（产业经济学专业论文）关于我国高速公路建设推行“代建制”研究.pdf

摘要 随着国家对交通基础设施投资力度的加大，高速公路建设取得了飞速发展，规划建 成“7 9 1 8 的高速公路网。未来2 0 年我国高速公路建设又将进入一个新的黄金时期。 但是，长期以来，我国高速公路“投资、建设、管理、运营四位一体的建设管理 体制相互之间缺乏制约和监督，导致高速公路建设领域“三超”现象、工程建设管理水 平低下、政府官员贪污腐败等一系列问题，严重影响了公路交通的形象。我们要探索高 速公路建设管理体制改革，促进高速公路进一步发展。代建制作为一种新的项目管理方 式越来越受到人们的关注。 本文结合代建制在国内外的应用情况，运用经济学、管理学等方法对代建制进行了 深入的分析，提出了高速公路建设实施代建制的思路和方法，为该领域的研究和决策提 供一定的参考。 论文首先对国内高速公路建设管理现状进行了阐述，深刻剖析了传统管理体制存在 的问题；其次，探索在高速公路建设管理过程中使用新的项目管理模式代建制，给 出了代建制及高速公路代建制的概念、特点及三种主要的代建制模式，并经过分析得出 高速公路建设推行代建制是必要的和可行的结论；再次，对高速公路代建制进行了理论 分析，给出了高速公路代建制的基本构架、管理运作模式及高速公路建设委托代建合同； 最后，结合现有代建制试点中存在的问题及高速公路建设推行代建制可能面临的风险构 建了高速公路项目代建制的风险防范机制。 关键词：高速公路，代建制，项目管理，委托代理 a b s t r a c t w i t ht h ei n c r e a s i n gi n v e s t m e n t so ft h et r a n s p o r ti i l 矗? a s n l l c 眦i no u rc o u n t r y ，t h e c o n s t r u c t i o n so fe x p r e s sh i g h w a ya red e v e l o p i n gf a s t p l a n n i n gt oc o n s t r u c t 7 918 n e t w o r k o fe x p r e s sh i g h w a y t h ec o n s t r u c t i o no fo u re x p r e s sh i g h w a yw i l le n t e ri n t oag o l dt i m ea g a i n i nt h ef u t u r e2 0y e a r s h o w e v e r , t h ea d m i n i s t r a t i v ep a t t e r n ，“i n v e s t i n g ，c o n s t r u c t i n g ，m a n a g i n g ，o p e r a t i n g f o u r a s p e c t sa saw h o l e ，w h i c hl a c k sm u t u a l l yr e s t r i c t sa n ds u p e r v i s e sb e t w e e nt h e m ，l e a dt oa s e r i e so fp r o b l e m s ，s u c ha s t h r e eu l t r a p h e n o m e n o n ，l o wl e v e lo fp r o j e c tc o n s t r u c t i o na n d m a n a g e m e n t ，c o r r u p t i o no fg o v e r n m e n to f f i c i a la n ds oo n , w h i c hh a v em a d eav e r yb a d i m p a c to nt h et r a n s p o r t w em u s tt or e f o r mt h ea d m i n i s t r a t i v ep a t t e r no fe x p r e s sh i g h w a ya n d p r o m o t em o r ed e v e l o p so fe x p r e s sw a y a san e wp r o j e c tm a n a g e m e n tp a t t e r n ，t h e e n g i n e e r i n gp r o j e c ta u t h o r i z e dm a n a g e m e n t ( e p a m ) i st a k i n gm o r ea n dm o r ea t t e n t i o n so f p e o p l e a c c o r d i n gt ot h ea p p l i c a t i o n so fe p a mi nd o m e s t i ca n df o r e i g nc o u n t r i e s ，t h ep a p e r c a r r i e so nd e e pa n a l y z e sw i t he p a m u s i n gs c i e n t i f i cm e t h o do fe c o n o m i c sa n dm a n a g e m e n t a n dp r o p o s e ss o m eo p i n i o n sa n da d v i c e sf o rt h eo p e r a t i o no fe p a mi nt h ec o n s t r u c t i o n so f e x p r e s sh i g h w a y , p r o v i d i n gs o m er e f e r e n c e sf o rt h ef u t u r es t u d y i n ga n dd e c i s i o n m a k i n g f i r s t l y , t h ep a p e re x p l a i n st h es t a t u so fp r e s e n tc o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n to fe x p r e s s h i g h w a ya n da n a l y z e st h ep r o b l e m se x i s t i n g i nt h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e m s ； s e c o n d l y , t r y i n gt h en e wp r o j e c tm a n a g e m e n tp a t t e r ni nt h ep r o c e s so fc o n s t r u c t i o na n d m a n a g e m e n to fe x p r e s sh i g h w a y e p a m ，g i v i n gt h ec o n c e p t sa n dc h a r a c t e r i s t i c so f e p a ma n de x p r e s sh i g h w a ye p a m ，t h r e em a i np a t t e r n so fe p a m ，g e t t i n gt h a ti m p l e m e n t i n g e p a mi ne x p r e s sh i g h w a yi sn e c e s s a r ya n df e a s i b l e ；t h i r d l y , t h ep a p e ra n a l y z e st h ee x p r e s s h i g h w a ye p a mf r o mt h ea s p e c to ft h e o r y , g i v i n gt h eb a s i cf r a m e w o r k , m a n a g i n ga n d o p e r a t i n gp a t t e r na n dc o n t r a c to fe x p r e s sh i g h w a ye p a m ；f i n a l l y , a c c o r d i n gt ot h ee x i s t i n g p r o b l e m sa n dp o s s i b l er i s k si nt h et r y i n go fe p a m m e c h a n i s mo fe x p r e s sh i g h w a ye p a m p r o p o s e dar i s kc o n t r o la n dg u a r d k e y w o r d s ：e x p r e s sh i g h w a y ，e p a m ，f r o j e c tm a n a g e m e n t ，a g e n c y 玎 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何 未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：豪艳砖 刎年月多日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：盔1 艳弘 砷年月3 日 导师签名：名啤丧加7 年6 月，多日 长安大学硕士学位论文 1 1 研究背景 第一章绪论 随着国民经济持续、快速、稳定发展，国民对于出行的快捷、便利、舒适等的要求 越来越高。为了满足国民出行的要求，国家加大了对交通基础设施的投资力度，公路交 通基础设施建设取得了长足发展，尤其是高速公路。2 0 0 4 年1 2 月，我国国家高速公路 网规划完成，根据规划，我国将建成布局为“7 9 1 8 ”【l 】的高速公路网，未来2 0 年我国高 速公路建设又将进入一个新的黄金时期。 但是，在现有的管理模式中，由于高速公路建设主管部门的负责人既是建设项目的 行政决策者，又是高速公路建设项目公司董事长或总经理，或者是高速公路建设指挥部 的指挥长，高速公路建设项目勘察设计、施工招标、监理招标、资金拨付等环节的审批 或决定权都是在政府主管部门的有关领导手中，形成了“投资、建设、管理、运营”四位 一体的投资建设管理体制，相互之间缺乏制约和监督，导致高速公路建设领域“工程概 算超工程估算、工程预算超工程概算、工程决算超工程预算”的“三超”【2 】现象、工程建设 管理水平低下和政府官员贪污腐败等一系列问题相继出现，已然成为了目前公路交通基 础设施建设的制度障碍。 面对未来2 0 年高速公路建设管理的新形势，如何利用有效的管理手段对这些问题 标本兼治，进一步推动高速公路交通建设，改善投资环境，必须理顺现有的管理体制， 加快公路投资、建设和管理的市场化进程，并结合现行的工程项目管理模式，对现有公 路建设管理体制进行新的改革和探索。在探索新的高速公路建设管理模式过程中，代建 制管理模式应运而生。 1 2 研究目的及意义 代建制是国际上通行的一种工程项目管理模式，高速公路建设项目实施代建制，是 公路交通基础设施建设管理体制改革和政府管理职能转变，提高高速公路建设项目投资 效益，提高政府宏观管理决策的重大建设体制创新，是我国高速公路项目建设管理体制 改革中具有里程碑意义的重大实践。高速公路项目实行代建制，是规范政府行为，减少 政府官员腐败，建立阳光政府，树立政府形象的重要举措，是彻底改变“投资、建设、 管理、运营”于一体的建设管理体制诸多弊端的重大尝试，同时也是我国高速公路建设 第一章绪论 发展规划与战略目标实现的重要保证，是我国高速公路建设管理体制与国际接轨的重要 步骤。我国高速公路建设领域实行建设项目代建制改革，对推动我国公路建设市场管理 的法制化、规范化进程，推动我国高速公路持续、快速、健康的发展具有十分重大而深 远的意义。 由于代建制在我国还是一个新事物，才刚刚兴起，其研究无论在理论上还是实践上 都受到高度重视，国内经济界、工程界的专家学者们从不同角度和侧面对公路代建制的 应用及其运行机制提出了许多见解和主张。但是由于我国利用代建制模式起步较晚，尤 其是在高速公路领域推行代建制才刚刚起步，正在探索阶段，对高速公路项目推行代建 制的研究还很不成熟。本文从高速公路建设管理现状入手，深刻剖析了传统管理体制存 在的问题，并对代建制、高速公路项目代建制的概念及特点、高速公路代建制的理论基 础、高速公路代建制的运行模式、高速公路代建制的委托代理合同以及保障高速公路代 建制顺利实施的对策作了深入地探讨，对于改革现有传统的高速公路建设管理模式，转 变交通主管部门管理职能，推动我国高速公路持续、快速、健康发展有着重要的理论和 实际价值。 1 3 研究思路和内容 论文首先对国内高速公路建设管理现状进行了阐述，深刻剖析了传统管理体制存在 的问题；其次，探索在高速公路建设管理过程中使用一种新的项目管理模式代建制， 给出了代建制及高速公路代建制的概念、特点及三种主要的代建制模式，得出高速公路 建设推行代建制是必要的和可行的结论；再次，对高速公路代建制进行了理论分析，给 出了高速公路代建制的基本构架、管理运作模式及高速公路建设委托代建合同；最后， 结合现有代建制试点中存在的问题及高速公路建设推行代建制可能面临的风险构建了 高速公路项目代建制的风险防范机制。 论文的具体研究思路及内容如下图所示： 2 长安大学硕上学位论文 图1 1 论文研究思路及内容 3 第二章我国高速公路建设管理现状分析 第二章我国高速公路建设管理现状分析 高速公路建设是一项复杂的集技术、资金和社会各方协作的建设过程，高速公路建 设管理体制是确保高速公路建设管理活动顺利进行的保障，是国民经济管理体制中的重 要组成部分。高速公路建设管理体制【3 l 是指高速公路建设管理机构为确保高速公路建设 顺利进行而建立的组织制度，是高速公路建设管理权限和责任的划分、领导制度的确立、 管理方法的选择以及管理机构的设置等一系列重大问题的综合。建立一套科学合理的高 速公路建设管理体制对于保证高速公路建设项目从立项论证、方案设计、施工管理到竣 工验收和运营以及后评价整个活动过程的有序进行具有重大的意义。 2 1 我国高速公路建设管理现状 2 1 1 我国高速公路建设管理体制发展进程 我国公路建设管理体制大致经历了两个发展阶段。建国初期，在计划经济体制条件 下，是国家高度集中的、以行政组织和行政命令的方法为主的单一的计划调节。其基本 特点是强调中央的集中领导，实行以部门为主的垂直统一管理，公路建设任务由国家统 一下达，建设资金由国家财政拨款，建设材料由国家统一分配，设计、施工任务由国家 统一安排。这种高度集中的计划经济体制在建国初期曾起到积极的作用。但是，随着国 民经济的发展，社会经济关系的变化，利益分配的调整，高度集中的计划经济体制已经 不能适应我国公路建设发展的需要，成为公路发展的障碍。 十一届三中全会是我国社会改革和发展的转折点。十一届三中全会公报指出“现在 我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和 工农业企业在国家统一计划的指导下更多的经营管理自主权”。从此，我国公路建设管 理体制开始了逐步改革，由高度集中的计划体制向市场经济体制转变，在公路建设项目 中逐步引入了项目法人责任制、招投标制度、工程监理制度和合同管理制度。 2 1 2 我国高速公路建设管理机构 由于高速公路线长、面广，其建设涉及地方政府中的交通、国土、水利、环境、铁 路等多个部门，涉及到不同地、市、县的利益，为了加快高速公路建设速度、减少矛盾、 协调关系，让高速公路建设成为一种社会行为，现阶段我国高速公路建设主要采用成立 以省政府主管领导为首的建设指挥部模式或项目法人负责制模式，统一领导和协调高速 公路建设中的生产指挥及组织。 4 长安大学硕士学位论文 ( 1 ) 建设指挥部模式 建设指挥部模式如图2 1 所示。在该模式中，省高速公路建设指挥部总指挥一般由 主管交通工作的副省长担任，指挥部成员则有高速公路建设所涉及到的各相关部门或单 位的主要负责人担任，负责领导和协调高速公路建设中的各项工作，具体事宜由指挥部 办公室负责。在这种管理模式中，指挥部办公室作为业主代表，省交通厅负责建设管理 一线组织机构，全权负责指挥部有关指令的落实，并代表业主对施工过程中的有关问题 予以协调，指挥部办公室主任一般是交通厅主管领导兼任。主要业务部门就是具体行使 高速公路建设管理某一方面的处或科室，主要是综合处、计划处、财务处以及工程技术 处。与省高速公路建设指挥部相对应的是沿线市县也成立相应的指挥部，地方指挥部接 受省指挥部的领导。 图2 1 建设指挥部模式 ( 2 ) 项目法人负责制模式 项目法人负责制模式如图2 2 所示。高速公路建设项目法人负责制，是在原建设指 挥部管理模式中发展起来的一种新型管理模式。省交通厅负责省高速公路建设管理，高 速公路建设总公司一般是代表交通厅负责全省高速公路建设管理、资金分配、拨付和监 控，对工程建设中的勘察设计、施工招标等具体事项通过一定的方式委托给符合项目建 设要求的法人单位项目公司具体负责，项目公司根据批准的建设规模、标准、投资 组织实施，竣工验收合格后交付管理运营单位。 第二章我国高速公路建设管理现状分析 图2 2 项目法人负责制模式 项目法人负责制的实施，对于明确高速公路建设项目执行管理机构有一定的意义， 但是在高速公路实施项目法人负责制过程中，没有真正实现高速公路的建、管分离，项 目公司在高速公路建设过程中不具有项目法人的地位，难以控制工程投资规模、标准， 致使项目实施完毕后投资经常超出概算。另外，项目公司不对项目责任终身负责，项目 建成后项目公司的责任即告完成，项目交付后出现问题无法追究项目公司的责任，因此 无法保障高速公路的建设质量。 2 1 3 我国高速公路项目建设管理模式 目前，我国高速公路建设管理中大部分使用“设计招标建造( d b b ) ”的项 目管理模式。 设计招标建造( d e s i g n b i d b u i l d ，d b b ) 模式是一种传统的工程项目管 理模式，在国际上比较通用。世界银行、亚洲开发银行贷款项目和采用国际咨询工程师 联合会( f i d i c ) 建设项目均采用该模式。其组织结构关系如图2 3 。 图2 3d b b 项目管理模式 6 长安大学硕士学位论文 在d b b 管理模式中，项目业主委托咨询单位进行项目预可行性和工程可行性研究 等前期准备工作，待项目立项审批后再委托设计单位进行初步设计和施工图设计，最后 通过招标选择施工单位和监理单位。项目业主和施工单位签订工程施工合同，与监理单 位签订施工监理合同。由施工单位负责施工组织和选择材料供应商，监理单位负责对施 工单位以及施工材料进行监督，业主单位派出业主代表。 对于d b b 模式，由于长期、广泛地采用，管理方法已比较成熟。高速公路建设采 用d b b 模式，把项目的设计方与施工方区别开，有利于充分吸收优秀的设计单位和施 工单位各自发挥技术优势。但是，由于设计与施工脱节，设计方与施工方缺乏交流，设 计单位容易更多地追求方案的优劣和经济成本，忽视了工程施工的实际情况，有可能导 致在工程施工过程中出现很多变更，造成项目工期的延长和投资的增加。另外，由于设 计方与施工方分离，项目之间存在利益冲突，当项目出现问题时，容易出现工程建设各 方责任相互推托，责任落实不到位，造成业主、设计方、施工方之间的纠纷和矛盾【4 1 。 2 2 现行高速公路建设管理模式存在的弊端 我国高速公路建设管理体制是在积累了多年建设管理实践的基础上逐步形成的，在 一定程度上具有科学性和可操作性，项目管理达到了一定的水准，取得了许多成绩，在 项目管理的四大主体( 政府、业主、监理、施工) 中对施工监理和施工管理形成了较为 完善的管理体系。但是，在现有的管理模式中，高速公路建设主管部门的负责人既是建 设项目的行政决策者，又是高速公路建设项目公司董事长或总经理，或者是高速公路建 设指挥部的指挥长，高速公路建设项目勘察设计、施工招标、监理招标、资金拨付等环 节的审批或决定权都在政府主管部门的有关领导手中，形成了“投资、建设、管理、运 营”四位一体的投资建设管理体制，相互之间缺乏制约和监督，带来一系列问题，主要 表现在以下几个方面： 2 2 1 高速公路建设领域腐败现象严重 仅从1 9 9 7 年以来，我国就有1 7 名交通厅长、副厅长相继落马，交通领域已经成为 了腐败的“温床”，严重制约了我国高速公路建设事业快速、健康、稳定发展，极大地破 坏了政府形象。尽管我国对于高速公路建设管理已经形成了一套相对比较完善的管理机 制，但是在现有的高速公路建设管理体制中，由于“投资、建设、管理、运营”职能于一 身，高速公路建设指挥部或由政府组建的高速公路建设项目公司主要负责人，往往由身 7 第二章我国高速公路建设管理现状分析 负监管职责的交通厅( 局) 主要领导兼任，如此一来加强政府监督、制衡权力无异于纸 上谈兵，为政府个别领导干预高速公路工程建设提供了可乘之机。因此，在工程建设的 各个环节，行贿受贿、贪污腐败现象时有发生，并且屡禁不止。 2 2 2 项目建设组织管理缺乏专业性 在高速公路建设管理中，无论是采用建设指挥部模式还是建设项目法人负责制模 式，都存在一个相同的缺陷：项目建设管理缺乏专业性。不管是建设指挥部还是项目法 人负责制，其组成人员主要来之政府主管部门的直接任命或政府相关部门临时抽调。而 且政府每上一条高速公路，就得组建一个新班子，组建一套新人马，非专业人士从事专 业性很强的建设工程管理，管理了非其法定职责和业务范围的建设工作，难以负起建设 工程质量、工期、投资计划和投资效益的责任。临时组建的基建班子存在专业不配套、 缺乏工程管理经验的现象，而聘用的专业技术人员临时观念较严重，责任心较差，难以 提高建设管理水平，最终导致工程建设项目投资增加、工程质量下降。 2 2 3 “钓鱼工程”造成投资无法控制 现行的高速公路投资项目的审批权一般归属于上级交通主管部门以及对应的政府 发展改革委员会，资金的筹措过程中政府也扮演了非常重要的角色，建设单位一般又是 建成后该项目的运营管理单位，而政府交通主管部门又对建设管理单位具有相当大的决 定权，使得高速公路的“投资、建设、管理、运营”四位一体，相互之间缺乏有效的监督 机制。正因为这种审批、资金筹措、建设、组织的关系，形成的是投资主体缺位的后果。 建设单位为了本单位的利益，往往在设计、施工阶段随意修改设计、扩大规模、增加设 备、提高标准、互相攀比，从而造成工期延长、投资超标、追加预算，形成钓鱼工程【5 】。 综上所述，传统的“投资、建设、管理、运营”四位一体的高速公路建设管理模式已 然成为目前我国高速公路快速发展的制度障碍。面对高速公路建设管理的新形势，必须 改革现有的高速公路建设管理模式，使投资、建设、管理、运营各环节彼此分离，相互 制约，转变政府职能，减少政府行政权力对高速公路建设市场的直接干预，消除腐败产 生的土壤和条件。高速公路建设推行代建制改革就是彻底改变“四位一体”的建设管理模 式，让我国高速公路建设管理走上市场化、契约化、规范化的良性轨道。 长安大学硕士学位论文 第三章代建制的概念与特点分析 3 1 代建制的起源与概念 3 1 1 代建制的起源 国际上“代建制”并不是新事物，美、法、日等国早有“代建制”的做法。“代建制”在 国外通行的做法就是业主委托资信好的“工程师机构”( 或类似的咨询服务机构) 进行工 程建设管理。其较为成熟的基本模式是：业主负责立项，从工程可行性研究开始，“代 建单位”代表业主进行建设过程的全方位管理，实施工程投资、进度、质量等方面的控 制。 “代建制”最早起源于美国的建设经理制( c m 制) 。所谓c m 制【6 】，是指工程项目建 设业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、勘察设 计、施工招标，材料采购、竣工试运行等相关工作。建设经理作为业主的代理人，在业 主授权或委托的业务范围内以业主名义开展工作，业主则对建设经理的一切行为负责。 至今为止，项目实施运用“代建制”在美国已有近百年的历史，项目管理市场化程度很高， 在美国和加拿大国际大型工程公司中，有6 家大型公司的主要业务形式是项目代建服 务。另外，日本、法国、德国等一些国家在工程项目建设上都采用代建方式。 我国项目代建制度起源于2 0 世纪9 0 年代初期，随着工程建设管理体制改革，特别 是针对政府投资社会公共项目建设管理中“投资、建设、管理、使用”四位一体的弊端， 以及由此导致的工程建设项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等一系 列问题相继出现，如何利用有效的管理手段对这些问题标本兼治，在探索新的项目管理 模式过程中，项目代建制应运而生。 2 0 0 4 年7 月，根据国家发展改革委员会起草、国务院原则通过的国务院关于投 资体制改革的决定正式颁布，更是一石激起千层浪，明确提出了对政府投资的非经营 性项目推行代建制，为我国探索高速公路投资项目代建制改革提供了新的契机。上海、 深圳、宁波、重庆、北京等均在积极探索公路基础设施建设领域采用代建制管理模式， 上海等地公路代建制项目取得了良好的效果。 3 1 2 代建制的概念 作为一种新的项目管理方式，代建制还处于成长发展阶段，迄今为止尚未出台国家 级的规范性法律文件作依据，因而人们对于代建制的内涵界定难免见仁见智，至今尚未 9 第三章代建制的概念与特点分析 统一。目前对代建制概念的界定主要有如下观点： ( 1 ) 代建制是“建立专业化、社会化的工程建设代建制项目管理模式( 工程管理公 司) ，工程管理公司( 代建方) 受投资方的委托，依据工程建设的法律、法规和委托合 同，对投资方投资的工程建设项目实施全过程全方位的组织管理”【_ 7 1 。 ( 2 ) 所谓代建制，是指建设单位通过招标委托、直接委托两种形式，委托代建单 位进行征地拆迁组织、设计招标组织、施工图审批、监理与施工招标、材料设备招标、 竣工验收组织等不同环节的工作【8 】。 ( 3 ) 代建制，即政府主管部门对政府投资的基本建设项目，按照使用单位提出的 使用要求和建筑功能要求，通过招投标的市场机制选定专业的工程建设单位( 即代建 人) ，并委托其进行建设，建成后经竣工验收备案移交给使用单位的项目管理方法( 俗 称“交钥匙”工程) 【9 1 。 ( 4 ) 所谓代建制，是指通过设立专业的建设代理机构，代理( 或提供咨询服务) 建设单位负责有关工程项目建设的前期和实施阶段的工作。其工作性质为工程建设管理 和咨询，其单位性质是企业，其盈利模式是收取代理费、咨询费及从节约的投资中提成， 并承担相应的管理、咨询风险，不承担具体的工程风刚1 0 】。 ( 5 ) 2 0 0 4 年7 月舶日国务院发布的国务院关于投资体制改革的决定规定： 对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管 理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。 综合上述观点，本文作者认为：代建制是指为了提高项目的有效管理，建立科学的 责权分担机制，根据法律法规和行政规章的规定，通过招标等市场竞争的方式，选择具 有相应代建资质的专业化的项目管理单位( 代建单位) ，投资业主以代建合同的方式将 投资项目实施建设的全过程委托给代建单位管理，代建单位严格控制项目投资、质量和 工期，项目竣工验收后移交给使用单位，投资业主向代建单位支付相应的代建费用的项 目实施管理方式。代建单位在代建期间按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。 政府投资项目采用“代建制”建设管理方式，政府业主可以从具体建设项目中解脱出 来，集中精力负责项目规划、筹融资、监督管理等工作；政府主管部门、代建单位和使 用单位签订代建合同，明确各自的责权利；代建期间，代建机构按照代建合同的要求代 行项目投资主体的职责，在权限范围内，根据法律、法规和行业规范的要求，按照自身 管理制度和经验独立完成工程建设管理工作。有关行政部门对实行“代建制”的工程项目 的审批程序不变。 1 0 长安大学硕士学位论文 3 2 代建制的特点 3 2 1 “代建制”与工程项目管理、工程总承包的异同 当前，项目建设管理方式除了代建制外，还存在工程项目管理、工程总承包等方式。 从本质上来说，代建制源于工程项目管理和工程总承包，那么“代建制”与项目管理制和 工程总承包制有着什么样的区别和联系呢【1 1 1 7 所谓“工程项目管理”，是指从事工程项目管理的企业受业主委托，按照合同的约定， 代表业主对项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理服务。在项目管理过程中，项 目管理企业不直接与项目的总承包企业或勘察、设计、施工等企业签订合同，只是协助 业主与上述企业签订合同并受业主委托监督合同的履行。项目管理的主要方式有项目管 理服务( p m ) 和项目管理承包( p m c ) 两种。 所谓“工程总承包”，是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程 项目的勘察、设计、采购、施工、试运行( 竣工验收) 等实行全过程或若干阶段的承包。 在工程总承包中，总承包企业按照合同约定对工程项目的质量、工期、造价等向业主负 责。总承包企业依法将所承包工程中的部分工作发包给具有相应资质的分包企业，分包 企业按照合同的约定对总承包企业负责。工程总承包的主要方式有设计采购一施工 ( e p c ) 交钥匙总承包、设计一施工总承包( d b ) 等几种。 如上所述，所谓“代建制”，是指为了提高项目的有效管理，建立科学的责权分担机 制，根据法律法规和行政规章的规定，通过招标等市场竞争的方式，选择具有相应代建 资质的专业化的项目管理单位( 代建单位) ，投资业主以代建合同的方式将投资项目实 施建设的全过程委托给代建单位管理，代建单位严格控制项目投资、质量和工期，项目 竣工验收后移交给使用单位，投资业主向代建单位支付相应的代建费用的项目实施管理 方式。代建单位在代建期间按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。 综合上述三个概念的表述，可以看出： 第一，工程项目管理对于项目建设单位来讲，是在合同范围内为之提供一种技术性 管理服务，工程总承包则是为建设单位提供技术性与一般性劳务相结合的服务。在这一 点上，代建单位的代建工作与项目管理相同而与工程总承包有所区别。 第二，在项目管理中，项目管理企业的管理行为是代表建设单位，以建设单位的名 义作出的；而在工程总承包中，总包企业除了以自己的名义完成承包范围内的工作外， 对从自己这里分包工程的分包企业的管理和协调也是以自己的名义而非代表建设单位 第三章代建制的概念与特点分析 进行。在这一点上，代建企业完全以自己的名义完成工程建设及其管理的操作方式，与 工程总承包相同而与项目管理有所区别。 第三，与项目管理和工程总承包一样，工程项目的“代建”从根本上讲是一种适应市 场发展和变化的工程建设方式。与项目管理和工程总承包不同的是，代建单位在代建期 间具有项目建设阶段的法人地位( 也即项目业主) ，拥有法人的权利( 包含在政府监督 下对建设资金的支配权) ，同时承担相应的责任( 包含投资保值责任) 。而不论是总承包 企业，还是项目管理企业都不具备项目法人地位，都不能取代原有的基建班子，都不能 改变原有的管理弊端。从这个意义上说，“代建制”可以说是一种创新，也是“代建制”与 项目管理制和工程总承包制的本质区别所在。 3 2 2 “代建制”的特点 从制度设计者的角度来看，“代建制”的基本架构大致如下：1 运用市场竞争机制， 以招标为手段，确定专业代建单位，并通过高度专业化的管理体系保证投资效率和项目 建设质量；2 以明确产权关系为核心，在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合 约关系，以法律为手段使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，从而使投资概 ( 预) 算真正成为具有法律约束力的刚性指标；3 赋予代建人项目法人地位，使其为出资 人补位，从而化解所有者缺位的矛盾，这是使“代建制”行之有效的根本保证。 上述“代建制”的基本架构使得代建制与传统项目建设管理方式相比有两大特点： ( 1 ) 制度特点 代建制实现了建设管理体制投资者、建设者、管理者、使用者的分离，有利于实现 对项目投资的概( 预) 算的刚性约束，降低了政府在这一过程中承担的风险。 第一，机制约束。实施“代建制”管理模式，代建单位不享受项目使用单位的利益， 在控制建设规模方面比使用单位更有积极性，从而在机制上减少了使用单位人为扩大建 设规模的可能。 第二，法律约束。投资者、代建单位和使用单位签订代建合同，代建单位依据合同 行使项目建设和管理职能，超过已批准投资部分要承担相应赔付责任，在工程质量、进 度上也受到严格的制约，从法律上强化了建设单位投资的愿望。 第三，市场约束。代建单位通过招标方式选定，控制投资的能力和管理水平直接受 到市场评价，并影响其以后的市场竞争，从而进一步激励代建单位努力控制投资和提高 管理质量。 1 2 长安大学硕士学位论文 ( 2 ) 技术特点 代建制保证了项目建设和管理的专业化水平。代建制下，被授予代建资质的代建单 位是从事基本建设项目管理的专业机构，有长期从事项目建设管理工作的专业技术人 才，利用这样的机构对项目进行专业化的集中管理，比使用单位自建自营更能保证项目 设计水平、工程质量和造价控制。 3 3 本章小结 代建制克服了传统政府投资项目的非专业化管理、投资“三超”、暗箱操作滋生腐败 等种种弊端，通过具有法律效力的代建合同，实现了政府投资项目“投资、建设、管理、 使用”四分开，有效地加强了政府和其他投资者对投资项目的管理，有利于实现对项目 投资的预算硬约束，而且保证了项目建设和管理的专业化水平。因此，项目建设组织采 用代建制方式是大势所趋。 第四章代建制应用现状分析 第四章代建制应用现状分析 由于在我国高速公路建设管理中实施代建制还处于起步和摸索阶段，目前对高速公 路项目实施代建制的研究还不多。因此，这里对代建制的应用情况做一个大概的介绍， 以期通过对代建制应用情况的经验总结来帮助我们在高速公路项目中更好地推行代建 制。 4 1 代建制在基本建设项目中的应用 4 1 1 代建制在国外基本建设项目中的应用 “代建制”在我国虽然还是一个新生事物，但其历史由来已久，美、法、日等国早有 类似的做法。他们大多是以项目管理( p r o j e c tm a n a g e m e n t ，p m ) 的形式存在的，并随 着经济的发展、技术的进步、对项目运作规律认识的深化而逐渐改进完善。在美国，项 目运用代理建设制度已有近百年历史，项目管理市场化程度很高，代建方式也随着市场 的需求变化而不断发展演变。目前最普遍的有项目管理公司和工程管理公司，他们有专 门为项目管理而设计的工作程序，掌握先进的项目管理技术和方法，拥有经验丰富的项 目管理专家，根据业主需要对项目各阶段全过程提供系统集成管理服务。根据美国“设 计建造学会”( d e s i g nb u i l di n s t i t u t eo f a m e r i c a ，d b i a ) 2 0 0 0 年的报告，设计 建造( d e s i g n b u i l d ) 模式承包的项目，在美国已从1 9 9 5 年的2 5 ，上升到1 9 9 9 年的 3 5 ；预计2 0 0 5 年将上升到4 5 【1 2 】。前不久建设部组织的对美国、加拿大国际大型工 程公司考察：六家大型公司柏克德、凯洛格、福斯特威斯、鲁姆斯、福陆、兰万灵的主 要业务形式是项目代建服务，采用工程总承包和工程项目管理的方式。其中总承包业务 占6 8 5 ，工程项目管理服务占5 1 5 1 3 】。日本、法国、德国等一些国家在工程项 目建设上也都采用代建方式。可以看出，项目代建制的运用已十分普遍，项目组织实施 委托专业性公司运作已是一种十分通行的做法。 4 1 2 代建制在国内基本建设项目中的应用 我国项目代建制度起源于2 0 世纪9 0 年代初期，它是一种不同于我国现行政府投资 项目管理模式的制度。作为国际上一种成熟的政府投资工程项目运作方式，在我国实行 投资体制改革，要求对非经营性政府投资项目推行“代建制”之前，地方各省市( 北京、 上海、深圳、江苏、浙江等) 在政府投资工程项目中已经开始对代建制进行了试点尝试， 1 4 长安大学硕士学位论文 并取得了一定成效，被认为是一种有效转变政府职能、有效控制项目投资资金的项目管 理模式。通过各地试点情况和实践经验的比较分析，项目代建制主要有三种典型模式： 深圳模式、上海模式和北京模式。 ( 1 ) 深圳模式政府管理型代建制 深圳模式主要是借鉴香港等地的做法设立工务局，作为负责政府投资的市政工程和 其他重要公共工程建设管理的专门机构，代表政府行使业主职能和项目管理职能，负责 政府的建设工程项目的组织协调和监督管理工作。总体思路是：按照“相对集中，区别 对待”的原则，对常年有政府投资工程任务，且有相应建设管理能力或特殊要求的专业 部门，如国土、交通、水务、公安、教育等部门的政府投资工程仍暂由其继续管理，其 余政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程( 如会展中心、工 人文化馆、大学城等项目) 全部纳入工务局集中统一管理，取消政府投资工程“一次性 业主”的建设管理模式【1 1 】。 目前深圳市工务局承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”，由政府财政拨款； 工务局负责组织协调、监督管理和建设管理任务，对工程前期工作、设计委托、施工及 监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，并自觉接受建设行政主管 部门的监督；使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程 竣工验收。我们将这种代建称为集中代建。 深圳工务局集中代建模式实现了对政府投资工程的监督由分散的监督转变为集中 的监督，提高了监督的效率，减轻了委托代理问题。同时，由于工务局是一个专门机构， 也解决了政府投资工程的专业化问题，提高了工程项目的管理水平，保证了政府投资工 程的效益。但是由于工务局模式不是一种市场手段，而是一种行政手段，也产生了一些 问题： 工务局虽然是一个专门机构管理政府投资工程，但是它集政府投资项目业主和 政府管理职能于一体，实际上仍然是一种行政代理模式，难以引进竞争机制，不可避免 出现行政垄断，容易出现政府“权力”寻租现象。 工务局是一个政府机构，造成公务员队伍庞大，耗费大量的财政资金，不符合 中国政府和事业单位机构改革的大方向。 激励机制不明。由于工务局隶属于政府部门，对于政府投资工程建设没有产权 及利润的约束，只有行政权威的激励和约束，缺少对政府投资工程投资控制的内在约束 机制。 第四章代建制应用现状分析 ( 2 ) 上海模式政府指定型代建制 上海政府投资工程管理体制改革于2 0 0 1 年启动，改革的目标是建立“决策科学化、 主体多元化、管理专业化、行为规范化”的政府投资项目建设管理体制和运行机制，核 心是实现政府投资职能与投资管理职能，投资管理职能与工程管理职能的分离，从而切 实转变政府职能，确立投资主体地位，形成工程管理市场，进而最大可能地发挥投资效 益，防范投资风险，提高建设和管理水平。 代建制源于政府投资项目，在上海实行代建制过程中，代建制已不局限于政府投资 工程，而推广到社会投资的基础设施工程。对从未接触过高速公路建设，缺乏高速公路 建设管理经验的投资者，政府为了控制工程建设，要求在高速公路建设中强制实行代建 制，让熟悉建设市场法律、法规，精通工程建设的代建单位帮助业主管理工程建设。 上海代建制模式主要由政府主管部门、投资公司( 业主投资方) 、代建单位、设计 和施工承建商四个方面组成，政府、投资公司、代建单位的权责一致，均在界定的职责 范围内，根据国家建设法规、条例和基本建设程序行使权力，履行职责。 根据“投资、建设、管理、使用”四分离的原则，上海代建制实行“政府一政府所属 投资公司一工程管理公司”【l l 】的三级管理模式，各方权责划分如下： 政府的职责。主要包括项目决策、市场选择、监管、评估、市场管理与培育等 几个方面。与原有的政府职能相比，政府对于项目决策中具有前瞻性和战略性的重要问 题介入比以前深，对于项目实施的管理较之以前淡出，主要借助工程管理公司完成政府 投资工程实施的管理。对于监督职能要求更高，主要是对投资公司和项目实施过程进行 监督管理。项目评估也成为政府一项重要的手段。 投资公司的职责。作为政府业主代表，投资公司具有投资主体的地位，并被赋 予了更大的责任，其主要任务是对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理。具体为： a 项目前期工作，组织编制工程可行性研究报告、初步设计，并报政府审批；b 确定项 目投融资方式及项目管理方式；c 采用公开招标方式选择工程管理公司或总承包公司， 并确定监理公司；d 项目实施中进行监督和控制；e 竣工验收根据有关规定进行项目内 部审计；初审项目财务决算，组织单项工程验收。除此之外还有资产管理和运作方面 的职责。 工程管理公司的职责。根据政府或者经政府授权的投资公司的委托，工程管理 公司对政府投资工程进行专业化管理，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管 理、工程监理等工作。具体有：编制项目建议书、开工报告、初步设计，接受项目评估， 1 6 长安大学硕士学位论文 组织招投标、前期动拆迁，管理项目建设，控制项目质量、进度和投资，编制项目竣工 报告和财务决算，移交工程档案资料等。 上海代建制实行的“政府一政府所属投资公司一工程管理公司”的三级管理模式，实 现了政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离，实现了政府职能的转变，同 时也实现了政府投资工程的专业化管理，对我国改革政府投资项目管理模式产生了积极 影响。 ( 3 ) 北京模式市场竞争