（政治经济学专业论文）我国电信产业的规制改革问题分析.pdf

我国电信产业规制改革问题分析 我国电信产业的规制改革问题分析 研究生：江玉石 指导教师： 学科专业 李赖志 政治经济学 中文摘要：电信产业是一个典型的网络型产业，传统上被认为是自然垄断产业。因此， 历史上各国政府均对电信产业进行严格的管制。但是，随着电信领域新技术的不断涌现 电信产业的自然垄断性逐渐减弱，竞争性逐渐增强。在市场力量的推动下，在新的规制 理论的影响下，从2 0 世纪7 0 年代开始，世界各国纷纷开始了以放松规制为主要内容的 规制改革。 我国在2 0 世纪9 0 年代初开始对电信产业进行规制改革，经几次结构重组后，依然 没有建立起能够促使电信企业有效竞争的市场结构。因此。需要对我国电信产业进行进 一步的规制改革。本文试图从分析西方发达国家电倍产业的规制改革出发，找出各国电 信产业规制过程中的共性经验，并结合我国电信产业的规制现状，设计出适合我国国情 的电信产业治理方式和规制模式。 全文共分三个部分： 第一部分阐述了自然垄断理论、规制理论以及自然垄断产业规制理论的发展过程， 为分析电信产业的规制改革奠定理论基础。 第二部分阐述了世界电信产业规制改革的演变过程，总结出各国电信产业规制改革 之中的共性特征。 第三部分阐述了我国电信产业的规制现状，并具体分析了我国电信产业规制改革中 存在的问题，并就如何进一步进行我国电信产业的规制改革提出自己的见解。 关键词：自然垄断规制电信产业 前言： 如果由一个厂商生产接个行业产出的生产成本比由两个或两个以上厂商生产这个 产出的生产总成本低，这个行业就是自然垄断的( s h a r k e y ，1 9 8 2 ) 。电信产业由丁扎彳嘲 络经济特征，并存在大量的沉淀成本，传统上被认为是自然垄断产业。因此，各国政府 对电信产业均实行严格的规制。然而，随着电信产业新技术的不断涌现，电信产业m 珧 了_ 一批代表新技术发展方向的新兴市场力量。这些新兴市场力量为了进入电信市场，小 断向政府提出“打破垄断、放松规制”的要求。另方面，2 0 世纪7 0 年代厉期，规制 我国电信产业规制改革问题分析 俘获理论、规制经济理论以及可竞争市场理论开始兴起，他们从各自的角度对自然垄断 产业政府规制的有效性与效率性提出了质疑。因而，z 0 世纪7 0 年代以后，世界各国纷 纷开始对电信产业实行咀放松规制为主要内容的规制改革。 世界电信领域规制改革的进程大体上可分为三个阶段：一、打破垄断并引入竞争阶 段；二、有效竞争阶段；三、全面放松规制阶段。在第二阶段，为了促进电信产业的有 效竞争，各国都致力于有效竞争市场结构的建设。其中，最为典型的结构模式有两种： “横向业务隔离”的美国模式和“纵向一体化”的英国模式。 我国在进行电信产业规制改革过程中，先是借鉴了英国模式，即在原中国电信的基 础上，通过引入中国联通公司来培育电信产业“双寡头竞争”的市场格局。然后，又借 鉴了美国模式，将中国电信进行纵向分割、实现电信产业的业务隔离。最后，为了增强 固定电话领域的市场竞争而将中国电信进一步拆分成南、北两部分。经过一系列拆分重 组后，我国的电信产业仍束形成有效竞争的市场局面。因此，有必要对我国的电信产业 进行进一步的规制改革。我国电信产业的规制改革既要借鉴西方发达国家规制改革的历 史经验，又要考虑到我国与西方国家在微观经济基础和制度传统方面的差异，探索出一 套适合本国国情的电信产业治理方式和规制体制。 自然垄断的规制理论综述 ( 一)自然垄断理论 1 自然垄断的含义 对于什么是自然垄断，很多经济学家进行过阐述。美国经济学家小贾尔斯伯吉特 认为自然垄断描述的是一种技术状况，在这种状况下，对一个既定的市场的垄断，首先 从效率上讲是合理的，其次在实际上也一定会出现。经济学家威曼琼斯认为一个企业 单位成本最低时，产量水平足以满足全部市场需求，而且按此单位成本定价的情况下 就会产生自然垄断。”3 国内经济学者肖兴志认为，自然垄断与行政垄断有着本质区别， 自然垄断重在“自然而然”，它是竞争的产物，而行政垄断是人为的。”由此可见，自 然垄断的含义是指在某一市场领域内，企业之间的相互竞争最终导致一家生产最具有效 率的企业驱逐其他竞争者，成为该领域肉难一经营者的现象。而且在理解“自然釜断” 这一概念时应该注意以下三点：l - 自然垄断要基于一定的市场范围，这一市场范围可以 是某一产业，也可以是某一产业的某一领域。2 自然垄断是一种垄断现象，即某一市场 范围内存在唯一的经营者。3 自然垄断是企业在竞争中自然而然形成的。 2 皂然垄断的判定 当代自然垄断理论认为，自然垄断缘j 某些产业生产的舰模经济和范围经济特征。 经济学家潘则认为，在单产品生产的情况r ，当所有投入要素按比例增加时，如果产 增加的比例大于要素增加的比例，表明存在着规模经济“1 由于规模经济的存在，某个生 2 我国电信产业舰制改革问题分析 产规模最大的企业就能够通过不断扩大生产规模来睥低平均成本，并凭借成本优势将其 他竞争者挤出市场，成为该产品市场上的垄断者。范围经济是指如果一个企业生产多种 产品的成本低于几个企业分别生产他们的成本，就表明存在着范围经济。“1 由于范围经 济可以降低成本，在某类产品的市场上，从事多产品生产并能够取得范围经济效应的厂 商就能够战胜其他竞争者，垄断该类产品市场。 无论是规模经济还是范围经济，两者均表明产品的生产数量与平均成本之间始终存 在着负相关性，那么市场竞争的结果就是一个生产最具有效率的企业会以成本优势排挤 所有竞争者，而获得垄断地位。两者的区别仅在于规模经济强调的是大批量生产一种产 品所带来的成本节约，而范围经济强调的是由几种产品联合生产所带来的成本节约。 而当代另一些自然垄断理论家认为，规模经济和范围经济既不是自然垄断的充分条 件，也不是自然垄断的必要条件。首先，无论是规模经济还是范围经济，都不能严格地 定义自然垄断，因为只有当平均成本在每一个产出水平上都严格递减的条件下，才能保 证产业中只存在一家企业进行生产是最具有效率的。否则，在产量的某些平均成本不变 的点上，就可能存在着两家或多家企业同时存在也能使生产具有最佳效率的情况。这就 难以说明独家垄断是最适合的生产结构，也难以保证自然垄断是市场竞争的最终结果。 其次，一些自然垄断理论家认为自然垄断的出现并不必然伴随着生产的规模经济或范围 经济性。只要一家生产具有效率的企业提供某类产品时的平均成本低于其他企业的j f 均 成本，即使生产处于平均成本上升的阶段，它也能排挤掉其他竞争者，垄断此类产 市 场。所以，以规模经济和范围经济来判断自然垄断在理论上是不严格的。因此，许多新 自然垄断理论家主张以“成本劣加性1 ”来判断自然垄断。成本劣加性是指一个企业提供 整个产业的产量成本j 、于多个企业分别生产的成本之和，企业的成本方程具有弱增性。 ”但是，以成本劣加性来判断自然垄断仅是经济学家对理论严谨性的追求，现实中很难 用经济手段来衡量哪一类产品的生产具有成本劣加性。因而尽管以规模经济和范围经济 来判断自然垄断在理论上缺乏严谨性，而自然垄断产业一般具有较强的规模经济性或范 围经济性的观点已成为经济学界的酱遍共识。 3 自然垄断产业的主要幸寺征 本文在阐述自然垄断的含义时已经提到过自然垄断是一个基于市场范围的概念。当 自然垄断的市场范围扩大到某个产业时，该产业就被认为是自然垄断产业。虽然自然垄 断理论家也无法对哪些产业属于自然垄断产业做出严格的理论判断，但是现实经济中人 们通常认为自然垄断产业应该具备以下两个经济技术特征： ( 1 ) 网络经济性 某些产业的生产必须借助于传输网络才能将其产品或服务传送给用户，用户也必须 借助于传输网络才能使用企业生产的产品或服务。故此类产业一般被称为网络型产业。 铁路、电力、电信、自来水等行业邦是典型的网络型产业。网络型产业一般邬拥订由无 数节点连接而成的网状配置系统，网络规模越大，其所需要的固定成本投资越人。同时 需求量越大固定成本就越可以分散在每个需求上，因而网络型产业具有较强的规模经 济性。网络型产业还具有网络聚台效廊，即网络的价值与网络规模成止比，网络规一睽较 人的企业更容易吸引新用户的加入，从而虹易丁_ 扩人网络规模、进一步增加删络价仇。 我国电信产业规制改革问题分析 这样循环下去，网络产业内就会出现强者越强的马太效应，网络规模较大的企业能够成 功排挤掉其他网络规模较小的企业，使网络型产业向自然垄断方向发展。 ( 2 ) 存在大量的沉淀成本 沉淀成本是指企业投资形成的固定资产，由于用于特定产品的生产及销售而变得特 殊化，在很多情况下不能将特定用途的固定资产改做他用或转卖。如果某类产业存在大 量的沉淀成本( 电信、电力、铁路等行业) ，那么当企业退出该行业向其他产业转移时， 由于部分设备的专用性很强，不得不废弃这些设备，这些设备的价值就不能够收回，这 部分不能收回的成本是企业退出产业时的损失，构成了企业的退出壁垒，从而使该产业 容易形成自然垄断。留美学者陆丁就认为自然垄断产业有两个特点：第一，它们的规模 经济效应和范围经济效应非常突出；第二，它们需要投入大量的资本才能开业，而一旦 资本投入就“沉淀”在这个产业里很难抽回，自然垄断产业经营所需要的“沉淀成本” 往往较大。 ( 二) 规制理论 “规制”一词在国内常常被译为“管制”、“监管”等等，日本学者植草益认为规制 是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和经济活动主体的活动进行限制的行为。 ”l s u p u l b e r 认为，政府规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企 业和消费者供求决策的一般规则或特殊行为。g i s c u s i 等学者认为，规制是政府以制裁 手段，对个人和组织决策的一种强制性限制。政府的主要资源是强制力，政府规制就是 以限制经济主体的决策为目的而运用这种强制力。 综合上述理论，可以归纳出“规制”的几个特征：第一，规制的主体是国家行政机 关，这些行政机关通过立法和其他形式被授予规制权力。第二，规制的客体是各种经济 主体，通常为被规制的企业。第三，规制的主要依据是各种规则，这些规则一般指各种 法律法规。 规制可以划分为不同的类型。植草益将规制划分为间接规制和直接规制。间接规制 主要指对不公平竞争的规制，即司法机关通过反垄断法、民法、经济法等法律对垄断等 不公平竞争行为进行间接制约，旨在保护社会公平竞争，维护市场竞争机制的正常运行。 直接规制是指行政机关和立法机关直接实施的干预行为。美国经济学家罗伯特哈恩和托 马斯霍普金斯把直接规制进一步划分为经济性规制、社会性规制祁程序性规制。其中 经济性规制是针对通信、金融、铁路等公用事业或自然垄断产业的规制，其规制的目的 是为了提高生产效率和资源的配置效率，提高社会福利。本文中所讨论的规制主要指问 接规制和直接规制中的经济性规制。 规制一般缘于市场失灵，即市场机制有时候并不是有效率的，单纯的市场澜 r 可能 会导致某些不照后果，这时就需要政府通过某些强制性干涉行为来修正市场制度的种种 缺陷，提高经济效益。规制经济学家将政府失灵的原因门纳为几个方面：如市场进入壁 垒与市场势力的存在、信息不完备、经济外部性等等。而对自然垄断的艇制也足政府娥 制的一个重要方面。因为自然蕾断的禽义表明，在n 然垄断产业山仅由一家企、i e 孥怃纷 4 我国电信产业规制改革问题分析 营，生产是最具有效率的。如果允许过多的企业进入自然垄断产业，可能会造成该产业 的重复投资和恶性竞争，从而使自然垄断产业的生产效率受到损失。因此政府应该通过 准入规制限制自然垄断产业的市场进入，赋予特定企业以特许经营权，保证自然垄断产 业独家垄断的市场结构的存在。然而规制的另一方面在于遏制垄断定价行为。这是因为 在垄断的市场结构下，垄断企业往往倾向于减少产量、提高价格，而此对的价格可能远 远高于生产的边际成本，这就引起了资源配置方面的非效率性。为了纠正由垄断而引起 的资源配置的菲效率性，政府有必要对处于自然垄断地位的企业实施价格规制，以防止 其损害消费者利益。由此可见政府对自然垄断产业进行规制的目的就是要在自然垄断 产业内获得生产效率与配置效率的双重效率收益。 ( 三)自然垄断产业的规制理论 自然垄断产业的规制理论的发展主要经历了规制公共利益理论、规制俘获理论和规 制经济理论三个发展阶段。 1 规制公共利益理论 规制公共利益理论认为规制产生的基础是市场失灵，规制的目的是提高社会福利。 在自然垄断的情况下，准入规制的内容是只允许一个企业进行生产，以便能够实现生产 效率。而价格规制旨在限制企业定价，以实现资源配置效率。所以对自然垄断产业进行 准入规制和价格限制有助于提高社会福利、改善公共利益。规制公众利益理论的基本假 设为政府是公众利益的代表，并且在市场失灵的地方，政府规制的效果会优于市场运作。 波斯纳将规制公共利益理论的前提条件陈述为：“一方面，自由放任的市场运行特别脆弱， 且运作无效率。另一方面政府规制根本不花费成本”。“1 然而，这些基本假设在现实中并 不能完全实现。从这一点出发，2 0 世纪7 0 年代后期许多经挤学家对规制公共利益理论 提出了严厉的批评： 首先，规制是由立法机关和规制机构来实施的，而规制公共利益理论缺少对立法者 和规制者如何按公共利益目标进行规制的机制分析。规制的公共利益目标仅仅是种理 想而己。第二，事实上，对自然垄断产业进行的规制并不能有效地约束企业的定价行为。 施蒂格勒和弗瑞兰德对1 9 1 2 1 9 3 7 年间美国电力事业价格规制的效果进行了研究，结果 表明规制仅有微小的导致价格下降的效应，并不像规制公共利益理论所宣称的那样对价 格下降有较大作用。1 第三，对自然垄断产业的规制会使经济竞争受到某些方面的限制， 从而一定程度上影响到资源配置的最优化。 2 规制俘获理论 规制公共利箍理论认为规制的发生是畎公共利益作为目标的。与此相反，规制俘获 理论认为规制的提供正适应产业对规制的需求，而且规制机构也逐渐被产业所控制。规 制俘获理论的基本观点是：不管规制方案如何设计，规制机构对某个产业的规制实际是 被这个产业所“俘获”，其含义是规制提高了产业利润而不是社会福利。 舰制俘获理论与规制历史极为符合，因此比规制公共利益理论更有说服力。但规制 俘获理论只假设规制是偏向生产者的，并未解释规制者是如何被产业所控制和俘获的。 5 我国电信产业规制改革问题分析 受规制影响的利益集团有很多，包括消费者、受规制的企业以及在规制下来获准入的企 业。那么为何规制仅受被规铝4 企业的控制而不是受其他利益集团的影响? 3 规制经济利益理论 规制公共利益理论和规制俘获理论仅仅是一种假设和对规制经验的描述，并不能对 规制产生的机理给予合理的论证。l 9 7 1 年，施蒂格勒发表了经济规制论，首次尝试 运用经济学的基本范畴和需求一供给的标准分析方法来分析规制的产生，开创了规制经济 理论。“”后来，佩尔滋曼和贝克尔等人在其研究的基础上，进一步发展和完善了规制经 济理论。 施蒂格勒认为规制立法可以通过准入规制而重新分配财富，立法者追求政治支持最 大化，利益集团为获得有利于自己的立法丽以提供政治支持的方式进行竞争，生产者可 以花费较少的成本组织起来，比消费者更具有影响规制者的行动激励。因此，规制的结 果必然是有利于生产者。 而佩尔滋曼等人认为规制政策制定者会选择使其政治支持最大化的政策。立法者 决定规制受益集团的规模及向他们转移财富的多少，如立法者决定消费者及生产者受益 程度的价格结构。佩尔滋曼得出的结论是立法者不会将价格设定为使产业利润最大化得 以实现的价格。 施蒂格勒与佩尔滋曼的分析都是以规制者或立法者选择实现政治支持最大化的规 制政策为基础的，而贝克尔认为规制与利益集团之间的竞争有关。规制提高了更有势力 利益集团的福利。规制活动是利益集团的相对影响，这种影响不仅由规制的福利效应所 决定，、而且是由利益集团向立法者和规制者实旌压力的相对效率所决定的 二电信产业的规制改革 ( 一)信产业的定义、经济特点及其早期规制 i 电信产业的定义 电信通信简称电信，是以光电信号传递信息的一种通信方式。电信最早的起源可以 追溯到电报机的发明，1 8 3 7 年美国人莫尔斯成功地研制出了用电信号传递信息的电报 机，并设计出了莫尔斯电报码。从此，通信史上便增添了电信这一新的r j 类。后来，电 话机的出现和广泛使用使电话取代了电报成为电信产业的主要业务形式。2 0 世纪上半 期，电信领域的技术创新不断涌现。例如：传输介质从架空明线、同轴电缆发展剑微波 无线以及光导纤维；交换技术从人_ 王= 交换机、步进制、旋转制、纵横机电式交换机发艟 到数字程控交换机：传输技术也从模拟式发展到数字式。与此同时，电信户：业韵业务形 式也不断演化：从固定电话语音传输发展到固定电话与移动电话、i p 电话! ，卫臻i 也话通 信并存，语音传输与数据传输、图像传输等业务形式共进的局面，并且随着数字通信技 术和光纤通信技术的发展传统的电话网与计算机互联网、有线电视咧相q ：融俞f f j 趋势 6 我国电信产业规制改革问题分析 越来越明显。因此，电信以及电信产业的业务范围也随之变得更为复杂。国际电联在其 于1 9 9 2 年通过的国际电信联盟组织法、公约和行政规则中对电信的含义做了阐述： 电信即为通过有线、无线、光或其他电磁系统传输、发射或者接收符号、信号、文字、 图像、声音或其它任何性质的信息。我国在2 0 0 0 年通过的中华人民共和国电信条例 中对电信含义的解释与国际电联基本相舄，并将电信业务划分为基础电信业务和增值电 信业务两大类。在2 0 0 4 年又将电信业务进行了细分，将原来的基础电信业务和增值电信 业务分别进一步划分为一、二两类。 2 电信产业的经济特点 ( 1 ) 经济外部性 经济外部性是指一个行业或者一个部门为社会带来的经济效益高于其本身的经济 效益。电信服务的提供不仅对电信生产者及消费者具有经济效益，同时还会产生巨大的 社会效益。电信服务的广泛提供，能够大规模地节约其他行业的生产成本和交易成本， 从而对整体国民经济的发展起到了促进作用。 ( 2 ) 网络经济性 在电信产业内，网络的建设是提供有效服务的关键性要素。公共电信网络是由电话 终端、交换节点、传输链路相互有机地连接起来的。以实现多个规定的电信端点之间相 互连接、传输的通信体系。公共电话网最早的拓扑模型是在任何两个电话机之间都用一 对导线进行连接，这样就构成了网型网的拓扑结构，在该结构下具有n 个节点的网络共 需要的传输链路为n ( n + 1 ) 2 个，网型网的特点是任何两个端点之间都有直达链路相连。 这种结构虽然不需要汇接切换功能，但因为电路数较多，建设投资及日常维护费用便十 分商昂。为了减少成本，人们最终选用了星型网的拓扑结构。星型网是以网中某一节点 作为中心通信点，网内各点都与中心通信点设有直达链路的网络。具有n 个节点的是掣 网共需要的传输链路为n 1 个。以星型网组织电信网时，网络连接所需要的链路较少， 但是要实现两个端点之间的通话必须在中心通信点增加汇接交换功能。即通过端点 中心交换点端点的模式完成连接。而如果要想实现不同地区用户之间的通话，则要 通过本地端点本地交换点日的坫交换点目的地端点的模式来完成连接。另 外本地交换点与目的地交换点之间还要铺设长途电话线。由此可见，电话服务的提供是 完全依托于公共电话网络的。为了有效提供电话服务，各个地理区域的网络之间必须相 互连接起来。 ( 3 ) 存在大量的沉淀成本 由于电信服务的提供需要依托于公共电话网络，而电话网络的建设需要火撤的成本 投入。电信生产的j 削定成本表现为连接用户的传输线路和交换设备的网络铺改费心。而 这些设祷一旦购入就不能再挪做它用，所以电信产业的资产专用性较强。较大的定成 本投入以及较强的资产专用性的存在使得电信产业存在大量的沉淀成本，从而对产业进 入造成了很高的进入肇垒。 ( 4 ) 具自较强的规模经济性和范围经济眭 电信产业的定成本投入虽然巨人，但每增加一单位服务所增加的可变成本上x 小，因此电信产业具有平均成本不断f 降的趋势，即具有规模经济性。同时，( 1 i l l 土信牛 7 我国电信产业规制改革问题分析 产领域，多种产品联合生_ 产所带来的成本节约也特别明显。例如；如果把本地电话业务 与长途电话业务视为不同的电信产品，则由一家电信企业同时提供本地电话服务和氏途 电话服务，将比由两家企业分别提供两种服务更能节约网络建设的固定成本，从而使多 种电信产品联合生产的平均成本逐渐下降。因此电信产业又具有范围经济性。 基于电信产业的上述特点，电信产业被普遍认为是自然垄断产业。因此，在电信发 展的早期，各国对电信都进行严格了的规制。 3 电信产业的早期规制 ( 1 ) 准入规制 自然垄断理论认为在自然垄断产业只保留一家企业进行生产是最具有生产效率的。 既然电信产业被认为是自然垄断产业，因此各国对电信产业都实行严格的准入规制准 入规制可以采取两种形式：一是国家对电信产业实行行政垄断。由于电信产业具有经济 外部性，它的发展关系到千家万户的利益，同时关系到国民经济的整体利益，因此一些 国家将电信产业划归国有，实行行政垄断经营。如：英国的电信产业早期由国家所有的 英国通讯公司垄断经营；日本将电信产业分成国内线路和国际线路两个业务部分。国内 通信线路由国有企业日本电信电报公社垄断经营，国际通信线路由国际电信电话股份公 司垄断经营。二是在私人企业提供电信服务的情况下对企业的进入进行限制。美国电信 产业是在私人企业的基础上发展起来的，在电信产业发展的早期通过专利法授予特定企 业电信生产的垄断性特权。虽然在专利期满后的一段时期内并没有对电信市场实 i 严格 的准入规制，但电信产业的自然垄断性在此期间体现的特别明显，市场竞争的结果是美 国电报电话公司( a t t ) 基本上垄断了国内大部分电信市场。此后，美国成立了专门性 的电信规制机构美国联邦通信委员会( f c c ) 来对电信产业实施准入规制。 ( 2 ) 价格规制 垄断性的市场结构虽然有利于实现电信产业的生产效率，但是当垄断性电信市场无 法产生竞争性价格时，就会带来分配效率的损失。为了协调由垄断所带来的生产效率与 分配效率的矛盾，政府就需要在对电信市场进行垄断性保护的同时，实施某种价格规制。 各国电信规制机构对价格规制方法不断进行探索，形成了多种价格规制模式。例扣：依 据成本定价的方法有边际成本定价、平均成本定价、二部定价等；给予一定激励的定价 方法有投资回报率定价、价格上限定价等。 ( 3 ) 普遍服务规制 普遍服务规制是指一个部f 】的经营以全社会阶层为服务对象。电信产业的普遍服务 是指电信企业应该承担为绝大多数消费者提供基本电信服务的义务。1 9 3 4 年，美国的通 信法首次对电信产业普遍服务的含义做出了明确的规定，即“使尽可能多的美国人民 以合理的价格、充足的设施享受到快速、有效、遍布全国及全世界的有线与无线通讯服 务”。由于作为社会基础设施的电信产业具有准公共性特点，如果不能向全社会所有人 提供普遍服务，人们在获得信息葑 传递信怠方面就会拉开差距，甚至出现两极分化，其 结果将是经济上和精神上的两极分化。冈此，在2 0 世纪8 0 年代东，国际经济发胜与合 作组织作出了普遍服务和电信资费改革报告，将普遍服务解释为“任何人在侄坩地 点都能以承担得起的价格享受电信服务而且服务质量和资费标准一视同t ”。 我国电信产业规制改革问题分析 ( 4 ) 互通规制 互联互通是指建立电信网络阿的有效连接。由于电信产业具有网络经济性，不同区 域的电信网络只有相互连接才能有效地提供社会化的电信服务。当一国的电信产业处于 行政垄断之下或者电信市场上仅存在一家垄断性企业时，各地区网络之间的互联互通是 自然而然的事情，不存在任何互联互通的制度障碍。如果一国的电信市场存在多家电信 企业，那么分属于不同企业的网络之间的互联互通就会存在复杂性。一般来说，网络规 模越大的企业越容易吸引更多的用户，从而更容易扩大网络规模。所以，网络之间的互 联互通对于拥有不同网络规模的企业来说，其激励程度是不一样的。网络规模差距过大 时，就会出现互联互通障碍，就需要政府强制各电信企业进行网间互联。并对互联的价 格和质量进行规范，以使各个电信企业的用户可以与另一个电信企业的用户能够实现通 信。 ( 二)电信产业的规制改革 1 电信产业规制改革的原因 l ) 电信产业自然垄断性减弱导致准入规制的放松 自然垄断是某类产业或产业内某个领域生产存在的一种经济特性，然而这种经济特 性并不是一成不变的。当原来意义上的自然垄断产业的自然垄断性发生变化时，姗要求 针对这个产业的规制也要发生相应的改变。 一般而言，技术和需求变动是导致自然垄断产业自然垄断性变动的最大因素。沃特 森就认为，一个产业不仅可以通过技术基础的改变，也可以通过需求的改变而成为自然 垄断产业，当然也可以从自然垄断产业的名单中移开。1 在电信产业的规制改革过程中， 技术进步对改革的推动作用是十分明显的。 电信产业的规制改革首先发生在长途电话市场领域。这次改革是由长途电话业务的 技术改进引起的。早期的电话通信网是用铜导线、电缆等物质实体铺设的，因而要想进 入电信产业需要高昂的成本投入，这就形成了电信产业的进入壁垒。但是2 0 世纪4 0 年 代末期，微波技术开始应用于长途电话市场，微波技术使话音的传输可以不需要电线、 电缆等实物进行连接，而是通过每隔一段距离建立一个微波继电站，一站收到信号后把 信号增强再传输给f 站的方式来完成。微波技术应用于电信生产大大降低了长途电话 服务的建设成本，降低了长途电话市场的进入壁垒，使蚝途电话领域的自然垄断性减弱、 竞争性增强。导致许多企业进入私人通信服务领域并不断地向f c c 提出申请，要求允许 他们开办和经营终端对终端的网络。这最终导致了f c c 不得不于1 9 5 9 年放弃了对超过 8 9 0 兆周频率的政府准入的限制。此后，在这些拥有先进技术的新电信企业的推动f ， f c c 不得不逐渐放松对私人线路市场、进而整个长途电话市场的准入限制。 ( 2 ) 政府规制失灵为自然垄断产业的规制改革提供了合理依据 市场失灵的存在为政府规制提供了必要条件，但并不是规制的充分条什。政庠规制 不当可能会引起“政府失灵”。“政府失灵”表现在以下几个方面： 第一，政府规制也是有成本的。为有效地执行规制任务、降低规制者与被蚬制食、j k 9 我国电信产业规制改革问题分析 之间信息不对称的程度，需要政府成立专门的规制机掬、配置专门的规制人员，还要收 集、分析大量的有关被规制企业的财务、会计数据以及有关产业需求水平、需求结构、 技术状况等方面的信息，因而政府为进行规制所花费的行政费用有不断扩大的趋势。 第二，规制可能导致被规制企业内部无效率的产生。在对自然垄断产业进行价格规 制的时候，由于边际成本定价会造成自然垄断产业的亏损，因而许多国家往往实行平均 成本定价，即公平报酬率规制。由于这种价格规制的收费标准是以实际发生的成本为基 础进行核算的，这样必然弱化企业降低成本的动力。为确保较大的利润额，企业会通过 增加成本投入的方式来提高利润水平。另外，政府准入规制的存在，使得被规制企业缺 乏市场竞争的压力。因而缺乏提高生产效率、改善服务质量的刺激。 第三，规制机构在被俘获的过程中产生了大量的寻租成本。根据规制经济理论规 制机构决定被规制产业中的利益分配，各利益集团为获得由规制所带来的利润，肯定会 对规制者进行贿赂。寻租行为不仅使租金从消费者向规制者咀及被规制企业转移，而且 也会形成资源的浪费性支出，造成社会净福利的损失。 ( 3 ) 可竞争市场理论对自然垄断产业规制改革的影响 2 0 世纪7 0 年代出现的可竞争市场理论对竞争和规制何者更能促进经济效率的改善 提出了不同的见解。可竞争市场理论认为规制也许能够防止自然垄断企业滥用其所拥有 的市场势力，但却倾向于削弱企业追求内部效率的刺激，造成x 一非效率( 法雷尔和菜苯 斯基等经济学家提出的另一种效率概念。它是配置效率与技术效率的乘积。配置效率表 示未能选择最经济的生产过程的情况，技术效率表示在选定的生产过程的基础上未能实 现产量最大化的情况) 。另外产业的自然垄断性并非处于一种静止状态，随着技术进步以 及业务形式的拓展，原来被认为是自然垄断产业的某些业务领域可能会出现越来越强的 竞争性，从而使自然垄断边界不断缩小，这时就有必要放松对竞争性增强的领域的准入 规制。而对于如何确定产业的自然垄断边界问题，经济学家鲍莫尔认为也许可以通过竞 争来做这件事，如果不存在任何阻止进入的障碍，则市场这只“看不见的手”会帮助确 定自然垄断的真正边界。经济学家小贾尔斯伯吉特也阐明“如果原有自然垄断企业的生 产价格确实反映了低成本优势，则足以阻l e 进入，而如果原自然垄断领域引起了竞争， 则意味着遭受竞争的那部分并非属于自然垄断。”可竞争市场理论认为，一般情况下竞 争或潜在竞争的威胁可眺从两方面有助于规制机构的规制。第一，它提供了个独立的 价格控制，作为直接价格管制的补充。第二，它为自然垄断企业提供了一个使其成本晟 小化的激励。 电信产业自然垄断性质的变化以及规制理论、可竞争市场理论的发展推动了z 0 世 纪7 0 年代电信产业以放松规制为主要内容的规制改革潮流。走在电信技术最前沿的荚国 最先开始在电信产业打破竞争、引入新的竞争者。之后，英国、日本等一太批发迭国家 以及发展中国家也纷纷开始了电信产业的规制改革。 2 电信产业规制改革的历程 电信产业的规制改革从2 0 世纪7 0 年代起至上个世纪末共经历了三个发展阶段： ( 1 ) 第一阶段：打破垄断并引入竞争 在这一阶段，电信规制改革的基本特征是在竞争性增强的长途电话市场领域放松准 1 0 我国电信产业规制改革问题分析 入规制、引入新的竞争者。同时，有些国家的规制放松过程还伴随着国有电信企业的民 营化改革。 由于电信产业的技术进步最先发生在美国，所以电信产业的规制放松最早也在荚国 出现。美国电信产业原来处于美国电话电报公司的垄断经营之下，联邦通信委员会对电 信产业实行严格的准入规制。1 9 5 9 年，美国首先放弃了对超过8 9 0 兆周的频率的政府准 入限制。1 9 6 9 年，又允许联合微波通信公司( m c i ) 作为一个公共运营商进入部分私人 线路市场。1 9 7 1 年，f c c 完全放弃对长途电话私人线路市场的准入规制。7 0 年代后，美 国电信市场准八规制的放松范围从私人线路市场扩展到整个长途电话市场，打破了长途 电话市场领域垄断性的市场结构。继美国之后，其他国家也纷纷放开对电信产业的准入 规制。如：英国在1 9 8 2 年颁布了英国电信法，按照这一法律，英国通讯公司从英国 邮政局分离出来，成为独立的法人，同时将莫瑞克公司引入电信市场，从而打破了电信 产业独家垄断的市场结构。日本于1 9 7 1 年开始对从事附加价值通信网事业的企业部分地 开放公共线路。1 9 8 5 年日本将电信电话公社民营化为日本电信电话股份公司( n t t ) 之 后，在电信产业引入了第二电信公司、日本电信公司、日本高速通信公司等三家竞争者。 打破了日本电信电话公社一统天下的局面。 ( 2 ) 第二阶段：促进电信产业的有效竞争 阻碍电信产业有效竞争的因素 政府准入规制的放松只是给予了新进入企业以竞争的枧会，并不代表电信产业的竞 争能够真正的实现。对于新进入的电信企业来说，进入市场的法律障碍消除了，但是经 济障碍依然存在。事实上，原在位企业拥有新进入企业所不具备的各种优势，并且试图 利用这些优势将新的竞争者排挤出市场。原在位企业相对于新进入企业的市场优势表现 为以下几个方面： 第一，原在位企业拥有对关键性资源进行控制的优势。 在电信产业，新进入的电信企业虽然拿到了准入许可证，可以在长途电话市场领域 与原在位企业展开竞争，但是如果新进入企业不能接入本地电话网络，竞争就不会发生。 所以，本地电话网络就成为竞争得以展开的关键性资源。而这些关键性资源一般都波原 在位企业控制，这就使原在位电信企业拥有很强的市场优势。原在位企业为了维持其肇 断地位、将新竞争者排挤出电信市场，便会拒绝进入者接入本地电话网络，或者提出过 高的接入价格，将新进入者在竞争性市场所获得的利润转移到自己的公司内。那么，7 i ： 何企业与新进入企业相互博弈的结果就是高价、不接入。由此可见，原在位企业对关键 性网络资源的垄断优势将会阻碍长途电话市场的有效竞争。 第二，原在位企业保持着对电信产业共同技术标准的控制。 当两个不同的电信网络需要连接在一起为用户提供服务对，各个节点的连接必须是 互相兼容的，即网络之间必须采取相同的技术，这时往往需要制定一个共同的技术标准 由于魇在位企业拥有大规模的网络资源，使得这种共同的技术标准要么是原在位企韭的 技术标准。要么是由原在位企业制定的新技术标准。这时。原在位企业就可以通站苜先 采用某种技术标准而取得技术上的先动优势，也可以通过拒绝新进入企业的创新性技术 成果米阻碍新进入企业技术优势的发挥。因此，对共同技术标准的控制成为原任住介业 我国电信产业规制改革问题分析 的又一个市场优势。 正是由于原在位电信企业拥有一些新进入者不具备的市场优势，并且很有可能利用 这些优势阻碍市场竞争的实现，所以电信规制机构在放松电信产业准入规制的同时，还 要依靠其他规制手段来促进电信市场的有效竞争。 促进电信产业有效竞争的手段 第一，实行互联互通规制 电信产业的生产特点要求各电信企业之间进行网络的相互连接。然而，拉丰等电信 规制理论家认为电信产业的网络竞争具有不平衡性。他们证明了如果互联互通的价格满 足一定的条件，即如果互联互通的价格与互联互通服务的边际成本有很小的偏离，那么 可以实现网络竞争的均衡。丽在非常一般的情况下，电信产业网络竞争的均衡是不存在 的。因为，电信产业的主导运营企业很可能拒绝为新进入企业提供互联互通服务。因此， 为了实现电信市场的有效竞争，政府必须对电信产业的互联互通进行严格的规制。互联 互通规制的内容一般包括：a 制定网络互联互通的工作程序。b 明确主导电信运营企业的 互联互通义务。包括保证互联互通的质量和开放互联互通的业务范围等。c 协调网络互 联互通过程中的争议。d 制定网络互联互通的资费标准。即规定新电信企业向主导电信 企业交纳的费用项目以及价格标准。 互联互通规制一定程度上削弱了原在位电信企业的网络优势，对电信服务的全程提 供以及电信竞争的有效震开起到了关键作用。 第二，采用非对称规制 由于新进入的企业在与原在位企业的竞争中处于不利地位，因此，为了使新进入的 竞争者能够迅速增强竞争实力，各国一般都对电信产业实施非对称规制。具体包括非对 称的价格规毙q 和非对称的普遍服务规制。非对称的价格规制是指对原在位电信企业依然 实行严格的价格规制，以防止其利用自身的优势进行掠夺性定价来排挤竞争对手。而另 一方面却给予新进入企业一定的定价自主权，以利于其迅速扩大市场规模、增强竞争实 力。非对称的普遍服务规制是指强制原在位电信企业依然通过内部交叉补贴的方式来履 行普遍服务义务，同时允许新进入的电信企业不必承担普遍服务的义务。允许新进入者 首先进入到具有高市场密度、高额利润的市场中去撇取“油脂”。 第三，重组电信产业的市场结构 互联互通规制以及非对称规制虽然能够在一定程度上削弱原在位电信企业的市场 势力，但是拥有庞大网络规模的原在位电信企业始终具有巨大的市场势力。这使得规制 机构在促进电信产业有效竞争方面显得力不从心。因而不得不根据产业组织理论的 s - c p 分析范式，采取较为极端的规制方式重组电信产业的市场结构。重组电信产 业的市场结构可以通过对现存电信企业进行拆分以及合并的方式来进行。 在电信规制改革史上，结构藿组最典型的案例就足美国司法部对a t & t 的横向拆分。 美国司法部早在1 9 7 4 年就对a t & t 提出了反垄断诉讼。司法部认为a t & t 利j j 其对地方电 话网络的控制来使自己在长途电话市场领域免受竞争。为了防l ra t t 利州其在本地电话 j ，场的垄断地位阻碍长途电话市场的竞争，司法部最终在1 9 8 4 年实现了对a t & t 的拆分， 将2 2 个贝尔本地电话运营公司从a t t 中剥离出去，使a t & t 成为与其他k 途电话运营商 我国电信产业规制改革问题分析 具有平等地位的电信企业，并且规定贝尔本地电话公司不许经营长途电话业务，以此来 实现电信产业的横向业务隔离、促进有效竞争。美国的这种“横向切割、业务隔离”的 规制方式旨在重新构建电信产业的市场结构、为长途电信企业创造平等接入本地电话网 络的市场环境。此次结构重组之后，越来越多的企业进入到长途电信市场领域，长途电 话运营企业之问展开了激烈的市场竞争，长途电话资费大幅下降。 综上所述，在电信产业从原来的垄断经营向竞争性经营转变的过程中，政府规制的 性质也由自然垄断性规制转变为竞争性规制。此时，政府规制的目标是实现电信产业非 自然垄断部分的有效竞争。为此，规制机构会采用各种规制手段增进新进入电信企业的 竞争能力。 ( 3 ) 第三阶段：电信产业准入规制的全面放松 电信产业准入规制的全面放松既受到了电信技术进步的影响，也与原有规制模式存 在一定的弊端有关。 电信产业在2 0 世纪8 0 年代发生了大规模的技术创新，数字移动通信技术、光纤通 信技术的发展大大扩展了数据传输的容量、降低了电信服务的平均成本，电信产业的竞 争性进一步增强。同时，光纤技术的应用使电话语音、图像、数据传输业务都可以依托 光纤网络统一进行，因此传统的电话业务、有限电视业务、因特网数据业务之间的界限 也越来越模糊，三网融合的趋势越来越明显。原有的电信规制方式无法适应电信技术发 展的要求，因此需要对电信产业的规制方式进行进一步改革。 在促进电信产业有效竞争方面，各国采取的规制模式主要有两种：一是“纵向一体 化”的英国模式，一是“横向业务隔离”的美国模式。英国模式即在保留原有的垄断性 电信企业的同时引入一个新的全业务竞争者，两者都实行全业务经营，电信规制机构通 过非对称的规制措施来增强叛进入的电信企业的竞争实力，培育“寡头竞争”的市场格 局。美国模式是将竞争性的电信市场与自然垄断性的电信市场分割开来，在自然垄断性 市场实行自然垄断规制，在竞争性市场实行竞争规制。这两种规制模式各有利弊，英国 模式有助于电信企业获得规模经济效益，但是新进入的电信企业长期内都无法与原在位 企业展开真正的竞争。英国在电信市场引入竞争后的几年里。莫瑞克公司的市场份额极 其微小，根本无法与英国电信公司展开竞争。美国模式有助于长途电信市场有效竞争的 展开，但是长途电话网络运营企业在接入本地电话网络时不得不付出高额的接入费用 这导致长途电话运营企业与本地电话运营企业之间的谈判成本和诉讼费用居高不下。同 时，本地通信业务与长途通信业务的隔离也使多产品联合生产的范围经济效益遭受损失。 电信规制模式的弊端促使电信企业要求规制改革的呼声越来越高成为各国全面放松电 信产业准入规制的一股推动力量。 2 0 世纪9 0 年代后，各国政府开始全面放松电信产业的准入规制，其标志是1 9 9 6 年 美国电信法案的出台，这一阶段规制改革的重点在于进步放宽电信产业的准入规 制和业务限制全面增强电信产业的竞争性。美国的电信法案改变了8 0 年代确定的 长途l b 话与本地电话“业务隔离”的规制原则，允许各网络运营商进行全面业务竞争。 同时，允许电话公司与有线电视公司相互进入对方市场，并鼓励外资企业进入美国电信 市场。日本t1 9 9 6 年1 0 月实现了国内专用线路与公众网络接续的完全f ! = l 由化，之肝， 3 我国电信产业规制改革问题分析 又于1 9 9 7 年1 2 月实现了国际专用线与公众网络接续的自由化。 电信产业准入规制的全面放松吸引了大量企业和资金进入到电信领域，各企业之间 激烈的市场竞争大大降低了电信资费，提高了电信服务质量。同时，电信产业网络运营 企业之间为扩大自己的网络基础设施而过度投资，电信领域网络重复建设的问题相当严 重。这导致2 0 世纪末电信产业出现了世界范围内整体萧条的局面，各国政府不得不重视 电信产业的自然垄断性特点与其适当的规制模式，电信规制开始向加强准入规制方向回 归。 在电信产业放松准入规制的改革过程中，还伴随着对电信价格规制的一系列改革。 在电信产业发展的早期，各国对电信产业普遍采用回报率价格规制，这种规制方式的优 点在于能够保障电信企业的财务平衡，鼓励企业提高对电信产业基础设旃项目的资本投 入。但是报酬率价格规制中往往伴随着a - j 效应，即在报酬率规制模式下，相对于成本 最小化方案来说，资本是过度使用的，而劳动则是利用不足的。另外这种规制方法倾向 于削弱企业追求内部效率的刺激，造成x 一非效率。因此各国电信规制机构都积极探索能 够促使企业降低成本、提高生产效率的价格规制方法，如：价格上限法、特许权投标法 等等。 3 对电信产业规制改革中一些问题的认识 ( 1 ) 作为新技术代表的新利益集团是电信规制改革的推动力量 从电信产业规制改革的进程中可以看出，改革的中心内容是放松规制。丽电信觌制 的每步放松都是代表先进技术的新生市场力量积极争取的结果。正像规制的经济利益 理论所描述的那样，这一过程是新生市场力量( 新利益集团) 与受规制保护下的i f i 利菇 集团进行博弈的过程。在博弈中，双方都会向电信规制机构和立法机关进行劝说，必要 时会向司法机构进行诉讼。而无论是博弈双方的博宾行为还是规制机构的规制行为都要 依据统一的规则来进行。这种统一的规则便是一系列法律制度。包括规范一般市场竞争 行为的法律( 如反垄断法) 和专门针对电信产业的规制法律( 如美国的电信法) 。 由于新利益集团在发展之初力量非常薄弱，没有更多的资源“劝说”规制者，于是规制 机构起初具有保护旧利益集团的倾向。但是，随着技术进步的扩展、新技术应用范围的 扩大，新利益集团就能够逐渐积蓄力量，拿出更多的资源对规制机构施加影响，促使电 信产业的规制逐渐放松。 ( 2 ) 电信产业的规制改革是政府对电信产业治理方式的重新安排。 虽然规制俘获理论以及规制经济理论都对规制的公共利益动机提出了质疑，认为规 制机构可能会受到各种利益集团的影响，从而偏离提高社会福利的规制目标。但是各种 市场势力相互作用的最终结果必然会促使包括规制机构、立法机构、司法机构住内的规 制主体按照提高生产效率羽l 配置效率的原则来确定电信规制的阶段性目标、重祈安排电 信产业的治理方式。例如：在“打破垄断、引入竞争”的规制改革阶段，电信_ 姚制的目 标就是扶持新进入企业，侵其有能力与原在位企业展开竞争。按照这一目标，脱制机构 采取的治理方式便是非对称规制。允许新进入企业首先进入具有丰厚利润的市场，撇取 “油脂”；不要求新进入企业履行普遍服务义务；对新进入企业并不实行严格的价格规制。 在电信规制改革的第二阶段，规制