（行政管理专业论文）“复合行政”理念下的中国地方政府制度创新.pdf

中文摘要 随着经济全球化和区域一体化的不断发展，区域经济一体化与行 政区经济的矛盾日益突出了，正是在这一时代背景下，“复合行政” 理念应运而生，从而为解决区域经济一体化与行政区经济的矛盾提供 了新的思路。用“复合行政”理念来指导当前中国地方政府的制度创 新，其必要性在于：“复合行政 理念不仅为中国地方政府制度创新 开拓了新的理论视野；而且有助于为中国地方政府制度创新营造良好 的制度环境；同时还能够为解决地方政府制度创新过程的困境提供有 效的制度路径。 “复合行政”理念下的中国地方政府制度创新具有非常重要的意 义：它既是社会主义市场经济发展的需要和建设社会主义和谐社会的 需要，同时也公民社会成长与发育的需要。从内容和体系来看，“复 合行政 理念下中国地方政府的制度创新包括管理理念、组织体制和 实施机制三个层面的制度创新。 长株潭一体化的过程实质上是一个制度变迁过程，而目前制约长 株潭城市群建设的关键因素来源于体制性障碍，因此，打破这一障碍 的关键在于用“复合行政”理念来推进地方政府的制度创新，以充分 发挥科层制、市场机制和组织间网络三种机制的作用，使之形成一种 合力，以共同解决长株潭城市群建设过程中所出现的问题，从而有效 推进长株潭一体化的进程。 关键词：复合行政，地方政府制度创新，长株潭一体化 a b s t r a c t withth ed e v e1o p m e n to fe c o n o m ic g1o b a1iz atio na n d re gio n a1in ter atio nth ec o n tr a dictio nb et w e e nre gio n a1 e c o n o m ici n t e f atio na n da d m in istr ativ e r e gio n se c o n o m y beco m esm oreandm oreinste nsive just u nderthis b a c k g r o u n d ，t h ec o m p o u n da d m i n ist r a ti o ni d e ac o m e su p ，w h i c h p r o v i d e san e wi d e aw a yt os e ttl et h ec o n t r a d i c ti o nb e t w e e n r e g io n ale c o n o m i ci n te r ati o na n da d m i n istr ati v e r e g io n s e c o n o m y i t is v e r yn e c e s s a r yt og u i d et h el o c a lg o v e r n m e n t 7 s i n stit u ti o n a1i n n o v a ti o nw i t h c o m p o u n da d m i n istr ati o n id e a w h ic he x p a n dsnewt h e o r yvie w ，c o n str u ctse x ele n t s y s te m e n vir o n m e n t ，a n dp r o vid ese f f e ctiv e p at h tor eso1v eth e p u z z l e d o mf o r1 0 c a lg o v e r n m e n t 7 si n stit u ti o n a li n n o v a ti o n t h e r eisv e r yi m p o t a n tm e a n i n gf o r1 0 c a l g o v e r n m e n t 7 s i n stit u tio n ali n n o v ati o nu n d e rt h e i d e a o fc o m p o u n d a d m inistr atio n itisd e m a n do fso cialistm ar k et e c o n o m y d e v e1o pin g ，s o cia1isth a r m o n io u s s o cie t yc o n str u ctin ga n d civi1so ciety gr o w in g f r o mc o nte nta n dsyste m ， lo c al g o v e r n m e n t 7 sin stit utio n a1in n o v atio nu n d ert h eid e ao f c o m p o u n da d m i n istr a t io ni n v 0 1 v e st h r e ea s p e c t ：a d m i n istr ati v e id e a ，o rg a niz atio nsyste ma n dim p1e m e ntatio nm e c h a nis m t h ei n t e r a t i o no fc h a n g s h a z h u z h o u x i a n g t a nis ac o u r s e o f in stit utio n al c h a n g e inf a c t ，th e natp r ese nt th esy ste m i i i o b sta c1eisth em o stcr u cialf acto rth atr estr e ctsth e co nstructio n ofc han gsh a zh uzhou xiangtan urban a 9 9 1 0 m e r a t i o n t h e r e f o r e ，f o rb r e a k i n gt h i so b s t a c l e ，i tisv i t a lt og u i d e t h e1 0 c a lg o v e r n m e n t 7s i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o nw i t h c o m p o u n d a d m i n i s t r a t i o ni d e a t h i sr e d o u n st oe x e r tc o m p l e t e l yf u n c t i o n o fb u r e a u c r a c y ，m a r k e t m e c h a n is ma n di n t e r o r g a n i z a ti o n a l n e t w o r k ，a n df o r mr e s u lt a n tf o r c ea m o n gt h e m ，w h i c hc a ns 0 1 v e e f f e c t i v e l yt h ep r o b l e mb r i n g i n gf o r t hd u r i n gt h ec o n s t r u c t i o n c h a n g s h a z h u z h o u x i a n g t a n u r b a na 9 9 1 0 m e r a ti o n ，t h e r e b yp o s e e f f e c ti v e l yt h ep r o c e s so fi n t e r ati o no fc h a n g s h a z h u z h o u x i a n g t a n k e yw o r d s ：c o m p o u n da d m i n is t r a ti o n ， 1 0 c a lg o v e r n m e n t 7s i n s tit u ti o n a li n n o v a ti o n ，i n t e r a ti o n o fc h a n g s h a z h u z h o u x i a n g t a n i v 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：_ 名豫泸矿6 月甲日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 呵( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名：缈虿象 日期：伽降6 月垆日 导师签名：l 司沫量日期：卅年6 月中日“ “复合行政”理念下的中国地方政府制度创新 第1 章导言 1 1 选题背景 伴随着长三角、珠三角以及京津冀地区区域经济一体化的发展， 传统的行政区划、行政运行制度以及由其派生的地方保护主义越来越 成为区域内生产要素的优化配置和产业结构调整的障碍，凸显出“行 政区经济 这样一种特殊的现象，从而形成了区域经济一体化与行政 区经济的矛盾冲突。所谓的行政区经济是指因行政区划分割而形成的 行政壁垒对区域经济形成的一种刚性约束，从而与区域经济一体化相 悖的现象，它主要具有地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场 分割化、地区产业结构趋同化、资源配置等级化、领域效应内部化等 特征，是一种由计划经济向市场经济转轨过程中出现的特殊现象。 由于行政区经济主要通过传统的行政区划、行政运行机制以及在 此基础上形成的地方保护主义派生出来，那么一个可以最容易想到的 思路就是对现有的行政区划进行调整，以适应经济一体化的发展。其 代表性的方案包括撤县设区、撤县改市、撤乡并镇、实行省管县等。 但行政区划是在既定的政治目的与行政管理需要指导下，参考历史 渊源、人文地理基础、经济文化条件、民族成分等因素基础上建立起 来的，所以行政区划一经确立便具有法律效力和相对稳定性，行政区 划的频繁调整会有较高的调整成本，同时会降低行政效率，并且容易 陷入“行政区划调整新的行政区经济新的区域经济一体化和 王健、鲍静、刘小康、王佃利“复合行政”的提出一一解决当代中国区域经济一体化与 行政区划冲突的新思路【j 】中国行政管理，2 0 0 4 ( 3 ) ：4 4 4 8 陈秀山、孙久文中国区域经济问题研究【m 】上海：商务印书馆，2 0 0 5 6 8 7 2 硕士学位论文 行政区划的冲突行政区划再调整 的恶性循环怪圈。由此看来， 通过调整行政区划以达到协调区域经济一体化发展的思路并不能从 根本上解决问题。 在行政区划方案受到质疑的情况下，学者们提出在不改变现有的 基本行政区划的基础上，通过跨行政区域协调发展以及政府间权力的 重新分割来适应区域经济一体化发展的要求。有的学者更是提出了 建立区域城市联合政府的思路，主要包括高度集权的城市群政府、松 散的非政府城市协调机构、城市联盟三种可供选择的方案。这一思 路的确称得上是妙招，不过目前区域城市发展的不平衡以及城市群内 部的城市发展不平衡将制约协调发展的程度，同时联合政府的管理权 限如何与省级行政区协调也将成为该思路实现的障碍。 在认识到造成当代中国区域经济一体化与行政区冲突的根本原 因既不在于行政区划的调整，也不在于政府权力的重新分割的条件 下，王健等提出了“复合行政 的理念：即在经济全球化背景下，为 了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行 政层级的不同政府之间、吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成 的多中心、自主治理的合作机制。这一理念以多中心、交叠与嵌套、 自主治理为核心思想，以建立跨行政区、跨行政层级的不同政府之间 并吸纳非政府组织参与的合作机制为目的，以自主治理为原则，以提 供跨行政区公共服务为主要职责。基于这一理念他们认为解决区域经 济一体化与行政区经济冲突的根本途径在于加快政府职能的转变。 王健、鲍静、刘小康、王佃利“复合行政”的提出一一解决当代中国区域经济一体化与 行政区划冲突的新思路【j 】中国行政管理，2 0 0 4 ( 3 ) ：4 4 4 8 黎鹏、王培贤、王谷成跨行政区经济协同发展研究( 上、下) 【j 】发展研究，2 0 0 3 ( 9 ) ： 2 l 一2 3 、2 0 0 3 ( 1 0 ) ：2 4 2 6 汪宇明、刘君德、戴均良上海大都市区行政区划体制研究f j 】入文地理，2 0 0 0 ( 6 ) ：6 8 王健、鲍静、刘小康、王佃利“复合行政”的提出一一解决当代中国区域经济一体化与 行政区划冲突的新思路【j 】中国行政管理，2 d 0 4 ( 3 ) ：4 4 4 8 “复合行政”理念下的中国地方政府制度创新 因此，引发笔者对当前中国地方政府制度创新展开进一步思考主 要源于以下两个方面：一方面是区域经济一体化与行政区经济的矛盾 以及“复合行政 理念的提出。笔者认为解决区域经济一体化与行政 区经济的矛盾的根本途径在于，用“复合行政”的理念来推动中国地 方政府的制度创新。另一方面是当前国内学者对中国地方政府制度创 新的研究还主要局限于行政区行政的体制框架内，从而限定了其研究 的视野，制约着对实践中相关问题的深入思考和最终解决。 1 2 研究现状 “复合行政 的理念一经提出，就得到了国内部分学者的极力推 崇：殷坤认为复合行政是促进长三角区域经济一体化的良好途径；王 佃利认为复合行政通过创新地方政府之间的良性合作机制，将极大地 促进地方政府间和谐关系的构建；张玉认为复合行政是限权、授权 与分权的和谐统一； 何显明则认为，“复合行政”概念所体现出来 的对当下中国行政体制弊端的思考是符合实际的，其理性化的思考给 那种热衷于行政区划调整，以为只要推行了省管县体制，市管县体制 所存在的问题就可迎刃而解的政策主张，提供了一副清醒剂。与此 同时，陈橹、薛海基于法国、日本政府推动区域经济一体化的经验， 提出了必须将行政区划调整、权力的重新分割以及复合行政结合起来 的对策思路。刘英、邓春玲提出了在现行宪政框架下构造复合行政 的三个渐进策略。 傅永超、徐晓林则基于复合行政理论，提出了长 株潭三市政府合作的网状合作模式，并系统地介绍了模式的构成体系 殷坤复合行政一一促进长三角区域经济一体化的新思路【j 】江南论坛，2 0 0 4 ( 1 1 ) ：1 4 1 5 王佃利政府创新与我国城市治理模式的选择【j 】国家行政学院学报，2 0 0 5 ( 1 ) ：3 卜3 4 张玉区域协调发展与政府体制变迁的制度分析【j 】学术研究，2 0 0 5 ( 9 ) ：7 5 8 0 何显明市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析一一兼论“复合行政”概念【j 】中 国行政管理，2 0 0 4 ( 7 ) ：7 卜7 4 陈橹、薛海从法日经验看政府在协调长江三角洲区域经济一体化中的作用【j 】世界经济 与政治论坛，2 0 0 5 ( 5 ) ：4 8 5 3 刘生、邓春玲复合行政：通往治理的渐进之路【j 】探索与争鸣，2 0 0 6 ( 1 0 ) ：2 7 2 8 硕士学位论文 和指导思路。 另外，改革开放以来，中国地方政府经历了多次改革和重组，创 新活动一刻也没有停止过。由于地方政府处在与公民的日常生活更为 息息相关的地位，因此，其制度创新就具有更重要的地位和作用。所 以从2 0 世纪9 0 年代开始，中国地方政府的制度创新备受国内学者的 关注，他们提供了许多有价值的理论和研究思路。首先是对地方政府 在制度创新中的主体地位与作用的研究。新制度主义认为，制度安排 包括“个人的”安排、“自愿合作的”团体安排、或“政府的”安排。 也就是说制度创新的主体包括个人、团体和政府。其中政府是最重 要的创新主体，“在社会所有的制度安排中，政府是最重要的一个。 通过对中央政府、地方政府、微观主体三者的比较分析，不同学者对 地方政府在制度创新中的主体地位和作用进行了分析。陈天祥认为政 府拥有绝对的政治力量对比优势和较大的资源配置权力，能通过行 政、经济和法律等手段在不同程度上约束其他社会行为主体的行为， 由此决定政府是最主要的创新主体，并且地方政府作为中央政府的分 支机构，它依法管理一个较小区域内的公共事务，可以发挥中央政府 不可替代的作用，因此，它理所当然地成为推动地方制度创新的主体。 黄永炎认为地方政府主导型的制度变迁方式具有收益大、风险小的 优点，有利于制度创新的供求达到社会最优的均衡状态，取得较大的 规模效应。地方政府制度创新有利于制度资源的优化配置、有利于制 傅永超、徐晓林长株潭一体化政府合作模式研究一一基于府际管理和复合行政理论【j 】 软科学，2 0 0 6 ( 6 ) ：6 9 7 2 【美】l e 戴维斯、d c 诺斯制度变迁的理论：概念与原因【a 】载r 科思等著财产权利 与制度变迁一一产权学派与新制度学派论文集【c 】上海：上海三联书店、上海人民出版 社，1 9 9 4 2 7 1 林毅夫关于制度变迁的经济学理论：诱制性制度变迁与强制性制度变迁( a 】载r 科思 等著财产权利与制度变迁一一产权学派与新制度学派论文集【c 】上海：上海三联书店、上 海人民出版社，1 9 9 4 3 7 4 陈天祥中国地方政府与制度创新【j 】中山大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 0 ( 6 ) ：1 2 0 一1 2 7 “复合行政”理念下的中国地方政府制度创新 度体系的协调更新、有利于制度运作效益最大化，因此地方政府在推 动制度创新方面优于其它创新主体。陈国权以温州民营经济发展为 背景，分析了温州地方政府在与民营经济发展的互动中制度创新的背 景和方式，认为温州地方政府积极响应民间的制度创新活动，对民间 的制度创新活动进行保护、协调和组织，为民营经济发展提供了一个 相对开放、自由和合法的制度环境，这种保护事实上是政府逐步融入 制度创新主体的一种形式，为民营经济提供了进一步的发展方向和制 度安排。圆 其次是对地方政府制度创新的动力机制与过程的研究。新制度经 济学认为制度创新是制度变迁过程，是制度创新主体为获得潜在收益 而进行的制度安排。 由于外部利润的存在，而在现有的制度安排下 无法实现的情况下，往往会引发个人、团体或者政府的创新动机，这 就是制度创新的动因。陈天祥认为地方政府制度创新的动因包括：宪 法秩序的变化、制度创新成本、制度创新的预期收益和制度创新能力 等。他认为宪法秩序的变化赋予了地方政府相当的自主权，成为地方 政府制度创新的法律基础；由于贴近地方，使得地方政府制度创新成 本较低；良好的预期收益极大地激发了地方政府制度创新的动力；较 强的制度创新能力，如资源配置能力和支付变革成本的能力，使得地 方政府制度创新的积极性和创新能力增加，由此说明了地方政府制度 创新的动力所在。 傅大友认为，从社会变迁、制度缺陷和利益诉求 三个方面看，由社会生产力发展所带来的社会变迁是地方政府制度创 黄永炎、陈成才地方政府制度创新的行为探析 j 】探索，2 0 0 l ( 4 ) ：5 4 5 7 陈国权、麻晓莉地方政府制度创新与民营经济发展一一一温州制度变迁的轨迹与分析【j 】 中国行政管理，2 0 0 4 ( 6 ) ：8 3 8 7 【美】l e 戴维斯、d c 诺斯制度变迁的理论：概念与原因 a 1 载r 科思等著财产权利 与制度变迁一一产权学派与新制度学派论文集【c 】上海：上海三联书店、上海人民出版 社，1 9 9 4 2 7 1 陈天祥中国地方政府制度创新的动因【j 】管理世界，2 0 0 0 ( 6 ) ：2 0 2 2 0 3 陈天祥中国地方政府与制度创新【j 】中山大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 0 ( 6 ) ：1 2 0 1 2 7 硕士学位论文 新的根本动因；制度以及制度结构本身所具有的缺陷是地方政府制度 创新的内在动因；而对制度创新预期净收益的诉求则是地方政府制度 创新的直接动因。在这三种因素的共同作用下，地方政府的制度创新 行为才得以持续进行。 最后是对地方政府制度创新的困境与路径的研究。诺思在阐述国 家的作用时，认为统治者或国家在提供博弈规则时都有两重目的，一 是使统治者的租金最大化，二是建立能降低交易费用、促进经济增长 的有效率的体制，但这两个目的之间“存在着持久的冲突。地方 政府由于自身利益的存在、有限理性和信息的不完全性等因素的影 响，制度创新可能导致“公用地灾难 和“囚徒困境。黄永炎认为 对于地方政府而言，作为理性的“经济人 ，当中央的调控和地方的经 营发生矛盾时，地方政府往往会采取讨价还价、曲解规则、改头换面、 公开抗衡等行为，从而使中央政府为此付出的制度费用超过了制度收 益，开始无法得到中央政府的容忍。地方政府制度创新是一把“双刃 剑 ，地方政府制度创新会产生“地方主义 、“短期行为”等偏差， 必须对中央政府与地方政府、地方政府与微观主体及地方政府各种成 员的相互关系加以调整，构建中央政府、地方政府、微观主体三者良 性互动的制度环境，地方政府制度创新行为才能规范化发展。陈天祥 提出了克服地方政府制度创新困境的办法：“地方政府要履行自己的 产权职能，以制度创新促进产权的多元化，并通过产权保护，解决微观 主体的动力激励问题；以制度化规范约束中央和地方的制度创新关 系；政府退出市场，实现制度创新的范式转换，比如收缩公有经济的市 傅大友、芮国强地方政府制度创新的动因分析【j 】江海学刊，2 0 0 3 ( 4 ) ：9 2 9 8 【美】道格拉斯c 诺思经济史中的结构与变迁【m 】上海：上海三联书店、上海人民出版 社，1 9 9 4 2 5 黄永炎地方政府创新行为的制度分析【j 】理论与改革，2 0 0 1 ( 2 ) ：5 7 陈国权、麻晓莉地方政府制度创新与民营经济发展一一温州制度变迁的轨迹与分析f j 】 中国行政管理，2 0 0 4 ( 6 ) ：8 3 8 7 “复合行政”理念下的中国地方政府制度创新 场战线、明确政府职能的合理边界和放松管制等。够 国内学者对中国地方政府制度创新的研究虽然取得了一定成果， 但在理论研究和实践应用方面还存在一些问题：第一，对制度创新的 客体关注太少。政府制度创新包括制度创新主体，同样包括制度创新 客体，而政府制度创新客体恰恰是政府制度创新主体进行创新的对象 和改进的出发点及落脚点，而且没有主客体之间的互动，政府自身的 制度创新就失去了根基；第二，操作层面的研究不够深入。奥斯特罗 姆认为制度分析包括：立宪层次( 秩序理论) 、规则层次( 行政理论) 、 操作层次( 政策建议) 分析。目前学者的论述更多地是运用制度分析方 法对传统行政理论的一种阐释，而在立宪层次和操作层次方面还缺乏 深入的研究，并且从三个层面互动的角度对政府制度创新的总体论述 还是一个空白；第三，实证研究方面有所欠缺。大部分的文章都是概 念演绎和理论推理，研究方法比较单一，对于规范分析、实证分析、 比较分析、系统分析、案例分析、实验研究、社会调查以及统计分析 等方法的综合使用比较欠缺，尤其在真正有效地运用实证的方法来验 证自己的理论假设上做得还不够。 因此，笔者一方面试图通过对“复合行政”理念下中国地方政府制度 创新的规范分析，探索“复合行政 理念下中国地方政府制度创新的 内涵、原则和意义；并从观念层次、体制层次、操作层次相结合的角 度，对地方政府制度创新的内容和体系进行初步的探讨，以此为中国 地方政府制度创新的理论研究提供一点新的思路；另一方面，通过运 用规范分析和实证研究相结合的方法，对长株潭一体化进程中地方政 府的制度创新实践进行实证考察与分析，希望从中总结出“复合行政 理念下地方政府制度创新的经验，获得启示，找出所存在的问题，并 陈天祥产权、制度化和范式选择一一对中国地方政府制度创新路向的分析【j 】中山大学 学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 ( 1 ) ：9 1 9 7 9 硕士学位论文 提出一些政策建议，以此为地方政府制度创新的实证研究作出些许贡 献。 1 3 研究意义 对“复合行政理念下的中国地方政府制度创新进行研究的意义 主要在于： 第一，有利于促进区域公共问题的治理。随着经济全球化和区域 一体化的发展，行政区划内大量社会公共问题日益“外溢”和“区域 化 ，从而衍生出大量的区域公共问题。而基于传统行政区划基础上 闭合式的“行政区行政 ，已经远远不能适应全球化、区域化、信息 化等复杂生态的治理要求，从而也就决定了传统行政区行政的治理 模式必须向复合行政治理模式转变。这种治理方式上的嬗变，实质就 是打破原有的制度安排、重塑利益格局的制度创新过程。本文从“复 合行政的理念出发来探讨中国地方政府的制度创新，目的就是要完 善地方政府的治理结构和治理方式，从而促进区域公共问题的有效治 理。 第二，有利于提高当代中国地方政府的能力。在某种程度上来说， 政府的能力表现为资源的汲取与配置能力。改革开放后，中国调整了 中央与地方的关系，赋予了地方相当大程度的自主权，经济管理模式 逐步由条条管理模式转变为块块管理模式，这一转变直接促成了行政 区经济的形成。在经济上，地方本位主义与地方保护主义盛行，各行政 区域之间的竞争多于合作，割据局面日益明显，重复建设造成的资源 配置失当现象相当突出，成为区域经济联系与发展的障碍，严重约束 着区域经济的健康发展，从而严重影响了地方政府资源汲取与配置 的能力。“复合行政这一新理念认为，只有加快政府职能转变，发 金太军、沈承诚区域公共管理趋势的制度供求分析【j 】江海学刊，2 0 0 6 ( 5 ) ：1 1 3 1 1 7 陈瑞莲、张紧跟试论我国区域行政研究【j 】广州大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 2 ( 4 ) ：卜1 1 “复合行政”理念下的中国地方政府制度创新 挥市场机制资源配置的基础性作用，主要依赖不同行政区、不同层级 政府之间的民主协商，扩大非政府组织参与，形成多中心、自主治理的 合作机制，才能是推动而不是阻碍区域经济一体化。因此，用“复合 行政 的理念来推动中国地方政府的制度创新，能够增强地方政府的 资源汲取能力和提高地方政府的资源配置效率。 第三，有利于当代中国政府治理理论的丰富与发展。从已有的理 论研究来看，西方学者通常用“公用地灾难、“囚徒困境 、“集 体行动的困境 等理论和观点来阐释政府治理过程中所出现的失灵现 象。针对“政府失灵，埃莉诺奥斯特罗姆提出了“自主组织和治 理 理论，强调在政府和市场之外的自主治理公共事务的可能性。“复 合行政 新理念的提出，顺应了政府管理范式从统治向治理的转移， 为形成多中心、自主治理的合作机制，加快政府向企业、市场和社 会分权提供了理论基础。因此，笔者一方面通过对“复合行政”理念 下中国地方政府制度创新的基本原理的阐释，有助于当代中国政府治 理理论的知识积累；另一方面通过对长株潭一体化进程的实证研究， 为当代中国政府治理理论的发展提供实践方面的素材。 因此，本课题的研究不仅具有重要的理论意义，能够从理论上扩 展当代中国政府治理理论的研究视野；而且具有重要的实践意义，有 助于为经济全球化和区域一体化背景下的地方政府寻求治理之良策。 1 4 基本框架 本文共分四章。 王健、鲍静、刘小康、王佃利“复合行政”的提出一一解决当代中国区域经济一体化与 行政区划冲突的新思路【j 】中国行政管理，2 0 0 4 ( 3 ) ：4 4 4 8 参见【美】埃莉诺奥斯特罗姆余逊达，陈旭东译公共事务的治理之道【m 】上海：上海三 联书店，2 0 0 0 王健、鲍静、刘小康，王佃利“复合行政”的提出一一解决当代中国区域经济一体化与 行政区划冲突的新思路【j 1 中国行政管理，2 0 0 4 ( 3 ) ：4 4 4 8 。 硕士学位论文 第一章：导言。主要介绍选题背景、研究现状、研究意义、研究 方法以及本文的创新之处。 第二章：当代中国地方政府的制度创新需要以“复合行政”理念 为指导。主要通过对“复合行政 理念的阐释和中国地方政府制度创 新概念的剖析，演绎出用“复合行政 理念指导中国地方政府制度创 新的必要性，为下文作好铺垫。 第三章：“复合行政”理念下中国地方政府制度创新的基本原理。 主要阐释“复合行政”理念下中国地方政府制度创新的内涵、原则、 意义、内容与体系。在经济全球化与区域一体化并存的时代背景下， 用“复合行政 理念来推动中国地方政府制度创新，是社会主义市场 经济不断发展和完善的需要，是公民社会培育与成长的需要，也是社 会主义和谐社会建设的需要。“复合行政 理念下的中国地方政府制 度创新主要包括管理理念的制度创新、组织体制的制度创新和实施机 制的制度创新。 第四章：“复合行政”理念下中国地方政府制度创新的实证研究： 以长株潭一体化为例。长株潭一体化经历了一体化试验阶段、停滞阶 段、总体规划启动阶段和实质性实施阶段，取得了一些经验，但也存 在着一定的问题，如长株潭三市之间协调机构的效率问题、充分发挥 市场机制的作用问题、非政府组织的成长与发育问题以及区域规划与 政策的执行问题。这些问题的解决，需要用“复合行政”的理念不断 推动地方政府的制度创新，包括创建权威性的协调管理机构、建立统 一的市场体系、培育跨区域的非政府组织、健全区域规划实施保障机 制。 1 5 研究方法 本文采用的分析方法主要有： “复合行政理念下的中国地方政府制度创新 ( 一) 规范研究方法。规范研究方法是从某种价值观出发，以道 德规范作为评估标准研究社会现象，研究的目的在于为人类提供社会 发展的方向、社会问题的实质和社会运动的规律，强调社会现象的价 值标准，并用以判断各种社会现象、社会活动的价值，其分析手段主 要是定性分析。本文一方面运用规范研究方法对用“复合行政理念 指导中国地方政府制度创新的必要性进行了深入分析，以期为中国地 方政府制度创新寻求正确的理论导向；另一方面运用规范研究方法对 “复合行政理念下中国地方政府制度创新的基本原理进行了深刻阐 释，以期探索出中国地方政府制度创新过程中的基本规律，以此来指 导中国地方政府制度创新的实践过程。 ( 二) 实证研究方法。实证研究方法是从实际状况出发，把握现 实中的问题，然后进行进一步的分析，得出结论。辩证唯物主义的世 界观和方法论要求把规范研究和实证研究有机地结合起来。因为任何 实践都离不开理论的指导，而理论本身来源于实践。因此，本文在运 用规范研究方法探索“复合行政理念下中国地方政府制度创新的发 展方向和基本规律的同时，还运用实证研究方法对长株潭一体化进程 中地方政府的制度创新实践展开了实证考察与研究，以揭示出实践过 程中存在的问题，并从中总结出有价值的经验，为中国地方政府制度 创新理论积累大量的经验材料；与此同时，将所得出的规律性结论升 华为理论，以此作为今后实践过程中的指导。 ( 三) 文献分析方法。文献分析方法是一种通过收集和分析现存 的，以文字、数字、符号等信息形式出现的文献资料来探讨和分析各 种社会行为、社会关系及其他社会现象的研究方式。“巧妇难为无米 之炊 ，没有充分的理论和实证研究资料，是不可能产生出有创造性 的研究成果的。因此，笔者通过获取互联网信息、电子信息和图书资 硕士学位论文 料等，对有关复合行政、中国地方政府制度创新和长株潭一体化的研 究资料进行了大量的梳理工作，从而为本文的研究提供了宝贵的资 源。 ( 四) 比较研究方法。有比较才有鉴别，在横向方面，本文正是 通过对不同治理范式下的中国地方政府制度创新的基本特征的比较 分析，才从中发现了“复合行政 理念下中国地方政府制度创新的基 本原理；在纵向方面，本文对长株潭一体化的历史进程进行了对比分 析，从中汲取了很多有价值的经验，并从中得到了启示，与此同时也 发现了其中的问题，从而促使我们去寻求解决之策。 1 6 创新之处 论文的创新之处主要表现在： 1 、在第二章中，文章首先对“复合行政理念的理论贡献进行 了引申；其次是对影响中国地方政府制度创新的因素进行了系统化、 条理化的概括和论述；再次是对中国地方政府制度创新过程中的困境 进行了有益的探索；最后是顺藤摸瓜，从前面的论述当中发掘了“复 合行政理念与中国地方政府制度创新的逻辑契合点，并展开了深入 的阐述。 2 、文章最大的创新之处在第三章，笔者首先从“复合行政 理 念和地方政府制度的本质两者的契合点出发，对“复合行政 理念下 中国地方政府制度创新的内涵进行了界定；其次是以“复合行政 理 念为基石，从制度的类型、制度变迁的方式、制度关系以及制度变迁 的特点四个维度，归纳出了“复合行政 理念下中国地方政府制度创 新的基本原则；再次是结合“复合行政”理念的核心思想，阐明了“复 合行政”理念下中国地方政府制度创新的意义；最后是从类型学的角 度出发，并结合“复合行政”理念的精神原则，对“复合行政”理念 “复合行政”理念下的中国地方政府制度创新 下中国地方政府制度创新的内容和体系进行了系统学思考。 3 、在第四章中，文章以“复合行政 理念下中国地方政府制度 创新的基本原理为指针，对长株潭一体化的历史进程和现状进行了考 察，总结了当中的经验，并展开了进一步的思考：同时对存在的问题 进行了分析，并提供了创设性的政策建议。 硕士学位论文 第2 章当前中国地方政府制度创新需要 以“复合行政 理念为指导 2 1 “复合行政 理念概述 2 1 1 “复合行政”理念产生的背景 新中国成立后，我国建立了中央高度集权的计划经济体制。政府 对经济的管理以部门管理为特色，各地方政府机构的设置讲究与中央 或上级的业务对口，并按行政区实行管理，从而形成了以“条条为主 的经济管理模式。其目的是加强中央对地方的控制，以确保中央政府 的资源汲取和统一配置的能力，实现全国经济“一盘棋 。然而这种 体制等于无形中剥夺了地方政府的资源汲取和配置的能力，因而大大 遏制了地方政府的积极性和创造力。而随着我国的经济体制由计划经 济向市场经济的转变，要求政治体制也必须进行相应的改革。因此自 1 9 7 8 年改革开放以来，我国调整了中央与地方的关系，地方政府通过 中央向地方放权获得了一定的自主权，经济管理模式逐渐由“条条为 主 转变为“块块为主”。但是，这种放权在很大程度上是行政性分 权，即政府内部权力的转移，而非经济性分析，即政府向企业和市场 的还权。因此，本应该下放给企业和市场的权力被地方政府“截留 ， 从而阻碍了企业独立市场主体资格的形成和全国统一市场的发育。在 中央实施经济赶超战略的“催化 作用下，地方政府为了完成上级政 府下达的各项经济指标，不得不采取经济任务数量化分解的管理方式 和物质化的评价体系。这样，企业也就变成了地方政府的“摇钱树”， 为了实现地方财政收入的最大化，地方政府一方面通过为企业“争资 金、争项目、争政策 ，采取急功近利的方式对企业进行盲目干预； “复合行政”理念下的中国地方政府制度创新 另一方面通过设置种种经济的和行政的壁垒等地方保护主义的行为 来维护本区域内的利益，防止“肥水外流”和阻止其他区域企业的进 入。这就直接促成了“行政区经济”的形成。 随着经济全球化和区域一体化的发展，各区域之间的经济联系与 合作日益密切，而以各地方之间相互分割与地方保护主义为特征的 “行政区经济 给区域经济一体化的发展构成了严重阻碍。“在经济 上，地方本位主义与地方保护主义盛行，各行政区域之间的竞争多于 合作，割据局面日益明显，重复建设造成的资源配置失当现象相当突 出，成为区域经济联系与发展的障碍，严重约束着区域经济的健康发 展”。由于“行政区经济 的表现形态主要通过行政区划表现出来 的，所以，传统的解决思路就是对现在的行政区划进行调整，而“阻 碍区域经济一体化的根本原因不是行政区划，而是政府职能未能适应 我国市场经济的发展转变到位。因此，“在经济全球化背景下， 要真正解决当代中国区域经济一体化与行政区划的冲突，必须适应我 国市场化改革不断深入的进程，加快政府职能转变，实现政府体制创 新 。这就要求进行有效的制度安排，以发挥市场这只“看不见 的手的作用，从而消除行政区划这一道“看不见的墙 所形成的 阻碍。正是在这一时代背景下，“复合行政 理念应运而生。 2 1 2 “复合行政 理念的阐释 所谓“复合行政 ，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济 陈瑞莲、张紧跟试论我国区域行政研究【j 】广州大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 2 ( 4 ) ：卜1 1 王健、鲍静、刘小康、王佃利“复合行政”的提出一一解决当代中国区域经济体化与行政区 划冲突的新思路 j 】中国行政管理，2 0 0 4 ( 3 ) ：4 4 4 8 王健、鲍静、刘小康，王佃利“复合行政”的提出一一解决当代中国区域经济一体化与行政区 划冲突的新思路【j 】中国行政管理，2 0 0 4 ( 3 ) ：4 4 4 8 转引自b r u c eg i l l e y ：p r o v i n c i a ld i s i n t e g r a t i o n ：r e a c h i n gy o u rm a r k e ti s r et h a nj u s ta m a t t e ro fd i s t a n c e ，f a re a s t e r ne c o n o m i cr e v i e w ，1 1 2 2 2 0 0 1 王健、鲍静、刘小康、王佃利“复合行政”的提出一一解决当代中国区域经济体化与行政区 划冲突的新思路【j 】中国行政管理，2 0 0 4 ( 3 ) ：4 4 4 8 硕士学位论文 一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府 之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理 的合作机制。 因此，“复合行政”这一新理念的核心思想是：多中心、交叠与 嵌套和自主治理。多中心是强调跨行政区公共服务，不能仅仅依赖中 央政府这个单中心在行政隶属关系的基础上，靠行政命令的方式集中 提供；而应该在中央政府的支持下，通过地方政府与地方政府之间、 地方政府与非政府组织之间的合作形成的多中心分别提供。这种多中 心分别提供的方式，有利于提高跨行政区公共服务的回应性和效率， 发挥中央政府、地方政府、非政府组织等不同主体的积极性。交叠与 嵌套是强调跨行政区公共服务提供，不能仅仅限于同级政府之间的合 作，而是跨行政区不同层级政府之间，政府与非政府之间，通过上下左 右交叠与嵌套而形成的多层次合作。自主治理则强调跨行政区公共服 务提供，不能仅仅依靠中央政府，而应该发挥地方政府的自主性，发挥 非政府组织自发参与性，采取民主合作的方式，形成自主治理网络。 “复合行政 这一新理念的主要特点是：首先，以建立跨行政区、 跨行政层级的不同政府之间并吸纳非政府组织参与的合作机制为目 的。这种机制既不是政府之间按照行政命令，采取兼并或合并的方式， 建立的集权的一级行政机构，也不是松散的政府间协调机构，而是具 有一定行政职能( 仅限于跨行政区职能) 的政府间合作机制。它既注意 满足各行政区政府对跨行政区公共服务的需求，又不完全限制各行政 区政府在辖区内行使必要的行政管理权；既保持能统揽全局的部分行 政干预力量的存在，又防止行政机构的盲目升级和臃肿。其次，以提供 跨行政区公共服务为主要职责。行政区政府之间的合作，主要是打破 因行政区划形成的行政壁垒，提供跨行政区公共服务，促进区域经济 “复合行政”理念下的中国地方政府制度创新 一体化，如统一规划、统一政策、统一政务服务( 如为了促进跨行政区 人员交流，实行从业资格证书的互认和衔接) ，实现跨行政区公共基础 设施相互联合与衔接、建立健全区域性社会保障体系等。再次，以自 主治理为原则。在这种合作机制中，各个行政区政府的地位是平等的， 并鼓励非政府组织的参与。事关跨行政区公共服务的决策，往往通过 民主协商的方式作出，充分尊重每一个行政区政府的自主权，并听取 和采纳非政府组织的意见。 2 1 3 “复合行政”理念的理论与实践价值 “复合行政 理念在理论与实践上的价值主要体现在以下几个方 面： 首先，“复合行政理念有助于拓宽当代中国政府行政改革研究 的视角。关于中国政府的行政改革，国内行政学者进行过长期的研究。 但从已有的研究来看，学者们大多是从行政性分权的视角来探讨行政 改革的。黄达强、刘怡昌认为：“行政改革一般是指在政府行政管理 范围内，为了提高行政效率，改变旧的和建立新的行政制度和方式的 行政行为 。张国庆认为：“当代中国行政改革的核心问题，是国 家行政权力的重新定位和划分的问题。张康之教授认为，行政改 革是由政府领导的自觉地改变行政组织结构、改善行政行为方式、理 顺行政关系、增强行政功能的运动。 随着政府职能由管理向服务的 转变，仅从行政性分权的角度来研究行政改革是不够的，还应从经济 性分权和社会性分权的角度来加以研究。“复合行政 理念强调“通 过跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与， 经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制，加快政府向企 黄达强、刘怡昌行政学 m 】北京：中国人民大学出版社，1 9 8 8 年版3 8 1 张国庆行政管理学概论 m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 0 6 0 4 转引自傅大友、袁勇志、芮国强行政改革制度创新【m 】上海：上海三联书店，2 0 0 4 5 6 硕士学位论文 业、市场、社会还权，促进公民社会的形成，打破