（政治经济学专业论文）政府公务用车改革探索.pdf

浙￥【大学经济学院顾+ 学位睑文 政府公务用车改革探索 摘要 公务用车中的诸多问题及刘相关制度的改革，目前己很现实地提匕议事日 程。本文通过对我国公务用车制度管理的状况及存在问题之评析，可看出我国现 行公车管理中存在的诸多弊端，己成为各级财政的沉重负担，政府和群众对此很 不满意，与发展社会主义市场经济的要求也很不相适应。公车制度改革已经越来 越成为亟待解决的问题。国内某些地方对这一问题进行了不少有益的尝试，取得 了诸多有益的经验。但从各地实践的结果看，各种改革方案还存在着较多缺陷， 如车改的目标和指导思想不明确，方案设计显失公平，单位和职工意见大：改革 不彻底，还留有尾巴等。 本论文拟在分析国内公车制度存在问题的基础上，借鉴国外公车管理使用的 经验，立足现实，着眼建立适应社会主义市场经济的有中国特色的公务用车管理 制度。本沦文还以我本人亲自参与的深圳市公务车制度改革为例，初步设计了公 车改革的基本框架及应包含的主要内容，指出在公车改革过程中必须认真解决好 的几个问题，以积极稳妥地推进公务用车改革，降低改革成本，使这项造福于国 家和人民的事业取得实实在在的效果，同时为全国其他兄弟省市公务用车的改革 提供某些有益的借鉴。 关键词：公务用车公务用车制度改革 机关后勤服务社会化 浙江大学经济学院硕七学位论文 政府公务用车改革探索 a b s t r a c t p r o b l e m sa n di n n o v a t i o ni n g o v e r n m e n tp u b l i cv e h i c l e - u s i n g s y s t e m ( g p v s ) a r eu n d e rd i s c u s s i n gr e a l is t i c a l l yn o w a c c o r d i n gt or e v i e w o ft h es t a t u sa n de x i s t i n gp r o b e m si ng p v s ，w ec a nf i n dt h ep r o b e m si n g p v sh a v eb e c o m e h e a v yb u r d e no fa 1 1 l e v e l so ff i n a n c e d e p a r t m e n t s g o v e r n m e n ta n dp e o p l ea r e n ts a t i s f i e dw i t ht h i sv e r ym u c h a n dt h i s i s n ta l s oa d a p t e dt os o c i a l i s mm a r k e t o r i e n t e de c o n o m yd e v e l o p m e n t s o m ed o m e s t i ce o o n o m i s t sh a v ea t t e m p t e dt os o l v et h e s e p r o b l e m sa n d a l r e a d yh a v eg o t t e ns o m ea c h i e v e m e n t s b u ti np r a c t i c e ，t h e s ei n n o v a t i o n p l a n sh a v em a n yb u g s ，s u c ha sl a c ko fc l e a ri n n o v a t i o na i m sa n dg u i d a n c e t h o u g h t se t c t h ed e s i g no ft h e s ep l a n sm i s s e se q u i t yo b v i o u s l y ，w h i c h is o p p o s e db ym o s td e p a r t m e n t sa n dg o v e r n m e n te m p l o y e e s a c c o r d i n gt oa n a l y s i so ft h ee x i s t i n gp r o b l e m si nd o m e s t i cg p v sa n d l e a r n i n gf o r e i g ng p v se x p e r i e n c e ，t h ea u t h o rw i l la t t e m p tt ob u i l dan e w c h i n a - c h a r a c t e r i s t i cg p v sa d a p t e dt os o c i a l i s mm a r k e t o r i e n t e de e o n o t i l v s i n c et h ea u t h o rh a sp a r t i c i p a t e dt h eg p v s i n n o v a t i o ni ns h e n z h e nc it v o n e s e l f ，o nt h eb a s eo ft h e s ee x p e r i e n c e st h ea u t h o rw i l ld e s i g nt h eh a s i c f r a m ea n dc e n t r a lc o n t e n t so fg p v si n n o v a t i o na n dp o i n tt h ek e yp r o b l e m s t h a ts h o u l db es o l v e ds e r i o u s l yi nt h ei n n o v a t i o np r o c e s s t h ea i m o ft h i s p a p e r i st o p u s h g p v si n n o v a t i o n f u r t h e ra n d r e l i a b l y ，l o w e rt h e i n n o v a t i o n c o s t s ，a c h i e v er e a l i s t i ce f f e c t so ng p v s i n n o v a t i o nt h a t b e n e f i t sp e o p l ea n da tt h es a m et i m eo f f e ru s e f u le x p e r i e n c et od o m e s t i c o t h e rb r o t h e rp r o v i n c e so ng p v s i n n o v a t i o n k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp u b l i c v e h i c l e u s i n gs y s t e m ( g p v s ) ， s o e i a l i z a t i o no fd e p a r t m e n t s l o g i s t i c ss e r v i c e 2 一 浙江大学绛济学院硕土学位论文 政府公务用车改革探索 1 公务用车的现状与问题 1 1 公务用车制度改革的社会背景 公务用车是为保障国家机关单位及其公务人员正常公务活动的顺利开展而配备的 车辆。我国的公务用车制度，是在长期计划经济的条件下逐步形成，当时是经济社会 不发达、公交事业落后，为保证各级党政机关单位公务活动的正常开展，确实需要为 其配备一定数量的公务车辆。这种公务用车配给制度对提高工作效率，保证单位组织 活动目标的顺利实现，也确实起到十分重要的作用。 谈到公务用车制度的改革，必须将其置于整个机关后勤服务工作的改革中加以认 识。1 9 9 3 年9 月7 日，中央机构编制委员会和国务院机关事务管理局关于印发国务 院各部门后勤机构改革实施后意见的通知指出，机关后勤工作是政府机关开展职能 活动的重要保证。长期以来，机关后勤部门担负着繁重的行政管理和生活服务任务， 在保障机关工作、改善职工生活、稳定职工队伍、管好资产和节省开支等方面起到了 重要作用，特别是党的十一届三中全会以来，机关后勤部门以社会化为方向，积极探 索改革，努力提高管理水平和服务质量，保障了政府机关职能活动的顺畅进行。但现 行的机关后勤管理体制是在高度集中计划经济体制的环境中产生和发展起来的，其供 给制、福利性、“小而全”、封闭式的自我服务特征和运作方式，造成劳动生产率和服 务质量不高、经济效益低、行政管理负担过重、人财物力资源得不到充分利用等问题 愈来愈突出，己经不适应建立社会主义市场经济体制的要求，也束缚了机关后勤事业 自身的发展。因此，必须以机关后勤管理科学化和后勤服务社会化为方向，改革机关 后勤管理体制和运营机构。 随着我国改革开放的不断深入和社会经济的不断发展，公务用车配给的弊端也日 益显现。公务用车制度是整个机关后勤服务工作改革的组成部分，是建立社会主义市 场经济体制，推进机关后勤服务社会化，促进后勤事业自身发展的必要条件。根据党 的十六大提出的要求和政府机构改革的总体目标，公务用车制度改革也应以转变职能， 理顺关系，精兵简政，提高效率为指导思想，贯彻积极稳妥，实事求是的精神，并坚 持政事职责分开和精简、统一、效能的原则。实行：( 1 ) 管理职能和服务职能分开， 精简车辆编制；( 2 ) 坚持为机关服务的宗旨，正确处理内外两面服务的关系，不断提 高管理水平和服务质量，保障机关职能活动的开展；( 3 ) 适应社会主义市场经济发展 的要求，以社会化为目标，转换后勤服务单位的运行机制，减轻国家财政负担。 浙江人学经济学院硕p 学位论文 政府公务用车改革探索 在经济生活日益向市场化趋进的今天，公务用车配给已完全成为旧体制下遗留的 落后事项。公务用车配给制的矛盾就显得愈加突出，并由此产生了公车规模膨胀、费 用支出大、车辆使用效益低下、公车私用乃至国有资产流失、促成腐败等严重问题。 市场经济是一种货币化、信用化、人格平等化的经济，它要求经济生活中的每位成员 的责、权、利关系都是清楚明晰，尤其是政府公务人员的货币收入必须明晰化，以接 受公众的积极监督；它要求所有的政府官员或一般公职人员，在正常的职务待遇差别 之外不应有其他非正常的待遇差异出现。但在公车配给制下，乘用公车以官爵大小、 职位高低做划分，显然是无法做到收入明晰、人格平等，也大大违背了市场经济自由 选择的原则，而只能是封建社会那种官本位思想的延续。正如某些经济学家评论时所 严正指出的，“扭曲的制度只能导致扭曲的行为”，“屁股坐在计划制度的公车里，脑袋 怎能按照市场制度去思维”? 公务用车制度的改革，就日益提上议事日程，受到人们 的广泛关注。 1 2 我国公务用车的管理使用状况 我国目前的公务用车的管理和使用，主要有以下五种情况： 1 2 1 沿用传统计划经济条件下的公务用车配给制 这一制度安排前文已予述及，存在许多问题和漏洞，已经到了非改不可的地步。 但因中国幅员辽阔，各地经济和社会发展状况差别较大，主客观条件不尽相同。当国 家没有出台统一政策，这种公务用车配给制就仍在国内有大范围存在，目前仍占据统 治性地位。 1 2 2 立足现有公务用车配给制，在加强车辆管理和使用方面做文章 本模式是在不改变现行用车制度的状况下，仅仅在加强公务车辆的管理和使用上 大做文章。如成立小汽车定编机构控制车辆规模；车辆购置、保险实行政府招标；定 点进行车辆保养、维修和加油；集中管理车辆，统一调配使用等。切实实行这些制度， 可在不同程度上解决公务用车管理和使用方面存在的某些问题，但不能从根本上解决 问题，且有些制度在实践中是难以操作，管理和监督成本过大，或还遇到许多新的问 题。但在国家相关的整体制度未能出台的状况下，这种修修补补仍很有必要。 1 2 3 发放交通补贴，取消公务用车配给制 大庆市和老河口市曾经先后实行这一模式。即完全取消公务用车配给制，并对在 职公务员按级别核定年度交通补贴，随工资按月发给个人，节约归己，超支自负。两 浙江大学经济学院硕j 一学位论文 政府公务用下芒 c 革探索 地的改革方案不尽相同，但公务用车改革货币化的方向是千日同的。这改革较易操作 和推行，推行也较为彻底，但具体执行时必须因地制宜，严密结合本地实际才能进行。 还需要切实处理好制度改革的公平与效率、成本与收益的关系，同时要教育人们树立 正确的思想观念、科学合理地确定交通费补贴标准，处理好现有公务车辆、妥善安置 司机和有关人员、制定完善相应的规章制度等。这种改革方式取得了不少成功经验， 对体制创新起到了一种探路的作用。但在具体实践的过程中，也发现有考虑不周全， 方案设计不合理的问题，新制度执行中还出现了一些新情况。 1 2 4 实行公务用车租用制 吉林省委办公厅率先实行公务交通保障货币化，初步建立了公务用车的货币化机 制。基本方法是首先核定厅领导及各处室公务交通费标准，将公务交通费直接核发给 个人或各处室包干使用，全部乘车费用从机关车队包干经费中扣除，节约归己并按月 发放现金。同时改革车队管理方式，机关车队实行经费包干，独立核算，有偿服务的 方式。这一改革的成效是：( 1 ) 改革传统的实物化保障模式，在推进机关后勤保障货 币化、市场化、社会化上，迈出了重要一步；( 2 ) 节省行政经费，减轻财政负担；( 3 ) 有利于加强机关和领导干部的廉政建设；( 4 ) 推动机关车队从行政型向企业型、消费 型向经营型、福利型向效益型的转变，转换车队服务运行机制，实行企业化管理，为 车队逐步实现自收自支创造条件。这一模式存在的问题则是：( 1 ) 公务交通费用测算 的标准需要考虑因素多，不好制订；( 2 ) 在全国做大面积推广完善存在一定难度。 1 2 5 市场机制加契约化管理 t h a i 省晋中市机关事务管理局实行市场机制加契约管理模式。其中，市场机制是 把每部车作为一个经营者，机关事务管理局就是一个经营单位，机关各单位及领导者、 工作人员都是用户。年初根据各单位和领导者的工作需要和财政状况给其核定交通费， 然后由各单位做统一掌握调度。经营者靠提供运输服务取得收入，并用来补偿经营用 费，力争做到自收自支；用户乘坐单位车辆同乘坐社会车辆一样付费，并有自主选择 车辆的权利。契约管理则是为了更好地向单位提供公务服务，克服单纯的利益驱动机 制可能带来的消极影响，由车辆管理单位即机关事务管理局和车队司机，遵循自愿、 平等、有偿的原则签订协议，用合同的形式来规范各自的权利和义务，并规定违约责 任，变各单位的行政式管理为契约式管理，使车队司机由过去的被动服从为自觉行为， 自觉为自己的经济利益而改善服务。这一改革的主要内容是：单位购车、个人承包、 浙九：大学经济学院硕士学位论文 政府公务用车改革探索 契约管理、定向服务、司机白营。改革的主要成效是：( 1 ) 节约财政资金；( 2 ) 提高 服务质量；( 3 ) 堵塞各种财务漏洞。 1 3 国外公务用车的使用和管理 西方发达的资本主义国家里，公务用车的改革都比较彻底，这与市场经济的要求 是一致的。在我们组织的对公务用车的制度改革的调研中，发现他们对公务用车的使 用和管理的主要特点为： 1 严格限制公车配备的范围，公车的数量较少。芬兰中央政府只有总统、总理及 几个部长享受公务用车待遇，整个芬兰政府办公厅也才有五辆公车；德国只为联邦领 导人配备公务用车，赫尔辛基市政府只有市长一人有固定用车；美国公车只限于联邦 领导人乘坐，且大多是警用车辆、垃圾处理车辆和重型运输车辆；香港廉政公署承担 所有公私营机构反腐败的调查取证起诉职能，任务繁重，也只有四辆公车。 2 公车管理和使用的制度严格。公务车严格用于执行公务，正常上下班和个人私 事都不得无偿使用专车。如随意使用就意味着享受了额外待遇，要照章纳税，违反规 定者甚至要受到相关法律制裁。机关工作人员都是自行解决上下班交通问题，只有办 公事才请求派公车。使用公车时要在专设的用车登记卡上登记，内容包括出车时间、 事由、公里数等，并由乘车人和司机签字后定期上报到主管部门。 3 依靠市场调节。德国联邦政府和各卅主管部门为节省开支，都尽量减少公车数 量，公车中有相当数量是租赁而来，甚至联邦政府接待来访的外国元首所用奔驰6 0 0 也临时从公司租入。按规定，联邦政府为总理旖罗德配备了豪华别墅和高级防弹轿车， 但需要自己付钱，施罗德为节省开支只好放着豪华别墅和高级防弹轿车不用，而租用 相对便宜的住宅并使用私车。 4 对公车费用进行刚性预算。政府每年的公车开支列入年度开支预算，并经议会 的严格审核，一旦通过，预算就成为法律，不得更改，年中不得追加任何费用。预算 案的执行情况还要拿到年终议会审查，如违反，议会可将政府告上法庭。 5 对公务私用现象以严厉惩处。据环球时报2 0 0 2 年1 0 月2 7 日报道，目前， 意大利最高法院作出裁决，意大利西西里岛市市长朱塞佩布赞卡因私与夫人乘坐公 务车，被判6 个月监禁。起因是1 9 9 5 年8 月，布赞卡要与妻子乘游轮外出旅行，可游 船出发地点在距墨西拿约4 0 0 公里的巴里市港口，中间还隔着墨西拿海峡。于是布赞 卡让公务车司机将他与妻子送到巴里市港口，回来时又让司机接他们回家。意大利消 浙江大学经济学院硕士学位论文 政府公务用午改革探索 费者协会就此祷布赞卡告上法庭，指控他滥用职权，损害了消费者利益。 从国外政府公车管理和使用的实践来看，不但大量减少了公车数量，节省了丌支， 也从源头上消除了公车管理使用方面可能存在的各种腐败。 1 4 我国公务用车制度存在的问题 从对国外政府对公车管理使用状况及经验介绍，并结合目前我国公务用车制度及 公车管理使用的状况分析来看，不难看出这- - 1 1 度存在许多问题，主要有以下几个方 面： 1 4 1 公务用车数量越来越多，规模严重膨胀 虽然各级政府都基本上设有小汽车定编槐构，财政预算也有种种限制。但实际执 行中，因公务用车配给制天然存在的缺陷，再加购置审批的随意性大，缺乏制度约束， 用车单位总能通过各种办法解决小汽车的编制和资金问题。本单位编制用完，到下级 单位讨要或在编制外想办法。各单位千方百计强调购车的必要性，上级领导只好签字 同意。仅就深圳市的情况来看，据市小汽车定编办公室统计，截至2 0 0 1 年年底，市、 区两级公车编制部门批准的行政事业单位小汽车拥有量就有1 3 9 3 0 辆。此外，很多单 位还通过各种渠道购买非定编车辆，包括货车、的士、大巴、中巴、摩托车等6 5 9 5 辆， 两者相加2 0 8 9 5 辆。广东省委、省政府的有关文件规定，行政公务用车定编标准为每 1 5 1 8 人l 辆。根据这一标准，深圳市区两级行政单位的公车数量已是严重超编，达到 每5 - 8 人l 辆。更有甚者是有的单位平均1 5 2 人就拥有l 辆公车，现有车辆达到应 配备车辆的3 倍。可见公车规模已处于一种失控状态。从全国其它省市和地区的情况 看，公车规模大、数量多、严重超编是普遍现象。 1 4 2 公务用车费用支出过大，财政不堪重负 据有关资料数据统计，我国每年用于公车的消费高达1 0 0 0 亿元人民币，近似于三 峡工程的总投资。仅在1 9 9 3 年，全国购买公车用费就高达4 0 0 多亿元，再加维修保养 费3 0 0 多亿元，两者相加约为当年g d p 的2 5 ，而当年财政收入也才有4 3 4 9 亿元。这 还未包括1 6 0 多万名公务司机的工资、福利、住房等相关费用支出。由于花费的是公 款，配备公车攀比成风，范围越来越广，费用难以控制。用于公车折旧、维修、保养、 燃料、保险、过轿、停车等车辆费用，用于司机与车管人员工资、奖金、劳保福利等 a i 费用均需耗费大量资金，各级财政不堪重负。2 0 0 3 年全国“两会”期间，有政协 委员提出公务用车改革议案，指出“八五”期间，全国公车共耗费7 2 0 亿元，年均递 浙江人学经济学院硕士学位论文 政府公务用车改革探索 增2 7 ，大大超过同时期g d p 的增长速度。到2 0 世纪9 0 年代后期，我国约有3 5 0 力辆 公车，包括刊勤人员在内年耗用约3 0 0 0 亿元人民币，己成为财政不堪重负的大包袱。 湖北省老河口市是一个只有5 0 万人l 的县级市，但截止到2 0 0 1 年年底，全市行 政事业单位有各类公务用车4 4 7 辆，剔除车辆折旧费，按每辆公车年均支出5 万元计， 全市一年公车耗资计2 0 0 0 万元左右。一辆公车一年的耗费相当于当地17 个农民或是 1 0 个城镇居民的年收入水平，或用当地老百姓的话说，一辆公车可以养活4 0 个下岗工 人。以深圳市为例，公车的支出情况更加突出。据深圳市机关事务管理局2 0 0 1 年会计 资料显示，一辆公车年均费用支出约7 2 万元，加上司机的工资、福利、住房等费用， 年均费用支出为1 5 3 万元。按此计算，市区两级财政仅每年的车辆支出费就高达2 5 8 8 亿，2 0 0 1 年深圳市财政收入为2 5 4 亿元，g d p 为1 9 4 7 亿元，用于公车费用的支出分别 占到1 0 2 和1 3 3 。可见公车费用支出已成为各级财政的沉重负担。 1 4 3 车辆使用效益低下，公车私用、浪费现象严重 行政事业单位普遍存在重钱轻物、重购置轻管理现象，对公务用车的运行管理和 控制不严格，不组织必要的经济核算，不讲求车辆的使用效益，导致公务用车的使用 成本远高于社会出租车行业。原因是：公务车的运营时间短，工作效率低，只是出 租车的1 5 ；公务车辆购置时多讲究品牌档次，购置价格高，相应的运转、折旧费用 也高；空驶公里多，约是出租车的4 5 倍。出租车每公里运输成本为0 8 2 1 5 元，党 政机关公务车则高达数元。每辆出租车的工作效率为公车的5 倍，运输成本仅为公车 的1 3 5 。据测算，深圳市直机关公务用车的使用成本每公里约为7 5 元左右( 含折旧) ， 而社会同行业的营业标价为每公里2 4 元。 目前，公车私用现象极为严重，很多机关单位把公务用车分配到单位内各个部门 使用，名义上是分散管理，方便工作。实际上，公车往往成为部门领导的个人专车。 领导用公车办私事是名正言顺，下属用公车办公事却难以保证。人们经常可以看到的 一个见怪不怪的现象，是上班时间里机关大院车满为患，一到下班或是节假日，大院 内却空空如也，公车都很明显地被开回家办私事了。即便是接送机关干部上下班的交 通车，利用率同样很低，每天只往返两次，闲置时间远远大于在用的时间，但班车又 不能调作他用，造成严重浪费。同时，随着离退休领导的增多，占用车辆比重也愈益 增大。按规定领导退休后不再配备公务用车，但规定往往形同虚设，致使真正用于公 。深圳市的出租车标价在全国基本上还是最高的，其中还包含税收负担和约2 0 的利润及折 旧，即便如此，开出租车仍大有钱赚。 礼斤江大学经济学院硕士学位论文 政府公务用车改革探索 务用车的比重越来越小，不少公务用车无法用于公务，实际上处于一种“沉淀”状态。 1 4 4 易造成国有资产流失，滋生腐败 在目前的公务用车制度下，车辆的购置、保险、维修保养、报废更新等各个环节 都存在不少漏洞。可以毫不夸张地说，与公车相关的消费已成为机关事业单位职务消 费的“黑洞”。购买公车给回扣，买车辆保险给回扣，修理公车给回扣等已是公开的秘 密，由此造成国有资产的大量流失。汽车修理厂为招揽公车维修生意，或给修车人送 生活用品，或按修车费的多少给客户提成，更有甚者借修公车名义维修自己的私家车。 通常情况下，新车几年内不用大修，但不少公车不到一年便有了大修的记录，且车越 是高档越往修理厂跑得勤，显然是把修车当成发财途径。 公车消费还成为财政支出黑洞和滋生腐败的温床。据调查，在某些地方公务用车 是用于公务占i 3 、干部私用占1 3 、司机私用占i 3 ，公车不“公用”日益严重。有 的领导干部上班时问由司机驾车，下班后和节假日自己开车，让在编司机“休息”。更 有甚者，目前很多单位大量购买小汽车，公车私用相当普遍，公车成为私家的小汽车， 老婆不开丈夫开，丈夫不开妻子开。另据报道，2 0 0 2 年秋季开学时，衡阳市2 0 0 多台 公车因同时接送子女上学，造成市区主干道路堵塞1 2 小时。 1 9 9 6 年底，深圳市有关部门对市直机关4 0 多个单位的公车维修情况进行调查，发 现每车年均维修费用高达5 万元。虽然深圳市为避免腐败的发生，采取了不少措施， 如政府采购、定点维修车辆、定点加油等，但从执行结果看，效果并不理想。很多单 位反映，实行以上措施以后，公车的使用成本不降反升，原因是集中采购、定点维修 实际上变成了“集中腐败”。如正常情况下更换一个轮胎要4 0 0 元，定点维修厂却要6 0 0 元或更多。供货商、维修厂及定点加油站只要做好公关工作拿下独家经营权，就万事 大吉。政府的集中采购行为，反而给了某些企业经营特权和垄断地位，破坏了公平竞 争的市场环境。以上措施名义是为预防腐败，但事实上既不治标也不治本，深究起来 最终还是公车管理使用制度的原因。 1 4 5 公车供需矛盾突出，不利于单位团结和工作效率提高 由于目前机关单位大都只强调公务活动的顺利完成，很少顾及行政经济成本的多 少，使得公务用车配置的随意性大。配车一般都是长官意志，哪个部门需要配车，给 谁配车都由单位“一把手”说了算，在这种情况下，很容易出现供需矛盾。深圳市有 关部门在公车改革调研中，发现一个单位的车越多，关系越难摆平。某单位工作人员 浙江大学撵济学院硕士学位论文 政府公务用车改革探索 总计3 0 0 0 人，现有公务车2 0 7 辆，平均1 5 人就拥有1 台车，但还要求继续增加公车 数量。有的单位确实是工作需要配车，有的是领导碍于面子不好反对或不明就里，更 有的是领导对某单位或个人心存偏爱，这又会造成车辆配置事实上的不公平。于是， 有车者是心情舒畅，无车者心存怨气，同事间互相嫉妒、相互攀比，甚至出现有车就 办枣，没车就不工作的情况，影响了单位工作效率。 1 4 6 有碍于我国汽车工业的艮远发展 在我国，小汽车长期来被视为一种高档奢侈品，只有定级别和身份的人才能乘 坐，一般老百姓是无可问津。随着我国社会经济的不断发展，汽车工业已经成为国民 经济的支柱产业，平民化轿车更得到大力发展，小汽车进入家庭正在越来越多地成为 现实。但现今的公车消费仍然占据主导地位，这就明显地延缓了汽车进入家庭的进程。 原因是：( 1 ) 现行的公车制误导了企业的生产。在实行市场经济的今天，企业只有面 向市场才能够生存，汽车生产企业的生产经营活动也渐渐转向按市场需求信号来安排。 但公车的存在发出了错误的市场信号，误导生产，公车购买中过多地追求豪华、攀比， 使汽车厂家生产的高成本、高售价、高耗油的车辆仍能轻易生存，自然导致了厂家改 进技术、更新设备、降低能耗、削减成本的动力和压力严重缺乏。( 2 ) 抑制了老百姓 的消费欲望，实际上产生了一种轿车消费的“挤出”效应。乘坐公车者大都具有一定 身份和地位，既然有公车可随意免费乘坐，谁会再花钱去买私家车呢? 没有公车坐的 普通老百姓，则没有多余的财力购买私车，这显然是“劣币驱逐良币”。( 3 ) 现行公车 制度还使中国的轿车工业出现逆潮流而动的景象。世界汽车大国都曾走过一个经济型、 超微型、大批量进入家庭的历史，像法国“2 c v ”、德国“甲壳虫”、美国“t ”型车、 日本“轻四轮”、韩国“巧龙”等，大都是针对本国百姓的经济状况而设计出来的廉价 轿车，正因市场导向定位正确，才使廉价轿车的产销量高速增长，奠定了本国汽车工 业发展的基础。而中国的轿车工业近十多年来花费巨资通过中外合资，引进国外大批 整车技术生产的车型，即便是成本价格，也远远高于我国普通家庭年平均收入的近1 0 倍。靠工资维持生计的工薪阶层，很难想象能买得起豪华的小汽车。现在的轿车市场 基本是依靠公款购买和消费者支撑，为数众多的老百姓还只能“望车兴叹”。 1 4 7 与机关后勤改革的大方向背道而驰 现行的机关后勤工作体制是计划经济的产物，它强调服务保障，却不注重后勤经 营，更忽视后勤管理服务工作的成本核算和效益提高。公车服务保障在机关后勤工作 浙江大学经济学院硕士学位论文 政府公务用车改革探索 中占有重要地位，公车用费在机关后勤服务保障的总费用中所占的比重也很大。以深 圳市赢机关为例，2 0 0 2 年，机关后勤服务保障的总支出是9 2 亿元，公车一项就占1 0 3 ， 达到9 4 7 亿元。机关事务管理服务部门作为政府部门的“大管家”，负责管钱、管物、 管车、管房、管基建等，对政府降低行政成本、提高工作效率负有重要职责。如果只 注重提供优质周到的服务，而不顾降低成本耗费，显然与政府降低行政成本的大目标 相违背。我国机关后勤中普遍存在的服务成本高、浪费现象严重，究其根源，正在于 机关后勤保障资金及管理服务中的封闭式运作，社会化程度不高。虽然近年来各地机 关后勤部门进行了不同程度的社会化改革，但机关办社会的现象仍是大量存在。 公车消费直在我国轿车市场中占据主导地位，在某些领域这种公车消费所占比 例高达9 0 以上。公务用车早已成为主人身份、地位、权力的象征，已失去了配备公务 用车方便工作的最初涵义，公车的不合理消费已成为各级政府财政的沉重负担。大小 领导干部几乎是一人包一辆车，到了无车不出行的地步，严重脱离群众、脱离社会现 实。从中匡i 社会调查事务所对北京、上海、青岛、郑州、武汉、重庆、广州7 城市普 通居民的电话调查显示，9 5 以上的公众赞成进行公务用车改革。 1 5 对现行公车制度的评价 现行公车制度之所以产生了诸多问题。究其原因，主要有以下几个方面： 1 5 1 “公私不分”是产生公车问题的认识根源 计划经济时代，政府机关工作人员的身份是“公家人”，接受教育是“公而忘私”甚 至“大公无私”，劳动报酬是远低于其劳动价值的低工资。人们的思想也与此相适应， 无论是领导还是普通百姓普遍认为，公家人为公家做事，理应由政府提供工作便利条 件，其中就包括公务用车。再者，低工资下个人也没有经济能力购车。在这种状况下， 公务用车由国家配置是合情合理的。改革开放二十多年以来，国计民生蓬勃发展，市 场经济理念逐渐为人们所接受。国家的目标是建立产权明晰的社会主义市场经济体制， 私有财产同样为国家和法律所承认并保护。在这种条件下，人们的思想同样要与时俱 进，应大力提倡“公私分明”。如果再奢谈“公而忘私”或“大公无私”，显然不合时 宜，也容易造成思想混淆。现行公车制度仍沿用计划经济时代的配给制，乘坐公车的 领导和普通百姓在认识上就存在偏差。领导认为自己是为党和人民工作，应该由国家 提供工作便利。百姓则认为，工资收入差距已足以体现工作岗位的不同，再由国家继 续提供公车待遇，显然很不公平。即便配给工作用车，也要严格限定在执行公务的范 浙江大学经济学院硕十学位论文 政府公务用车改革探索 围内，不能公私不分。应当认为，公务用车花费的是纳税人的钱，钱花在什么地方， 怎样花销，百姓作为纳税人应该具有知情权。所以，计划经济时代遗留的公车制度与 曰前正在建立的市场经济体制发生剧烈冲突，出现种种问题也就不足为奇。 1 5 2 行政权力导致资源配置失衡 我国的权力配置是政府主导，行政权力在政治经济社会生活的各方面占有绝对支 配地位，没有其他力量可有效制约。再说，领导者因手中拥有行政权( 且这种权力往 往来自于上级领导而非公众授权) ，他就可以占用更多的资源。如公务用车，买好车、 公车私用甚至公车腐败，无人敢于过问。领导身边的“知情人”还会挖空心思讨好上 级。如领导审批权限的界定问题。某市文件规定市长的经费审批权限为1 0 0 万元以下， 副市长的审批权限在5 0 万元以下，这一权限来自何处，由谁授权，普通百姓肯定不知 情。行政权力的“魅力”远远不只这些，它还可以延伸到用人。领导拥有行政权力就 可以用其为下级谋取更多利益，名义是关心下级，实际是调动下级的“指挥棒”。下级 受利益驱动也心甘情愿围着领导的指挥棒转。行政权力实际成为“管人用人“的重要 手段，设想将人都能管得服服帖帖，还有何事办不成呢? 没有节制的行政权力是屡试 不爽，畅通无阻，人见人爱，这就使资源配置隶属于领导的行政权力。公车资源配置 的随意性、规模的恶性膨胀也由此而来。 1 5 3 所有权与使用权的两权分离导致公车管理失控 公车由政府花钱购置，维护保养和日常消费由公家负担。毫无疑问，公车所有权 归国家所有，使用权也应由国家掌握。但很多地方、单位的公车使用管理，在方便工 作、提高效率的名义下，多采用分散管理办法，把公车交给各部门乃至使用者自我管 理、随意使用。公车的所有权与使用权因此被人为分离。车是公家的，各种费用也不 要自己出，使用者不必付出任何成本便可得到最大收益，自然欣然接受。而车辆每天 究竟做什么，运行状况怎样，花费情况如何，公车配备是否合理，所有者对此并不知 情，使用者对此情形一清二楚，但因车辆并非自己所有，只要保证安全行驶就万事大 吉，其他方面根本不予考虑。这就使得公车私用、铺张浪费甚至公车腐败等应运而生。 1 5 4 财政体制改革滞后，公车消费缺乏有效约束 购置和维护保养公车，需要财政资金的大量投入。财政体制合理时，对公车的不 合理消费可起到有效地制约作用，但实际情况并非如此。财政资金投放的随意性及重 投入轻监管的运作机制，使财政对公车消费的监督制约作用显得乏力。政府机关各单 浙江火学经济学院碗士学位论文政府公务用车改革探索 位资金的分散使用管理，又使财政部门对资金投入后的监管徒有虚名。因此资金挤压 挪用或占用等无人过问，完全凭部门领导的喜好。还有各单位通过种种办法取得预算 外收入，设立独立于财政账户外的“小金库”。财政对这部分资金根本无法监管，有钱 单位用这部分资金购买车辆，逃避财政部门的监督。这是公车规模难以控制，编外车 辆失去监管的重要原因。 1 5 5 监督机制缺乏，使得公车出现的种种问题愈演愈烈 公车是行政权力的产物，整个使用过程需要行政权力制约。要对公车出现的种种 问题进行控制，就必须加强制度建设，完善监督机制，使公车运行处于随时受控的状 态。目前有关公车的监督管理办法不健全，或缺乏可操作性或监督成本太高，监督机 制缺乏使得公车失管失控。 浙江大学经济学院硕士学位论文 政府公务用车改革探索 2 政府公务用车改革的方向 2 1 明确政府公务用车改革的目标 首先，必须确定公务用车改革要达到何种目标。只有有了明确的目标，才能在分 析公车管理与使用现状的基础上，立足现实，结合实际，参考借鉴国外比较成功的管 理经验，进而制定出适应我国国情的公车制度。根据我国公车制度的现状，着眼于建 立适应社会主义市场经济发展的符合国际惯例的公车管理制度。确定公车改革的目标， 至少应该把握以下几点：降低行政管理成本；提高工作效率；维护国有资产安 全和社会稳定；反腐保廉；实现公务交通费用在公平、公正、公开的基础上做货 币化分配。 应当说明，公务用车制度的改革只是整个机关后勤服务工作制度改革的一部分。 当前，在机关后勤工作适应市场经济的要求，已经作出重大变革的同时，公务用车的 制度改革就是势在必行之事。国务院机关事务管理局局长焦焕成在全面推进新世纪 的后勤改革与发展的报告中指出，我国后勤体制改革已经取得重大突破，主要表现 在：( 1 ) 顺利实现了机关后勤管理职能与服务职能的分离，精简了后勤行政管理机构， 转变和规范了管理职能，增强了监管和调控能力；( 2 ) 转换了后勤服务方式和运行机 制，组建了具有事业法人资格的后勤服务实体，提高了后勤服务质量和水平；( 3 ) 初 步理顺了后勤管理部门与后勤服务部门之间的工作关系、产权关系、经济关系和收益 分配关系，为按市场经济规律组织服务生产与经营创造了条件；( 4 ) 优化了后勤资源 配置，提高了使用效益，调动了后勤人员的积极性。 今日的机关后勤体制已经发生了深刻变革，在管理上逐步实现了由计划型向市场 型、经验型向科学型转变，由实物管理向价值管理转变，由经费划拨向结算制度转变， 由物资的分散采购、供应向政府集中采购转变。在服务上，由供给型无偿服务向核算 型有偿服务转变，由封闭型单一服务向开放型两面服务转变，由缺乏内在活力和动力 向自主经营、自我约束、自我发展、自我激励、自负盈亏转变，从而初步建立了新型 后勤管理体制和运行机制a 这种变革模式正为我们提出公务用车制度改革的目标指明 了基本方向。 我们设想的公务用车改革的目标，应当是：以国家有关行政体制和机关后勤管理 体制改革的总体思路和要求为指导，借鉴国际通行的做法，积极探索公务交通资源配 置货币化改革的路子，取消绝大多数公务用车，合理确定公务交通费用，将相关费用 浙江大学经济学院硕士学位论文 政府公务用车改革探索 理入个人工资，实现公务交通费用的明晰化、货币化，以有效降低机关事业单位后勤 管理服务成本，从源头上遏制腐败，建立与反腐保廉预防体系的要求相一致、与新型 行政体制相配套，与社会主义市场经济体制相适应，与国际通行规则相衔接的公务用 车的运行管理机制。 2 2 把公务用车改革纳入市场化、社会化、货币化之路 “十五计划”纲要提出，要以市场化、产业化和社会化为方向，发展面向生活和 生产的服务业；要转变观念，突破体制障碍，打破垄断，放宽市场准入，形成有利于 服务业发展的体制环境；要加快机关、学校、医院和企事业单位后勤服务的社会化进 程，逐步改制为独立法人企业；要完善服务业标准，提高供给能力和水平。这一有关 机关后勤服务社会化的论述，应该成为新时期包括公务用车在内的机关后勤服务改革 和发展的行动指南。 2 2 1 公务用车改革的社会化 公务用车服务的社会化，是机关后勤服务体制改革的重要内容。其含义是指机关 用车服务要适应社会主义市场经济的特点和要求，按照市场经济等价交换的原则，根 据自身的实际成本和市价，合理确定服务价格和核算标准，与机关服务对象逐步建立 起有偿服务核算的关系，打破传统的无偿服务的后勤模式，建立面向社会的有偿服务 竞争机制，从而在优化服务功能，提高服务质量，确保机关高效运转的后勤需求的基 础上，又能够尽量降低服务成本，优化后勤服务资源的合理配置。 公务用车服务的社会化具有以下特点：一是对机关用车服务的社会化。现有用车 单位在脱离机关行政本体后，一方面要按照机关后勤服务的要求，搞好机关有偿服务， 另一方面则要面向社会，参与市场竞争，扩大服务范围，服务社会获取经济效益。使 后勤服务单位成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的商品生产者和经营者。 二是机关用车服务内容的社会化，按照双向发展、双向服务、优势互补的方针，在发 挥机关后勤单位服务优势的同时，积极引进社会专业力量为机关提供高质量、高效率 的专业服务，从而逐步实现服务对象的社会化，服务价格的市场化。 加快行政机关后勤服务社会化的进程，是后勤工作自身发展的内在必然。按照马 克思关于服务是商品，具有使用价值和价值的科学论断，后勤服务同样具有使用价值 和价值。从本质特征看，后勤工作有一定的经济工作特性。加快后勤服务的社会化进 程，首先要突破传统后勤组织模式，壮大后勤整体实力，把后勤服务单位从机关行政 浙江大学经济学院硕十学位论文 政府公务用车己5 ( 革探索 主体中分离出来。实行独立核算，自收自支，按照市场经济规律的要求规范运作，逐 步建立起与市场经济相适应的内部管理体制、运行机制和激励机制，并最终形成为自 主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体。 目前的公务用车制度直接导致了公车规模的不断扩大，很多单位还建立了专门的 公车管理机构，如机关车队等，它只负责服务保障，不管服务成本如何，造成服务保 障成本居高不下。与此同时还增加了人员的编制负担和福利负担。这与机关后勤改革 的社会化方向明显不一致。各级政府在建立社会主义市场经济体制过程中，必需与时 俱进，自觉适应经济体制由计划经济向市场经济的转变、经营方式由粗放型向集约型 的转变。 我国的各级党政机关及事业单位长期受计划经济的影响，政府的作用强调最多的 是其社会管理功能，如行政组织和协调控制功能、集中力量办大事等，而很少谈及政 府和社会组织要完成既定工作目标所需要承担的行政成本。这一做法在过去固然有其 合理性，但今日要建立社会主义市场经济体系，就必须在政府和事业单位参与社会经 济活动的过程中，引入成本、经营的概念。政府在经济生活中不但是法律制定者和“守 夜人”的角色，也是很重要的消费者，承担着社会“经济人”的角色。它的消费行为 也必须与一般消费者一样富有理性，必须考虑成本和收益，要讲求资源的优化配置。 由于政府在社会组织中的特殊地位和作用，决定了它的消费行为对一般消费者和“经 济人”还具有强大的带动和示范效应。 机关后勤服务社会化的改革，可做的工作是很多的。具体做法也有多种多样。上 海盛勤( 集团) 有限公司、上海锦勤( 集团) 有限公司于2 0 0 3 年1 月2 9 日成立。据 悉，盛勤、锦勤两公司由市政府机关事务管理局下属的后勤服务事业单位改制组建， 注册资本各为3 亿元，目前已拥有了一定数量的二级公司。据称今后两家公司将充分 运用市场机制，在各级政府部门的车辆运营、房地产、物业管理、办公用品、餐饮宾 馆和其他社会服务项目上展开平等竞争，广泛采用招标形式为各级政务活动提供后勤 服务，以达到降低行政成本、实现资产保值增值的目的。两家公司的成立，打破了市 机关后勤小而全的旧有模式，开创了通过资源整合盘活机关资产的新思路。上海市委 副书记韩正指出盛勤、锦勤两个机关后勤服务公司的成立，将标志着上海机关后勤服 务社会化改革进入一个新的阶段。改革机关后勤体制，实现后勤服务社会化、市场化， 。上海政府网消息：w w w s h a n g h a i g o v c n 浙江人学经济学院硕十学位论文 政府公务用车改革探索 是适应社会主义市场经济要求、深化行政管理体制改革的重要内容。他要求两个公司 在思想上要坚定改革方向，在体制机制上要坚持开拓创新，在操作步骤上要做到平稳 有序，以党的十六大精神和”三个代表”重要思想为指针，积极推进机关后勤服务社会化 的改革。 2 2 2 公务用车改革的市场化 机关后勤从管理体制的改革到服务经营机制的转变，从服务质量和水平的提高到 保障实力的增强，都是以市场为导向，在市场经济规律的支配下实现的。计划经济时 代形成的以封闭式，供给制、福利型为主要特色的传统后勤体制，造成了机构臃肿、 资源浪费、效益低下等多种弊端。这种体制既严重地阻碍着机关后勤资源的合理配置， 又直接制约着后勤保障水平的提高。随着