（国民经济学专业论文）农业政策性金融基于服务“三农”的战略选择.pdf

中文摘要 随着党中央国务院不断出台各种支农措施加快建设社会主义新 农村步伐，以及我国社会经济综合发展水平日益提高带动“工业反哺 农业、城市带动乡村”社会经济条件的成熟，解决“三农”问题迎来 了历史机遇期。农业政策性金融该如何顺应形势，在服务“三农”中 充分发挥职能作用，其战略选择有着重要的指导意义和战略价值。 论文围绕“三农”问题的中心环节，即如何“提高农民收入、促 进农业发展、实现农村富裕”议题，在借鉴国外优秀经验和回顾我国 农业政策性金融发展历程的基础上，对比目前发展现状，深入分析优 缺点，探讨、研究在未来一段时期内农业政策性金融支持和服务“三 农”的主要应用领域，即“促进农村劳动力转移、加快农业产业化经 营、加强农村基础设施建设”三个主要方面，从职能定位、功能设计、 产品开发、效益核算等环节阐述、规划其战略选择，提出加强立法等 工作的政策建议，预测、评价其发挥作用的直接和间接效果，最后得 出相关研究结论。 本文系统描述了今后一段时期内我国农业政策性金融发展蓝图： 在国家政策框架内，从履行职能要求入手，以不断开发新的金融产品 为主线，把最大限度支持和服务“三农”作为发展目标，充分发挥农 业政策性金融支农作用。 关键词：服务“三农”优势分析战略选择 a b s t r a c t a st h ec e m r a lp a r t yc o m m i 仕e es t a t ec o u n c i lh a sp r o m u l g a t e dv a r i o u s m e a s u r e st os p e e du pm es t 印so fb u i l d i n gs o c i a i i s mn e wc o u n 仃y s i d e u n c e a s i n g l y ，a n d o u rc o u n t r ys o c i a la n de c o n o m i c c o m p r e h e n s i v e d e v e l o p m e n tl e v e le n h a n c e dt h ei 玎1 p e t u s”i n d u s t 珂 b a c kf e e d i n g a g r i c u l t l 玳，c i t yd r i v ev i l l a g e ”d i yb yd a y ，t l l es o c i a la n de c o n o m i c c o n d i t i o n sr i p et oa d d r e s si s s u e sc o n c e m 协g ”a 鲥c u l t u r e ，c o l m t r y s i d ea n d f a m e r s ”i 1 1ab i s t o r i c a lo p p o l n m 畸p e r i o d h o ws 1 1 0 u l dm ea g r i c u m a 1 p o l i c y r e l a t e d f m a i l c ec o m p l yw i t l lt l l es i t u a t i o na n dg i v em np l a yi n s e i c m g ”a g r i c u l t u r e ，c o u n n y s i d ea i l d 缸m e 心，i t ss t r a t e g i cc h o i c eh a s t h ei n l p o r t a n tg u i d i n gs i 咖f l c a n c ea 1 1 dt l l es t r a t e g i cv a l u e t h ep 印e rc e m e r so nk e yl i n ko fm ei s s u e sc o r k e n l i n g ”a 两c u l n l r e ， c o u n t 巧s i d ea n d 胁e r s ”，n 锄e 1 只h o wt o ”r a i s ep e a s a n ti n c o m e ，p r o m o t e a g r i c u h u r a ld e v e l o p m e n t ，a n dr e a l i z ec o u 砷呵s i d er i c h ，”o nm eb a s i so f r e f e 耐n gt oo v e r s e a so u t s t a l l d i n ge x p e r i e n e e sa n dr e v i e w i l l go u rc o u n t 叫 a g n c u m j r ep o n c y 卯et u l a l l c ed e v e l o p m e n tc o u r s e ，c o m p a r e sw l t ht h e c u r r e n ts i t u a t i o no fm ed e v e l o p m e ma tp r e s e n t ，a n a l y z e si 1 1 d 印廿1t h e s n 它n g m sa n dw e 出m e s s e s ，e x p l o r e sa 1 1 dr e s e a r c h e st h a tt h ea 盯i c u l t u r a l p 0 1 i c y - o r i e n t e df m a i l c es u p p o r t sa n ds e r v i c e sm a i n 叩p l i c a t i o na r e a so f ”a 鲥c u l t u ：r e ，c o u 曲可s i d ea n df a n n e r s ”i nm en e x tp 耐o d ，i e t l l r e em a i n r e s p e c t s ”t op r o m o t em em m s f e ro fm r a l1 a b o rf b r c e ，t oa c c e l e r a t et 1 1 e i n d u s t r i m i z a t i o no fa g r i c u l t u r e ，t os t r e n 酏e nm ec o n s t r u c t i o no fm r a l 协丹a s t 】m c t u r e ”，p l a n s h i s s t r a t e g i cc h o i c e 丹o mf u n c t i o np o s i t i o l l i n g n m c t i o nd e s i g l l ，p m d u c td e v e l o p m e n t ，b e n e f i tc a i c u l a t i o ne l a b o r a t e d ， m a k e s p o l i c ys u g g e s t e ds u c ha s 她蜘i n gl e g i s l a t i o nw o r k ，f o r e c a s t s a n da p p m i s e si t sd i r e c ta n di n d i r e c t 如n c t i o n ，f i n a l l yd r a w sm ec o r r e l a t i o n r e s e a r c hc o n c l u s i o n t h e 础i c l es y s t e m a t i c a l l yd e s c r i b e st l l ed e v e l o p m e n tb l u e p m to fo u r a g r i c u l t u r a lp 0 1 i c y r e l a t e df i l l a n c ep o l i c yi nt 1 1 en e 斌p e r i o d ：洫m e n a t i o n a lp 0 1 i c y 厅啦e 、v o r k ，i ts t a r t s 丘o mt h e 劬c t i o nr e a u e s t e dt om e d e v e l o p m e n to fn e wf i n a n c i a lp r o d u c t sc o n t i n u a l l ya sm em a i nl i n e ， s u p p o r t sa n ds e r v i c e sm a ) 【i m a l l y ”a g r i c u l t u r e ，c o 啪s i d ea i l df 锄= i l e r s ” a sa d e v e l o p m e n t g o a l ，a 1 1 dg i v e sm l lp l a yt os u p p o r tt h ed e v e l o p m e n to f a g d c u l t u r eb y 协ep o l i c y o r i e m e df i n a n c e k e yw o r d s ：s e i c i n g ”a g r i c u l t u r e ，c o u r i t r y s i d ea n d 蠡啪e r s s u p e r i o r 时a n a l y s i s s t r a t e g i cc h o i c e 郑重声明 y9 7 2 s 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成，学位论文没有 剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿意 承担由此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) 李簪 2 0 0 6 争伪珀 第一章前言 第一章前言 “三农”问题从古至今就是中国的老大难问题，即使在目前中国经 济快速腾飞的今天，解决此问题仍存在很大难度和较长的过程。随着中共 中央国务院对此问题的日益重视，尤其是2 0 0 4 、2 0 0 5 、2 0 0 6 年三个“一 号文件”的颁布实施，解决“三农”问题迎来了新的历史机遇期。农业政 策性金融在我国作为一个发展不是很长的新事物，在没有现成的理论和经 验可以遵循的背景下，如何发挥服务“三农”的历史作用，又将如何发挥 职能作用来促进“三农”问题的解决，是一个重要的历史课题，具有中国 特色的实践意义。本文指的农业政策性金融是指服务于“三农”，以贯彻 国家方针意图、履行国家政策标准为主要职能的特殊的资金融通行为，狭 义指中国农业发展银行、国家开发银行和中国进出口银行三大国有政策性 银行服务“三农”的投融资行为。而“三农”是“农民、农村、农业”的 简称，泛指在一定历史阶段和经济水平上的农民生存状态、农村存在形式、 农业发展水平。本文研究的农业政策性金融在服务“三农”中的战略选择 就是基于目前的客观环境下( 包括政策环境、经济环境、社会环境) 能够 做出对解决“三农”问题的有益贡献，虽有可能在某些方面和实际的国家 农业政策性金融有抵触，但应视作是一种理论探索和实践尝试。 1 1 研究背景 由于历史原因和经济发展水平的因素，“三农”问题在当前我国社会 经济发展中显得尤为突出，农业仍是国民经济中的弱质产业，农村经济发 展缓慢，农民增收普遍困难，城乡居民收入拉大的矛盾依然存在。虽然最 近两三年农民收入增长较快，但仍低于城镇居民收入增长速度，城乡居民 收入的相对差距和绝对差距都在继续扩大。这已严重威胁社会稳定，不利 第一章前言 于国民经济长期健康、稳定、快速的发展，同时也与社会主义社会本质目 的背道而驰，不利于全面建设小康社会和社会主义和谐社会。 自改革开放以来，党中央国务院高度重视“三农”问题的解决，从家 庭联产承包责任制的创举到全面取消农业税的飞跃，“三农”问题的症结 正在一步步解开。在今年中央一号文件中明确指出，建设社会主义新农村 是我国现代化进程中的重大历史任务。全面建设小康社会，最艰巨最繁重 的任务在农村。加速推进现代化，必须妥善处理工农城乡关系。构建社会 主义和谐社会，必须促进农村经济全面进步。农村人口众多是我国的国情， 只有发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能 保障全体人民共享经济社会发展成果，才能不断扩大内需和促进国民经济 持续发展。当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初 步具各了加大力度扶持“三农”的能力和条件。“十一五”时期，必须抓 住机遇，加快改变农村经济社会发展滞后的局面，扎实稳步推进社会主义 新农村建设。无论是中央领导的讲话还是已制定的国家“十一五”规划 中，解决“三农”问题，调动全社会各力量服务“三农”成为社会热点和 工作重心，成为一项重大战略部署，一个艰巨历史任务，一种广泛深刻共 识。 面对着“三农”问题需要迫切解决的客观现实，凭借国家政策的支持、 财力的倾斜和当前社会经济发展水平，目前我国已进入以工促农、以城带 乡的城乡统筹发展阶段。从人均g d p 水平来看，“十五”期间，国内生产 总值年均增长8 8 左右，人均g d p 2 0 0 5 年达到1 3 9 8 5 元，约1 3 8 0 美元， 已步入中等收入国家行列，在江苏、浙江、福建、山东、广东等5 省达到 摘自2 0 0 5 1 2 3 l 第一章前言 2 0 0 0 3 0 0 0 美元，北京、天津两市已达到3 0 0 0 5 0 0 0 美元，上海市更是高 达5 0 0 0 美元以上，与中等发达国家水平接近。从产业结构看，第一产业 增加值占国内生产总值的比重，从1 9 7 8 年2 8 1 降到2 0 0 5 年1 2 4 6 ， 非农产业已成为推动我国经济增长的主导力量。从就业结构看，第一产业 从业人员占全社会从业人员比重2 0 0 5 年为4 4 ，非农产业已取代农业成 为我国劳动力就业的主体。从城镇化水平看，自1 9 9 8 年以来我国城镇化 进入较快发展时期，城镇化率年均提高1 4 个百分点，2 0 0 5 年达到4 3 左右。( 以上数据来源：国家统计局2 0 0 5 年公报) 根据国际经验，我国已 进入工业化中期阶段，正处在工农和城乡关系调整的转折时期，推进社会 主义新农村建设的时机已经成熟。在当前的历史机遇期，农业政策性金融 应该依靠国家政策导向，根据服务“三农”的需要，贯彻“工业反哺农业、 城市带动乡村”和“多予、少取、放活”城乡统筹发展的方针，进行战略 调整和职能规划，充分发挥自身优势。这不仅是履行自身职能、服务国家 宏观经济全局的发展选择，同时也是新形势下落实科学发展观的内在要 求。 1 2 问题提出及研究意义 在现有的社会经济发展阶段，解决“三农”问题的根本出路就是在于 建设社会主义新农村，而建设社会主义新农村又是当前国家政府的重大战 略任务。党的十六届五中全会审议通过的中共中央关于制定国民经济和 社会发展第十一个五年规划的建议中，最引人注目的亮点之一就是建设 社会主义新农村。在随后发布的中央一号文件和召开的两会上，建 设社会主义新农村和全方位多层次服务“三农”都成为重点和亮点。解决 6 摘自2 0 0 5 1 2 3 1 第一章前言 “三农”问题不再是一句空洞的口号，而是和我们现实生活及国家发展紧 密联系在一起的实实在在的事情。 虽然“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”2 0 个字描绘了新农村建设的美好蓝图 ，但城乡社会经济发展水平的巨大差 异，表现为农民在就业、收入、医疗、教育、社会保障方面的弱势地位， 农业为弱质产业，农村为落后面貌，是不可能很快改变的，而农村金融供 给力量薄弱更是不能满足农村经济发展和农业结构调整的需要。2 0 0 3 年 我国农业增加值占g d p 的比重是1 4 8 ，但农业在整个金融机构中占用 的贷款余额不足6 ，2 0 0 5 年6 月末更是仅占5 1 8 固。四大国家银行每 年以吸储上存方式从农村流出的资金约有3 0 0 0 亿元。邮政储蓄只吸储不 贷款，每年约有2 0 0 0 多亿元的资金被抽离农村流向城市。农业保险收入 也杯水车薪，解决不了发展农村经济的需要。 因此，在当前建设社会主义新农村的热潮中，面临巨大的城乡差距尤 其是商业性金融支持力度和服务水平的不足，农业政策眭金融如何确定自 身职能定位，制定切实可行发展战略，以便充分发挥自身优势，更好服务 “三农”，农业政策性金融的战略选择显得十分重要。 具体的讲，粮食增产、农业增效、农民增收是当前建设社会主义新农 村的基本目标 ，也是农业政策性金融在服务“三农”中的重要领域。如 何【重i 绕“提高农民收入、促进农业发展、实现农村富裕”三个方面进行战 。垒国政协十届四次会议和十届全国人大四次会议 靴2 0 0 5 年6 月末，我国全部金融机构的贷款余额1 9 9 万亿元，其中农业贷款余额仅为 1 0 2 9 9 亿元，占5 1 8 。 0 0 2 年，中国农业保险收入仅占农业增加值比重的o 0 4 3 ，平均每个农民缴纳的农业保险 费为2 6 元，获得的农业保险赔款仅1 8 元。 ”农业部部长杜青林在2 0 0 6 年全国农业工作会议上的讲话 4 第一章前言 略筹划，确定职能定位，搞好产品开发，不仅是农业政策i 生金融履行国家 政策职能的需要，而且在开辟我国农业政策性金融支农新道路、建设社会 主义新农村当中具有重要实践意义和理论探索价值。 1 3 研究目的 本文在借鉴国外政策性金融在支农方面优秀经验和回顾我国农业政 策陛金融走过的历程的基础上，比较和研究我国农业政策性金融支农现状 和问题，结合当前我国宏观经济环境和政策形势，分析农业政策性金融服 务“三农”的三个主要方面( 提高农民收入、促进农业发展、实现农村富 裕) ，通过对其应用领域( 农村劳动力转移、农业产业化经营、农村基础 设施建设等领域) 的深入研究论证其职能定位、功能设计、产品开发和效 益核算，提出相关政策建议，预测、评价其战略选择效果。为此，研究目 标分为三个部分：第一，分析与研究农业政策性金融在服务“三农”中能 够充分发挥优势作用的三个应用领域；第二，规划农业政策性金融如何进 行战略选择，包括职能定位、功能设计、产品开发和效益核算四个子目标； 第三，评价农业政策性金融发挥作用的效果。 1 4 研究框架 本文的研究框架安排如下：第章介绍本文的研究背景、问题提出 和研究意义、研究目的以及研究框架；第二章介绍国外政策性金融支农经 验和回顾国内农业政策性金融发展历程，分析比较当前我国农业政策性金 融支农现状和问题；第三章分析农业政策性金融在农村劳动力转移、农业 产业化经营以及农村基础设施建设等领域的应用；第四章论证我国农业政 策性金融在职能定位、功能设计、产品开发和效益核算等方面的战略选择， 充分发挥政策性金融服务“三农”优势，提出相关政策建议；第五章预测、 评价我国农业政策性金融发挥作用效果；第六章研究结论。 第二章国内外农业政策性金融理论与实践 第二章国内外农业政策性金融理论与实践 2 1 国外农业政策性金融实践及评析 世界大多数国家都有履行政策性职能的农业金融组织，比较典型的有 美国农产品信贷公司、日本农林公库、俄罗斯农业银行、德国农业地产抵 押银行( u t ) 、土耳其农业银行及墨西哥农业信托开发基金等，下面对以 上农业金融机构分别介绍和评析。 2 2 1 美国农产品信贷公司简介及经验借鉴 美国农产品信贷公司( c c c ) 成立于1 9 3 3 年，现隶属于农业部管理， 是一家政府所有并经营的政策性金融公司。其基本任务是通过对农产品计 划、应急计划和有关国内及国际粮食援助计划的有效而公平的管理，为生 产者和公众提供服务，促进其健康发展。其资金来源有联邦政府提供的1 亿美元资本金、从财政部及其他机构借款和发行金融债券。其经营内容有 对农产品价格给予支持，对受灾或经济困难地区提供食品援助，提供信用 担保促进农产品出口，强化出口计划和市场准入计划，以及对农业提供直 接贷款或抵押担保贷款。 美国农产品信贷公司在管理体制、资金来源、业务经营和服务方向方 面有着较为完善运作体系，其经验启示：一是实行董事会领导管理体制， 具备完善内部治理结构；二是享受优惠财政政策，具有稳定资金来源；三 是通过贷款支持等优惠政策切实保障农业利益，和财政补贴一起发挥作 用；四是开展农业担保等服务品种，降低农业风险。 2 2 2 日本农林渔业金融公库的介绍与改革启示 农林渔业金融公库( 简称农林公库) 创立于1 9 5 3 年，是日本农业政 策性金融体系中最重要的组成部分，主要落实国家产业政策，支持和保护 第二章国内外农业政策性金融理论与实践 农业生产。其资本金来源于国家产业投资特别会计和部分借入资金，借入 利息与贷出利息的差额由中央财政一般会计予以补偿。由于受经济、政治 和制度等深刻变化外部因素的影响，农林公库也随之改革，改革目标为在 弥补一般金融机构业务的同时，发挥总体援助功能，通过农林渔业贷款支 援稳定供应安全安心的粮食，扶持对一般金融机构难以承担的项目提供长 期、低息的资金供应，同时加强与民间金融机构的合作关系，让民间能够 做到的事情交由民间来办，为此在经营理念、组织机构和融资方式上进行 了改革。 农林公库按照政府指令和经济发展战略调整经历了“推进粮食增产”、 “支援增加农民收入”、“促进农产品加工、流通”和“振兴农业，确保食 品安全”的4 个成长和发展阶段，其改革启示：一是坚持政策| 生银行办行 方向，在拓宽业务领域的广度同时挖掘扶持“三农”的深度；二是推进多 渠道融资，提高经营管理效益，减轻国家货币投放压力以及财政补贴负担； 三是加强内部管理和外部环境建设，建立农业政策性金融法律支撑体系。 2 2 3 俄罗斯农业银行介绍与评析 俄罗斯农业银行组建于2 0 0 0 年，是一家国有独资的金融机构，其主 要任务是为农业生产和涉农企业提供金融服务，是国家财政金融支农政策 的主要工具，其自有资本4 7 亿卢布，2 0 0 4 年底资本充足率达1 8 9 ，远 高于一般商业银行水平，为其进入国际市场融资创造了有利条件。其主要 业务为农业企业和生产合作化组织提供大量贷款，加大对农民和小型农业 企业的贷款力度，政府根据贷款种类不同配套贴息，贷款范围很宽，期限 可以很长，有的长达1 5 - 2 0 年；另外该行的一大特色为按法律规定贷款 7 0 投向农业领域，银行做主，政府不做干预。 俄罗斯农业银行在支持农业机械化、生产规模化经营，以及缓解农业 第二章国内外农业政策性金融理论与实践 资金紧张方面发挥了积极作用，该行在政府强有力支持下，2 0 0 4 年贷款 规模增长了9 1 4 。其经验启示我们：一是财政和金融手段结合加大对农 业补贴和支持力度对于解决农业弱质性问题效果显著；二是从经济效率出 发，加强行业研究，提高银行支农效率。 2 2 4 德国农业地产抵押银行( i 瓜) 的介绍和经验 德国农业地产抵押银行主要任务是在联邦银行的监督下从事区域间 的农村信贷资金供需平衡和调剂，以优惠利率保证农村经济各领域的长期 信贷资金需求( 一般不短于4 年，最长可达2 5 年) ，同时管理和分配联邦 银行和联邦政府用于农村信贷的贴息资金。l r 银行在农村信贷活动中实 施了四个特别项目，即种养业特别信贷项目、青年农民特别信贷项目、村 镇整治特别项目和区域结构调整特别信贷项目，比信贷市场利率低o 1 至 1 个百分点。 l r 银行成功经营给我们启示：一是注重向追求农产品产量、优化产 业结构、发展生态农业方向发展，注重向农业多功能性和可持续性方面转 变；二是建立农村资金回流机制，加强农村信贷服务：三是强化农业政策 性银行特殊支农作用，强化其在农村经济发展中的地位。 2 2 5 土耳其农业银行、墨西哥农业信托开发基金介绍与启示 土耳其农业银行成立于十九世纪八十年末，19 2 2 年彻底国有化，目 前进行股份制改造。农业金融是其核心业务，在该国农业金融市场发挥着 决定性作用。该银行受托开展政策性业务，主要包括为大型农业企业提 供现金管理、监督并支付农业部门的农业拨款、代理支付政府对农民的救 灾补偿款、提供专为农户交易结算的金融配套服务等。墨西哥农业信托开 据官方统计。在农业方面信贷投放大约8 0 亿美元。占全国农业贷款9 9 。 第二章 国内外农业政策性金融理论与实践 发基金是墨西哥联邦政府于1 9 5 4 年成立的一家二级开发银行，主要向农 业、畜牧、农用工业和渔业提供信贷、担保、培训、技术支持和技术转让 支持。该机构不直接向客户调配资金，而是通过金融中介开展业务，用以 优惠的利率向商业银行等金融机构提供资金，商业银行则以较吸引人的利 率向客户发放贷款。 以上两家金融机构有以下共同特点：强调金融立法的重要性，支持建 立完整的信贷链，以强大的技术支持保证客户的需求，向合作伙伴提供多 种类型的补贴，在政府支持下走市场化筹资的道路。这两家金融机构以服 务农村支持农业经济发展作为自身的核心业务，给我们启示：一是营造建 立相关农业政策性金融立法环境，二是强化以客户为中心的理念，三是以 农业产业链为纽带延伸信贷业务链。 2 2 我国农业政策性金融发展历程、现状与问题 2 2 1 我国农业政策性金融发展历程 立足我国社会主义初级阶段经济社会发展的国情特点，出于贯彻国家 产业政策，调整产业结构，增强宏观调控能力的需要，1 9 9 4 年我国先后 成。奇：了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行等三家政策性 金融组织，直属国务院领导。三家政策性银行分工不同，支持和服务领域 也不一样。虽然国家开发银行近一段时期加强了对“三农”的支持力度， 但其主要任务是将9 0 的贷款投向能源、交通、公共设施建设等关乎国 家经济的“瓶颈”领域，涉及“三农”的农业政策性贷款比重较低；而中 国进出口银行在国内贸易中则没有支农贷款。在这里，不特别说明情况下， 农业政策性金融主要指中国农业发展银行( 以下简称“农发行”) ，但也不 仞j 如国家开发银行在未来5 年内将向安徽省提供总额1 2 0 亿元的政策性贷款，用于社会主义 新农村项目建设。 第二章国内外农业政策性金融理论与实践 排除其他两家政策性银行在服务“三农”中发挥的积极作用。 1 9 9 4 年4 月1 9 日国务院决定成立中国农业发展银行。十年来，在党 中央、国务院方针政策指引下，农发行履行政策性职能，在落实国家粮棉 购销政策、加强收购资金封闭管理、支持粮棉储备体系建设方面发挥重大 作用，促进了粮棉流通体制改革，强化了国家对粮棉市场的宏观调控，对 支持农业和农村发展、保护农民利益做出了积极的贡献。1 9 9 8 2 0 0 4 年， 农发行累计发放粮食收购贷款8 2 4 4 亿元，支持开户企业收购粮食7 3 4 0 亿公斤，占粮食累计总产量的2 2 ，铲，解决了多年来困扰各级政府、各有 关部门和广大农民的“打白条”问题。( 见表2 1 ) 表2 1 ：1 9 9 8 2 0 0 4 年粮食收购、调销贷款变化图 年份当年粮食总发放粮食收支持粮食收收购量占当发放粮食调支持粮食调 产量购贷款购量年产量销贷款入量 ( 亿公斤)( 亿元)( 亿公斤)( )( 亿元) ( 亿公斤) 1 9 9 85 1 2 31 2 0 38 2 31 6 0 6 1 9 9 95 0 8 41 2 0 71 1 0 32 1 7 01 1 46 7 2 0 0 0 4 6 2 2 1 3 5 91 3 6 42 9 5 13 1 22 5 9 2 0 0 14 5 2 61 1 9 81 1 2 12 4 7 7 2 0 31 7 0 2 0 0 2 4 5 7 11 0 6 4 1 0 5 92 3 1 72 8 42 5 6 2 0 0 34 3 0 69 3 19 0 32 0 9 7 3 5 22 9 8 2 0 0 44 6 9 51 2 8 29 6 72 0 6 05 1 23 0 9 台汁 3 2 9 2 78 2 4 4 7 3 4 02 2 0 01 7 7 71 3 5 9 ( 摘自2 0 0 5 1 0 农业发展与金融) 农发行主要经历了三个发展阶段，第一阶段( 1 9 9 禾1 9 9 8 年) 为全方 位支农阶段，在支持粮棉油购销、国家扶贫攻坚、农业开发等方面做了大 量工作；第二阶段( 1 9 9 8 - 2 0 0 2 年) 以收购资金封闭管理为中心，按保护 价敞开收购阶段，主要贷款对象为国有粮食购销企业：第三阶段( 2 0 0 3 年至今) 从局部放开到全面放开粮食收购市场，为全面支持粮食市场改革 阶段，初步确立了储备、调控、流转三大品种为基础的贷款体系。 随着新一轮粮食流通体制改革的深入进行，为了适应粮食市场化进程 咭按粮食综合商品率3 7 算，农发行支持的粮食收购量占全社会粮食商品粮的6 0 2 。 第二章国内外农业政策性金融理论与实践 的需要，我国农业政策性金融主体农发行也处在变革中。从“以销定贷、 以效定贷”的收购资金封闭管理运行模式逐步过渡到强化风险管理阶段， 贷款对象从单纯国有粮食购销企业扩大到多种所有制形式的粮食购销企 业、粮食加工企业、产业化龙头企业等，贷款种类从以收购贷款为主逐步 发展为以储备、调销、流转贷款为基础完备贷款体系，资金来源从单纯向 人民银行再贷款过渡为靠发行金融债券融资等多种渠道的筹资，主营业务 从收购农民手中余粮纯政策性性质发展为保护农民利益的最低收购价收 购并以讲求效益质量、市场化经营的经营模式。 目前，我国农业政策性金融通过调整和实施粮食信贷政策，履行国家 政策性职能，在以下方面取得进展： 1 保护了农民利益，提高种粮的积极性。我国目前2 4 4 亿农户，其中 种粮为主的有1 7 亿户，收入主要来自粮食生产，2 0 0 3 年种粮收入占种植 业收入的5 6 9 ，而2 0 0 4 年当年粮价平均上升3 7 ，农发行累计发放粮 油收购贷款1 3 4 6 亿元，同比多投放3 7 6 亿元，增幅3 9 ，种粮农民从粮 价上涨中增加现金收入3 0 多元。 2 支持粮食储备体系建设，成为国家重要宏观调控工具。1 9 9 8 2 0 0 4 年，农发行累计发放各类粮食储备贷款2 2 0 0 亿元，促使中央和地方储备 粮库增加到历史最高水平，增强了国家的粮食宏观调控能力。 3 促进了粮食市场化进程，建立完善产销区协作关系。2 0 0 0 - 2 0 0 4 年 累计发放非保护价收购贷款3 5 7 5 亿元，支持收购粮食2 8 7 7 亿公斤，支持 地方发展定单农业和优质粮生产，促进了种植业结构的调整。同期累计发 放粮食调销贷款1 7 7 7 亿元，支持企业调入粮食1 3 5 9 亿公斤，加速粮食产 销衔接进程。 4 加速了信贷资金向“三农”的投放，维护农村社会稳定。1 9 9 8 2 0 0 4 第二章国内外农业政策性金融理论与实践 年总共发放收购贷款8 2 4 4 亿元，调销贷款1 7 7 7 亿元，确保农民收入实现， 同时为农业再生产顺利进行作出重要贡献。 2 2 2 我国农业政策性金融现状及中外比较 1 资金来源单一，期限较短，市场化筹资方兴未艾。我国农业政策性 金融主体农发行资金来源主要依靠中央银行的再贷款，发行金融债券开展 市场融资处在起步阶段，这就造成了农发行贷款多以1 年以内短期贷款为 主，而超过3 年的中长期贷款则因筹资成本增加比例很小。自1 9 9 4 年农 发行成立以来，8 0 的资金来源于中央银行借款，长期债券只占总资产 5 9 8 。而发达国家如美国农业信贷系统资金主要来源于发行金融债券， 日本农林渔业金融公库资金来源于邮政储蓄和简易保险。 2 政策性业务发展缓慢，政策性资金运用风险较大。由于先前的政策 性职能过于突出和单一，只讲求政策性贷款的发放不重视贷款风险的防 范，出现了收购资金被挤占挪用的现象，贷款中的不良率十分突出o 。1 9 9 2 年4 月至1 9 9 8 年5 月，国有粮食购销企业挤占挪用贷款总额5 0 8 亿元， 虽然至2 0 0 4 年末，余额下降为4 6 4 亿元，新发生的收购资金被挤占挪用 问题仍较为突出。随着粮食市场逐步放开，粮食流通体制改革进一步深化， 从2 0 0 5 年上半年起，农发行陆续拓展了新的贷款发展业务，在履行政策 性职能基础上，贷款对象扩大到多种所有制形式的粮食购销加工企业，日 益重视贷款效应好、经营能力强的粮食加工企业、粮食龙头化企业等。相 比较而言，政策性扶持力度降低，表现在粮食主销区农发行收购贷款减少， 而在粮食主产区农发行由于发放收购贷款风险很大造成贷款支持畏缩不 前。相比较美国商品信贷公司虽然对主要农产品也实行保护价政策和金融 唾02 0 0 4 年末，剔除政策性因素后，实际不良贷款余额为1 1 4 0 亿元，不良率为1 5 9 。 第二章 国内外农业政策性金融理论与实践 支持，但政策性贷款效益不差，对于支持农业生产的多样化以及农业生产 结构调整效果明显，这一方面得宜于该国发达的金融市场能够筹集到低成 本资金从事农业政策性金融服务，另一方面和国家财政手段( 如补贴等) 配套使用加大支农力度有关。发达国家和发展中国家不同资金来源和数量 造成了对于贷款质量以及经营管理方向追求的差异。 3 业务服务领域多数面向国有粮食购销、储备企业和粮食购销业务， 直接面向农户和技术支持服务不足。由于政策性金融的本质属性，它必须 把执行国家政策摆在各项工作的首要位置，通过政策性信贷杠杆作用体现 国家宏观调控的要求，实现政府的意图和政策目标。这样决定了其业务范 围也是由国家严格界定的，在经济发展的不同阶段支持的重点不同。虽然 民营企业也纳入政策性银行的贷款范围，但其资本有限、业务分散、管理 低下等特点使其获得支持的力度和范围很难在政策不做大调整、业务不大 11 拓展的情况下取得大进展，而直接面向农户的信贷服务几乎没有，技改贷 款、水利设施贷款、信息咨询服务、结算业务等技术支持服务显得也寥寥 可少。2 0 0 4 年，1 3 个粮食主产区累计发放粮食贷款1 0 9 4 8 6 亿元，占全 行累放粮食贷款的8 1 3 5 ；支持国有粮食购销企业收购粮食7 9 2 3 1 亿公 斤，占全行的8 1 9 5 。而在主要粮食品种收购贷款投放的集中度也十分 明显，如2 0 0 4 年东北三省和内蒙四个分行的玉米收购贷款投放占全行的 6 6 7 7 ，华北冀鲁豫三个分行的小麦收购贷款投放占全行的5 1 7 7 ，长 江流域苏皖赣鄂湘川五个分行稻谷收购贷款占全行的5 7 9 3 。粮食资源 优势是主产区粮食产业发挥比较优势的基础和潜力所在。在今后相当长的 时期内，主产区粮食购销业务仍是农发行信贷支持的重点，而主销区则做 好粮食储备业务和粮食调销业务的同时，业务向民营资本领域倾斜发展。 相比较国外发达国家的政策性金融活动，如美国、日本其农业政策性金融 第二章国内外农业政策性金融理论与实践 机构功能比较完善，不仅具有融资、弥补、扶持和倡导功能，而且具有较 强服务功能，除了提供信贷支持外，还提供技术和信息服务，确保发放贷 款的使用效益和效率。 4 坚持履行政策性职能，发展策略向优质客户转变，在经营管理中更 加重视效益核算和风险防范。虽然政策性银行是非竞争性银行，以履行国 家政策性职能为前提和基础，具有政策导向、政府调控、示范引导、信用 保障等职能作用。但在市场经济发展的今天，粮食流通体制改革的稳步推 进和粮食市场化的逐步建立，农发行信贷支持对象和业务范围在无重大改 变的形势下，作为金融企业，农发行日益重视银行经营的一般规则，走可 持续发展的道路，在执行政策的前提下，讲风险防范，讲成本核算，将经 营效益，严格管理，深化改革，分类指导，择优扶持。目前，农发行初步 建立了以企业风险承受能力为基础、审贷分离为制衡的信贷风险管理体 系，加大了对企业不良贷款的清收力度，拓展业务向粮棉油产业化龙头企 业等优质客户倾斜，2 0 0 4 年末发放贷款4 7 8 亿元。随着在经济发达地区 ( 多数为主销区) 商业性贷款比重的提高，贷款经营管理模式也在发生变 化，表现在首先按照竞争性标准严格贷款审查，按照自筹资金、营运能力、 偿债能力、发展能力、信誉状况等硬性财务指标标准从严控制贷款，做到 采用抵押担保、风险预警等行之有效的贷款管理办法切实防范信贷风险。 相比较发达国家如美国、日本、法国也是随着社会经济尤其是农村经济的 发展其发展策略和履行职能也进行适当的调整，从解决农民生存发展到支 持农业发展，促进农村开发，配合政府农业政策的贯彻实施。日本农林渔 业金融公库信贷资金的投向根据农产品市场的变化而变化，从2 0 世纪6 0 年代以前支持粮食生产，到6 0 7 0 年代支持粮食、果树、蔬菜和畜产等多 种生产经营建设的需要，发展到8 0 年代以后，支持农业竞争力和可持续 第二章 国内外农业政策性金融理论与实践 发展能力提高。1 9 9 4 年创立了“强化农业经营基础资金”用于支持核心 农户的发展。 2 2 3 当前农业政策性金融需要改进方面 1 农业政策性金融职能定位不规范、不明确。中国“三农”问题的复 杂性和艰巨性决定了农业政策性金融职能的多样性，而过去1 0 年的农发 行职能始终没有明确的定位。从1 9 9 8 年3 月“三项政策、一项改革”为 主要内容的粮食流通体制改革，国务院调整了农发行业务范围，专司粮棉 油收购、调销、储备贷款业务，而农业开发、扶贫等专向贷款化转到有关 商业银行，农发行实际成为专门的粮食“收购银行”，其支持“三农”力 度降低，履行政策性职能偏离和弱化，作用发挥不明显；到2 0 0 1 年底农 产品市场化改革( 主要指粮食棉花流通体制改革) 的进行，政策性金融支 持力度和范围不断缩小，虽然个别地区开展了粮食加工企业贷款、粮食合 作收购贷款的试点，但随着国家从价格支持过渡到生产支持( 即对农民直 接补贴) ，市场化程度的提高对农发行经营效益提出了更高要求，一方面 购销主体多元化，一方面农发行面临无事可做的尴尬境地，粮食市场化对 于农发行的“政策性”提出更大挑战。 2 农业政策性金融功能不全，农发行未能承担中国政策性金融的重 任。一是农发行资金来源不稳定，主要是中央银行的再贷款，而筹资成本 的提高与政策性贷款运用形成巨大利差缺口。二是农发行资金运作效益不 高，由于贷款主要投向国有粮棉购销企业，执行政府保护价粮棉等农副产 品收购政策，尽管农民从保护价收购农民余粮政策中受益最大，但是形成 粮食企业信用低下，缺乏还贷压力和动力，造成大量收购瓷金被挤占挪用， 影响到中央银行再贷款资金的收回。三是农发行业务范围狭窄，功能单一。 早期农发行还承担以固定资产贷款为主体的各类农业开发和技术改造贷 第二章国内外农业政策性金融理论与实践 款等生产性贷款和扶贫贷款等功能，但到后期由于政策调整，农发行仅在 农产品收购方面发挥政策性作用，其功能单一退化成“粮食银行”，虽然 目前农发行支持环节有所延伸，逐步加大对粮食加工、转化和产业化的支 持，但还没有形成粮食加工和产业化主流客户群体，综合支持农业和促进 农村地区基础设施建设贷款严重不足。这也充分说明农发行政策性仅局限 粮食收购、调销、储备贷款，对于小额农户贷款、农业产业化贷款、基建 贷款等其他形式的政策性信贷涉及太少，而政策性保险、政策性担保以及 政策性保障等业务几乎没有开展。 3 粮食信贷资金的政府配置模式依然存在，政策性金融信贷自主性较 弱。对于中央、地方储备粮以及粮食调控贷款业务应严格按照政府指令性 计划运作，而对大多数国有粮食购销企业的粮食流转贷款业务不应列为准 政策性业务，应该按照风险承受能力为标准的市场化竞争原则安排贷款支 持和资金供应，这种对商业性贷款的计划配置破坏了公平使用信贷资金的 制度环境，表现出明显的政策偏好和条件优惠，银行不良贷款问题应运而 生。而对于政策性贷款的运用，也要根据当地社会经济发展水平和客观实 际需要，统筹安排，合理使用。由于贷款的政策具有全国统一性，忽视了 地区差异，统一的政府配置模式在各个地方运用效果不同，客观上形成新 的地区金融支持差异，地方政策性金融缺乏信贷自主性造成执行政策的僵 硬是其主要原因。 4 农业政策性金融缺乏应有的法律保障。政策性金融作为一种特殊的 金融形式，需要特殊的金融立法。中国目前的金融法中，除了中央银行法、 商业银行法、保险法、证券法外，几乎没有其他金融形式的法律，尤其是 在政策性金融领域，立法更是一片空白。而发达国家，如美国的农业信贷 法案自从1 9 1 6 年以来已经经历了大约l o 次调整，最早是1 9 1 6 年农业信 第二章国内外农业政策性金融理论与实践 贷法案，后来又有1 9 2 3 、1 9 2 7 、1 9 4 7 、1 9 6 1 、1 9 7 1 、1 9 7 8 、1 9 8 2 、1 9 8 5 、 1 9 8 7 年农业信贷法案以及1 9 9 6 年对农业信贷法案的补充修订。其中，农 业信贷保险法案是根据1 9 8 7 年农业信贷法案成立的。其他国家如日本、 法国、加拿大等都有单独的农业政策性金融立法。发展中国家如印度、加 纳、塞浦路斯等也有关于农业政策性金融的立法保障。目前规范农发行仅 是一个银行章程，这对于促进社会和公众对于政策性金融的正确认识和解 决政策性金融自身经营和发展问题显得明显不足。 2 3 本章小结 通过中外农业政策性金融制度及其实施情况的比较，美国、日本、法 国等国家的农业政策性金融体制比较灵活，能根据农业生产和供求隋况及 时调整金融服务的范围和领域，值得我国借鉴。我国农业政策性金融需要 改进方面：一是需要拓宽资金来源渠道，增加金融债券发行金额，争取筹 集成本较低的财政存款，减少对中央银行再贷款的依赖；二是充分调整职 能发挥结构，随市场变化和实际发展需要灵活运用政策性金融资金，注重 由粮食收购资金金融支持向调整农业生产结构的贷款支持转变，增加对农 业开发、生产、产业化服务等贷款的比重，开辟直接面向农户的信息咨询、 农业保险等多样化金融服务，利用低息贷款等优惠条件促进农民增收，改 善生态环境和保持农业可持续发展；三是需要国家立法明确农业政策性金 融地位和职能，指明发展方向，规范实施规则。 第三章 农业政策性金融在服务“三农”中的应用 第三章农业政策性金融在服务“三农”中的 应用 3 1 我国“三农”的现状和外部环境 自新中国成立以来，农村经济为我国新兴工业经济发