9 3 年) 党的十一届三中全会明确提出把党的工作重心转移到经济建设上来。从此，拉 开了经济体制改革的大幕。作为经济体制改革的一个重要组成部分，我国国有资产 管理体制改革也随之开始，且不断向纵深发展，改革的措施围绕着搞活国有 企业特别是国有大中型企业而展开。大致可以分为三个阶段： 1 9 7 8 1 9 8 4 年扩大企业自主权的改革阶段。1 9 7 8 年开始的经济体制改革， 是以“放权”、“让利”为突破口展开的。国务院颁布了扩大企业自主权的“十条” 和“十四条”规定，开始实行企业基金、各种形式的利润留成和盈利包干办法。1 9 8 3 年初，又开始在全国范围试行“利改税”，通过改革来规范国家和企业之间的利益分 配关系。此外，在投资体制方面也进行了一系列改革，规定了基本建设投资由国家 财政拨款改为银行贷款。在流动资金管理体制方面规定国营企业流动资金由银行统 一管理，并且试行以企业流动资金的使用状况来发放贷款的新办法，国营企业对国 有资金的无偿占有和使用改为有偿占用，利改税，增加企业留利，从外部对企业增 加压力。在企业生产经营方面，逐步缩小指令性计划和实物调拨计划，开始推动企 业面向市场。 1 9 8 4 一1 9 8 8 年实行所有权与经营权分离改革阶段。1 9 8 4 年1 0 月召开的中共 十二届三中全会，做出了关于经济体制改革的决定，开创了国有资产管理体制改 革的新阶段。我国出现了以“两权分离”为改革目标的多种经营方式，有租赁经营 责任制、承包经营责任制、资产经营责任制等等。到1 9 8 7 年下半年，我国8 0 以上 的大中型国有企业实行了各种形式的承包经营责任制。“承包制”的实行是国有资产 管理由“国有国营”转变为“国有承包经营”的重要步骤，对搞活国有企业起到了 重要作用。 华中科技大学硕士学位论文 1 9 8 8 一1 9 9 3 年产权制度改革阶段。1 9 8 8 年，为了把国有资产所有权职能与政 府行政管理职能分离开来，国务院组建了国有资产管理局，统一归i ：3 行使国有资产 所有权管理职能。它的成立，标志着我国国有资产管理体制改革进入了一个新阶段。 国资局运转的十年中，主要致力于国有资产的基础管理工作，包括清产核资、产权 界定、产权登记、资产评估、资产统计与评价等，逐步摸清了国有资产的家底，完 善了有关规章制度，推动了企业兼并、企业破产等产权流动，为在市场经济形势下 加强国有资产的管理探索了途径。 2 2 3 建立社会主义市场经济体制时期的国有资产管理体制( 1 9 9 3 - 至今) 1 9 9 3 年月1 4 日，党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义 市场经济体制若干问题的决定，确定了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市 场经济体制，指出“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要 求，是我国国有企业改革的方向”，并明确了现代企业制度的基本特征是“产权明晰、 责任明确、政企分开、管理科学”。随后在国务院的统一部署下，选择了1 0 0 家国有 企业进行现代企业制度试点工作。t 9 9 4 年，国家颁布了国有企业财产监督管理条 例，初步构建了国有资产管理体制的基本框架。十五届四中全会通过了中共中央 关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定，提出按照国家所有、分级管理、授 权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、运营体系和机制。十六 大后，按照十六大的要求逐步建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职 责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国 有资产管理体制。 2 3 国有资产管理体制改革的经验和问题 2 3 11 9 8 8 年以前国有资产管理体制改革的成效和问题 1 9 7 8 年党的十一届三中全会以后，我国社会主义经济体制改革进入了一个新的 1 4 华中科技大学硕士学位论文 历史阶段，计划经济体制逐步被有计划的商品经济所代替，与此相适应，我国国有 资产管理体制也发生了一系列深刻的变化。 1 9 8 4 年党的十二届三中全会系统提出社会主义有计划的商品经济理论，使我国 国有经济体制改革理论和改革实践取得巨大成就。主要表现在：一是明确了改革的 目标是使企业成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，即“政企 分开”的原则。二是提出了国有企业所有权和经营权适当分离的原则，企业属于全 民所有，国家依照所有权与经营权分离的原则授予企业经营管理权，企业对国家授 予经营管理的财产享有使用、占有和依法处分权力。三是确立了厂长负责制的企业 领导制度，即“党政分开”的原则。 在此期间，我国国有资产管理体制改革尽管取得了巨大的成就，但在改革中也 存在一些失误。改革初期，主要是解决企业活力和政府职能转变的问题，忽视了国 有资产所有权这个重要问题。而自觉或不自觉地认为增强企业活力与加强国有资产 所有权管理是对立的，甚至认为只有削弱国家对国有企业的所有权，才能搞活企业。 在这种思想指导下，使国有资产的管理产生很多问题，主要表现在：一是管理混乱， 家底不清。国有资产普遍存在账账不符、账实不符、账外设账和账外资产等现象。 二是国有资产大量流失。一些部门和单位把国有资产由国家所有化为集体所有，由 预算内化为预算外，甚至化公为私。三是国家投资浪费严重，大量投资未形成可使 用的固定资产。四是固定资产经营效率下降，亏损不断上升。 上述问题的存在，进一步暴露了我国国有资产管理中存在的深层次矛盾。 2 3 21 9 8 8 年至今国有资产管理体制改革的成效和问题 1 9 8 8 年，国有资产管理局正式成立，一个以明确国有资产代表机构、解决所有 者不到位为主要内容的改革正式拉开，经过长达l o 年的探索，我国国有资产改革取 得了巨大的成就。主要表现在：一是依靠全国各级国有资产管理机构的努力，基本 上摸清了我国国有资产的家底，掌握了我国国有资产的总量和分布情况。二是我国 国有资产产权登记工作逐步走上正轨，初步掌握了我国国有资产的增减变动情况， 华中科技大学硕士学位论文 增强了国有资产产权意识。三是积极开展了国有企业股份制，企业集团国有资产授 权经营等现代企业青4 度的试点工作，取得了明显的成效。四是出台了一批国有资产 管理的行政法规和规章制度，国有资产管理法规体系正式形成。五是全国各级国有 资产管理机构已经成立，并形成了全国范围的国有资产管理和监督体系。 到十六大召开前，我国已经形成适应市场经济需要的国有资产管理体制的雏 形。这种体制具有如下特征：一是国家统一所有，地方分级管理；二是委托授权、 分工监督；三是授权营运，国有资产所有权行政管理和商务管理相分离；四是公司 制改造，出资人产权与企业法人财产权相分离。 十六大后，按照统一所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责 和“三层次”架构建立了国有资产管理体制( 钱津，2 0 0 2 ) 。 然而，现行国有资产管理体制还存在以下问题：一是集中统一行使所有权的国 有资产专职体系并没有真正建立起来，难以真正实现政府的双重职能分离。二是国 有资产监督管理