（国际贸易学专业论文）BOT项目融资在我国城市水务的应用研究.pdf

摘 要 i 提 要 我国城市水业在未来三十年将呈持续高速发展态势所需投资额达年均过仟 亿之巨其中政府能投资的比例有限更多的资金缺口需社会资本来弥补同时 我国水务市场具备了充分的开放政策和行业利好因素投资回报前景良好能引 起私人资本较大的兴趣作为私人资本参与基础设施建设的有效投融资方式之一 bot 项目融资方式被引入我国基础设施领域已有近二十年的历史在我国水务行 业近十年中经历了三个主要的应用阶段前两个阶段基本仅涉及外资初期特点 是外资仅提供融资而不参与管理且对外资的回报方式基本上按其融资额的固定 比率支付第二阶段为国家试点阶段即成都水六厂 b 厂项目该项目操作上更加 规范外资不仅参与建设和管理也不按投资额给予固定回报但对其实行的保 底水量和水价仍未起到足够激励外资承担更多风险的作用2000 年以来越来 越多的国内资本关注城市水务涌现出上百个的内资水务 bot项目由于内资融 资渠道有限制而国内银行暂还未接受项目融资这项业务因此内资 bot演变成 了由投资母体提供担保的非有限追索性质的准 bot形式总体来说三 阶段经历了由外资为主向内资踊跃的转变过程 虽有比较成功的试点 但规范 bot 的应用还未全面展开针对目前应用中的三个主要问题如成本问题投资回报方 式问题和政府信誉问题本文对水务 bot的高价成本问题进行了分析和澄清 对平衡投融双方的关键问题即投资回报方式提出了解决对策即通过厂网合一 的资产组合模式来吸引投资商接受自负盈亏的回报方式而对水务 bot应用中比 较敏感的政府信誉问题本文明确指出相关法律不健全是问题的实质呼吁尽快 完善国家级法律代替地方法规最后本文形成的结论是水务 bot的应用对我国 城市水务的投资意义重大完全具备基本应用条件虽然至今尚未正规化地全面 开展但随着我国城市水务投资环境的改善尤其是水价改革的全面推行水务 bot的应用时机正接近成熟应进入大力推广阶段 ii abstract chinas urban water industry will develop rapidly in the next thirty years with estimated annual investment requirement as much as more than one hundred billion yuan, among which those from the government will be in only small part while the most part expects the fulfillment of nongovernmental capital. meanwhile chinas urban water market, under open policy and profitable industrial situation, seems quite attractive to private capital for its high expectations on investment return. nearly twenty years ago bot was introduced to china as an efficient way of financing for infrastructures in private capital market, but its ten years history in the urban water industry can be divided into three periods with the first two periods only performed by foreign investment and the third one mainly by domestic investment. in the first period, the foreign investors acted merely as capital suppliers with fixed percentage of return on the amount of their investments. the second period refers to chengdu no. 6 water supply plant which was sponsored by the central government as an experiment and executed more closely to standard bot. despite the absolute fixed return as in the first period, the investors participated in the plants construction and operation. however its way of ensuring the investors by guaranteeing minimum sums of water purchase and purchasing price seems regretted to the government for its inefficiency on performance encouragement especially on risk sharing. the third period boomed since 2000 when the urban water industry attracted attentions of more and more domestic capital on the fact that hundreds of bot water sectors appeared from then on. actually bot in this period changed into so-called “pre-bot” when the investors usually offer guarantee for the project financing on the contrary of non-resource or limited resource principle-one of bots important principles. the variation was based on the situation that most of chinas banks had not yet developed relative business on project financing. to sum up, the above three periods witnessed the changing process on bot in urban water industry- from foreign capital to domestic capital, with one basically successful experimental project, but still far from real popular. as for the three main problems during the application of bot in urban water industry, through analysis, this essay clarified the misunderstanding on the cost of bot project, suggested solutions on bots key point the investment return pattern which is to attract investors to bear more management risks by “combination of tubes with plants”, and clearly pointed out that insufficient lawful protection is the core reason for the problem of municipal abstract iii governments truthlessness and appealed for a complete national law instead of kinds of pending local administration regulations on bot in urban water industry. in conclusion of this essay, the author holds that the application of bot which is extremely significant for the development of chinas urban water industry, with application conditions almost ready and close to maturity, under unsophisticated execution but with investment environment being improved especially along with the water price reform, should be pushed for extensive application. 第一章 前 言 1 第一章 前 言 1 . 1选题背景 b o t 项目融资作为近三十年来国际上流行的基础设施建设投融资方式之一登 陆我国有近 2 0 年的历史 1 1 9 9 5 年由中央政府批准在城市水务领域进行项目试点 历经 1 0 年摸索 取得了一定的成绩 已有基本成功的案例如成都水六厂 b 厂项目 证明了水务 b o t的可行性带动了国内社会资本对水务的投资同时应用中也存 在一些问题如规范的 b o t 至今也仅停留在试点项目大量涌现的准 b o t 改变 了项目融资有限追索的基本特征超前建设引发对项目规模乃至成本的负担 固定回报或变相固定回报问题反映出在水务 b o t投资回报模式上有待突 破部分地区政府毁约或提前/ 强行征收 b o t 项目不仅拷问地方政府的信誉更 凸现我国有关法律和法规的缺陷等总体来说水务 b o t的应用尚处不成熟的摸索 阶段 根据我国 十五 规划和有关中长期发展战略 城市水务领域的投资需求巨大 资金缺口明显b o t 项目融资作为基础设施建设的一种有效融资手段如能尽快推 广应用必能极大地推动我国城市水务的建设投资 2 0 0 3年以来我国水务政策逐渐完备水务基础设施的投资已对社会资本全面 开放涉及公用事业特许经营的法规建设也取得了重要进展 2 水价改革作为 2 0 0 5 年价格体制改革的重点之一也将获得较大突破从外部条件看水务 b o t的应用 环境逐渐成熟 在上述背景条件下对 b o项目融资方式在我国城市水务的应用情况进行研究 显得很有必要通过对应用历史进行回顾和分析发现存在的问题并针对现实 问题提出解决办法和建议将具一定实用价值 1 . 2基本思路和研究方法 通过对 b o t 原理的分析和我国水务市场的背景介绍 结合水务 b o t 在我国的应 用回顾在分阶段归纳其应用特点的基础上重点分析了水务 b o t应用中的三个 问题在澄清问题的同时针对性地提出了解决投资回报方式的建议最后得出 结论即水务 b o t 在我国推广应用的条件基本成熟为适应我国未来 3 0 年水务投资 1 1985 年 深圳沙头角电厂 b 厂项目为我国首个 bot 项目 2 指 2004 年建设部 126 号令 市政公用事业特许经营管理办法 bot 项目融资在我国城市水务的应用研究 2 的巨大需求应大力推动水务 b o t 的应用 本文运用实证研究方法运用案例和数据对水务 b o t 在我国的实务问题进行 了比较全面的介绍和分析对于厂网合一条件下 b o t投资回报方式的建议 具有一定的新颖性明显的不足之处是对于水务 b o t的已有应用成果未能形成较 准确的数据同时对于 b o t 项目融资涉及的法律障碍也未予以分析 第二章 bot 理论 3 第二章 b o t理论 2 . 1 b o t的基本理论 2 . 1 . 1项目融资的定义 本文所讨论的项目融资系狭义范围即通过项目来融资按照内维特 ( p . k . n e v i t ) 所著的项目融资p r o j e c t f i n a n c i n g 1 9 9 5 年第 6 版中的定义 项目融资是为一个特定经济实体所安排的融资其贷款人在最初考虑安排贷款 时满足于使用该经济实体的现金流量和收益作为偿还贷款的资金来源并且满 足于使用该经济实体的资产作为贷款的安全保障 2 . 1 . 2 b o t项目融资的定义 b o t b u i l d - o p e r a t e - t r a n s f e r 即建设- 运营- 转让是指基础设施建设融 资的一类方式它有时被称为公共工程特许权通常是指承建者或发起人非 国有部门可以是本国的外国的或联合的企业财团通过契约从委托人通常 是政府手中获得某些基础设施的建设特许权成为项目特许专营者由私人专 营者或某国际财团自己融资建设某项基础设施并在一段时期内经营该设施 在特许期满时将该设施无偿转让给政府部门或其它公共机构 3 b o t 一词是对一个项目投融资建设经营回报无偿转让的经济活动全过程典 型特性的简要概括 2 . 1 . 3 b o t的流程 由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议 c o n c e s s i o n a g r e e m e n t 作为项目融资的基础由本国公司或者外国公司作为 项目的投资者和经营者安排融资承担风险开发建设项目并在有限的时间内经 营项目获取商业利润最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构 3 蒋先玲 项目融资法律与实务对外经济贸易大学出版社2004 年 2 月第 1 版p47 bot 项目融资在我国城市水务的应用研究 4 2 . 1 . 4 b o t的特征 1 ) 市场条件拟投资建设所提供的产品或服务应是基于市场经济的可收费 且属于一般收费项目或可盈利项目 4 2 ) 政府参与政府的特许权尤其是其附带的收费权是 b o t 项目融资的核心 也称特许权融资政府须提供保证和支持 3 ) 项目导向即贷款人放贷的着眼点不是项目发起人的资信而是项目本身的 资产和未来收益 4 ) 有限追索债权人对项目债务的追索仅限于项目的资产及其产生的收益 追索权不涉及投资各方在项目以外的资产这是项目融资区别于普通融资 的根本区别 5 ) 风险分担项目各参与方按照最适者原则承担各自最适的风险并以一系 列复杂的协议合同文本及担保确定其责任权利和义务 6) 操作复杂准备周期长法律文件较繁琐前期费用高 5 适宜融资规模 较大经营周期较长的项目 2 . 2 b o t的成因 b o t 的制度渊源为现代特许权制度和项目融资这项金融创新 现代特许权制度可追溯至 1 0 - 1 1 世纪的欧洲随着 1 9 世纪殖民主义的扩张 在国际海洋资源开采上得到广泛应用2 0世纪曾因民族独立与主权回归爆发过争 夺特许权的战争如苏伊士运河战争 6 我国于 1 9 8 2 年发布了中华人民共和国对外 合作开采海洋石油资源条例确立了这一制度为日后 b o t 提供了制度基础 项目融资的雏形出现于 2 0 世纪 3 0 年代美国石油开采行业的产品抵押贷款 或称产品支付p r o d u c t p a y m e n t二战结束至 6 0年代发展为预期产品 抵押贷款标志项目如英国北海石油开采项目形成清晰的有限追索项目贷款由 此项目融资成为国际金融领域的一个新分支 2 0 世纪 7 0 年代是第一次石油危机之后的能源工业繁荣期也是项目融资初 步发展的阶段在经济发达国家政府大举建设能源类工程项目以缓解能源压力 同时投资建设其他基础设施项目作为宏观调控的手段在发展中国家为迎合国 际市场对燃料和矿产品的旺盛需求纷纷投资或引资建设此类开发工程项目在 因石油而暴富的中东在扩大石油生产规模的同时也带动了基础设施的建设 4 基础设施按使用收费水平可分为 纯公益低收费一般收费和可盈利四类 5 以北京第十水厂为例 前期费用超过千万元人民币 6 英法为夺得苏伊士运河的控制权 与以色列联合于 1956 年 10 月 29 日对埃及发动了突然袭击这就是 第二次中东战争又称苏伊士运河战争 第二章 bot 理论 5 云集了众多的国际工程承包公司促使这些工程公司开始摸索引领私人资本投资 建设和运营公共基础设施在上述项目膨胀需求旺盛的背景下国际金融界掀 起自由化浪潮各国金融管制呈放松趋势为项目融资提供了客观的法律环境 进入 2 0 世纪 8 0 年代 世界性经济危机和第三世界债务危机的出现曾极大地打 击了项目投资的发展势头据统计1 9 8 1 年到 1 9 8 6 年西方国家在能源原材料 市场的新项目比上一时期减少了 6 0 % 投资总额减少了 3 3 % 7 1 9 8 4年土尔其政府 拟兴建阿科伊核电站时任首相塔格特奥扎精妙地原创出流传后世的 b o t简称 但该项目以失败告终然而短期的低迷并未扼杀项目融资的生命力前一时期 信誉担保贷款的高坏帐率却从反面说明了项目融资有限追索的低风险优势 僵局终从 b o t 打破2 0 世纪 8 0 年代发达国家的私有化浪潮为 b o t 项目融资提 供了鼓励私人资本参与的政策背景国际石油跌价后中东地区的投资萎缩迫使国 际资本寻找新的流向国际工程承包界的巨头公司起到了推波助澜的作用1 9 8 7 年英法海底隧道工程一举融资成功以长达 6 6 年的特许权期限创世界之最且至今 运营良好标志着项目融资尤其是 b o t 项目融资进入了高潮阶段b o t 开创性地明 确项目最终产权属所在国政府或机构消除了所在国的顾虑巧妙地规避了政府 的政治风险和外债等金融风险吸引大量的商业资本和私人资本投入到公共基础 设施建设中不仅能弥补财政资金不足解决所在国的建设资金而且能同时引 进先进技术和管理经验成为一种广受瞩目的融资方式被广泛应用于发达国家 和发展中国家的基础设施建设中 b o t 于 1 9 8 5 年首次在我国应用于深圳沙头角电厂 b 厂1 9 9 4 年国家正式在电 力供水高速道路等项目开展试点至今延伸至基础设施的各个领域尤其是 在近几年公用事业改革中b o t 方式几乎成为市场化的代名词 2 . 3 b o t的机制 b o t 的经济学内涵包含政府负责提供基础设施的产品或服务通过特许协议 授权委托私人资本生产该项产品或服务而项目融资用该项产品或服务的预期收 入抵押贷款实现融资建设又从本质上体现了使用者付费的基础设施筹资模式 b o t 的制度创新是将基础设施的提供者和生产者分离从而在由政府保证公平 的基础上由私人解决了效率问题政府做为提供者的职能主要体现在规划审批 行业准入和价格管制方面而将筹资建设控制建设成本低成本运营维护等类 似专业的问题交由生产者即私人资本运作通过分离实现了政府与私人的伙伴关 系即 p p p p u b l i c - p r i v a t e - p a r t n e r s h i p 特许权的授予本身含有市场权的竞争这种制度安排允许竞争对手投标 7 蒋先玲 项目融资法律与实务对外经济贸易大学出版社2004 年 2 月第 1 版p13 bot 项目融资在我国城市水务的应用研究 6 取得在某一合同期提供某种商品或服务的特许经营权德姆塞茨1 9 6 8 从而引入了竞争机制有助于提高效率和优化资源配置 基础设施的筹资模式可分为以下四类使用收费接口收费开发商贡献和税 收 8 其中使用收费体现了一般商业原则它基于公共产品的变异即随着技术进 步 越来越多的公共产品由兼具非竞争性 9 和非排他性 1 0 的纯公共产品变为只具其中 一项的准公共产品或均不具有的私人产品从而使基础设施出现了部分一般收费 项目和可盈利项目为政府融资向私人融资的转变提供了条件 1 9 9 4年世界银行发表了为发展提供基础设施的主题报告提出将商业 原则和竞争机制引入基础设施发展尽可能发挥市场机制的作用的观点深深 地影响了 2 0世纪 9 0年代以来的基础设施研究并确实推动了某些包括我国在内 的发展中国家的基础设施领域的市场化改革b o t 成为其中的明星模式 8 邓淑莲 中国基础设施的公共政策上海财经大学出版社 2003 年 7 月第 1 版 p123-126 9 非竞争性是指消费者在消费某公共产品时不能阻止其他消费者同时对该公共产品的消费 10 非排他性是指消费者在同别人共同消费公共产品时的收益同其单独消费该公共产品时取得的效益相同 第三章 我国城市水务投资环境和 b o t 的应用概况 7 第三章 我国城市水务投资环境和 b o t的应用概况 3 . 1 水务政策开放 我国政府允许社会资本进入城市水务领域全面参与建设投资 早在中国加入世 贸组织前即已经将水厂的建设对外资开放2 0 0 2年 3月原国家计委在新公布的 外商投资产业指导中更将原禁止外商投资的供排水城市管网对外资开放 此举意味着外资拥有了向用户最终零售水的权利在国际上水务私有化和盈利型 水务的代表国家英国其水务公司的投资回报率平均约为 6 % 1 1 而在我国供 水行业同样属盈利型行业政府法规明确供水企业合理盈利的平均水平应当是 净资产利润率 8 1 0 1 2 3 . 2 投资需求巨大 城市水务在我国包含城市供水和污水处理改革开放以来我国城市化速度迅 猛相对原有薄弱的基础条件制订了宏大的水务发展规划国民经济和社会发 展第十个五年计划水利发展重点专项规划明确提出十五期间全国新增 供水能力 4 0 0 亿立方米/ 年其中新增城市供水能力 1 6 0 亿立方米( 日均 4 5 0 0 万立 方米/ 日) 同时城市污水处理率也要从 2 0 0 0年的 2 2 3 提高到 4 5其中 5 0 万人口以上城市要达到 6 0新增城市污水处理能力 2 6 0 0 万立方米日 然而十五规划的执行情况不容乐观根据建设部年度城市建设统计公报 2 0 0 1 - 2 0 0 3 年间城市新增日供水能力分别为日均 8 7 0 万立方米8 5 3 万立方米和 5 9 6 万立方米未能达到目标进度污水情况同样堪忧根据国家环保总局2 0 0 3 年全国环境统计公告2 0 0 3 年城市污水集中处理率仅 2 5 . 8 % 咎其原因主要因 为目前我国水务投资仍以政府投资为主而政府方面筹集建设资金的能力远不能 满足投资的需要尤其是国债资金的使用效率低下 实际上十五规划中对于城市水务的目标并不高据专家预测未来 3 0 年我国城市水务的发展速度将高于十五规划 11 李晶等 水权与水价 中国发展出版社2003 年 11 月第 1 版 附录 p282 12 城市供水价格管理办法1998 年建设部颁 bot 项目融资在我国城市水务的应用研究 8 0 5 0 0 1 0 0 0 1 5 0 0 2 0 0 0 2 5 0 0 2 0 0 0 年2 0 3 0 年 城市供水需求 量 污水集中处理 率 图一 我国未来城市水务需求预测 注图中数字单位为供水需求总量亿立方米污水集中处理率中间时间为 2 0 1 0 年 资料来源中国城市水可持续管理的战略对策 1 3 一文中中国城市需水量近远期预测见附录一 十五规划的水务投资规模为 1 0 0 0 0亿人民币其中政府投资比例计划不 超过 3 0 % 约有 7 , 0 0 0 - 8 , 0 0 0亿元投资需依靠内外资等社会资本投入 1 4 则可保 守的估计未来 2 5年内我国城市水务的社会资本的参与总量将达 4 2 , 0 0 0亿 静态平均规模为每年 1 , 4 0 0亿元面对如此之大的酬资压力加快 b o t的充分应 用显得十分必要 3 . 3 行业利润增长空间大 我国综合水价包含资源水费工程水费和环境水费三部份其中环境水费即污 水处理费随供水水费一起征收实行计量收费和阶梯水价制度定额和价格的制 订权下放到省级政府但执行价格听证制度2 0 0 3年以来我国逐步推行水价改革 2 0 0 5年国家更将水价改革做为改革重点之一目标是逐步缩小或取消水价的财政 补贴最终实现基于完全成本的终端水价并希望依靠水价调整的价格杠杆优化 水资源配置逐步将传统的补贴性福利水务逐步转变为能体现水产品商品价值的 市场水务 13 中国城市水可持续管理的战略对策2 0 0 3 年由建设部城市水资源中心 作者邵益生 14 2001 年 9 月 10 日建设部城建司副司长王天锡在厦门第五届中国投资贸易洽谈会上 介绍了我国十五期间 的水资源再生利用与水务基建投资情况提到将投资 10000 亿元用于城市供水节水与水污染防治等基 础设施建设其中中央和地方政府大约投入 2000 到 3000 亿元尚有 7000 到 8000 亿元需要通过利用外资 贷款市场融资等方式筹集解决新华社 第三章 我国城市水务投资环境和 b o t 的应用概况 9 图 2 我国现行水价决定结构图 注工程水费包含相应工程成本和利润 资料来源北京市政投资有限公司 水价改革到位后水价的上涨意味着水务投资利润的增加因此我国水务投资 利润增长的长期趋势将刺激水务 b o t 的应用也从一个方面证明其可行性 我国是水资源严重缺乏的国家人均水资源占有率只有世界平均数的 1 / 4 从 资源的严重稀缺性看我国的水价应该偏高但实际上我国长期实行福利低水 价水资源浪费严重从鼓励节水的措施看水价上涨无疑是有效手段相对原 有水价水平水价的上涨空间相当大 至 2 0 0 4 年 5 月我国个大中城市居民生活用水价格不含污水处理费已 由年的每立方米元调整到每立方米元 年均上涨 大部分城市供水价格已经基本达到保本水平截止年底除西藏自 治区外的个省区市全部实行了污水处理收费制度征收污水处理费的 城市共个占全国个城市的. 但是城市水务建设的主管 部门建设部公开表示认为合理的水价应为居民可支配收入的 3 % 1 5 从这一指导目标 看我国最有代表性的大城市水价均有较大上涨空间其他中小城市现行价格相 对值更低其涨价空间之大可以想象 表 1 水价与居民可支配收入对比表 水费/可支配收入 水价 1 元/m3 2 元/m3 3 元/m3 5 元/m3 全国 0.6689679% 1.3379358% 2.0069037% 3.3448396% 15新华网 2004 年 5 月 10 日新闻 采访建设部发言人 水资源供给 水资源费 最终水价 财政补贴 用户需求与承受能力 工程水费 污水处理费 源水工程 自来水工程 源水企业出厂自来水出厂价 污水处理收入 bot 项目融资在我国城市水务的应用研究 10 北京 0.0029002% 0.0058003% 0.0087005% 0.0145009% 上海 0.0000122% 0.0000243% 0.0000365% 0.0000608% 天津 0.0000000% 0.0000001% 0.0000001% 0.0000002% 注假定每户居民每月用水 15 吨 资料来源中国统计局中关村证券研发中心 2 0 0 4年 6月北京水价从 2 . 9元/ 吨涨至 3 . 7元/ 吨虽然听证难度明显加大 且由于收费手段尚不配套更由于缓和居民承受能力北京水价至今未实行梯级 水价但从下表我们不难发现目前的水价明显还有上涨空间 表 2 北京居民水费占收入的比重 北京居民 每户居 民 年人均收入 水费3.7)/收入 水费2.9)/收入 水费5 /收入 低收入户 2.96 6174.2 3.65% 2.85% 4.93% 高收入户 2.96 29009.5 0.78% 0.61% 1.05% 平均收入 2.96 13882.6 1.62% 1.27% 2.19% 注假定每户居民每月用水 15 吨低收入户指 10收入最低的居民人均收入高收入户指 10收入最 高的居民人均收入北京六成以上居民低于平均收入线 资料来源北京市统计局中关村证券研发中心 在我国污水处理费随供水收费一并收取从 2 0 0 0 年才开始收取目前关 于污水处理费的政策已经包含以下关键内容1 目前大部分地级以上城市已出 台收费制度2 所有设市城市在 2 0 0 3 年底前必须出台收费制度3 允许政 府在建设设施的前三年开征污水处理费4 明确污水处理费征收和使用的管理 办法5 污水处理费征收标准要达到一定水平按国际标准污水费应与净水 收费相当因此我国污水收费的上涨空间更大投资利润更加诱人 近 1 0年来数十家外国水务公司包括世界控制世界水务市场 7 0 % 的三大水务集 团即威立雅苏伊士和 r w e 集团均到我国投资原国家计委发布 1 9 9 9 年度数据 称外资在供水领域的投资回报高达 2 4 . 5 % 位居各行业榜首 1 6 利润稳定且丰厚的 我国水务投资领域为 b o t 的进一步推广应用提供了充分条件 3 . 4 水务 b o t在我国产生的背景 国际上 b o t 应用于水务的情况并不普遍 因为实行补贴型和保本型水价的国家 居多其被引入我国缘于 2 0世纪 9 0年代我国城市化发展初期的资金严重短缺 16 2001 年 8 月 21 日人民网 水务市场引入洋水务 潮起浪涌风正急 第三章 我国城市水务投资环境和 b o t 的应用概况 11 当时城市供水设施的投资建设任务已下放到地方中央政府通过对 5 0 0 0 万以上项 目的立项审批制度和国债资金使用审批权予以控制和扶持然而城市化速度惊人 各项城市基础设施尤其是做为居民基本生活需要的净水供应设施严重不足股权 融资方式受中方绝对控股的政策限制 1 7 规模和效果远远不能满足资金需求 而此前 8 0 年代后期公路 b o t 和火电 b o t 用项目融资方式引入外资初见成效加上 9 0年代初期均已进入中国水务市场的三大国际水务集团的推动有些地方政府尝 试用 b o t方式解决水务建设资金问题1 9 9 7年原国家计委批准成都水六厂 b厂项 目为 b o t的试点昭示了政府对水务 b o t的基本认可从十年发展看水务 b o t 在我国的应用基本可分为三个阶段 3 . 5 水务 b o t在我国应用的三个阶段 3 . 5 . 1 明确固定回报的第一阶段 从 2 0 世纪 9 0 年代初至 1 9 9 7 年 9 月成都项目招标可算为我国水务 b o t 的第 一阶段可定义为地方政府自发外资水务探路的阶段特征是固定回报 即按照外商投资额给予固定比例的年收益率融资项目的经营情况与外商不挂钩 年回报率大多在 1 4 % 以上高达 1 9 % 的不在少数不仅明显超过了国家认可的行业 利润率相对国内商业贷款来说其融资成本也堪称高利贷同时却不相应地 引进外商的技术和管理有些地方政府为了回避中央政府的审批关还将项目划 整为零使中央对外债和外汇支付规模不完全摸底实际上将外债风险转嫁中央 政府这种固定回报模式丧失了 b o t 的两大优点即化解外债风险和引进技术管理 同时固定回报还隐含了地方政府权力寻租 1 8 的腐败风险在第一批允诺给外资固定 回报的项目之中 沈阳某水厂项目就包含着地方政府腐败因素的要案 1 9 反映出 b o t 应用初期的幼稚水平和地方政府对资金的饥渴程度也说明外资对中国政策的风 险预期比较大不敢介入太深且具一定投机心理当时全国水务行业有 2 0 多个固 定回报项目主要分布在黑龙江辽宁河北天津广东江西浙江上海 等地中央政府于 1 9 9 8 年开始从外汇管理角度予以制止其中影响较大的项目是 1 9 9 6 年英国泰晤士公司在上海投入7 3 0 0 万美元以方式全外资b o t 方式建设的大场 17根据 外商投资企业境内投资的暂行规定和原外商投资产业指导目录市政行业的中外合姿企业中中 方需占 51%以上的股份即绝对控股这一规定往往会导致外商顾虑企业经营管理不善 18权力寻租一般指政府的各级官员或企业的高层领导利用手中的权力 避开各种控制法规审查从而达到 寻求或维护既得利益的一种活动 19 慕绥新马向东案牵涉出时任沈阳市政府副秘书长并曾主持沈阳首个 b o t 水厂项目谈判的迟若岩具 查他多次向马向东行贿其人民币 1 0 万余元美元 6 万元的行贿资金与腐败项目有密切关联该项目造成中 方实际巨亏 bot 项目融资在我国城市水务的应用研究 12 水厂项目项目约定外方按投资额获得年 1 5 % 的回报由最终业主以建设补偿金的 形式支付该项目 1 9 9 8年建成投入运行于 2 0 0 4年做为历史遗留问题被上海方 面一次性回购提前终止了协议 3 . 5 . 2 收入保底的第二阶段 第二阶段的时间范围大致从1 9 9 7 年9 月成都水六厂 b 厂项目招标到2 0 0 1 年底 完工试运行以成都模式为样板可以理解为 b o t 力求规范寻找突破的试验期 但基本仍停留在用 b o t 方式吸引外资的应用阶段 成都项目系我国唯一经原国家计委审批做为水务 b o t 试点 至今仍然最为规范 的项目该项目规模巨大主要建设内容包括4 0 万- 4 6 万立方米/ 日的净水厂工 程与待建 c 厂配套的 8 0 万立方米/ 日的取水工程和 2 7 公里输水管道工程项目 总投资 1 . 0 7 5 亿美元特许期为 1 5 . 5 年不含建设期1 9 9 7年 9 月进行国际性 招标3 3家国外公司或联合体参与竞标最终法国威立雅水务占 6 0 % 和日本 丸红株式会社占 4 0 % 组成的联合体中标项目融资取得了巨大成功在 3 0 % 资 本金以外由亚洲开发银行欧洲投资银行以及由里昂信贷银行牵头的 5家商业 银行提供融资利率为 l i b o r + 2 % 并安排 8 0 % 贷款额的对冲贷款1 9 9 9 年 8 月正 式签署 b o t项目协议由成都市政府出面授予项目公司特许经营权成都市自来 水总公司做为政府指定机构与项目公司签订购水协议水厂于 2 0 0 2 年 2 月 7 日正 式运行2 0 0 0年被评为世界银行融资典范项目是世界范围内 b o t在水务应用的 最大项目至今运行正常 该项目购水协议中规定了保底供水量起步水价和调价公式按行业规则遵守 或取或付的原则意味着购水方即使不从项目公司取水也应按照协议支付 保底价款从而消除了项目公司的销售风险确保了项目收入水平与固定回报 不同的是由外方组建的项目公司负责水厂的管理起到了引进技术和管理的作用 但对于变化中的市场条件对于 1 5 年以上的长期协议量价一次性锁定的策略对 双方风险都很大外方固然会要求较高的回报能力和经验水平与对方相差悬殊 的中方则难免技术失误以成都项目为例如项目规模预测失准调价公式中按 招标当期水平锁定了过高的通胀率项目土建和设备的建筑安装成本标底偏高等 客观上造成该项目成本偏高和中方承担的风险偏大的事实离中央政府共担风 险共享利益共负亏损的合作原则有一定差距从融资风险和完工风险的控 制看成都项目无疑是成功的但从成本控制角度中方显然缺乏成熟的绩效平 台在投资回报模式方面的探索还不算完全成功成都模式实际是上不封顶下 保底的保底承包模式类似我国改革初期让承包试点尝甜头的思路 多少含有增加试点项目含金量的考虑只能视为过渡阶段 成都项目投产以后中央政府在肯定项目基本成功的前提下并未就项目经验 第三章 我国城市水务投资环境和 b o t 的应用概况 13 做政府推广并于 2 0 0 1年和 2 0 0 2年两次发文要求以改购转撤 的方式 2 0 对固定回报项目进行清理虽然文件没有明确水务项目固定净水价格和保 底水量是否属于清理范围但各界透过媒体发出的质疑不绝摄于政策风险和 同期因清理发生了长春汇津事件 2 1 外资 b o t 步入低潮各大公司在尝试过后 改做观望态度转而活跃于存量资产的投资角逐洋水务阵营也发生了明显变 化威立雅与首创迅速设立合资公司进行战略合作而苏伊士和 r w e旗下的泰晤 士却逐渐淡出中国 3 . 5 . 3内资准 b o t 蓬勃的第三阶段 进入 2 0 0 0年以来国内资本对水务的重视明显加强前后近十五家上市公司 涉水且颇受追捧 2 2 目前最大的内资水务集团北京首创股份和深圳水务集团等 均成立于该年度上半年至 2 0 0 4 年底内资水务公司数量近千家同时掀起内资水 务投资的高潮阶段相对外资较大的政治风险内资基于对国情的熟悉和部分国 资背景与各地方政府合作起来效率更高往往能节省外资 b o t必不可少的大笔 咨询费用前期成本相对较低劣势是国内金融机构对项目融资基本持观望态度 水务 b o t的收费权又表现为政府采购方式即不是项目公司直接向终端用户收取 费用收费权无法质押国内银行一般不接受项目融资地方政府也更愿意让项 目的投资母体即公司做抵押担保虽然这样实际改变了有限追索的项目融资 本质将 b o t 方式的项目融资变成了 b o t 方式的项目垫资或称准 b o t 项目但项目的引资和投资方都热衷于此实施项目数量超百个占新建项目的 5 0 % 以上形成一大中国特色代表性的有上海友联竹园污水项目创造内资建设 国内最大规模污水厂0 . 2 2 1 5 元/ 吨最低一级处理价格等多项历史记录 准 b o t 虽属在中国金融支撑能力限制下的变形但也是创新就单个项目 来说同样能达到融资效果这一中国特色也同时说明了其本土化的生命力随 着金融业 2 0 0 6 年后的开放 金融环境的成熟和与 b o t 匹配的银团支持早晚会出现 届时准 b o t 脱帽也就顺理成章了准 b o t 对消除对外资的超国民待遇防 止对国内资本的挤出效应有现实的积极作用现阶段准 b o t 的一个缺点 是实际降低了投资商的门槛因为规范 b o t中的融资银行实际担当了资格筛选的 20改 修改合同”“购回购股份”“转转为外债”“撤撤销项目 21 2000 年 3 月 长春市排水公司与汇津投资公司共同投资建立并经营中外合作企业长春汇津污水处理有限 公司同年 7 月 14 日,长春市政府颁布长春汇津污水专营管理办法2003 年 2 月换届后的长春市政府废 止了管理办法理由是属于中央规定清理的固定回报项目2003 年 8 月长春汇津以长春市人民政府为 被告向长春市中级人民法院提起行政诉讼一审败诉后又上诉至吉林省高级人民法院案件长期未决2004 年 2 月一度停工造成每天近 40 万吨污水直排松花江环保工程成为排污工程后该项目被政府处罚 后强行接管至今 22 除水务老 5 股原水股份 600649 武汉控股 600168南海发展 600323首创股份 600008创业环保 600873 外03 年开始又有钱江水利 600283重庆实业000736南京高科 600064海鸟发展 600634阳晨 bot 项目融资在我国城市水务的应用研究 14 角色这也是目前准 b o t 市场鱼龙混杂出现恶性价格竞争甚至滋生腐败的部 分原因此外低效竞争的不良后果之一是不利于形成内资大型水务集团阻碍 我国民族水务产业的迅速发展 第四章 水务 b o t 应用中若干问题的澄清与对策 15 第四章 水务 b o t应用中若干问题的澄清与对策 4 . 1 成本问题 对水务 b o t 的最大争议莫过于成本过高 有些地方将水价上涨的原因直接归于 b o t 方式建厂造成制水成本过高 成都多家媒体如四川青年报等曾于 2 0 0 0 年 1 1 月 7 日刊发新闻 称 b o t 水厂投产后 成都水价将翻番 水是关系民生的生活必需品 价格转轨中的水价对社会稳定构成一定影响因此对 b o t水厂的成本问题加以 澄清有助于树立正确的公众认识对推动水务 b o t 的应用有积极意义 首先新建水厂的制水成本肯定高于已有水厂这点与采用何种投融资方式无 关水务行业符合自然垄断性行业成本递减的原则随着服务提供量的增加提 供服务的边际成本递减平均成本也递减因此新水厂的边际成本和平均成本均 高于已有水厂 b o t 利用社会资本筹集建设资金其资金成本不一定高于政府投资要求的投 资回报往往高于政府投资但由于出资方是竞争的结果且参与建设从效率角度 上看又是经济的毕竟建设成本所占比重大得多因此两项冲抵后b o t 节省出的 效益应该大于回报的差异也就是说 b o t项目应该更经济上海竹联项目就是很 好的例证 但具体项目的成本须依特许人提供的条件而定投资商在条件方案上是被动 的如特许期的长短决定了设备折旧的速度从而很大程度地影响了项目制水价 格以成都项目为例3 5年寿命的设备按 1 5 . 5年项目特许期计提折旧, 每立方米 成品水中摊销的设备折旧比例大大高于按其自然寿命计提的比例, 特许期结束形 成的净值也绝不是常规项目的残值, 在财务模式上的区别是明显的, 那么这种 b o t 水厂的成本就不能与已有水厂做简单对比因而所谓 b o t水厂是高价水厂的 说法显然存在一定误区 新建水厂的规模也是影响价格的重要因素之一在达到设计能力之前边际成 本随产量的增加而递减反之则递增也就是说开工严重不足的水厂往往是亏损 的因此项目的规模设计非常重要水务项目的建设规模涉及到在扩建和适度超 前建设之间的取舍问题扩建项目的总体成本肯定高于新建项目而新建项目往 往面临难以满足需求不断增长的问题因此新建项目的适度超前是基础设施 项目在规模选择上的帕累托最优 2 3 超前意味着新建设施的生产能力在初始投 入时留有富裕但在设施寿命内能满足不断增长的需求适度体现在对未来需 23 帕累托最优是指资源分配的一种状态 在不使任何人境况变坏的情况下 而不可能再使某些人的处境变好 bot 项目融资在