（行政管理专业论文）行政责任视域下的行政伦理困境解救.pdf

摘要 随着公共行政的发展，行政学界从强调提供高效、经济的公共服务逐步转变 为关注社会公j 下的实现，行政伦理被愈加重视。然而现实情况是，伴随着经济的 快速发展，社会各个方面都相应发生了巨大变化，但在物质文明快速发展的同时， 精神文明的发展却不尽如人意。行政部门具体表现为政府责任缺失，行政部门腐 败现象严重，行政人员伦理意识淡薄，行政伦理的实现困难重重。究竟如何摆脱 这种伦理困境，如何实现行政伦理，本文围绕这个问题展开探讨。 首先，本文在导论部分对国内外关于行政伦理的研究状况进行了理论综述。 在分类、分析已有研究理论的基础上，文章从公共行政与伦理的关系入手，揭示 了究竟何为行政伦理，并且将学界对于行政伦理本身涵义的阐述进行了分类与比 较。 之后，文章开始探讨所关注的重心行政伦理困境。对行政伦理困境本身 进行细致分析，有利于探讨行政伦理困境出现的原因。所谓的行政伦理困境，是 指行政人员在从事行政活动过程中，在道德伦理方而所产生的两难情境。造成这 种现象最主要的一个原因就是，行政机关的政策选择常常与伦理标准相冲突，行 政人员的价值冲突和行为选择冲突使得行政伦理的实现不断陷入困境。因此，行 政伦理困境通常被分为两大类：价值选择困境与行为选择困境。价值选择困境是 行为选择困境的基础，当几种价值各自正确又相互冲突的时候，就将会引起行为 选择困境。行为选择困境表现为三种具体的冲突形式：权力冲突、角色冲突及利 益冲突。从现实层面而占，行政伦理困境来自于行政人员执行公务时所面对的冲 突性责任，行政人员的价值冲突和行为选择冲突从本质而言是一种责任冲突，如 何在行政责任冲突中维持负责任的行为、实现行政责任，成为突破行政伦理困境 的关键。 行政人员的行为选择中，存在着两种截然不同的伦理导向，一种是追求效率 的功利主义，一种是强调公正的道义论。坚持怎样的伦理导向是行政人员面临的 两难抉择。功利主义中承认每个人权利平等的自由论与追求效率不考虑公平的效 果论相悖离，这使得功利主义理论内部存在难以调和的矛盾。另外，尽管效率导 向仍然是西方国家行政实践的基本伦理导向，但功利主义在行政实践中面临的种 种困境，已经使它的地位受到质疑与动摇。因此本文对行政责任进行道义论分析。 道义论是当代西方最有影响力的伦理学基本流派之一，也是西方近代道德转 型以来主要的伦理学理论形态。本文追溯了道义论的理论渊源，梳理了当代道义 论理论。道义论本质所追求的社会公正和行为动机的道德性，符合行政责任内在 的规律和要求。在道义论理论指导下，行政责任的目标就是实现社会公正。因此， 本文通过实现道义论下的行政责任，使行政人员维持负责任及道德性的行为，从 而摆脱伦理困境。公共组织中通常有两种实现行政责任的途径内部手段和外 部手段。事实上，无论是内部手段还是外部手段，都难以独立发挥作用，只有将 内部手段和外部手段结合起来，才能够有效的实现行政责任。本文从建立价值基 础的角度来设计内部手段，从组织设计保证的角度来设计外部手段，并期望通过 内部、外部手段的有效结合来实现行政责任，从而摆脱行政伦理困境。 关键词：行政伦理、伦理困境、行政责任、公正、道义论 l l t h er e s c u eo fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c a ld i l e m m a su n d e rt h ea d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t ys i 曲t s a b s t r a c t a l o n gw i t h t h ed e v e l o p m e n t0 fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ， t h ea d m i n i s 仃a t i v e e d u c a t i o n a lw o r l dt r a n s f o 咖t h ee m p h a s i so np r 0 v i d i n gh i 曲l ye f f e c t i v e锄d e c o n o m i c a lc o l l e c t i v es e i c c s 伊a “a l l yi n t ot h ea t t e n t i o ns o c i a le q u i t yr e a l i z a t i o n a d m i n i s t r a t i v ee t h i c a li se v e nm o r ea t t a c h e dt o h o w e v e r t h er e a l i s t i cs i t u 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a r d i n gt h i sq u e s t i o n f i r s t ，t h i sa n i c l es u m m a r i z e st h ea c t u a l i t i e so fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c sr e s 邑a r c hi n d o m e s t i ca i l df o r e i g ni nt h ei n t r o d l l c t o r yr e m a r k sp a r t b a s e d0 nt h ec l a s s i f ：i c a t i o na n d 柚a l y s i st ot h ea c t u a lr e s e a r c ht h e o r y ，d o e st h ea n i c l eo b t a i nf i o mt h er e l a t i o nb e t 、e e n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 柚de t h i c s ，a c t u a l l yo p e n0 u tw h a ti sa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ，c a r 叮 o u tt h ec l a s s i f i c a t i o na n dc o m p a r i s o nt h em u l t i f a r j o u sp o i n t st ot h ea d m i n i s t r a t i v e e t h i c si t s e l fi m p l i c a t i o nn o we x i s t e di nt h ee d u c a t i o n a lw o r l d a f t e 刑a r d ， t h ea n i c l es t a r t s t od i s c u s st h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c a ld i l e m m a s c a r r j e so nt h ec a r e f u la i l a l y s i st ot h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c a ld i l e m m a si t s e l f ，w h i c hi s u s e f u l t od i s c u s st h er e a s o nw h ya d m i n i s t r a t i v ee t h i c a ld i l e m m a sc o m e si n t ob e i n g s 0 c a l l e da d m i n i s t r a t i v ee t h i c a ld i l e m m a s ，i sf e f e r e dt ot h ea d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e l t ob ee n g a g e di nt h ea d m i n i s t r a t i o na c t i v ep r o c e d u r e ，w h oh a v et 0f a c et h ed i l e m m a s i nt h em o r a le t h i c sa s p e c t t h em o s ti m p o r t a n tr e a s o nw h i c hr e s u l ti nt h i sk i n do f p h e n o m e n o n ，a d m i n i s t r a t i v eo r g a n sp o l i c y c h o i c ec o n n i c t sf t e q u e n t l yw i t he t h i c s s t a n d a r d ，a d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e l sv a l u ec o n f l i c ta n dt h eb e h a v i o rc h o i c ec o n f l i c t i i l c a u s e st h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c st or e a l i z ef a l l si n t ot h ed i f ! f i c l l l tp o s i t i 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伦理学的研究体系。然而作为行政领域内的道德规范，行政伦理有着比伦理更具 体的内容。因此简单从伦理学角度出发，解释一些行政实践活动，推导出一些伦 理结论，已经无法满足行政伦理学的研究需要。另外，行政伦理研究在行政管理 研究中比较边缘，近年来，尽管有许多学者已经关注到这一领域，并且作出了广 泛、深入的研究，但相比行政管理学当中的其他问题，由于行政伦理研究的入手 时问较晚，整体的理论深度和规整不够，并未形成理想的研究体系和研究范式。 然而，现实情况是，随着经济的迅速发展，社会的各个方面发生了巨大变化， 物质文明极大发展的同时，精神领域的发展却不尽如人意政府责任缺失，行 政部门出现了一系列令人痛恨的腐败现象，行政伦理被越加重视而行政伦理的实 现却因行政人员的行为选择冲突和价值选择冲突而不断陷入困境。同时，随着新 公共管理理论的影响，行政学界开始强调公共行政不仅要提供经济、高效的社会 服务，更重要的是要将社会公正作为其价值目标，行政人员要承担起应尽的社会 责任。基于这样的现实情况，分析行政伦理的困境并设法解决具有积极的现实意 义。而本文将行政责任作为解决行政伦理困境的突破口，认为其在行政伦理中所 处的关键位置将使它成为伦理困境有效的解决之道。 本文的写作立足于这样一个基本观点行政管理的重要问题最终都会涉 及到道德选择，行政机关的政策选择常常与伦理标准相冲突，在这样的伦理困境 面前，行政责任作为行政伦理中的关键因素，将会起到解救行政伦理困境的重要 作用。 1 2 国内外研究综述 关于行政伦理的研究，无论是西方国家还是我国，相对于行政学中的其他问 题，起步都显得较晚。行政伦理首先在西方受到重视，并进而走向了系统研究， 但这也仅仅是几十年间的事，我国的行政伦理研究，大概丌始于八九十年代，起 步更晚。因此，无论是国内还是国外，行政伦理的研究相对而言都显得比较薄弱， 并没有形成理想的研究体系和研究范式。但不可否认的是，各国学者已经在行政 伦理的研究方面做出了辛苦的耕耘：下文将对行政伦理国外和国内的相关研究状 况作一介绍。 1 2 1 国外研究状况 在西方，行政伦理作为一项专门的研究，奠基于2 0 世纪3 0 年代到6 0 年代， 当时出于受行政科学和行政管理的冲击，“政治一行政”二分学说遭受质疑，人 们开始关注公共行政中的“责任”、“效率等伦理闯题；7 0 年代，随着公共行 政实践中伦理问题的出现，行政伦理逐渐引起人们的重视，在随后的“新公共行 政运动”和“新公共管理运动”中，行政伦理的地位与作用也不断提高和加强， 相关的理论研究也越来越多。 西方行政学界对于行政伦理的研究大体可分为四个层面：首先，对行政伦理 界定的不同视角；其次，对行政伦理基本价值理念的探讨；再次，对行政伦理规 范制定的关注；最后，对行政伦理管理和实践的重视。 关于行政伦理的界定，西方学者大致从四个不同角度入手：第一，从公共利 益的角度界定行政伦理，将行政伦理视为公共道德的一部分。这种角度具有代表 性的是行政学家d 沃尔多，他认为行政人员应该“多考虑所有公众的利益和福 利，而少考虑自我、家庭、宗族和部落的利益和福利 。也这种观点认为，公共行 政的本质是公共利益下的政府活动和国家作用。第二，从决策及其过程的角度界 定行政伦理，认为行政伦理是政治道德的组成部分，是行政过程和行政决策中的 道德。这个角度下，凯瑟琳登哈特认为行政伦理是公共行政人员在确定涉及政 策标准等问题的道德标准和公共行政者在做出决策时所负有责任的一个过程。 第三，从价值理性的角度界定行政伦理，将行政伦理看成行政活动和行政过程中 的价值追求和实现。 这种角度认为，公共行政不仅仅要追求经济、效率和效能， 还要追求公平、正义和民主，要维持和发展民主法治社会的基本价值理念和公共 行政的基本价值理念。第四，从方法论的角度界定行政伦理，将其视为抑制腐败， 重建公共伦理秩序的方法。这种观点认为，行政伦理是提高行政人员内在道德 素质，抑制官僚腐败的有效途径。 m 英 特单l 库珀行政伦理学：实现行政责任的途径 m 张秀琴译北京：中国人民大学出版社， 2 0 0 1 p 7 2 盘蛾小才、曾敏两方行政伦理研究的必起j 研究视界 j 中共中央党校学报，2 0 0 3 ( 5 ) p 2 5 气戴小才、曾敏西方行政伦理研究的必起j 研究视界 j 中共中央党校学报2 0 0 3 ( 5 ) p 2 5 帝戴术才、曾敏西方行政伦理研究的必起i 研究视界 j 中共中央党校学报。2 0 0 3 ( 5 ) p 2 6 2 在对行政伦理基本价值理念的探讨中，许多学者都表达了自己不同的看法。 帕特里克多贝尔把社会义务、个人责任、谨慎执行公务作为伦理决策的依据； 登哈特认为荣誉、慈善、正义是决策的道德根源：弗雷德里克莫舍认为，责任 在行政学中是最为重要的；特里l 库珀划分出的行政伦理的四个价值根源是： 公共利益、选民利益、官僚机构利益和个人利益。在这些关子行政伦理基本价 值的不同看法中，可以总结出最基本的价值理念分为以下四点：第一，个人价值。 与传统伦理价值相同，西方行政伦理现在依然将诚实和j 下义看作个人价值理念的 基础。第二，职业价值，强调专业和敬业。专业是要求进入行政这一领域的人员 具备较高的教育和实践标准；敬业是指对工作负责任，它的实现是通过肯定工作 人员自身职业利益的正当性，防止出现过分的自利行为来完成的。第三，组织价 值。西方行政伦理关于组织价值的理念主要强调效率，也就是首先强调组织机构 的工作效率，而工作效率的提高是通过制定合理的规则来保证的。第四，合法价 值，主要强调的是依法和守法。在这样的价值理念下，法律代表着政治协商的价 值，当管理决策中出现道德难题时，法律通常是解决难题的重要方法。第五，公 共利益价值，强调为公众利益服务，将维护公众利益看作是公共行政人员最基本 的道德职责。 西方对于行政伦理规范和实践的研究，以美国最为深入，并且是以具体的伦 理建设来体现的。从2 0 世纪5 0 年代开始，美国政府就开始制定行政伦理规范。 1 9 5 8 年7 月，美国第8 5 届国会通过了美国政府部门伦理准则，要求包括政 府官员在内的所有政府雇员都遵守这个准则。在此基础上，历届政府又颁布、签 署了各种伦理规范、法案。1 9 6 5 年约翰逊政府颁布了政府官员和雇员伦理行 为准则；1 9 7 8 年卡特总统签署了政府行为伦理法案；1 9 8 9 年，美国国会又 通过了布什总统提交的美国政府行为伦理改革法案。这些行政伦理规范和道 德法案给行政人员提供了十分具体的行为标准。1 9 9 0 年1 0 月，在广大民众要求 实行廉政的呼声中，美国政府以总统行政命令的方式颁布了政府官员及雇员的 行政伦理行为准则，这部准则不仅更加详细、具体的规定了行政伦理行为，更 重要的是，它更加突出强调对行政人员行政伦理行为的监督，明确规定“政府伦 一e 证、p 当代美国行政伦理的理论与实践 j 伦理学研究，2 0 0 3 ( 7 ) p 2 2 3 理办公室”是行政伦理行为的监督机构。事实上，从2 0 世纪5 0 年代制定行政 伦理规范以来，美国政府在一定程度上将道德法律化，并成立了相应的监督和管 理机构，力求将“道德自律和“道德他律”相结合，推动行政伦理的实践。 1 2 2 国内研究状况 我国对行政伦理的研究基本上与国内的行政制度改革同步，从2 0 世纪8 0 年代开始，之后随着行政理论的不断发展，行政改革实践的不断深入，行政伦理 的研究逐步深入。国内关于行政伦理研究的理论成果主要有三种：第一，包含在 行政管理学、行政学、公共行政学或公共管理学等教科书中的章节、片段，绝大 多数的教科书目前都会涉及到行政伦理或者行政道德的问题。第二，以论文的形 式探讨行政伦理问题。这种形式的理论成果比较多，用行政伦理作为关键词，将 主题作为检索项在c n 数据库中进行精确跨库检索，共搜索到1 9 9 4 年至2 0 0 7 年文章8 6 0 篇，用题名作为检索项进行重新检索，检索到4 2 3 篇文章。第三， 专门出版的关于行政伦理或行政道德的专著，这部分的理论成果藏在逐渐增多， 但相比行政学其他方面的研究成果，数量依然较少。 无论以怎样的形式表达或者体现，国内的行政伦理研究主要集中在以下几方 面：第一，对行政伦理基本理论问题的探讨。这一部分包括对行政伦理的界定、 行政伦理的研究对象、行政伦理的学科性质、行政伦理的框架体系等等问题的讨 论。这些问题的研究是行政伦理学的基础。第二，对行政伦理基本概念的解释， 如行政伦理和行政道德的区别、行政规范等等，这一部分是进行系统理论研究的 基础。第三，对行政伦理价值问题的研究。我国学者现在普遍认识到行政并非与 价值无关，行政是社会基本价值的承载与实现。而对于当代中国的行政伦理价值 观，学者们基本上认同其包括三方面的基本内容，这就是：行政伦理价值基础、 价值核心与价值目标。但是对于各个具体的内容，各个学者看法不一。比较有影 响力的观点是行政伦理的价值基础是廉政，行政伦理的价值核心是勤政，行政伦 理的价值目标是行政人格。第四，对于行政伦理现实问题的研究，比如行政伦 理的失范、行政人员的行政伦理、行政伦理的制度建设、行政伦理的现实意义等 等。这部分的研究基于现实中出现的问题，因此具有一定的现实意义。最后，对 1 以l ：数据均i 束源于：l i 正平当代天困行政伦理的理论j 实践 j 伦理学研究，2 0 0 3 ( 7 ) p 2 5 2 此数据截止为2 0 0 8 年3 月1 3i 。 4 i ：锋、i 每、f 国内行政伦理研究综述 j 哲学研究，2 0 0 3 ( 1 1 ) p 2 0 4 中国传统行政伦理思想的发掘。中国传统行政伦理思想是行政伦理研究的理论资 源，是进行理论研究的基础和前提，对其进行的充分发掘和梳理有助于理论研究 的进行。 然而，无论是国内还是国外，关于行政伦理的研究都较少从行政责任的角度 切入。在有限的研究成果中，美国学者特里l 库珀( t l - c o o p e r ) 在这方面无 疑具有代表性。他将行政伦理学视为行政责任的实现途径，并且认为，行政伦理 困境的产生不仅有其社会、经济和历史根源，更重要的是其实质是责任的冲突性 特征。而国内关于行政责任的研究绝大部分散见于有限的论文，行政责任之于行 政伦理的重要性并未得到充分的重视，且研究多偏向于和现实问题的结合，缺乏 深厚的理论的支撑。 1 3 研究思路 本文以公共行政和伦理之间的关系入手，分析公共行政过程中出现的伦理困 境，基于对行政伦理困境的分析，谋求其解决之道。 所谓的行政伦理困境，是指行政人员在从事行政活动过程中，在道德伦理方 面所产生的进退两难的情境。由于行政机关的政策选择常常与伦理标准相冲突， 行政人员的价值选择和行为选择之问也存在冲突，使得行政伦理的实现不断陷入 困境。行政伦理困境也因此被分为两大类：价值选择困境与行为选择困境。价值 选择困境是行为选择困境的基础，它的出现往往会引起行为选择困境。然而，无 论是哪种类型的选择困境，行政伦理困境在现实中常常表现为以下的三种冲突： 权力冲突、角色冲突和利益冲突。这三种冲突也是行政伦理困境最典型的现实表 现，并且无论它们具体以怎样的形式表现，实质都是一种责任冲突。换句话说， 行政伦理的困境本质就是一种责任冲突。因此，想要摆脱行政伦理的困境，最根 本的解决方法就是要使行政人员在行政活动中维持负责任的行政行为，坚持行为 的道德性，而不受这种责任冲突的干扰。本文正是以此为切入点，将行政责任作 为解救行政伦理困境的有效方法，行政责任的实现是解决行政伦理困境的关键。 行政人员在进行行政活动时会面对效率和公正两种不同的伦理导向，坚持何 种伦理导向对于实现行政责任具有重要的意义。功利主义中承认每个人权利平等 的自由论与追求效率不考虑公平的效果论相悖离，这使得功利主义理论内部存在 难以调和的矛盾。另外，尽管效率导向仍然是西方国家行政实践的基本伦理导向， 5 但功利主义在行政实践中面临的种种困境，已经使它的地位受到质疑与动摇。正 是如此，本文试图区别于以往伦理研究的目的论，对行政责任进行深刻的道义论 理论梳理，通过对行政人员在进行行政行为过程中应该坚持效率导向还是公正导 向的两难比较，提出道义论下的行政责任目标公正。之后，文章最终的落脚 点在于提出超越理性假设和道德假设，在责任导向上寻求理性与道德的和谐一致 的实现途径，而内部价值基础的建立和外部组织设计的架构两个方面的控制，及 其它们之间的整合，成为实现符合道义论要求的行政责任的有效保证。 6 第二章公共行政中的伦理困境 2 。1 公共行政及伦理 2 1 1 公共行政与伦理的关系 长久以来，公共行政学与伦理学分属于两个不同的领域，公共行政学属于强 调决策和执行的“事实领域 ，而伦理学属于侧重哲理和道德的“价值领域”，自 从事实和价值领域开始分离之后，这两门学科之间的距离就被人为地越拉越大， 因为在不i 司的领域内，它们所考察的具体范围不同，思维方式也不同。相对于公 共行政学而言，伦理学是完全不相干的学科。公共行政学出现的时期j f 值科学方 法和效率追求大行其道，技术化管理和追求效率成为公共行政所遵循的目标，因 此，传统伦理学的道德、价值观念被远远的排斥在科学化的大门外。 一般认为，公共行政学出现于1 9 世纪术，以威尔逊的行政学之研究为标 志。威尔逊不仅使公共行政成为一门独立的学科，同时提出了对公共行政影响深 远的政治与行政二分法。威尔逊首次从政治与行政活动区分角度定义行政，诠释 行政学。他认为行政学研究的目标有二：一是政府能够适当且成功地承担什么； 二是政府怎样才能以尽可能少的人力、物力的消耗来完成这些工作。q 这种对行 政学的学科定位影响了公共行政的价值取向，使得它把效率作为主导的价值诉 求。政治和行政二分法由威尔逊初步提出之后，又经过古德诺的发挥完善而最终 确定。古德诺将传统的立法、司法、行政三分法取而代之为全面、系统的两分法 理论。古德诺认为，所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决 定。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。除此之外， 古德诺还指出，行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程 序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效 率，最好将政党的因素和政治权力等因素排斥在行政之外，而将政府文职官员区 分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。我们承认政治行政二分法 的提出的确推动了公共行政学的发展，但是应该看到，这种学理上的二分法，影 响了公共行政的价值诉求，在这样的背景下，公共行政关心的是如何使用科学的 城洪英针会公| ，：现代公共行政的价值诉求 j 求索，2 0 0 6 ( 3 ) p 5 8 张国庆行政管理学概论 m 北京：北京人学版社，2 0 0 0 p 3 0 张国庆行政管理学概论 m 北京：北京人学；l ；版社，2 0 0 0 p 3 0 7 管理方法和技术手段，如何提高行政效率。因此，效率一度是评价政府行为的最 高标准。而行政中的伦理问题被忽视和弱化也就成为必然。 然而，对于效率的极力追求和对于“可行性”的关注，并没有为公共行政带 来预期的成就，尤其是政治与行政过程中出现的难题，公共行政无法解决，而因 为摒弃价值问题所引发的一系列社会矛盾空前尖锐，使得政府管理陷入前所未有 的矛盾之中。伦理目标的缺失，最终影响了政府效率。在这样的矛盾面前，公共 行政才不得不重新开始审视管理与伦理的关系。 事实上，行政活动中的伦理关怀一直都存在，只是因为之前对“科学”的过 多强调使人们忽视了对这种伦理关怀的重视。公共行政中对于伦理关怀的关注可 以表现为以下几个方面：首先，对于“公平”与“效率 的关系探讨。“公平” 与“效率”的关系一向是政府管理所探讨的热点问题，在强调科学性的背景下， 效率成为政府行为的主导价值，公平和公征则被忽略。但是在政府不公正行为大 量出现后，因伦理价值缺失而产生的众多的困境阻碍了政府的效率，而且，在强 调“效率”的同时，潜在的伦理价值导向也若隐若现。“效率与“公平”从而 成为公共行政中经久不衰的讨论话题。其次，对“责任的强调。“责任”概念 的引用对于行政学和伦理学的结合具有重要的作用，通过对行政人员责任的讨 论，其实介入了行政伦理的范畴之内。对“责任”概念的深入研究，涉及到了伦 理、道德、公共利益等行政伦理方面的问题