（教育经济与管理专业论文）委托—代理理论与我国公立高校代理人的激励约束问题研究.pdf

中文摘要 我国教育体制改革已取得举世瞩目的成就，但是我国公立高校由 于其历史形成的特殊的行政隶属关系，受到市场的冲击相对较小，其 经营管理较之于企业风险大大降低，因而在经营管理过程中出现了一 系列问题，如教育资源利用效率不高，浪费严重；学生质量和道德水 平下滑；学科专业设置不合理等，这些问题已严重阻碍了教育改革的 深化，成为教育界内外共同关注的问题。 本文从委托代理理论的阐述入手，通过对公立高校现存委托一代 理关系分析，找出问题产生的症结所在，再通过委托一代理数学模型 的构建，建立有效的激励约束机制，为我国公立高校问题的解决作一 有益探索。 本文分为五部分：第一部分概述委托代理理论。介绍了该理论的 产生、内容和特点；第二部分分析我国公立高校的委托一代理关系现 状及问题产生的原因：第三部分是激励约束机制设计的理论假设，认 为高校代理人同为怀有利已动机的经济人，其需求的不满足为其败德 行为和逆向选择的直接原因；第四部分建立了委托代理模型，构建对 代理人的激励约束机制的框架：第五部分是根据前文分析的激励约束 问题的原因构建有效的激励约束机制。 本文兼容并蓄地采用了归纳法，演绎法，系统分析方法等，通过 分析研究，最后得出结论：公立高校委托代理问题的产生归根到底是 由于公立高校资产初始委托人的非人格化，而导致对代理人的激励约 束弱化，造成代理人的败德行为和逆向选择。并提出一系列激励约束 对策，试图为我国公立高校的良性发展，为我国教育体制改革的深化 和和谐社会的建立尽绵薄之力。 关键词：公立高校，委托一代理关系，激励约束机制，效率 a b s tr a c t c h i n ah a ss e e nw o r l d w i d ee y e c a t c h i n ga c h i e v e m e n t si nt h e e d u c a t i o n a l r e f o r m h o w e v e r ， s u b o r d i n a t i o n s y s t e m 。 f o r m e d d u et ot h e s p e c i a l e x e c u t i v e o u to fh i s t o r i c a lr e a s o n sa n d c h a n g e dl i t t l ei ny e a r so ft i m e ，a n dl o w e rr i s ki nt h eo p e r a t i o n c o m p a r e d w i t hs o m e e n t e r p r i s e s ，a s e r i e so f p r o b l e m s h a v e e m e r g e d i nt h e m a n a g e m e n t a n da d m i n i s t r a t i o no f p u b l i c u n i v e r s i t i e si nc h i n a ：l o we f f i c i e n c yi ne d u c a t i o n a lr e s o u r c e s d o w n f a l li nm o r a l i t y a n d l e a r n i n gq u a l i t y o fs t u d e n t s u n s u i t a b l ea r r a n g e m e n to fc o u r s e sa n ds u b j e c t s t h e s ep r o b l e m s h a v es e r i o u s l yi m p e d e dt h ee d u c a t i o n a lr e f o r m a t i o na n dc a u g h t t h ea t t e n t i o no fp e o p l ei no ro u to ft h ee d u c a t i o n a lf i e l d t h i st h e s i s ，s t a r t i n gw i t ht h ee x p o s i t i o no ft h ep r i n c i p a l a g e n c yt h e o r yi st of i n dt h em a i nc a u s e o ft h ep r o b l e mt h r o u g h t h ea n a l y s i so nt h ee x t a n tr e l a t i o no ft h ep r i n c i p a l a g e n c y a m o n gt h ep u b l i cu n i v e r s i t i e sa n de s t a b l i s he f f i c i e n ts y s t e m s f o ri n s p r i a t i o na n dc o n s t r a i n tb yc o n s t r u c t i n gt h em a t h e m a t i c m o d e lo ft h ep r i n c i p a l - - a g e n c ys oa st om a k eau s e f u lr e s e a r c h f o rt h es o l v i n go ft h ep u b l i cc o l l e g ep r o b l e m s t h i sp a p e ri s0 i n t r o d u c ti o no ft h e t h eo r i g i n 、c o n t e n t ff i v ep a r t s ：t h ef i r s tp a r ti sab r i e f p ri n c i p a l a g e n c yt h e o r yw h i c hi n t r o d u c e s a n dc h a r a c t e ro ft h et h e o r y ：t h es e c o n d p a r tf o c u s e so nt h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h ep r i n c i p a l i nt h ep u b l i cu n i v e r s i t i e sa n df o c u s e so nt h ec a u s e s a g e n c y o fs o m e p r o b l e m s t h et h i r dp a r ti sat h e o r e t i c a lh y p o t h e s i sb a s e do n t h ei n s p i r a t i o na n dc o n t r a n i tm e c h a n i s mw h i c h h o l d st h a t e i m m o r a la c t i o na n da d v e r s ee l e c t i o ni sb e c a u s eo fs o m eo ft h e i r d e m a n d sn o tb e i n gm e t t h ef o u r t hp a r te s t a b l i s h e sam o d e lf o r t h ep r i n c i p a l a g e n c ya n db u i l d saf r a m e w o r ko ft h ei n s p i r a t i o n a n do o n t r a n i tm e c h a n i s mf o r t h e a g e n t t h ef i f t hp a r t ，b y a n a l y z i n g t h ed e f e c t si nt h e i n s p i r a t i o na n dc o n t r a n i t m e c h a n i s m ，p u tf o r w a r dam o r ee f f i c i e n to n e t h i sp a p e ra d o p t sv a r i o u sm e t h o d st oh a v eac o m p r e h e n s i v e s t u d y o f p r o b l e m s i nt h e p r i n c i p a l - a g e n c yi s s u e s u c ha s i n d u c t i o n ，s y l l o g i s m ，a n da n a l y z i n gf r o mt h ew h o l es y s t e m t h e a u t h o rf i n a l l yd r a w ss u c hac o n c l u s i o n ：t h ep r i n c i p a l a g e n c y p r o b l e m si np u b l i cu n i v e r s i t i e sr e s u l tf r o mt h eo r i g i n a la g e n t n o tb e i n gp e r s o n i f i e da n dt h ew e a k e n i n go ft h ei n s p i r a t i o na n d c o n s t r a i n tt ot h ea g e n t t h ep a p e ra l s op u tf o r w a r das e r i e s o fm e a s u r e st o s t r e n g t ht h es o u n dd e v e l o p m e n to ft h ep u b l i c u n i v e r s i t i e s w h i c hi si n s e p a r a b l ef r o mt h ef u r t h e rr e f o r mo f t h ee d u c a t i o n a l s y s t e ma n dt h ec o n s t r u c t i o no fah a r m o n i o u s s o c i e t y k e yw o r d s ：p u b l i cu n i v e r s i t y ，p r i n c i p a l - a g e n yr e l a t i o n ， i n s p r i a t i o na n dc o n s t r a i n t ，e f f i c i e n c y 引言 委托一代理关系是指：一个人或一些入委托其他入根据委托人利 益从事某些活动，并相应授于代理人某些决策权的契约关系。在这一 契约关系中，能够主动设计契约形式的当事人称为委托人，被动接受 或拒绝契约形式中进行选择的当事人称代理人。由于委托人和代理人 均为两个独立的个体，拥有不同的行为和目标函数，且都是效用最大 化的经济人，而且二者之间掌握的信息处于非对称状态，当代理人为 了自己利益通过握有的信息优势而做出有损委托人目标利益的行为 时，委托代理问题就出现了。委托人为了保护自己利益最大化，就会 采取激励约束代理入的措施，以控制代理入的有损委托入目标利益的 行为。 在现代企业组织中，资产所有者与经营者是一种委托代理关系， 资产所有者为委托人，经营管理者为代理人。在我国的企业改革中， 相当多的措施都是一方面围绕如何激励代理人发挥其经营管理才能， 为企业，或者说为委托人的目标利益而努力，另一方面又制定一系列 约束措施来控制代理人的道德风险和逆向选择。我国企业改革发展到 现在已取得巨大成就焕发出勃勃生机，说明对代理人的激励约束是 企业发展的动力之源。 我国公立高校同样存在高校资产所有者和经营者的分离，同样存 在委托代理关系。因此设定恰当有效的机制来激励约束公立高校代理 人亦为我国公立高校改革的落着点和基本内容。 1 委托一代理理论 委托代理理论是现代经济学研究中最为活跃的领域之一，在现代 市场经济中，委托代理关系大量地表现为股份公司中资本所有者和企 业决策者之问的关系，甚至可以存在于一切组织、一切合作性活动中， 存在于企业的每一个管理层次上。委托代理关系的实质是企业所有者 放弃了对企业的直接经营权，委托自己挑选的代理人进行经营，并设 计一种机制或合同，能给代理人提供某种刺激和动力，使其按有利于 委托人的利益、目标去努力工作，委托人并向代理人支付报酬。在公 立高校中，委托一代理理论也越来越受各阶层的重视。 1 1 委托一代理理论的产生 委托代理关系是商品经济发展的产物，源于本世纪4 0 年代，在7 0 年代得到迅速发展。在传统企业制度下，产权主体是单一的、人格化 的，企业主拥有绝对的权威和完整的所有者权利，享有企业的全部经 营所得，同时对企业的债务负有无限的清偿责任，因而在这种资产所 有者和经营者合二为一、责权利融为一体的制度下，不存在委托代理 关系。随着企业规模、范围不断扩大，企业股东人数与管理者的增加， 尤其是企业管理本身日趋复杂化、专业化，资本所有者完全控制企业 经营活动越来越受到自身精力、专业知识、时间、协调能力等限制， 资本所有者( 委托人) 就会把企业财产的实际占用、使用和处置权委 托给专业经理阶层( 代理人) 行使，并执行监控企业的职能，这就出 现了委托代理的契约关系。所谓委托代理关系，詹森和麦克林( j e n s e n a n dm e c k l i n g 1 9 7 6 ) 认为：它是“一个人或一些人( 委托人p r i n c i p a l ) 委托一个或一些人( 代理人a g e n t ) 根据委托人利益从事某些活动， 并相应地授予代理人某些决策权的契约关系。”o 在这一契约关系中， m c j e n s e na n dw h m e e k l i n g ，“t h e o r yo f t h ef ir m ：m a n a g e r i a lb e h a v i o r ，a g e n c yc o s t s a n do w n e r s h i ps t r u c t u r e ”，“j o u r n a lo ff i n a n c i a le c o n o m i c s ”，v o i 3 ，n o 4 ( o c t ，1 9 7 6 ) ，p 3 0 8 2 能够主动设计契约形式的当事人称为委托人，被动地接受或拒绝契约 形式的当事人称代理人。委托代理关系的特征是： ( 1 ) 委托一代理关系首先是一种经济利益关系 委托人先确定一种报酬机制，激励代理人尽心尽责、努力实现委 托人利润最大化目标；代理人据此选择自己的努力行为，以求自身效 用最大化。尽管委托人与代理人的目标函数是不一致的，但是他们都 是利益最大化的追求者。按照亚当斯密的解释，他们都是“经济人”。 因此，他们之间的关系表现为经济利益关系。 ( 2 ) 委托代理关系也是一种契约关系 委托人与代理人之间不是一种普通的合作关系，而是一种经济契 约关系，不管这种契约是显性契约还是隐性契约，它们都规定着委托 入和代理人的权力和职责。显性契约是指有书面协议或法律协议的合 约，它严格规定了委托人与代理人之间的协作关系和利益关系。隐性 契约是约定俗成的一些规则，包括成文与不成文的种种惯例，隐性契 约一般都具有长期性，但不一定具有严格的法律效力。 ( 3 ) 委托一代理关系契约是不完备的 完备契约是指合约面面俱到地规定当事人之间的权利和义务以 及未来可能出现的情况一种契约形成。从人们的良好愿望出发，当然 契约越完备越好。然而，契约不可能是完备的，因为：1 ) 任何事物 都是动态的，而不是静止的。有些事情不可能完全预测到，如自然灾 害，技术变化等；有些契约规定的事情可随时间的推移而变化等，这 些情况都可能使契约不完备。2 ) 订立完备契约的成本太高，甚至高 于契约带来的利益，这样人们都不想花太高的成本去订立一份所谓的 完备契约。3 ) 在履约过程中，由于当事入双方信息不对称，其中一 方可能欺骗另一方，这样也会使本来显得完备的契约变得不完备。 ( 4 ) 委托一代理关系契约必须具有可操作性，这样代理人才可 能依照委托人的意愿行事 1 2 委托代理理论的内容 委托代理理论主要研究的是在非对称信息条件下，市场参与者 的经济关系即委托一代理关系，同时包括委托一代理关系的激励约束 机制问题。委托代理关系的形成基于两个前提假设，假设1 ：市场中 存在两个相互独立个体，且双方都是约束条件下的效用最大化者。在 这两个个体中，其中之一( 代理人) 必须在许多可供选择的行为中选 择一次预定行为，该行为既影响自身收益，也影响另外个体( 委托人) 的收益，委托人具有付酬能力并拥有规定付酬方式和数量的权力。假 设2 ：委托人和代理人都面临市场不确定性和风险，且他们二者之间 掌握的信息处于非对称状态。第一，委托人不能直接观察代理人的具 体操作行为；第二，代理人不能完全控制选择行为的最终后果。因此， 委托人不能完全根据对代理行为的观察结果判断代理人的成绩。从假 设1 看，由于委托人与代理人是两个独立的个体，拥有不同的行为和 目标函数，且他们都是效用最大化的经济人，因此，当代理人利用委 托人的授权为增加私利而侵犯委托人利益时就出现了代理问题。从假 设2 看，信息的非对称使委托人对有关代理人的信息了解是有限的， 如代理入的努力程度、经营管理才能等，而代理人则掌握信息优势， 因此，代理人为自己利益会通过握的有信息优势诱使委托人签订“利 己”契约，或在达成契约后利用信息优势不履约或“偷懒”，从而损 害委托人的利益。 1 3 委托代理关系与激励约束效果分析 委托代理理论认为：委托代理关系所带来的经济效益，是以代理 人全心全意地为委托人服务为前提的，但是在现实经济生活中，这一 前提却很难被满足。就出现了代理人侵犯委托人利益的行为即代 理人问题。委托代理问题产生的根本原因是资产所有者( 委托人) 自 己缺乏管理专长，信息又不对称，因此，为了实现资产利益最大化， 通过一系列契约安排，包括对代理人的授权与报酬支付，把资产委托 给代理人管理，代理人在享受委托人赋予的权力与利益同时，要实现 委托人的目标利益。由于代理人为有利已动机的“经济人”，针对委 托人而言，握有信息优势，这样在经营管理过程中代理人易出现“道 德风险”和“逆向选择”，代理人为达到利已目的而做出违背契约， 损害委托人利益之行为，因此不同的委托一代理关系相应会引起不同 的激励约束效果。 ( 1 ) 代理链越短，激励约束效果越强，反之越弱 在简单的一级委托代理关系中，委托人因为要实现自己效用最大 化，会设计在他能力范围内的最科学最经济的契约关系，激励代理人 最大程度发挥经营管理才能，减少代理成本，实现帕累托最优。比如 在私人企业中投资者自己聘请管理者为其经营管理企业，投资者与管 理者之间构成一级委托代理关系，委托人有较强的激励约束动机去 降低成本，实现投资收益最大化，代理人在契约安排下损害私人投资 者利益的行为大为减少；而在我国国有企业的经营管理中，由于人民 是生产资料所有者，通过政府管理部门任命厂长经理进行经营管理， 造成委托代理链过长，而导致国有企业比之股份制私人企业效率要低 下得多。丽作为具有行政色彩的高校代理人，其激励约束效果更弱。 ( 2 ) 委托人与代理人主体越明确，越有对代理人的监督激励动 力。 两个主体越明确，责权利关系越清晰，出予双方利益最大化需要， 委托人追求代理成本最小化，他会设计最合理的监督机制，严密监督代 理人的败德行为，而代理人亦会发挥自己的聪明才智追求自己最大的 工作绩效。以获得最大的报酬。 ( 3 ) 代理人拥有的剩余控制权和剩余索取权越完善其激励作用 越大。剩余控制权是指对在契约中没有特别规定的活动的决策权。 剩余索取权是指相对于合同收益权而言的，指的是对企业收入在扣除 所有固定的合同支付后的要求权。 ( 4 ) 委托入对代理人绩效评估越准确，对代理人激励越大。 在委托一代理契约中，代理人绩效与报酬呈正相关关系，即绩效 越好，报酬( 包括物质和精神两方面) 越高。但如果对绩效评估不准 确，则影响代理人的工作积极性和努力程度。美国心理学家亚当斯 ( j s a d a m s ) 的公平理论认为人们都会将自己与别人相比较来判断 自己所获报酬的公平性，进而对此作出相应的反应，如果人们觉得报 酬是公平的他可能会因此而保持工作的积极性和努力性；如果人们对 激励措摘感到不公平，此时他可能会要求增加报酬或自动减少投入以 便达到心理上的平衡。该理论同样适用与公立高校代理人。 ( 5 ) 代理人竞争越激烈，其激励约束作用越强 在委托代理关系信息不对称情况下，代理人处于信息优势。如在 代理人之间引入竞争机制，使得代理人在委托代理契约的讨价还价中 处于劣势地位，则加强了对代理人的激励约束，使之不断改进经营管 理，减少败德行为，以期在代理人市场中树立良好的人力资本价值和 经营能力形象，激励代理人行为长期化，降低代理成本。 ( 6 ) 监督体系越完善，越能够约束代理人的败德行为 由于代理人是为有利己动机的经济人，在缺乏监督的情况下，其 有损委托人利益行为发生的概率很大。建立完善的监督体系，就能减 少败德行为发生的概率。 2 我国公立高校委托一代理关系的发展过程和现状分析 2 1 我国公立高校委托一代理关系的发展轨迹 建国以来，我国高校领导体制总是伴随政治形势“大气候”的变 化而变化长期处于不稳定状态。大体经历了几个阶段。 第一阶段是1 9 5 0 1 9 5 6 年，高校实行校( 院) 长负责制。1 9 5 0 年4 月，中央教育部指出：“高等学校一律实行校长负责制”。1 9 5 0 年8 月1 4 日，中央教育部经政务院批准的高等学校暂行规程载 明：大学及专门学校采取校( 院) 长负责制。 第二阶段是1 9 5 6 1 9 6 1 年，高校实行党委领导下的校务委员会负 责制。1 9 5 6 年9 月1 8 日，中共中央、国务院关于教育工作的指示提 出；“在一切高等学校中，应当实行学校党委领导下的校务委员会负 责制。”系一级也建立了党总支领导下的系务委员会负责制。 第三阶段是1 9 6 1 1 9 6 6 年，实行党委领导下的以校长为首的校务 委员会负责制。1 9 6 1 年6 月1 5 日，教育部直属高等学校暂行工作 条例( 草案) 规定：“高等学校的校长，是国家任务的学校行政负责 人，对外代表学校，对内主持校务委员会和学校经常工作。”“高等学 校的党委会，是学校工作的领导核，t l , ，对学校工作实行统一领导”，“党 的领导权力应该集中在学校党委会一级”，“系的总支委员会对全系的 教学和行政工作起保证监督作用”。 第四阶段是1 9 6 6 1 9 7 6 年，实行党的“一元化”领导。全国教 育工作会议纪要指出：“学校实行党的一元化领导，在党委统一领 导下，充分发挥工宣队的政治领导作用。” 第五阶段是1 9 7 8 1 9 8 3 年，实行党委领导下的校长分工负责制。 1 9 6 8 年1 0 月4 日，教育部印发全国普通高等院校暂行工作条例， 通知各地试行，条例规定，高校试行党委领导下的校长分工负责制， 7 系一级实行系总支委员会领导下的系主任分工负责制。 第六阶段是1 9 8 4 年至今，高校实行党委领导下的校( 院) 长负 责制，系实行系主任负责制，部分高校试行校长负责制。1 9 8 3 年1 2 月2 6 日，教育部印发关于全国高等教育工作会议情况报告，在“关 于调整改正和加速发展高等教育若干问题的意见”中指出：“根据党 章第三十三条规定的原则，高等高校实行党委领导下的校( 院) 长负 责制。”党的十三大又提出：“事业单位中的党组织，也要随行政首长 负责制的推行，逐步转变为起保证监督作用”。 从上可看出我国公立高校的委托一代理关系是在计划经济体制 下形成的行政式的委托一代理关系，它有别于企业的委托一代理关 系。 2 2 我国高校实行校长负责制委托一代理的成效 各高校在实行校长负责制的做法上各有特色，取得显著成效。一 是加强了学校行政指挥系统，提高了工作效率。实行职责、权力、服 务相统一的校长负责制，克服了过去存着的“多头领导、无人负责、 互相推诿、久拖不欠”的弊端，从而提高了工作效率。二是校长负责 制的试行，减少了决策层次和中间环节，加快了工作节奏，发挥了学 校行政负责人在教学、科研、学校管理及各项事业中的主导性、主动 性和创造性、增强了学校工作的后劲。三是改善了党的领导和党的建 设，思想政治工作得到了加强。学校党委摆脱了日常行政事务，从过 去直接领导，决策指挥，转变到保证监督：从包揽日常行政事务，转 变到抓党的建设和思想政治工作；从原则领导，转变到深入师生之中； 从主要由有关部门做思想政治工作，转变到直接做思想工作。因而， 使党的建设和思想工作得到了加强。四是加强了民主管理，提高了教 职工办学的积极性。为了使校长对学校重大问题的决策能够反映职教 工的意志和愿望，让教职工参与学校管理。这样做，既体现了社会主 义的性质，又提高了教职工的工作积极性，使校长的决策得到顺利实 现。 2 3 我国公立高校委托代理关系现状分析 委托代理理论指出：任何一种涉及非对称信息的交易，且参加交 易的一方的行为影响到另一方利益的关系，都构成委托代理关系。其 中，属于信息优势的一方称为代理人( a g e n t ) ，信息劣势的一方称为 委托人( p r i n c i p a l ) 。公立高校既是政府办的学校，又提供着公众所需 要的一种教育服务，它所涉及的公立高校与个人、政府之间复杂契约 关系主要包括四个层面： 第一层委托一代理关系存在于个人与政府之间。由于我国实行生 产资料公有制，公有资源包括教育资源归全体公民所有，个人将其所 有的教育资源委托政府经营管理，从而构成第一层的委托代理关系。 其中个人被称为“初始委托人”，政府成为为公众提供所需要的教育 服务的“中间代理人”。 第二层委托一代理关系存在于政府与学校管理者之间。国家政府 给公众提供的教育服务，是通过学校经营管理层直接提供的，因此政 府与公立学校经营管理者之间构成契约关系，政府成为“中间委托 入”，扮演中介的角色，学校成为为政府提供教育服务的中间代理人。 第三层委托一代理关系存在于学校内部，学校内部的管理者与被 管理者之间形成委托一代理关系，如校长与教职员工之间，校管理层 与院系管理层之间，院系管理层与各教研室之间，各科室管理层与各 科员之间等。 第四层就是学校教育服务消费者与学校教育服务提供者之间的 委托一代理关系，如学生与教师之问，学生与学校之间，这可归为“最 终委托人”与“最终代理人”的关系。本文研究的主要为第二个层面 的委托一代理关系。 2 4 我国公立高校现存的委托一代理问题及原因探析 在委托一代理关系中，由于委托人与代理人在信息的掌握和追求 的目标利益不一致，代理人的自己掌握的丰富的真实的信息，以自己 较少的劳动和付出取好自己最大利益，而委托人却希望代理人能为其 实现利益最大化，但其缺乏足够信息和有效手段来监控，这样公立高 校的委托一代理问题就出现了，主要表现为代理人的败德行为和逆向 选择而导致的教育资源效率低下，如培养学生质量和道德水平下滑； 学科与专业设置不合理，跟不上市场需要；教育基础设备浪费、损坏 严重；高校领导为建立自己“政绩”只练“外功”不重“内功”，追 求校舍校貌的外观变化而不注重学生质量和科研产出的提高，甚至包 括高校代理人的行贿受贿现象等。 委托一代理问题的产生主要是因为委托人与代理人的两方面原 因： 2 4 1 公立高校代理人问题 第一，代理人身份模糊 作为代理人的校长，在委托一代理关系中与他的委托人并不存在 契约关系，因为他们是政府部门派驻企业的“非官员”，他们的收入 水平取决于他的职务和行政级别以及完成上级主管部门下达任务指 标的程度，而与他们在学校管理过程中的工作业绩好坏无本质关联。 第二，初始代理人集国有资产代理权和行政代理权于一身 国家作为代理人与一般形式的代理人所拥有的权利有很大差异， 国家不仅拥有对国有资产的所有权，同时还拥有对公共财产的剩余控 制权和剩余索取权，即国有资产代理权和行政代理权是合二为一的， 他通过国家的蒋分配的渠道就能获得对国有资产的剩余控制权和剩 余索取权。剩余索取权集中于国家，由政府代理。剩余索取权与控制 权一起遵循着等级配置给各级政府，剩余索取权同时也是有可转让 性，因为一旦剩余索取权具有不可转让性，国家就会失去对公共财产 的代理权。于是国家通过中央和各级地方政府控制了公立高校的发 展，使高校的行为模式有很深的政府烙印，限制了高校的发展。尽管 随市场经济的建立，高校自主权越来越大，但未真正从根本上建立一 种经济性的委托代理关系。 第三，对代理人的约束激励机制不够完善 由于不是从经济的角度出发来确立与他们的代理人之间的关系， 我国公立高校缺乏完善的激励约束机制和有效的激励约束手段。由于 高校代理人工作的特殊性，很难用量化的指标来衡量工作业绩，限制 了其工作的主观能动性和积极性。公立高校各层代理者由于缺乏激励 约束机制，导致代理人履行好代理职责的动机较弱。高校的高层管理 者，主要由政府任命，很难形成一个充分竞争的代理人市场，造成代 理人相对缺乏责任感、风险感和约束感。责任感强的代理人被善于阿 谀奉承的代理人所驱逐，形成逆向选择( a d v e r s es e l e c t i o n ) 问题。代 理人更关心权力和额外报酬。为此他们把组织( 机构) 扩大到超过“有 效率的”水平，导致机构臃肿，争相攀比，重复建设，求大求全等， 从而形成道德风险( m o r a lh a z a r d ) 问题。这两大问题都使学校管理 者提供的教育服务与政府所需要的教育服务之间存在一些偏差。 第四，集投资、决策、经营权三位一体的公立高校经营管理者缺 乏激励 公众把教育资产委托给政府管理所形成的契约是不成文的，隐性 地表现为资本所有权与控制权的紧密结合，政府、公立高校的经营者 和教育服务的生产者都成为高校内部成员，形成政府投资、政府决策、 政府经营的传统运行模式，尽管这种三位一体的情况在形式上与业主 制的私有企业是有相似性，却在动力机制上有着本质的不同，业主制 企业的所有者具有完全的剩余索取权，担负的是无限责任和企业的全 1 1 部风险，投资者、经营决策者和经营者与企业的目标高度一致，因此 业主制企业具有强动力机制而这种三位一体的公立高校由政府部门 委派的经营官员，严格的说只相当于企业的”监工”，并不拥有所经营的 财产，也不承担风险，因此他工作努力程度缺乏，不以成本最小化为 目标。相反，由于高校经营者的工资和福利待遇独立于高校的绩效， 决策是否有利于自己地位、职位的提高，以及能否更大地提高个人的 经济收益等等却会成为其决策的动力，因为个人经济收益的增加可以 通过职位的升迁来实现。因此，公立高校经营者的目标是其政治利益 的最大化，而政府的目标是社会效率最大化，两者的目标不一致而导 致问题出现。 2 4 2 高校委托人分析 委托入激励不足现象表现在即使上级委托人能够了解到下级政 策执行代理人的行为，但由于委托人与代理人均非行政行为的最终受 益者，他们都有追求自身效用而非行政效果最大化的利益冲动。在这 种情况下，委托入不仅缺乏激励和动力监督执行代理的行为，相反， 有时候还会发生委托人包庇执行代理或与执行代理一同侵吞政府资 源现象。 第一，公立高校中国家作为委托人在一定程度上的功能弱化 国家作为公立高校经营管理的委托人的监督性和积极性都很弱。 高等教育中的委托代理问题是指“具有与委托人不同目标利益的代理 人利用自身信息优势，采取偏离既定政策方案的行为，或各种所能损 害委托人与受益者利益的机会主义行为。” 一方面由于委托人和代理 人之间拥有信息的非对称，为了监督代理人的行为，委托人必须付出 相应的监督成本，来维护和控制与代理人之间的委托代理关系，由于 公立高校缺乏真正的行使权利的委托主体，委托主体监督成本与最终 赵霖平，政府与公立高校经营者的委托代理关系，黑龙江高教研究，2 0 0 2 年笫6 期 包海芹，教育政策执行中的委托代理问题，江苏高教，2 0 0 4 年第3 期。 1 2 收益不对称，导致初始委托人缺乏监督动机，没有可能通过“用脚投 票”来惩罚代理人的违约行为。另一方面政府并不是单独追逐经济利 益的“经济人”实体。他是一个具有多元化目标的综合体，在拥有对 高校资产所有权的同时，他要还在政治、经济和军事等方面实现自己 的利益，从而达到维护国家安全和社会稳定，同时也不排除他还在努 力实现自己的垄断租金最大化。政府在考虑“全局利益”最优化的同 时，还在追求其他的“局部利益”最大化，如政府权力及相关的物质 利益、地方利益、部门利益、政策的连续性和维持政局稳定需要。当 他过多地将注意转向其他目标时，不可避免的将会导致其作为委托人 的一定程度的能力弱化。最后作为人格化的政府更加要考虑到其政府 成员的个人升迁、生活和收入水平等等，由此而产生的寻租现象进一 步加剧高校教育资源配置的扭曲，弱化了国家在高校中的委托监督能 力。 第二，委托代理链过长造成的委托人对代理人监督成本过高 依靠上下级行政机构的委托一代理链式结构的中间环节，影响了 代理效果，造成了一定程度上的混乱，通过行政命令任命的各级地方 政府官员，在公立高校委托代理链式结构中存在，但并不能保证他们 的目的的一致性。由于所处情况和地方特点，风俗习惯等因素的不同， 他们之间存在一定程度上的目标差异，这也是上级政府政策政令下达 过程中失真、变形的根本原因所在。 同时，委托代理关系链长短与其效果也存在着反向变化的关系， 即当委托代理链越短，委托人对代理人信息沟通就越舒畅，且较少失 真，使得委托人在不对称信息的条件下能够较低的监督成本来实行对 委托一代理关系的控制。如前所述，公立高校委托一代理关系分为多 个层次，又存在一定程度的较为复杂的行政等级因素，使得委托人在 对代理人经营活动过程的信息接收和处理失去了其应具有的时效性 和真实性，从而影响了委托人对委托代理的监督效果，造成了许多不 必要的浪费，给予了代理人偷懒的机会，造成了代理权对所有权的侵 害。 第三，委托人监督动力缺失 各层委托人由于对资源的所有、分配不具备充分权利，不能追求 和分享委托人本人本应享受的权益，也无需分担相应的风险和补偿相 应的成本，所以造成各层委托人不具备监督动力，既定的契约目标难 以达成。既使委托人具备监督动力和意愿，也会由于找不到高效率的 表达途径，从而造成代理人与委托人相互之间漫长的搏奕，给监督和 反监督带来极大的社会交易成本。 在政府与校长的委托一代理关系中，委托人政府是效用 ( 包括薪水下属人员人数闲暇预算最大化公家报销等) 最大化的追 求者。因此，它们对代理者工作绩效般督、评价和约束的积极性， 完全取决于它们的效用能否最大化。从某种意义上说，作为委托人的 政府，其与学校管理者之间的委托代理契约是否有效，完全取决于委 托人对自身的监督，或者取决于制度约束和制度刺激。校长在第三层 委托代理关系中又属于委托人，他直接管理学校，是学校的代表，但 由于公立高校产权所有者是虚置的，所以校长实际上是名义委托人， 拥有名义上的所有权，丧失自身权益，对代理人监督管理的积极性会 降低，而且校长这个名义委托人还有可能为了一已之私利而践踏公共 利益，从而造成高校资产运营成本的增加和学生培养和科研产出在数 量和质量上的降低。 第四，委托人主体割裂 公立高校所有者代表不是统一的、规范的行为主体。在规范的委 托一代理关系中，委托人应是资产最终所有者或最终所有权的代表， 傅殷才主编，文建东著：公共选择学派，武汉出版社，1 9 9 6 年版，第1 2 5 页 1 4 必须是一个统一的主体：委托人必须统一承担所有者的权力、利益、 责任和风险；其行为目标必须规范，能够充分行使所有者权利和最大 限度地追求和实现所有者的利益。在我国，所有国有生产资料由全体 劳动人民共同占有，并由国家代表全体入民来行使公有资产的产权职 能，是公有资产的最终所有者，但是这种所有者权利实际上处在一种 被分裂的状态，这种分裂不仅表现在各级政府之间分享公有产权的纵 向分割，还表现在同级政府之间的各个职能部门之间的公有产权的横 向分割。这样造成了高校资产委托入并无行使国有资产出资者权利的 充分动机，这为代理入侵蚀委托人权利创造了可能性；同时，没有统 一确定的行为主体来承担国有资产出资者的权利，没有人来对高校资 产经营风险承担责任，这样就为代理人侵蚀委托人权利创造了条件。 第五，委托入主体重叠 分离的委托人主体必然使得公立高校委托一代理关系中的委托 人一方主体重叠。结构重叠的委托人层次划分，使得代理人将要面对 许多存在于委托代理契约之外的委托人主体，这些所谓的委托人运用 手中的行政权力对代理人的经营管理行为进行各种各样的限制，有的 则由于行政或行业隶属关系而对代理入的活动进行限制和约束。这些 层次重叠的多元委托人主体，出于各自利益出发点不同，对公立高校 及其代理人做出甚至自相矛盾的行政性指令。这种现象的存在，严重 的干扰了公立高校的健康发展，入为降低了高校的管理效率，局限了 公立高校中委托代理制度的作用。降低了高校的竞争力。 2 4 3 高校委托一代理矛盾的融合与交叉 第一，公立高校产权虚置 一是高校产权主体不明确。由于国家对全民资产的代理不是按自 由选择的合约为基础的，而是以国家政权作为依托，对于每一个初始 委托人来说，并不存在对国家代理全民资产的经营管理进行委托授权 的权力，因此他们也不具备对委托一代理关系进行有效的监督和控 制。国家可以直接通过法令来获取代理权，因此在我国公立高校的第 一级委托一代理关系中也就不存在真正意义上的委托代理。公立高校 资产委托人是抽象的概念，即国家所有，任何个人或集体都不具有排 他的资产占有、使用、支配和剩余索取权，造成了“所有者缺位”。 二是产权界定不清。我国是实行生产资料公有制，全体人民共同占有 公有资产、高校作为国有资产一部分，也归全体人民所有，全民应该 有权决定公有资产的经营方式和代理人对象。但是许可国家作为国有 资产的代理人，并不是在最终委托人对代理人的资格进行充分选择的 基础上做出的，是依托国家政权的法律形式予以确认的，是有较强的 强制性。谁代表国家拥有高校的收益处分权，其明确的权利界限如何， 无法界定。高校中哪些财产属于国家支配，哪些属于高校自主支配， 其界限模糊不清。三是收益规则存在诸多矛盾。代理人权责不对称， 其报酬激励约束机制不健全，导致高校产权不完善。 第二，政策执行代理人责权利不对称问题 政策执行代理人责权利不对称问题体现在政策委托入对代理人 基本上没有明确的责任要求，同时对代理人的权力缺乏约束，这是因 为，上级政策委托人通常以行政命令向下级政策代理人布置有关政策 指示命令，但事实上由于信息传递渠道不畅或监督困难，政策委托人 很少能够了解到执行代理的相关情况，同时，由于行政代理不存在退 出机制，因而委托人对政策执行代理人的机会主义行为通常是处于 “软约束”或无约束的状态。这种委托代理权责不对称，对代理人行 为缺乏有效约束的严重后果是，使无数以政策促进的教育政策陷于无 效率的行政“收放权”的恶性循环之中。 第三，公立高校在中国的特殊性质使委托代理问题更为复杂化 国有企业委托一代理关系的激励机制研究，黄凌云、杨秀苔，重庆大学学报( 社会科学版) 2 0 0 0 年第6 卷第1 期 1 6 公立高校是事业单位。与私营企业性质的组织相比，公立高校委 托代理目标常常是公平、效率和社会稳定的综合，这种特殊性使其委 托代理目标不明确是追求政治利益还是经济利益? 这种困惑致 使委托人、代理人业绩难有一个准确的尺度来衡量。而且公立高校的 受益者常常不直接、不分明，特别是高校资产主要由人力、智力资本 或智力研究与开发等软资源构成，这种资源的可塑性极强，从而无法 准确地了解资源的贡献，其应得的报酬也无法通过市场准确地反映， 代理者可以选择的合理决策的范围也很大。加上委托人要对这些代理 人进行充分监督的成本很高，因此，委托人很难确定代理人管理资产 的用心程度、管理水平是否达到了一定的标准。 第四，代理者往往是风险规避，国家则是风险中性 由于我国传统的预算约束实质上已经软化，国家风险中性主要表 现在：( 1 ) 学生收费数量的制定不完全外性，具有垄断行业的特点： ( 2 ) 税收制度不强硬，一方面，一些高校通过做假帐等方式达到偷 税漏税之目的。另一方面，国家政府对之有优惠政策照顾；( 3 ) 国家 对高校教育贷款的优先许可和三角债的存在导致信贷制度软化。而代 理者风险规避的特性使得委托一代理关系中易产生信息隐藏问题。 2 5 我国公立高校中缺乏激励约束的原因 由于我国公立高校的国有资产属于全体人民所有，在高校资产的 委托代理链中，包括校长在内的高校的教职工均是国有财产的代理人 ( 无论是第几级的) ，再加上信息不对称因素，因此全体人民把高校 资产的实际占用、使用和处置权，以契约委托的方式转移给了“代理 人”，以便于优秀管理者的人力资本和实物资本的最佳结合，以求得 高校生存、发展和获取价值最大化的机会。但是，在一种完全以委托 代理契约或者说以合同方式，所有者将其产权目标人格化并委托于 “代理人”时，就先天地为委托人和代理人之间准备了孳生“代理问 题”的温床。 在我国，由于社会契约合同的制定、执行及解决争议过程中的不 完善性和不规范性，导致了我国高校中的许多代理人在履行委托一代 理契约时关注自己及小集团的利益，丽对高校资产的经营的好坏雨听 之任之，使我国很多公立高校的国有资产处于一种低效的状态，表现 为培养学生质量较低，不适合市场需求，学科建设没有起色，科研成 果质量不高等等。 作为具有监督和重大事项决策权的委托方，在信息不对称的劣势 条件下，放松对委托一代理过程的管理和监督，过多的扮演行政领导 角色，简单地对委托代理过程中发现的一些问题诉诸于行政处罚或法 律手段，而不是消灭这种现象存在的基础，这在一定程度上刺激了代 理方利用委托一代理契约谋取个人利益的侥幸心理，造成了代理人在 经营管理过程中的偷懒( s h i r k i n g ) 或搭便车