（产业经济学专业论文）论中国转型时期产业政策选择.pdf

a b st r a c t n o w a d a y s ，a st h eg r e a t e s td e v e l o p i n gc o u n t r y i nt h ew o r l d ，c h i n a i sf a c e dw i t hh a r d t a s ko fr e f o r ma n dd e v e l o p m e n t ，t h et a s kt ou r p a s s t h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s m e a n w h il e ，t oc u l t i v a t ea n de n l a r g et h em a i n l e a d i n gi n d u s t r i e sa n da d v a n t a g e o u s i n d u s t r i e si st h ek e y b o a r do f r e a li s i n ga n d s u r p a s s i n gs t r a t e g y b e s i d e s ，t oo p t i m a l i z e i n d u s t r i a l s t r u c t u r ei sa l s ot h ek e y b o a r d t om a k ea n di m p l e m e n tt h ee f f e c t i v e 、 a c t i v ei n d u s t r i a l p o l i c y i st h es t r o n gg u a r a n t e ef o ri m p r o v i n g c o m p e t it iv e s t r e n g t h o f i n d u s t r ya n dc r e a t i n g t h eo r d e r l y t r a n s f o r m a t i o nm e c h a n i s mo fi n d u s t r ya sw e l la sf o ro p t i m a l i z i n g i n d u s t r ys t r u c t u r e m y a r t i c l ei n t r o d u c e ss o m ek i n d so fd e f i n a t i o n sa b o u t i n d u s t r i a l p o l i c y ，i t a l s oi n t r o d u c e st h et h e o r yb a s i sf o rm a k i n g i n d u s t r i a lp o li c y b ya n a l y s i n gt h ec o l i l m o ng r o u n da n dd i f f e r e n c eo f u s a ，j a p a n ， s o u t hk o r e ai n d u s t r i a lp o l i c y sm o d e l s ，i t h a s s u m m a r i z e d t h et h r e ec o u n t r i e s e x p e r i e n c e i ni n d u s t r i a l p o l i c y m o d e l sw h i c hh a sa ne n l i g h t m e n tt oc h i n a ，a n d i th a sa l s oe x p o u n d e d i nd e t a iit h ec h i n e s ei n d u s t r i a lp o l i c ym o d e la n dit sd e v e l o p m e n t d i r e c t i o ni nt h et r a n s f o r m a t i o nt i m e a n dw ec a nd r a wac o n c l u s i o na n f o l l o w s ： 1 b e c a u s ec h i n ah a sb e e ni n f l u e n c e db yp 1 a n n i n g e c o n o m i c s y s t e mf o ral o n gt i m e ，t h eg o v e r n m e n t a c t e da sam a i nr o l ei nt h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n t m a r k e t sa d j u s t i n g e f f e c to f e c o n o m y w a s r e l a t i v e l yw e a k i nt h et r a n s f o r m a t i o n ，d u r i n g t h ep r o c e s so fm a k i n g 4 i n d u s t r i a lp o li c ya n di m p l e m e n t i n gi n d u s t r i a lp o li c y ，g o v e r n m e n t s r o l ec a n tb eu n d e r e s t i m a t e d t h ek e y b o a r di st od e a lw e l lw i t ht h e r e l a t i o na n dt h ec o u n j u n c t i o nb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h e m a r k e t 2 i nt h et r a n s f o r m a t i o n t i m e ，t h ee f f e c t w h i c h c h i n ah a s g o tf r o mt h es e l e c t i o no fi n d u s t r i a lp o l i c yi so b v i o u s l yi sb e t t e r t h a ne v e r t h ek e y b o a r di st oi n t r o d u c ea n de n l a r g et h er o l eo f m a r k e tm e c h a n i s m t h eg o v e r n m e n ts e l e c t sa n dc u l t i v a t e si n d u s t r i e s a c c o r d i n gt o t h ed e m a n d so fm a r k e t a n da l s ot a k eas e r i o u se y eo n t h e l e a d i n g a n d a d j u s t i n g r o l eo fm a r k e tm e c h a n i s m d u r i n g i m p l e m e n t a t i o n o fi n d u s t r i a l p o l i c y t h ec o m m a n d i n g c o l o u ro f i n d u s t r i a l p o l i c yg r a d u a ll y h a sf a d e d a w a y ，t h e f e a t u r e o f d i r e c t i o nh a sb e e ns t r e s s e d ，t h em e a n so fi m p l e m e n t a t i o no ft h e p o l i c yi sd i v e r s i f i e df r o m t i m et ot i m e t h u s ，t h ei n d u s t r i a lp o l i c y i se a s i e rt ob ea c c e p t e da n di n p l e m e n t e db yt h ee n t e r p r i s e s 3 e n t e r p r i s e sa r en o to n l yt h es u b j e c to f t h ei n d u s t r i a l p o l i c yb u ta l s o a r et h ei m p l e m e n t e do b j e c t i y e s t h es e n s i t i v i t y s d e g r e e o ft h e e n t e r p r i s e sr e s p o n d i n g t ot h em a r k e ts i g n a la n d i n d u s t r i a lp o l i c yw i l ld i r e c t l ya f f e c tt h ee f f e c to fi n d u s t r i a l p o l i c y a tp r e s e n t ，c h i n e s ee n t e r p r i s e s ( e s p e c i a l l y t h es t a t a o w n e de n t e r p r i s e s )m a r k e t s u b j e c t s t a t u s h a sn o tb e e ns e t u p e n t e r p r i s e sa r es t i l li n f l u n c e db y t h ei n t e r f e r e n c ef r o mt h e g o v e r n m e n t ，t h e i ra b i l i t yo fa d a p t i n g t om a r k e ti ss t i l lw e a k i n c o n s e g u e n c e ，i no r d e r t o i m p r o v e t h ee f f e c to fi m p l e m e n t a t i o no f i n d u s t r i a lp o l i c y ，t h er e f o r mo f “s e p e r a t i o no fe n t e r p r i s e sa n d g o v e r n m e n t ”a n df o u n d i n ge q u a l 、f u l li n f o r m a t i o nm a r k e te t cs h o u d b ec o n s i d e r e di nt h ef i r s tp l a c e o n l yt h r o u g ht h e s em e a s u r e sc a n w ec r e a t et h es u b j e c ts t a t u so ft h ee n t e r p r i s e s s 4 t h ee a s ta s i a nf i n a n i c i a lc r i s i sh a sg i v e nad e e pl e s s o n t oo u rf u t u r ei n d u s t r i a lp o l i c y ss e l e c t i o n i nt h e p r o c e s s o f m a k i n ga n di m p l e m e n t i n gi n d u s t r i a lp o l i c y ，t h er o l eo fg o v e r n m e n t m u s tb et a k e ns e r i o u s l yi n t oa c c o u n t w em u s ts t r e n g t h e ns u p e r v i s i o nt ot h e g o v e r n m e n t a t t h es a m et i m e w ec a n p r e v e n t e n t e r p r i s e s f r o m u s i n gg o v e r n m e n t f a v o u rp o l i c ya n df u n d sa t r a n d o ma sw e lla sp r e v e n te n t e r p r i s e sf r o me n l a r g i n gb li n d i n ga n d f r o md e v e l o p i n gd i s t o r t e d l y t h u s ，t h ei n d u s t r i a lp o l i c y se f f e c to f i m p l e m e n t a t i o n c a nb eo b v i o u s l ys t r e n g t h e n e d 6 前言 产业政策是经济发展到一定阶段的产物。然而，由于各国国情和经济发展 的指导思想不同，产业政策在各国都有不同的表现。当然，这一方面是因为各 国对其所持的理论依据不同，即对市场失效、发展理论、政府失效的看法不 同，另一方面也的确是因为各国所处的经济发展阶段以及面临发展的压力不同 而导致了对产业政策的希翼不同。对一国而言，在其经济发展的不同阶段，其 产业政策的内容、重点、表现形式也是不同的。相应地，该国的产业政策模 式，即市场机制与政府行为所结合的政策模式，在不同阶段也是不一样的。 一般来说，选择适合于国情的产业政策模式将有助于经济的发展。相反， 不适合国情的产业政策模式则很难对经济发展起推动作用，甚至在一定程度上 会阻碍和破坏经济的发展。这一点在世界经济的发展史中都有所体现。因此， 为了确保一国经济的持续、稳定、健康增长，采用合适于自己经济发展阶段和 国情的产业政策是至关重要的。 与其他国家相比，我国目前正处于特别的转型时期，所以，为了适应转型 时期的要求，我们必须采取市场机制与政府行为相结合的积极的、有效的产业 政策模式。同时，要针对转型时期所特有的现象，如市场体系不完善、国企市 场主体地位的待建立以及些存在的政府失效等阻碍产业政策效用最优发挥的 问题加快改革步伐，切实是提高我国的产业政策对资源的配置效率。 本文在掌握大量资料的基础上，通过介绍目前对产业政策所持的态度及其 制定依据来分析了在实践中对是否推行产业政策、采取何种产业政策模式所考 虑的几个问题，同时分析和总结了美目韩三国在产业政策选择方面的经验教训 及对我国的启示，并详细论述了中国转型时期推行产业政策的理论依据及其产 业政策模式和发展方向。 第一章产业政策的含义及相关理论 篱一带产业政策的概念和分港 鲁“产韭政策”( i n d u s t r i a lp o l i c y ) 谲第一次成为经济政策名词以 来，国内外学者对其概念的理解便不同，围绕这概念所展开的讨论主要有如 下方面：其一，认为产业政策只怒特定国家在特定时期所执行的一种政府经济 政策，因而无论是在经济学意义逐是在政府的政策实践意义上都不具有普遍性 ，笄虽，遨一概念本身也不可髓裔国际遗行的定义，或者说并不需要。萁中， 由于政策适用范潮上的分歧，以燕于又同贮存在辑种认识，即；( 1 ) 从产业 政策的历史角度出发，认为产、韭政策只是日本独猎的一项特殊的政府经济振兴 政策。如美国经济学家罗伯特熙崎( r o b e r to z a k i ) 认为产业政策“是一个 土生长于日本静名称，在西方经济学专娩辞典巾是找不劐的。它搿的是 一套政策，涉及保护本国产品，发展战略工业，调整产业结构，以适应当前或 来来国内外经济形势的交讫，这一套政策是由通产省禳据它对民族和益静认识 ，为了这个利益的实现而制订和搬行的”。( 2 ) 从产业政策的主要功效角度 出发，认为产盈政策是发震中国家或是经济后起豳家振兴民族经济，赶超发达 国家时所采取的经济发展战略及棚关的一系列政策的总称。如日本经济学家并 术信义所指出静，产韭政策就是巍一国的产监处予眈其穗瀚家落籍的状态，或 者省可能落后于其他国家时，为了加强本国产业所采取的各种政策。持这种 试谈的包话褶当一部分发展中匿家的经济学家，遮显然与产韭政策对舀本经济 振兴的特殊贡献有关，以歪于不仪产生了较强的西专范效应，而且也已在莱些国 家中联褥了一定的效栗。翳外，第二次落界大酸敬后，一些薪兴工遵纯灞家帮 地区经过独立探索，实现了经济振兴，其在政府予预产业发展方酾的成功经验 与匿本政府有关产妲政策也有着圈显相议之楚，献焉至少寝喷作为产韭政策这 一范畴并不仅仅通用于日本，在某种意义上不完全是日本政府的独家发明。 其二，认为产照政策楚现代缀济过程必然存在的政策囊量，楚为各霞政府 8 转辱 妻夏大懋史末辉；产业鼗蕞凳复置大学擞叛社第2 虿1 9 9 5 年出凝 。黼上 9 所执行的一项基本经济政策，而不管得以何种面目出现。然而，由于政治经济 制度、社会文化传统，要素条件、政府能力和经济发展水平等方面的差异，在 如何赋予产业政策的具体定义方面，仍存在着明显的差异，并且这种差异己不 止于政府之间，在学术界也同样存在。其中分歧较大的认识主要是：( i ) 认 为产业政策是政府有关产业的切政策的总和，其较全面规范的表述如日本经 济学家下河边淳和管家茂在其现代日本经济事典中所言，“产业政策是国 家或政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象。通过对全产业 的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、营业、 交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的 政策的总称”。( 2 ) 认为产业政策虽然几乎涉及产业发展的所有问题，但其 主要只是政府用以弥补市场机制在资源分配方面的缺陷。如日本著名经济学家 小宫隆太郎，将产业政策归纳为：“通过某些政策手段，对以制造业为中心的 产业( 部门) 之间的资源分配实行干预的各种政策，以及干预个别产业内部的 产业组织，对私营企业的活动水平施加影响的政策的总和，”并强调产业政策 的中心部分，当“理解为在价格机制下，针对在资源配置方面出现的市场失 败而进行的政策性干预。”。( 3 ) 认为产业政策主要是对各国政府产业结构 的变动进行干预，以通过优化结构来推动经济增长。这种观点在欧美经济学界 相当流行，如美国经济学家玛格丽特迪瓦尔所言，“部门政策鼓励向一 些行业或部门投资和不鼓励向其他行业或部门投资仍然是产业政策讨论的 中心。”。尽管国内外的经济学家在对产业政策概念理解上存在着分歧，但上 述有关产业政策定义之间的相同之处仍是显而易见的，集中表现在：首先，都 认为产业政策是旨在促进并优化本国产业发展的一项政府经济政策：其次，都 强调了产业政策对于改善资源在产业及企业间配置效率的必要性和可行性；第 三，都肯定了产业政策对于推进后起国家经济增长，实现民族经济振兴的重要 功效。因此。可以认为，上述有关产业政策概念的描述之间的差别，首先是建 立在相同的认识基础之上的；其次其主要分歧又相对集中于有关发达国家产业 。下河边淳等：现代日本经济事典( 中泽本) ，中国社会科学出版社1 9 8 2 年版，第1 9 2 页。 。小宫隆太郎等：日本的产业政策( 中泽本) ，国际文化出版公司 9 9 8 年版t 第5 页一 1 0 政策的内涵规定上，而对于后起国家产业政策的定义及功效的认识似乎还是相 当一致的。正为如此，有关产业政策概念仍未达成一致，却有许多共同的地 方。 根据以上对产业政策概念的讨论，我认为产业政策定义可概括为：在遵循 产业发展规律、充分发挥市场机制配置资源基础性作用的基础上，政府通过营 造公平、信息充分、有序的市场环境，促进部分产业优先发展，提高产业整体 竞争力，实现国家经济战略目标而制定的经济政策。 由产业政策的大致内涵，我们可以将产业政策的内容分为如下几类： 1 产业结构政策： 2 产业组织政策： 3 产业技术政策： 4 产业区域政策； 5 产业国际竞争力政策。 第二节市场失效理论和发展理论 市场失效理论和发展理论都是赞成推行产业政策的理论基石。其中，市场 失效理论是赞成推行产业政策的般依据，发展理论则为特殊依据。 顾名思义，市场失效也即是指市场经济所倚重的价格机制已不能使资源达 到最优配景，市场己存在缺陷或失效了。一般依靠价格机制实现资源的最优配 置的前提条件至少有以下几个方面： i 信息的完全和对称：交易双方对与交易有关的信息有完全的和对称的 了解。 2 充分竞争：市场上存在多个生产者和消费者，每个人都只是价格的接 受者，并据此决定自己的生产和消费行为，没有人能够操纵价格。 3 规模报酬不变或递减：随着生产规模的增加，产品的单位成奉保持不 4 转引自杨沐：产业政策研究上海三联书店，1 9 8 9 年版。第2 页。 i l 变或者增加，大厂商并不比小厂商更有竞争力。 4 经济活动不存在外部性：任何人的经济行为不会对他人造成有利或不 利的影响。 事实上，上述条件在现实中是很难满足的。在许多交易中，交易双方对与 交易有关的信息的了解既不完全也不对称；有些行业中只存在数目有限的生产 厂商，从而不可能达到充分竞争；大部分经济活动者具有程度不等的外部性， 会影响他人的福利；许多行业都有明显的规模报酬递增现象，大厂商有明显的 竞争优势，可以形成垄断力量；等等。由于这些前提条件得不到满足，价格机 制就起不到最优配置资源的作用。因此，也就存在我们所指的市场失效问 题。 在论述推行产业政策的必要性时，对市场失效问题的分析主要着眼于以下 几个方面： 1 公共物品的提供 公共物品是指具有以下两种特性的物品：第一，这种物品在使用上具有非 排它性，公共物品只要对一个人提供，就同时对有关全体成员提供，一个人消 费了这种物品，并不影响其他人同时也消费这种物品：第二，这种物品在利益 上具有非独立性，一个人或一个企业不可能将提供这种物品的利益完全收回。 公共物品具有典型的和非典型的公共物品之分，大部分公共物品只是部分地具 有上述两种特性。典型公共物品完全具有非排它性和非独占性，这使私人不愿 提供，但社会的发展却离不开必要数量的公共物品。仅仅依靠市场机制，会使 公共物品的提供量低于与资源最优配置状态相适应的供给量，因此市场对此是 失效的，需要由政府来提供。 2 外部性 市场机制能够有效配置资源所隐含的条件之一，是经济行为人之间的全部 关系都通过市场发生，也即是，每个经济行为人的生产或消费行为不会对他人 的福利造成影响，但在现实的生产和消费行为中，经济行为人之间存在着一些 不通过市场而发生的相互影响关系，消费和生产行为中都会存在对他人福利产， 生影响的问题。外部效应通常有正向和负向效应，前者增加了社会福利，后者 1 2 则损害了社会福利。 一般说来，存在着外部效应是社会成本与私人成本、社会收益与私人收益 之间差异的结果，如果社会没能就每样事物的产权界定清楚，那么这种差异会 降低市场配置资源的效率。在此情况下市场是失效的。 3 科学技术研究、开发 科学技术的研究与开发是一个存在“市场失效”问题的特殊领域。科学技 术研究与开发有三方面的特点。首先，科技研究与开发的成果在消费上具有非 排它性，因而若不能对研究成果进行保护，这些成果就可能会被广泛传播和应 用，无法保证发明者独占其成果所产生的利益，这种状况会导致无人愿意从事 利- 学研究和技术开发活动，政府在解决这方面问题的方式是制定专利法，目的 是使研究与开发者能独享其收益。第二，一些科学研究和技术开发过程要耗费 大量的财力、物力和时间，而且风险较大，私人资本不愿意投向这些研究部 门，但这些研究具有广泛和深远的社会价值，需要政府以某种方式给予资助或 提供提保，使其得以进行。第三，一些科学技术的开发成果具有明显的规模经 济效益，这种性质对政府提出两方面的要求：一方面，由私人部门开发的一些 消耗巨资、规模效益显著的科技成果，政府应通过适当的政策诱发或提供较多 的需求，使这些成果能够发挥明显的效果，另一方面，为了促使这类成果尽快 得到大规模的应用，政府可以参与组织和资助这类研究活动，使这些成果成为 公共物品，在大范围内加以推广应用。 4 垄断 在充分竞争的条件下，市场机制能使资源得到最优配置，然而在现实中， 许多产业不可能达到充分竞争所要求的市场上存在着众多的买者和卖者，任何 企业都只能是价格接受者的条件。这些产业中的某些企业可以对市场价格产生 影响，甚至在一定程度上操纵价格的形成，即处在垄断地位并损害了社会福 利。通常形成垄断的主要原因是存在着资源自由进出的障碍，造成进入障碍的 主要原因有：第一，存在着规模经济效益；第二，存在着产品差异；第三，法 律j 二和行政上的障碍，如一些拥有专利的产品，新的投资者很难涉足。 在垄断状况下，生产者会因竞争不足而产生低效率问题，消费者则因价格 l3 稼离麓藏少淤瑟，骜繇行敛毂产量将低予在充分竞争市场中数产萋，资滚没有 得到最优配鬣，社会福利也没能达到充分竞争下的数量，因此，在麓断的市场 条 譬下，份揍橇裁著不爨 燕资源餐劐最 茏瓤萋，存在藿审场失效。 另一种麓断的特殊形式是自然挚断。通常对于翘然垄断行业政府不采取 毅麴菠垄叛敬蒺，著基还透过特许经营等接德，骧铡过多载竞争考遴入。这类 自然麓断产业是指具有以下特征的产业，首先它具有明显的规模经济效应，成 本惑线葸是下瓣，矮模塞大，乎均成本愈羝，霹站行建蠹密一个金渡从事大媲 模经绪的效率可能最高；其次是需要大量的翩始投资才能开业，因此其他企业 送入这令行鼗赘嚣蕊缀太，鹾显资本一旦投入便“泼淀”套这个纾效中，缀难 抽回，竞争的结果可能是两败俱伤。因此，对这些行业政府应当支持。然而， 嚣 ；蓼鸯些争论认为我钢在考虑塞然垄叛致蓑瓣镶重予考虑妻产金垃黪裁本，瓤 没有关注在政府保护下自然麓断行业所造成的效率低下和巨大的社会成本。尽 管我 l 、】有一黧霹这些行业熬镣涮政策，毽铁实嚣运馋溃况寒餐，管裁政策遵鬻 是难有作为的。 s 痿惑不完善、不对称 耍通过市场竞争达到资源的最优配置，需要存农完善和对称的信息市场。 魏累臻基霉瑟毅务熬矮爨缀容易翔别，这秘瑕设没基本上是成立豹，缀为产品豹 价格可以根据其质量高低而进行调熬，这种交易能够增加双方的福利。但是， 壶予巍晶蜀憨复杂，瀵费者要了解囊瑟的蛙矮霉要越缀嘉黝代徐，藜至是不可 能的，而生产者则掌握相对充足得多的信息，因此，在现实中信息既不完善又 不对拣弱状况下，卖方狠可熊逶过欺骗手段，通过损害买方豹裂盏来增趣鑫已 的利益。所以，在这种信息占有和信息分布的特征下，市场机制并不能最优地 配萋姿溪。 赞成推 亍产业政策的理论认为，由于市场是有缺陷的，仅依靠市场是不能 够达到资源黪合理配警，因我鬟要政黪运曩产业政策寒予以添於，扶嚣达到资 源的熙优配鬣和合理使用。 赞戏雄霸产鼗致繁豹另一姣据倭是我 趣邋常嚣攒的发展避论。发矮理论媳 最早倡导者是德国经济学家攀斯特。他针对德国当时处于1 9 世纪4 0 年代的经济 1 4 落后状况，指出在这一进期，国家干预应当是有意识的、有目的的，使本国的 经济发展“趋于人为的方向”。李斯特也并不完全否认通过私人的力量能够实 现这种转变，但需要经过漫长的时期。经过近2 个世纪的发展，发展理论已日 趋完整，其主要理论依据有以下兰点： 1 新建产业论 经济发展落后国家的新兴产业在刚刚建立时，由于还达不到经济规模并缺 乏经验，不可能与发达国家高水平的企业相竞争，因此需要政府采取贸易保护 政策和其他的必要政策对其进行扶持，使之尽快成长起来，再让它们与发达国 家的企业进行竞争。这说是新建产业论的理论要点。最早针对经济发展相对落 后国家的政府提出应对国内产业进行保护的是美国人a l e x a r d e r i n m i l o n 。1 8 世纪后期，新独立的美国面对英国进口货的冲击，h a m i l t o n 在1 7 9 1 年的制造 业报告中提出，需要用关税来保护美国的制造业兔受英国进口货的冲击。他 认为，从短期来看，调节供给和需求，价格信号是重要和有效的，但从l o 到1 5 年这样的较长时期来看，市场价格作为引导投资方向的信号，对新技术新产品 的开发和生产规模等问题的调节作用是不足的。他同时认为：在开拓一些新领 域方面，资本总是胆小和不顺从的。为了使那些谨慎和明智的资本家对瓤的投 资具有信心，政府必须帮助企业克服在其成长阶段所面临的障碍。 落后国家的新兴企业面对国夕 强大竞争对手，需要产业政策保护的观点， 可以用垄断状况下的“市场失效”问题来予以解释。由于技术较为先进，需求 弹性高的现代工业行业，有相当一部分是规模经济明显的行业，而且发达国家 的企业已经占据了世界市场，因此落后国家的新兴行业面对的并不是一个充分 竞争的市场，而是一个国际性的寡头垄断市场，存在着明显的进入障碍，需要 政府的政策支持。 另外，对落后国家丽言，其资本市场发育不足，自发储蓄和投资水平较 低，投资者不愿承担风险，不愿进行回收期较长的投资，因此，些市场潜力 巨大但需要巨额投资、风险较高和投资回收期较长的产业，无法通过市场机制 筹措足够的资金，需要政府政策来引导有骰资金的使用方向，为产业发展提供 足够的资金。 1 5 2 结构性冲击与退出障碍 经济发展落后国家如果发展战略正确，有可能以比发达国家在同样发展阶 段高得多的速度发展本国经济。然而，高速增长往往伴随着产业结构的剧烈变 化过程，而产业结构的快速转变会导致某些行业出现生产能力过剩和退出障碍 问题，这是由于高速增长伴随着结构的剧烈变化和升级，会使一些较先发展起 来的行业在经历一段急剧扩张时期之后，很快进入相对饱和或衰退阶段，在高 速增长时期形成的生产能力明显过剩，整个行业陷入严重困境。这种情形在发 达工业化国家也存在，但是在一些经济增长迅速、结构变动快的发展中国家更 为突出。所以，对衰退行业的调整援助政策，就成为一些后起国家产业政策的 显著特点之一。实行调整援助政策是因为存在着明显的退出障碍。即第一，机 器设备等资本品往往有较强的专用性，从个行业转移到另一个行业比较困 难，特别是从传统部门向薪兴产业的转移更为困难，甚至是不可能的；第二， 生产要素的价格尤其是劳动力价格存在着刚性，行业之间劳动力的技能也存在 着明显差异，导致劳动力转移困难；第三，有前途的产业可能存在着进入障 碍，由于阻碍了从衰退产业退出的资源进入新的产业部门，如果没有政府的调 整援助政策对传统产业的结构调整行为给予援助，大量资源就会滞留在衰退产 业中，不仅不能使资源得到合理配置，还会因长期亏损和失业等原因引起一系 列的社会和政治问题。 3 产业结构的演变规律和可模仿性 赞同发展中国家采用产业政策培植主导产业，加速经济发展的观点者认 为，在经济发展过程中，产业结构的演变过程有规律可循。比如配弟克拉 克定理所提示的三次产业之间的演变规律，库兹涅茨对三次产业之间的演变进 行过实证分析，霍夫曼定理描述消费品产业和资本品产业之间比例变化规律 等，都揭示了经济发展不同阶段产业结构的演变规律。发展中国家的有利之 处，在于它们有先行国家的经验和相关的研究成果可以借鉴，因此，可以大致 上正确地选择应该优先发展的产业和技术，并对其加以保护和支持，这就是发 展理论所讲的“后发优势”。由于具有这种优势，后起国家可以采用比发达国 家更广泛和力度更大的产业政策。 1 6 除此之外，由于发展中国家有市场发育程度低，在发达市场经济国家存在 的其他类型的“市场失效”问题，大多数在发展中国家都表现得比较突出。比 如，促使科学技术的研究和开发，是市场经济国家产业政策的重要内容。在发 达国家，政府主要资助一些不能直接商业化的基础科学和高新技术的研究与开 发活动，大多数实用技术的开发仍以企业为主体进行。但经济落后国家的企业 技术开发能力较弱，如果得不到政府的支持，落后国家的企业在开发实用技术 方面不能与发达国家的企业进行竞争，由于技术实力在国际竞争中所起的作用 日益增加，因此通过产业政策对技术引进、技术开发和技术传播行为给予鼓 励，对发展中国家来说具有明显的社会效益。 第三节政府失效论 赞成推行产业政策的理论依据的一个重要假设是政府是完善的，政府的行 为无缺陷的，然而自本世纪六十年代以来。以科期和加尔布雷期为代表的新制 度学派和以布坎南为代表的公共选择学派等等新自由主义思潮针对当时西方国 家的滞胀情况，重新审视了市场功能与政府行为，提出了反对政府干预经济的 政府失效论。这种新自由主义思潮的基本思想是：1 古典经济学的看不见的手 的原理仍是正确的，它向人们揭示：市场机制在协调个人的分散行为时已经包 含了财产权的实现、契约关系的履行、法律和政府制度的作用。2 资源的有效 配置必须或只能由市场机制来执行，任何市场以外的力量都不能替代市场的作 用，而只能起破坏它的作用。3 即使市场本身具有难以克服的缺点。但克服与 纠正市场缺点的唯一办法在于通过产权明晰化等措施来完善市场制度本身。而 不能依赖市场以外的政府干预。4 恰恰相反，以往之所以会出现市场失灵，其 原因正是由于政府干预的结果，而不是市场自身的原因。5 政府干预市场不仅 导致出现市场失灵，政府本身也有不可克服的致命弱点。6 他们对福利国家的 分析中得出的结论是：国家对经济生活的任何干涉肯定都是一件坏事，而不是 好事。国家对经济生活的干预减少一些，市场竞争多一些，市场机制就能充分 发挥其应有的作用。为了解释政府失效论，他们对市场的本质重新作了说明。 1 7 与传统经济学认为的市场仅是一个分配工具或个分配机制不同，他们认为市 场不仅仅是资源配置的一个工具和机制，市场本质是一种制度安排。理由是： 首先，根据经济人的假定，经济学实质是一门关于“交换( e x c h a n g e ) ”的科 学。哈耶克曾说经济学是“交换经济学”。虽然边际革命以来新古典学派也研 究交换理论，但至今也没能突破“简单交换”的理论模式，从而造成了分析上 的误导；其次，“简单交换”的假定在方法上是错误的，在实践上是说不通。 现实市场中的交换必定是一种“复杂交换”，即远远超出二个人与二种商品之 间的交换。从理论上讲，经济学应该把“复杂交换”作为全部市场研究的一个 基本假定前提，因为只有在这个前提下才能引入“协议”与“契约”的概念。 再次，所谓交换，实际上它不是一种机制或工具，而是人类社会行为的一种过 程。超出二人以上的复杂交换中必然要求满足以下几个条件：自愿参加、自由 协议、遵守契约。从这个角度看，所谓市场就是一种交换过程，即社会成员之 间自愿交易、自由协议的一种契约过程。最后，在二人经济世界的理论模型， 人们所考虑的几乎仅是价格的各种比率兑换问题，而在全部自愿协议的复杂交 换过程中，法律、宗教、风俗、习惯、政治等所有因素都始终在发挥作用。所 有的全部，就共同地组成了一种规则，或称交换制度。在新自由主义看来，经 济人经济交换交换过程制度安排这样的一个逻辑分析过程应该成 为市场本质分析的基本分析方法，同时，关于人的选择和人的行为的研究应成 为微观经济理论分析的主题，而不应仅局限在价格形成方面。 经济人的假定是古典政治经济学市场理论的一块基石。新自由主义把经济 人的假定通过公共选择理论引入到政府缺陷的研究领域，从而正式地揭示出政 府失效之依据所在。经济人假定指出：人们到处都会遇到“选择”问题，不同 的选择对人们的福利将会带来不周的结果，当人们面对若干取舍之间必须做出 选择时，人类本性将决定他更愿意选择一种能给自己带来最大利益的解决办法 ，不管这项决策如何重大或如何平凡，人类活动中所做的任何决策之中必定首 先考虑计算费用与收益之间的比例。布坎南推翻了以往认为的公共选择主体 一选民或投票人、政治家、官僚不仅具有比个人或厂商更完备的信息、而 且能够毫无私利地代表集体、社会的利益的认识，提出在“政治市场”上， “ 个人是严格按经济人的方式行动的当人们改变角色( 即从市场交易主体变 为公共选择主体) 时，并没有变为圣人，或者说，至少没有像我们学术界同行 们所渴望的那样变为实际的圣人”。经济人的假设使政府官员，无论他是何 样的职务，他都没有丝毫改变其经济人的本性，在他所有的公共活动和日常工 作中经济人的本性自始自终支配着他。作为政策的决策者，他所要追求的利益 通常有：个人的升迁机会和个人声望，执政党地位的巩固，政府的权力及相关 的物质利益，地方利益，部门利益等等。“公共利益”与政府受支持的程度密 切相关，能够影响政府的政治利益，因此也是政府在决策中会考虑的因素，凰 只是被考虑的许多因素之一。 对于产业政策来说，其制定和执行都要靠政府的直接参与才能推行。重视 产业政策的作用，实际上隐含着一些前提，这些前提是：第一，制定产业政策 的政府决策层有动力和有能力制定出合理的产业政策；第二，政府的行政执行 系统有动力和有能力有效地推行产业政策；第三，通过产业政策解决问题比通 过市场机制解决问题的成本更低。但由于政府失效的存在，政府的产业政策很 难弥补“市场失效”问题。具体分析如下： 1 政府能否判断产业政策的合理性 “合理的”产业政策的标准本身就难以确定。如果认为是“全局利益”， 则全局利益又如何判断? 在西方政治体制中，一种政策的制定主要有三种方： 第一，通过投票方式决定。投票的方式是公平的，但不一定是最有效率的。对 于具体的产业政策而言，这种方式的成本很高，并不经常采用。第二，通过协 商的方式决定。这种方式的实质是不同利益集团之间的妥协过程。在这种过程 中。作出的决策很可能有利于最有谈判能力的利益集团，显然，这种方式作出 的决策不一定符合“全社会”的利益。第三，通过“精英”进行决策。这种决 策方式是由一些最有能力最有眼光的人士组成决策班子，帮助政府进行决策。 这种方式相对于前两种方式，作出符合全社会利益的决策的可能性要大一些。 。布坎南自由、市场与国家中文l 版，上海三联1 9 8 9 年版第3 4 7 页 1 9 但是，相对于市场解决问题的复杂过程，靠少数“精英”的判断和能，做不出 正确决策的可能性仍然很大。此外，“精英”们还可能受不同利益集团的影 响，受政府决策者意图的牵制，这些问题在现实中都是存在的。因此，政府并 不比市场更高明，也并不因此比市场更能选择出合理的产业发展途径。 2 政府能否不受自身利益和其他利益集团的影响 假定政府有能力判断出“全局利益”所在，政府也不一定愿意或能够按照 “全局利益”制定产业政策。不仅政府官员是有其实现自身利益的经济人特， 官方机构行为也有经济人假设含义的特征，它也要受到自身利益和其他利益集 团的影响。首先，在某些情况下，政府受到的压力使其难以按照“全局利益” 制定产业政策。比如，如果本国企业在政府的保护政策之下有了较大的发展之 后，扩大对外开放能够促进本国企业竞争力的提高和消费者福利的增加。但 是，由于一些集团的利益如与进口商品竞争的行业的利益与保护政策 紧密相连，这些集团就会对政府施加较强的压力，使政府很可能迟迟做不出降 低关税的决策，阻碍国民福利的提高。其次，产业政策使政府掌握了干预企业 活动的权力，因此，很可能成为政府谋求自身利益的手段。例如，政府对采取 管制措施的偏好和对取消管制的消极态度，一些理由不充分但长期存在的特许 经营等，都说明了政府很可能按自身利益有选择地制定产业政策。对政府利用 权力获取利益的问题，以a 0 克鲁格( a n n e 0 k r u e g e r ) 为代表的经济学 家对“寻租”和“创租”进行了深入分析，并在规范分析和实证分析两个方面 取得了明显成就。他们指出，积金是种由政府干预带来的非生产性的收益； 租金的存在必然刺激人们“寻租”，如同利润的存在会刺激人们“寻求利润” 一样；寻租的形成导致了扭曲的政策，从而最终会造成资源配置恶化、经济增 长率明显下降、国际收支状况恶化、外资流入减少，并且扭曲政策所形成的利 益集团会因自身的利益而对改革造成压力阻碍改革进程，“因为在政治上能够 对变革达成一致的程度，有可能低予改变经济行为和资源配置所必需的最低 限度变革”o 。 。a 0 克鲁格发展中国家实旄经济政策的教训载经济社会体制比较1 9 9 5 年第5 期，第1 2 页。 2 0 3 政府的行政系统是否具备推行产业政策的能力 假定产业政策已经正确地制定出来，也还有一个政府有没有能力保证政策 得以执行的问题。政府的决策层和行政执行系统有不同的行为方式，两者在动 机、压力、利益导向等方面均有较大差异，这就为政策执行造成了一些困难， 所以，必需予以协调。然而，政府负责执行产业政策的部门，往往不具备必要 的协调能力，因而在许多情况下，制定出来的产业政策无法得到有效的执行， 产业政策实际发挥的作用也并不明显。 4 产业政策是否会明显干扰市场机制正常发挥作用 政府可以在某些情况下通过产业政策解决某些结构问题。但是其代价可能 较依靠市场解决问题所付出的代价为高。首先，产业政策有直接的产业指向， 是一种对经济活动的直接干预，这种干预在促进一部分产业较快发展的同时， 很可能使企业产生对政府优惠政策的依赖性，感受不到竞争的压力，缺乏改进 提高效率的动力。因此，并没有能达到产业政策所希望达到的结果，并使资源 产生了浪费。其次，产业政策有可能以过高的代价换取特定部门的增长，一些 发展中国家的产业政策往往瞄准一些技术较高的先进工业部门，采用各种措施 促进其较快发展。但是，由于本国和国际条件的不适宜，这种方式可能付出的 代价很高。 5 产业政策是否会诱发企业的不当行为 由于产业政策的作用，使企业容易忽视市场机制的作用，从而导致企业的 盲目行为，反而造成了资源的非效率配置，产生更多的产业问题。这也是推行 产业政策产生的不易预料的一种结果。 由于政府失效的存在以及政府系统推行产业政策所产生的问题与结果，使 新自由主义推定出用政府取代市场来进行资源配置是一种不智行为。尽管市场 绝不是完美无缺的，但它仍是一个不可替代的分配资源的有效途径，并且国家 电有不可克服的缺陷，因此，市场缺陷的存在不足以解释国家干预市场具有必 要性。 在利用政府失效理