（产业经济学专业论文）中国电力体制改革初析.pdf

摘要 自新中国成立以来，我国电力工业取得了举世瞩目的成就，到 2 0 世纪末，年发电量超过了1 2 亿千瓦，仅次于美国居世界第二 位，在很大程度上解决了工业和居民用电短缺的问题。但随着电力 工业的发展，电力系统内部所隐藏的种种弊端也逐渐暴露出来，主 要表现在高度垄断的经营体制、低下的生产效率和与其它行业相比 过低的资金利润率。但由于电力工业在国民经济中的重要性和特殊 性，以及人们以前对其自然垄断地位的认同，使得电力工业的改革 进展缓慢。为此，人们进行了各种理论上酶探索私实践上的努力， 力求为我国的电力体制改革提供一条行之有效的途径，本文研究的 目的和意义就在于总结了前人对我国电力工业在理论上的突破，重 新定位了我国目前电力工业的状况，提 ：h 了我国电力体制改革的两 大目标，着重分析了当前电力体制改革的几个难点，并且从发、 输、配、售等环节较为全面的提出了我国电力体制改革的建议，以 供我国电力体制改革者参考。 本文共分为六个部分，其中第一部分对我国电力工业的发展轨 迹、电力工业的现状和电力工业目前主要存在的问题做了介绍和分 析；第二部分对国外电力体制的改革经验和世界电力工业的发展趋 势做了介绍，以供我国借鉴；第三部分从理论和实践上提出了我国 进行电力体制改革的依据，阐述了我国进行电力体制改革的必要 性；第四部分结合我国电力工业的现状和问题分析提出了当前时期 我国电力体制改革的两大目标；第五部分具体提出了我国电力体制 改革存在的几个难点，在此基础上，第六部分提出了具体的对策建 议。本文的主要内容和观点概述如下： 第一部分主要用实证的分析方法介绍了我国电力工业建国5 0 多年来的发展轨迹、取得的成就以及现阶段存在的主要问题。一方 面肯定了成绩，另一。方面提出了问题，并且指出，高度集中的计划 管理体制，在建国初期的3 0 年，是比较符合当时的国情的，因为 当时生产力低下，电力资源极度紧缺，国家必须对电力资源进行严 格的计划管理，以保证电力资源的有效利用；但进入8 0 年代以 后，随着电力工业的发展，电力工业也出现了生产力与管理体制不 相符的局面，于是国家开始了对发电侧投资体制的改革，集资办电 政策应运而生。集资办电促成了独立电厂的形成，而独立电厂形成 后所面临的种种尴尬局面使得人们投入了更多的注意力去关注电力 体制的现状。随着更多人的关注和研究，当前时期电力体制的利，科t 弊端被逐步发现，打破垄断成为人们对电力体制改革的首要要求， 因此，围绕如何打破垄断这一主题，人们进行了各种各样的探索， 本文也就此问题作了有益的研究。 在具体论述改革方案之前，第二部分对国外电力体制的改革 ( 主要是美国和英国两个国家) 做了较为详细的介绍。美国的电力 改革是完全放开，你可以只是发电企业，你也可以是发、输、配一 体的企业，电力系统的各环节完全竞争，国家通过各种完备的法律 法规制度和管制机构来规范电力市场。笔者同时也介绍了美国加州 电力危机的来龙去脉，目的不是反对改革，而是为了说明在改革中 规制制度合理的重要性。英国的电力改革是在发电侧和售电f f , j j 弓l 入 竞争，而在输电环节保持其国家垄断地位，这种改革方法，相比较 于美国的改革方案，更适合于我国进行借签。世界电力体制改革的 趋势和特点给予了我们下列启示：一是引入竞争、打破垄断是改革 的方向；二是我国在进行电力体制改革时应注意的一些基本问题一 一立法是基础，管制方式改革是前提，电价改革是核心，坚持从本 国实际如发是原则。 第三部分提出了我国电力体制改革的理论依据和从其弊端产生 的后果来看改革的必要性。这一部分，从理论上对我国电力工业的 性质进行了重新定位，指出随着经济、技术的发展，电力行业的自 然垄断性质其实也发生了变化，电力系统的发、输、配( 售) 几环 节的性质需要重新认识和界定。发电环节和售电环节性质的变化是 我国电力工业进行改革的深刻理论背景。从我国电力工业的诸多弊 端所产生的后果看，要理顺电价机制、实现公平竞争、最终建成规 范的电力市场，也必须进行电力体制的改革。 在第三部分的基础上，第四部分笔者提出了我国电力体制改革 的两大目标：一是在非自然垄断环节引入竞争、打破垄断，二是重 建对电力工业的规制制度。电力工业自然垄断性质的分化，使得我 们有可能在非自然垄断环节引入竞争，从而可以解决目前我国电力 体制一1 2 的部分弊端；但仅仅靠引入竞争还是不够的，而且引入竞争 也并不等于不需要规制，我国电力工业正处于电力发展的第二阶 段，在这一阶段，竞争与规制并存，规制重建有着重大的意义，因 此，我们在引入竞争的同时，还要进行规制重建，才能适应新时期 电力工业的发展。 第五部分在对我国电力工业进行深刻分析之后，提出了我国电 力体制改革的几个具体难点，涉及了我国电力工业的市场主体缺 位、电力行业国有资本比例过高、电力产品的准公共品性质、电力 行业的外部性、引入竞争和政府规制之间的矛盾以及电价改革的难 度等等，同时对这些难点产生的原因进行了深一步的分析，为后面 提出对策建议打下基础。 第六部分针对第五部分的难点提出了对策建i ：；c _ ，主张首先区分 电力行业的自然垄断和非自然垄断环节，在非自然垄断环节引入竞 争，而在自然垄断环节保持垄断经营。同时阐述了引入竞争的前 提一一塑造独立的市场主体，并分别对发电侧、售电侧和输电部分 的改革作出了具体建议。在结构上笔者并没有一一对应难点和对 策，而是按照电力系统的几环节，分别提出了各自的改革意见，其 中便作出了对改革难点的应对之策。之所以这样安排，为的是给予 读者一个清楚的脉络，同时便于阐述改革对策之问的前后联系。 通过对本文的主要内容及观点的概述，可以看出本文的研究具 有以下几个特点： 一是全文涉及内容比较全面。本文对我国电力工业的历史、现 状和未来做了全面的介绍和论述，并对电力体制改革的各个环节都 做了分析建议，通过本文，读者可以对我国电力工业有一个比较全 面的了解。 二是本文明确提出了当前时期我国电力工业改革的两大目标， 不仅要引入竞争，同时要对整个电力工业进行规制重建( 不仅仅是 对自然垄断环节保持规制) ，并且详细论证了其必要性。这两大目 标的提出，有利于我们从更全面的角度去观察我国的电力体制改 革，也有利于读者脱离规制仅限于垄断的片面认识。 三是提出了在发电侧和售电侧同时进行竞争改革的设想，并阐 述了二：者之间的互动关系，为我国电力体制改革提出了另个方 向。同时提出了在发电和售电侧进行民营化改革的方向，以形成真 正的市场主体，而不是通过简单的资产分割来暂时掩盖产权上的矛 盾。 四是对我国电力体制改革的核心问题电价改革作了较为深 刻的分析，不仅详细分析了一l i q 电价，同时对输电价和售电价也有 一定涉及，从而组成了比较完整的电价改革方案。 关键词：电力体制电力工业改革规制重建电价电力市 场竟价上网规制侵占 a b s t r a c t c h i n a se l e c t r i cp o w e ri n d u s t r yh a sm a d er e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t s s i n c e19 4 9 b yt h ee n do ft h e2 0 ”c e n t u r y ，i t sa n n u a le l e c t r i ce n e r g y p r o d u c t i o nh a sp a s s e d12 0m i l l i o nk w ，r a n k e dn o 2w o r l d w i d en e x tt o u s a o n l y ，g r e a t l yr e s o l v e dt h ep o w e rs h o r t a g ef o r b o t hi n d u s t r i a la n d c i v i lu s e r s h o w e v e r ，w i t he l e c t r i cp o w e ri n d u s t r y sd e v e l o p m e n t ，m a n y d i s a d v a n t a g e s w e r er e v e a l e d g r a d u a l l y w h i c hn o wm a i n l yl i e di n f o l l o w i n ga s p e c t s ：o p e r n i o nh i 曲l y m o n o p o l i z e d ，l o wp r o d u c t i o n e f f i c i e n c ya n dar e l a t i v el o w e rc a p i t a lp r o f i tm a r g i nc o m p a r e dt oo t h e r i n d u s t r i e s b e c a u s eo ft h ei m p o r t a n c ea n ds p e c i a lp o s i t i o nt od o m e s t i c e c o n o m ya n dm a n yp e o p l e sa c c e p t a n c eo f p o w e ri n d u s 仃y sm o n o p o l yi n t h ep a s t ，r e f o r mp r o g r e s si nc h i n a sp o w e ri n d u s t r yw a sv e r ys l u g g i s h n o w ，t ot r yt of i n dap r a c t i c a lw a yf o rp o w e ri n d u s t r y sr e f o r m ，p e o p l e c o n d u c t e dm a n yt h e o r e t i cr e s e a r c h e sa n dp r a c t i c a le x p e r i m e n t s t h e s i g n i f i c a n c ea n dp u r p o s eo ft h i sa r t i c l ei st h a ti tr e - d e f i n e dt h es t a t u so f ， c h i n a ，sc u r r e n tp o w e ri n d u s t r y ，a n a l y z e dt h ek e yo b s t a c l e so fs t r u c t u r a l r e f o r mi n 【c u r r e n tp o w e ri n d u s t r y ，p o i n t e do u t2m a j o ro b j e c t i v e s f o r c h i n ap o w e rs t r u c t u r a lr e f o r ma n dp u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n sf o rt h e w h o l ei n d u s t r i a lc h a i nf r o me l e c t r i c i t yg e n e r a t i o n ，t r a n s m i s s i o n t oi t s d i s t r i b u t i o na n ds a l e s 。 t o t a l6c h a p t e r si nt h i sa r t i c l e c h a p t e r1i n t r o d u c e dc h i n ae l e c t r i c d o w e ti n d u s t r y sd e v e l o p m e n th i s t o r y ，c u r r e n ts i t u a t i o na n dk e yp r o b l e m s i nt h i si n d u s t r y c h a p t e r2p r o v i d e ds o m es t r u c t u r a lr e f o r me x p e r i e n c eo f f o r e i g nc o u n t r i e sa sar e f e r e n c e t oc h i n a sp o w e ri n d u s t r ya n di n t r o d u c e d t h ed e v e l o p m e n tt r e n d so fw o r l dp o w e ri n d u s t r y c h a p t e r3d i s c u s s e dt h e t h e o r e t i ca n dp r a c t i c a lf o t m d a t i o nf o rp o w e ri n d u s t r y ss t r u c t u r a lr e f o r m a n dt h en e c e s s i t yo ft h i sr e f o r m c h a p t e r4p o i n t e do u t2m a j o ro b j e c t i v e s f o rp o w e ri n d u s t r y sc u r r e n ts t r u c t u r a lr e f o r mb a s e do nt h ea n a l y s i so f t h e s i t u a t i o na n dp r o b l e m sp r e s e n t l y c h a p t e r5l i s t e dt h ek e yo b s t a c l e so f p o w e ri n d u s t r y ss t r u c t u r a lr e f o r m b a s e d o i lt h i sa n a l y s i s ，i nc h a p t e r6 ， p r o v i d e ds p e c i f i cs o l u t i o ns u g g e s t i o n st ot h e s eo b s t a c l e s b e l o w i sa s u m m a r yf o rt h ec o n t e n t sa n dp o i n t so f t h i sa r t i c l e ： c h a p t e r1 u s e dp o s i t i v i s ma n da n a l y s i sm e t h o d si n t r o d u c e de l e c t r i c p o w e ri n d u s t r y sd e v e l o p m e n th i s t o r yi nt h ep a s t5 0y e a r s a f f i r m e d t h e a c h i e v e m e n tw em a d ea n dp o i n t e do u tk e yp r o b l e m si np r e s e n tp e r i o da s w e l l i nt h ef i r s t3 0y e a r sa f t e rc h i n a sf o u n d a t i o n ，h i g h l yc e n t r a l i z e d p l a n n i n ga d m i n i s t r a t i o n i sp r o p e rt oc h i n a se c o n o m i cs i t u a t i o nt h e n d u r i n gt h a tp e r i o d ，e l e c t r i cp o w e r r e s o u r c e sw e r ev e r yl i m i t e db e c a u s eo f t h el o wp r o d u c t i v i t y c e n t r a lg o v e r n m e n tm u s tc o n d u c tr e s t r i c tp l a n n i n g a d m i n i s t r a t i o nt oe n s u r et h ee f f e c t i v eu s eo fp o w e rr e s o u r c e s w h e n e n t e r i n g1 9 8 0 s ，t h ec o n f l i c t s b e t w e e np r o d u c t i v i t ya n da d m i n i s t r a t i o n s v s t e mw e r es e e nw i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ei n d u s t r y r e f o r mw a s t a k e ni ne l e c t r i c i t yg e n e r a t i o ns e c t i o n ，i s s u e dn e wp o l i c yt h a ta l l o w i n g m u l t ic o r p o r a t i o nt oi n v e s te l e c t r i cp o w e rp l a n t s o m ei n d e p e n d e n t e l e e t r i cf a c t o r i e sa p p e a r e du n d e rt h i sp o l i c y b u tt h e s ef a c t o r i e sf e l li n t o a l le m b a r r a s s e ds i t u a t i o ns o o n ，w h i c hp u s h e dp e o p l e t o p a y m o r e a t t e r i t i o nt ot h er e a l i t yo fp o w e ri n d u s t r y ss t r u c t u r a ls y s t e m w i t ht h e s e e f f o r t s ，t h ed i s a d v a n t a g e so fc u r r e n tp o w e rs y s t e m w e r ed i s c o v e r e d g r a d u a l l y b r e a 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i o nt od u r i n g c h i n a s p o w e r s t r u c t u r a i r e f o r m l e g i s l a t i o n a st h ef o u n d a t i o n r e g u l a t i o ns y s t e mr e f o r ma st h ep r e m i s e ，p r i c ea d j u s t m e n ta st h ek e y i s s u e t h ep r i n c i p l ei st os t i c kt oc h i n a sa c t u a ls i t u a t i o n c h a p t e r3 d i s c u s s e dt h et h e o r e t i cf o u n d a t i o nf o rc h i n ap o w e r i n d u s t r y ss t r u c t u r a l ：r e f o r ma n dt h en e c e s s i t yo ft h i sr e f o r m i nt h i s c h a p t e r ，t h ea u t h o rr e d e f i n e dt h ec h a r a c t e ro fc h i n a sp o w e ri n d u s t r y t h e o r e t i c a l l y w i t ht h ee c o n o m i ca n dt e c h n o l o g yd e v e l o p m e n t ，t h en a t u r e m o n o p o l yc h a r a c t e ro fp o w e ri n d u s t r yh a sc h a n g e d s ow es h o u l dr e - d e f i n et h ec h a r a c t e r so fe l e c t r i c i t y g e n e r a t i o n ，t r a n s m i s s i o n a n d d i s t r i b u t i o n ( s a l e s 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n o p o l yc h a r a c t e ro fp o w e r i n d u s t r y m a k e si t p o s s i b l e t o b r i n g i n c o m p e t i t i o n i nn o n n a t u r e m o n o p o l ys e c t i o n st os o l v es o m ep r o b l e m si nt h i si n d u s t r y h o w e v e r ， c h i n a sp r e s e n tp o w e ri n d u s t r yi si nt h e2 ”d e v e l o p m e n ts t a g e ，w h e r e r e g u l a t i o n i sa s i m p o r t a n t a s c o m p e t i t i o n s f o rt h ei n d u s t r y s h e a l t h y d e v e l o p m e n t s ow en e e dt or e b u i l dt h er e g u l a t i o ns y s t e m sa tt h es a m e t i m ew h e nb r i n gi nc o m p e t i t i o ni nc u r r e n ts i t u a t i o n i nc h a p t e r5 ，t h ea u t h o rg a v ead e e pa n a l y s i sa b o u tt h ee l e c t r i c p o w e ri n d u s t r y ，p o i n t e do u tt h ek e yi s s u e st ot h er e f o r mi nt h i si n d u s t r y ， i n c l u d i n g ：n ot r u ec o r p o r a t i o ni nt h i si n d u s t r y ，t h eh i g hp r o p o r t i o no f n a t i o n s c a p i t 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i o n s ，w h i l ek e e pm o n o p o l yo p e r a t i o ni n n a t u r e m o n o p o l y s e c t i o n s s p e c i f i c s o l u t i o n st o e l e c t r i c i t yg e n e r a t i o n ， t r a n s m i s s i o na n ds a l e ss e c t i o n sa r ed i s c u s s e di nt h i sc h a p t e rt o o t h e a u t h o rd i d n tl i s tt h es o l u t i o n si nt h es a m es e q u e n c ew i t ht h ei s s u e sl i s t e d i nc h a p t e r5 ，i n s t e a d ，t h ea u t h o rf o l l o w e dt h ep r o d u c t i o nc h a i no ft h e i n d u s t r yt od i s c u s st h es o l u t i o n st oh e l pr e a d e r sh a v eac l e a rc l u ef o rt h e p r o d u c t i o nf l o wo f t h ep o w e ri n d u s t r y w ec o u l ds e es o m ej n n o v a t j o n sa sf o l l o wj f lt h i sa r t i c l e ： 4 1 c o n t a i n e dr i c hc o n t e n tf o rt h ew h o l ei n d u s t r y t h ed e v e l o p m e n t h i s t o r y ，p r e s e n ts i t u a t i o na n df u t u r et r e n d sa r ea l ld i s c u s s e d t h i sw i l l h e l pr e a d e r st og e tac o m p l e t eu n d e r s t a n d i n go fc h i n a se l e c t r i cp o w e r i n d u s t r y ， 2 r a i s e d2m a j o ro b j e c t i v e sa tc u r r e n td e v e l o p m e n ts t a g e ：b r i n g i n g i nc o m p e t i t i o na n dr e - b u i l d i n gr e g u l a t i o ns y s t e m ( n o to n l ya tn a t u r e m o n o p o l ys e c t i o n s ) t h i sw i l lh e l pp e o p l et oc o r r e c tp r e v i o u su n i l a t e r a l v i e w st h a tr e g u l a t i o ni so n l ye x i s t i n gi nm o n o p o l ys e c t i o n sa n dt oh a v ea m o r eb a l a n c e dp o i n to fv i e wt oo b s e r v et h er e f o r i l li n e l e c t r i cp o w e r i n d u s t r y 3 p r o p o s e dar e f o r ms u g g e s t i o no fb r i n g i n gi nc o m p e t i t i o ni nb o t h g e n e r a t i o na 矗s a l e sp a r t sa n dl e v e r a + g et h et w 0 s i d e s f o ri n t e r a c t i o n ， w h i c hi sa n o t h e rd i r e c t i o nf o rt h es t r u c t u r a lr e f o r mo fc h i n a se l e c t r i c p o w e ri n d u s t r y m e a n w h i l e ，t h i sa r t i c l ea l s os u g g e s t e dt or e f o 柏b o t h e l e c t r i c i t yg e n e r a t i o na n ds a l e ss e c t i o n sb yi n t r o d u c i n gi n d i v i d u a l - r u n e n t e r p r i s e st o f o r mt h er e a lm a r k e ts u b j e c t ，r a t h e rt h a nt oc o v e rt 1 1 e p r o p e r t yc o n f l i c tt e m p o r a r i l yb ys i m p i ea s s e t sa l i e n a t i o n 4 c o n d u c t e dad e e pa n a l y s i sa b o u tt h ee l e c t r i c i t yp r i c i n gr e f o r m ， w h i c hi st h ec o r ei s s u ei nt h es t r u c t u r a lr e f o r l no fc h i n a se l e c t r i cp o w e r i n d u s t r y t h i sa r t i c l ed i s c u s s e dar e l a t i v ec o m p l e t er e f o r mp r o p o s a l f o r e l e c t r i c i t yp r i c i n ga d j u s t m e n t ，n o to n l yt h ed e t a i l e da n a l y s i so fp r i c ef o r e l e c t r i c i t yg e n e r a t i n gp r i c e ，b u ta l s o c o v e r e dt h ep a r t so ft r a n s m i s s i o n p r i c ea n ds a l e sp r i c e k e y w o r d s ：e l e c t r i c a lp o w e rs y s t e m ， e l e c t r i c a lp o w e ri n d u s t r y , r e f o r m ，r e b u i l dr e g u l a t i o n ，e l e c t r i e i t yp r i c e ， e l e c t r i c a lp o w e rm a r k e t ，o c c u p yc a u s e db yr e g u l a t i o n c o m p a r i n gp r i c et os a l eo ne l e c t r i cn e t w o r k ， 上j _ _ 刖声 我国电力工业自建国以来，无论是发电量还是生产管理技术都取得 了长足的进步。到目前为止，全国大部分地区都告别了电力紧缺的时代， 农村电力也得到了较大的发展。但我们在看到成绩的同时，又必须正确面 对电力工业所存在的种种弊端，并且我们还应该清醒的认识到，这种弊端 到现在已经到了非改不可的地步。 本文试图对我国电力体制现存的弊端作一分析，在参考国外电力体 制改革的经验的基础上，从自然垄断行业放松管制理论入手，结合现实， 提出了我国当前阶段电力体制改革的目标。同时一步深入分析了我国电力 体制改革的难点，并相应的从发电、输电、售电和政府盟管规制等环节作 出了对策建议。 本文对整个电力市场的电价问题和规制问题做了探讨，但在体系结 构上，作者并没有将这两个问题作为单独的两部分来阐述，而是在对发 电、输电、售电不同的环节做对策建议时相应的做了分析。即发电部分的 改革建议包括了对上网价的探讨，输电部分的改革建议包括了对输电价和 电网规制的探讨，售电部分的改革建议包括了对售电价的探讨，最后