（行政管理专业论文）我国城市房屋拆迁补偿的政策问题研究.pdf

摘要 随着城市发展及城镇化进程的加快，城市房屋拆迁纠纷逐渐成为社会性问 题。目前我国对城市拆迁行为的性质还没有形成统一的认识，关于城市拆迁补偿 的内容也只有一些原则性的规定，没有形成一套完善的城市拆迁补偿制度。本文 结合目前我国城市房屋拆迁的政策现状，为构建完善的城市拆迁行政补偿制度作 一些理论上的分析和思考，以求从制度上保证社会公共利益，也为我国城市化建 设拆迁中面临的实际问题提供一些新的思路和参考。 本文采用美国学者威廉n 邓恩的“以问题为中心”的政策分析模型，对 我国房屋拆迁补偿制度进行分析。全文共由七部分组成：导论部分主要就近期发 生的拆迁补偿中出现的问题结合新城市房屋拆迁管理条例的相关规定，引出 要最大限度地维护被拆迁人的合法权益，就必须完善现行的城市拆迁行政补偿制 度。然后第一部分是对相关概念的界定及分析方法的阐述。第二部分对政策问题 进行构建，论述目前我国城市拆迁行为总体上是一种公益行政征收行为，建立政 策分析的中心问题，为政策建议提供一个分析范畴。第三部分对我国建国以来的 城市房屋拆迁政策进行梳理，找出政策存在的问题与不足。第四部分结合房屋拆 迁行政补偿制度面临的政策环境，从而引出完善我国房屋拆迁行政补偿制度的发 展方向。第五部分是进行理论分析与探讨。第六部分提出完善城市房屋拆迁补偿 的政策建议。最后结束语部分进行了总结和展望。 关键词：城市房屋拆迁补偿公共政策公共利益行政征收 p u b l i cp o l i c ya n a l y s i so nc o m p e n s a t i o nf o ru r b a nb u i l d i n g r e m o v a li nc h i n a a b s t r a c t w i t hu r b a nd e v e l o p m e n ta n dt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o ns p e e d i n gu p ，u r b a n h o u s i n gd e m o l i t i o nd i s p u t eh a sb e e ng r a d u a l l yb e c o m e sa s o c i a lp r o b l e m h o w e v e r ， a tp r e s e n t ，c h i n a su r b a nd e m o l i t i o no ft h en a t u r eo ft h ea c th a sn o ty e tf o r m e da u n i f i e du n d e r s t a n d i n g o nu r b a nd e m o l i t i o nc o m p e n s a t i o nt h e r ea reo n l ys o m eo f t h e c o n t e n t so ft h ep r o v i s i o n so fp r i n c i p l e w i t ht h ed i f f e r e n ts t a n d a r d st h r o u g h o u tt h e c o u n t r y ，ap e r f e c tu r b a nd e m o l i t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e mh a s n tf o r m i nt h i sp a p e r ，w i t ht h ec h i n e s eu r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o np o l i c ys t a t u sq u o ，ia n l t r i e dt ob u i l do ft h ep e r f e c tu r b a nd e m o l i t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e mf o rat h e o r e t i c a l a n a l y s i sa n dr e f l e c t i o n f r o mt h es y s t e mi no r d e rt op r o m o t e s o c i a la n dp u b l i c i n t e r e s t s ，f o rt h eb u i l d i n go fc h i n a su r b a n i z a t i o ni nt h ep r a c t i c a lp r o b l e m sf a c i n g s o m en e wi d e a sa n di n f o r m a t i o n i nt h i sp a p e r ，iu s et h ea m e r i c a ns c h o l a rw i l l i a m n d u n n ”t ot h ep r o b l e m a s t h ec e n t e ro fp o l i c ya n a l y s i s ”m o d e l ，t h ed e m o l i t i o no fh o u s i n ga n dt h ed e v e l o p m e n t o ft h ec h a n g e sf o ra n a l y s i s t h ef u l lt e x to fat o t a lf o rs e v e np a r t s ：i n t r o d u c t i o nm a i n l y o nt h ep a r to ft h er e c e n td e m o l i t i o no ft h ep r o b l e m so fc o m p e n s a t i o ni nt h el i g h to f t h en e w ”u r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o nm a n a g e m e n to r d i n a n c e ”o ft h er e l e v a n t p r o v i s i o n so fi t su n r e a s o n a b l e ，l e dt ot h ed e m o l i t i o nw a st h em a x i m u m m a i n t e n a n c e t h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t s ，w em u s ti m p r o v et h ec u r r e n ts y s t e mo ft h eu r b a n d e m o l i t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m t h e nt h ef i r s tp a r to f t h ed e f i n i t i o no f t h ec o n c e p to f c o r r e l a t i o na n da n a l y s i so ft h em e t h o d sd e s c r i b e d t h es e c o n dp a r to ft h ep o l i c yi s s u e s c o n s t r u c t i o n ，c h i n a t su r b a nd e m o l i t i o no nt h ec u r r e n ta c t so nt h ew h o l ei sac o l l e c t i o n o f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，t h ee s t a b l i s h m e n to f t h e c e n t r eo f p o l i c ya n a l y s i sf o rp o l i c y a n a l y s i so f t h ep r o p o s a lt op r o v i d eac o n t e x t ，a n dp o i n t e do u tt h a tt h eu r b a n d e m o l i t i o na n dr e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o nn e c e s s i t y t h et h i r dp a r to fc h i n as i n c et h e f o u n d i n go ft h ed e m o l i t i o no fu r b a nh o u s i n gp o l i c ys h o u l db es t r a i g h t e n e do u ta n d e v a l u a t i o nf o rt h ep r o p o s e dp o l i c yi s s u e sp r o v i d eab a s i s t h ef o u r t hp a r ti sp o l i c y l l l f o r e c a s t ，i nc o n j u n c t i o nw i 壤u r b a na d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns y s t e mf a c e s d e m o l i t i o np o l i c ye n v i r o n m e n t ，w h i c hl e a d st op e r f e c tc h i n a su r b a nd e m o l i t i o n a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns y s t e md e v e l o p m e n td i r e c t i o n p a r tvi st h et h e o r e t i c a l a n a l y s i s p a r tv ip r o p o s e dd e m o l i t i o no f u r b a nh o u s i n gp o l i c y p r o p o s a l s c o m p e n s a t i o nf o r0 1 1 1 e x e c u t i v ec o m p e n s a t i o ns y s t e m f i n a l l yt h e r ei sas m n m a r yo f t h ec o n c l u s i o n sa n df o r e c a s t s k e yw o r d s ：u r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o n p o l i c yp u b l i ci n t e r e s ta d m i n i s t r a t i v ec h a r g e i v 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 篡鬈篡雪一：盘逝 学位论文作者签名：美丝垄垒查指导教师签名：。尘! ! 竺竺， 蒯年月ge l腓加石e l 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：更乡孑二 刃艿年乡月矿日 1 导论 1 1 研究背景和研究意义 随着经济的发展和城市化进程的不断加快，人口资源的聚集，土地越来越成 为稀缺资源，使得城市必须通过大规模的城市房屋拆迁，改变旧城区环境，建设 城市面貌，最大限度实现土地使用价值的转变及价值的增值。围绕着土地使用产 生的矛盾也越来越多，矛盾的焦点集中在房屋拆迁补偿问题上。房屋和土地是城 市居民的生存之本，处理不好就会激化矛盾，影响社会稳定和发展的大局。 在中国，宪法规定城市土地属于国家所有。同时，宪法修正案草案第1 0 条第 3 款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征 用，并给予补偿。目前存在的问题是： 第一，土地征收作为政府的一项强制性行政权力，其行使范围应该严格限定 在“公共利益”的范畴之内。但我国现行法律对“公共利益”的内涵没做出明确 界定，导致在实际工作中，这种权力的使用被模糊化。城市拆迁大多是以“城市 改造 、“城市绿化”、“公益事业”等名义，然而真正因公共利益拆迁的却为 数很少，不少地方政府同开发商一道，假借“公共利益”之名，行商业拆迁之实， 对土地征收前后土地增值的利益追逐，扩大了被拆迁户的受影响面。面对一些地 方政府以管理者的身份通过行政强制拆迁的方式损害被拆迁人合法权益的行为， 法院也很难有所作为。据统计，上海市宝山区1 9 9 9 年至2 0 0 1 年经征收的城市新增 建设用地中，商业、房地产等经营性项目用地占整个建设用地的7 1 8 ，工业用 地占2 6 ，经济适用房和市政建设只占2 2 。天津市武清区2 0 0 0 年至2 0 0 1 年经征 收的城市新增建设用地中，工业和房地产用地占了6 9 。安徽省合肥市2 0 0 0 年至 2 0 0 1 年经征收的城市新增建设用地中，真正用于公共利益的不到1 0 ，大量的是 经营性用地1 。 第二，在进行城市房屋拆迁时，仅对房屋所有权人以房屋价值的补偿，而 不对土地使用权给予补偿。随着国有土地使用权有偿使用制度的建立，土地使用 权的财产属性显现出来，权利人对于自己财产权利的保护意识也逐步增强，这就 使如何建立和完善城市房屋拆迁的补偿制度，特别是对其中涉及到的土地使用权 1 张晓玲：试析城市建设征地拆迁中的土地制度 j 河海大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 4 年第1 2 期：5 5 - 5 7 。 的补偿问题显得更加突出。因此，就目前我国正在进行的大规模经济建设、城市 拆迁改造如火如荼的形势而言，确立更加合理的补偿机制，从而更好地保护利益 相关者的合法权益，有着非常重要的现实意义。 不合法的拆迁行为不仅侵犯了公民的财产权，并且暴露出了拆迁过程中政府 公共职能行使和公民权利的保护等方面的问题。2 0 0 3 年国土资源部发出关于加 强城市建设用地审查报批工作有关问题的通知，要求从严控制并严格审批城市 建设用地特别是房地产开发用地，对城市建设盲目无序扩大用地规模“叫停”。 这无疑对保护广大被拆迁入的合法权益是一个好消息。但是，要想彻底解决城市 建设中的盲目与无序状态，从根本上保护公民的权利不受侵害，仅靠行政命令是 不够的，而是首先要认真廓清执政理念，并对我国现行的拆迁条例进行修改与完 善，对个别明显侵害被拆迁人利益的地方性法规规章进行及时的清理与废止；其 次要让司法及时、有效地介入其中，充分发挥司法维护社会公平正义的作用，以 化解由于拆迁过程中的不公平而引发的各种社会矛盾，保障社会的稳定与良好秩 序。在大力推进“以人为本”方略的今天，城市房屋拆迁中出现的问题再提醒 我们：如果政府在行使社会管理职能时不注意保护公民的合法权利，那么政府将 会走向法治和人民的对立面；如果政府不把公民的合法权利作为行使权力的支撑 点，那么中国的民主法治将无法最终实现。政府只有规范其权力的运行机制，才 能有效地加强对社会的治理，同时真正实现对公民权利的保护。这就需要政府工 作人员增强服务意识，以保护公民的权利作为工作的根本出发点。 本文针对我国目前城市拆迁补偿中出现的问题进行分析，提出自己的见解， 以求完善我国的城市拆迁行政补偿制度，从而维护公民的合法权益。同时，试图 通过对城市房屋拆迁中的利益格局分析、对政府在其中扮演的角色的分析，说明 一个在宪政和法治框架下活动的政府应该秉持怎样的政治理念去处理好社会发 展与保护公民权n - - 者的关系，如何强化政府工作人员尊重和保护公民权利的角 色意识，从而探索出依法治国的最终落脚点：尊重权利，以人为本。 1 2 文献综述 1 2 1 国外房屋拆迁的研究状况 西方学者早在1 9 世纪末便开始进行人口迁移问题的研究，自上个世纪5 0 年 代以来取得实质性进展，产生了一系列的模型和理论，如著名的人口迁移推 2 拉模型、生命周期模型以及家庭迁移理论等。1 西方学术界对城市居民迁居的主 体、原因、决策行为、目的地以及空间方向等方面进行了大量的研究。在土地私 有制的国家，拆迁涉及两种土地转移形式，即土地征用和土地市场流转，其中以 土地征用与拆迁关系最为密切。市场经济国家之所以建立土地征用制度，是因为 国家或政府有义务履行一定的社会公共职能，如修建市政工程设施、建造供低收 入者使用的住宅等。而在这些国家，政府手中控制的可供开发利用的土地很少， 大量的位于良好地段的土地都为私人拥有。因此，政府为履行社会公共职能，只 有强制性的征用私人土地。这也是资本主义国家对私人土地所有权的一种限制， 是所有权社会化趋势的反映。但这种权利只有为了公共的目的政府才可以行使， 非公共目的的占有只能通过市场流转进行。也就是说，国外的房屋拆迁补偿源于 土地私有和法律对财产权的保护。各国拆迁补偿的基本原则大致相同，有偿征用 已是世界各国普遍建立的一项法律制度。2 但各国情况不同，具体补偿标准及实 施办法不一。 1 2 2 国内城市房屋拆迁研究情况 我国学者近年来也对人口迁居问题进行了相关研究。周春山研究了广州市人 口的迁居及其机制问题3 ；周一星、冯健等研究中国城市人口的郊区化，实际上 也比较宏观的反映了城市人口的迁居问题，并对其发展机制及对策等作了总结4 ： 柴彦威等试图从微观层次上研究大连、天津等城市内部居民的迁居问题，对迁居 者的属性、迁居的特征与机制作了探讨。5 从城市房屋拆迁细化角度上，学术界 多从拆迁法律制度保障、政府角色定位、拆迁制度的完善、公共利益和补偿机制 这几个方面进行研究。 ( 1 ) 城市房屋拆迁法律制度角度 侯汉杰6 剖析了具有强制力的城市房屋拆迁的理论依据，即社会公共利益。 一顾超林等：中国人中城市流动人口迁移规律研究 j 地理学报，1 9 9 9 年第3 期：2 0 4 2 1 2 2 赵红梅：论完善我国城市房屋拆迁制度的若干问题 j 法律适用，1 9 9 8 年第4 期：2 卜2 4 3 周春山：改革开放以来人都市人口分布与迁居研究一以广州市为例 m 。广州：广东高等教育 出版社，1 9 9 6 年 周春山，许学强：广州市人口空间分布特征及演变趋势分析 j 热带地理，1 9 9 7 年第3 期： 5 5 6 0 4 冯健，周一星：杭州市人口的空间变动与郊区化研究 j 城市规划，2 0 0 2 年第1 期：5 8 6 5 5 柴彦威：人连城市居氏周末休闲时间的利用特征 j 经济地理，1 9 9 9 年第5 期：8 0 一 6 侯汉杰：城市房屋拆迁法律制度的理论分析 j 暨南学报( 哲学社会科学) ，2 0 0 3 年9 月( 第 3 建议借鉴有关国家在城市改建中的公共开发制度。 牛玉兵，刘意1 论述了我国城市房屋拆迁制度存在一些缺陷，并提出重构城 市房屋拆迁制度的设想。 包毅2 通过对中美两国宪法及普通法律中关于土地征用与房屋拆迁立法规定 的比较研究，发现了我国在这方面立法上的不足，对立法完善提出了若干建议。 董娟，陈士俊3 提出法律应当将房屋拆迁行政裁量权设计为羁束行为，或者 是羁束裁量行为，并将其纳入司法审查领域。 张松涛4 指出了关于房屋拆建管理法规内部的矛盾：管理条例第十条规定 房屋拆建管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。但第十七条又规定，被 拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、 县人民政府责成有关部门强制拆迁。这就为政府介入提供了依据。 ( 2 ) 政府角色定位角度 张承银5 认为拆迁管理部门应当将自己定位为：调研员、宣传员、计划管理 员、听证员、调控员、审核员、监管员、调解员、裁决员、服务员。 邢鸿飞，陈兆开6 说明了政府角色的主要形态包括：城市拆迁的规划者；拆 迁行为的许可者；公私利益的协调者：依法拆迁的监督者。 雷驶7 提出拆迁利益冲突的症结集中在政府。拆迁利益冲突的实质在于城市 土地使用收益的重新分配。政府对土地高度垄断作为经营城市的资本，把拆迁工 作完全推向市场化的后果是，一方面在客观上使政府的行政权力与资本结合形成 新的利益联盟体，另一方面，政府又失去它对公民应尽的责任和公民对政府应有 的信任。 杨军，马万飞8 指出现行拆迁制度中存在着公共利益被侵占、政府角色定位 2 5 卷) 第5 期 1 牛玉兵，刘意：我国城市房屋拆迁制度的缺陷及重构 j 电子科技大学学报社科版，2 0 0 5 年( 第7 卷) 第4 期 2 包毅：十地征用与房屋拆迁立法比较以中美两国为例 j 华南农业大学学报( 社会科学 版) ，2 0 0 6 年( 第5 卷) 第l 期 3 董娟，陈+ 俊：房屋拆迁权行使的正当性研究 j 天津大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 年1 月( 第8 卷) 第l 期 4 张松涛：我国房屋拆迁制度检讨 j 城乡建设，2 0 0 4 年第l 期。 5 张承银：论城市房屋拆迁管理部fj 的角色定位 j 中国房地产，2 0 0 6 年第4 期总第3 0 4 期 6 邢鸿乜，陈兆开：城市拆迁中政府角色定位 j 引进与咨询，2 0 0 6 年第4 期 7 雷瞍：城市拆迁：请政府和法院各自归位 j 中国改革，2 0 0 6 年第一期 8 杨军，马万飞：城市房屋拆迂中政府的责任及公平补偿问题探析 j 温州职业技术学院学 4 不明确导致行使权力逃避责任、补偿的原则模糊等根本性的缺陷，使得对被拆迁 人的保护多流于形式，公民的权利遭到严重侵犯。解决这些问题必须正确界定公 共利益，确定充分完全的补偿原则，切实加强司法在拆迁过程中的作用。 ( 3 ) 拆迁制度层面 周建康1 指出我国城市房屋拆迁制度在拆迁目的、拆迁依据、拆迁程序和补 偿安置等方面存在正当性缺失。 户邑2 分析了现行的拆迁制度存在的制度性障碍，提出了通过事前公示制、 补偿听证制、公开招投标来规范拆迁市场的政策建议。 许宏波，朱小兰3 建议借鉴国外的法律制度，我国行政征用制度应以列举或 排除的方法，对公共利益作出科学的界定，实行公共利益原则与合理补偿原则有 机结合；通过司法介入估价，实行政府回避制度，由司法机关直接受理拆迁人与 被拆迁人之间的房屋拆迁财产纠纷，使我国行政征用制度更加完善。 ( 4 ) 公共利益的角度 沈桥林4 试图从公共利益与国家利益、集体利益的区分和公共利益与公众利 益、共同利益的区分中厘清其涵义，并提出，为防止公共利益名义被滥用，应该 以宪法统领公益，由立法规范公益，由程序形成公益，仰司法救济公益。 王敏5 指出由于公共利益的概念模糊和政府的自利性，导致了政府无法准确 地把握公共利益。应该从合理界定公共利益、正确处理公共利益与个人利益的关 系、加强对公权力的有效监督三方面来平衡公共利益与个人利益。 姚佐莲6 介绍了美国公用征收判例中公共利益判断标准的历史演变。 唐忠民，温泽彬7 论述了实现宪法关于“公共利益”界定的三种基本模式。 ( 5 ) 补偿机制角度 报，2 0 0 6 年3 月( 第6 卷) 第1 期 1 周建康：论城市房屋拆迁制度的正当性缺失及补救 j 广西政法管理干部学院学报，2 0 0 5 年1 月( 第2 0 卷) 第l 期 2 户邑：中国城市房屋拆迁的制度性障碍分析 j 理论前沿，2 0 0 5 年第4 期 3 许宏波，朱小兰：从行政征用制度看城市房屋拆迁 j 天津市政法管理干部学院学报，2 0 0 5 年第4 期总第8 6 期 1 沈桥林：公共利益的界定与识别 j 行政与法，2 0 0 6 年第一期 5 王敏：论房屋拆迁中公共利益与个人利益的平衡 j 湘潭师范学院学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 年5 月( 第2 8 卷) 第3 期 6 姚佐莲：公用征收中的公共利益标准美国判例的发展演变 j 环球法律评论，2 0 0 6 年 第l 期 7 唐忠比，温泽彬：关于“公共利益”的界定模式 j 现代法学2 0 0 6 年第5 期 李宏伟1 建议在拆迁补偿中必须明确对土地使用权的补偿。 林竹静2 通过明确土地使用权作为一项独立的不动产物权( 财产权) 的地位， 确立了城市房屋拆迁中实现对土地使用权补偿的理论基础，并对土地使用权的市 场价格估算提出了具体操作建议。 吴访非，毕岩，王慧丽3 提出了商业性拆迁和公益性拆迁两种城市房屋拆迁 补偿程序，分析了两种拆迁补偿程序的区别，并进一步阐述了对城市房屋拆迁补 偿问题的思考。 贾生华，罗延发4 介绍了土地权利征用及其补偿的国际经验及土地权利征用 的公共利益目的，为城市房屋拆迁补偿的提供了理论依据与重要原则。 季永蔚5 通过阐述民法的公平、合理、等价有偿原则的法理内涵，比较分析 国外征地拆迁补偿范围，探讨了被拆迁物业所有人会议集体协商的思路，研究了 拆迁补偿与土地增值分配之间的理论关系等，提出了我国现行城市房屋拆迁补偿 政策完善的设想。 研究成果指明了拆迁中存在的问题，并针对不同的问题，提出了相应的建议， 为推进我国的城市房屋拆迁制度改革奠定了一定的理论基础和政策建议。对公共 利益的讨论，是一个热点也是难点。宪法对公共利益的界定不规范，甚至存在地 方法规或条例与宪法相冲突的局面。因而，公共利益的界定仍需要一定理论支持。 在城市房屋拆迁问题上，仅仅提出须严格依照公共利益为目的收回居民土地使用 权，但没有考虑在我国现行的市场经济条件下，以公共利益限制拆迁范围后所带 来的另一些问题及其解决办法。需要进一步考虑公共性拆迁和商业性拆迁区分所 带来的问题。对于房屋拆迁补偿标准，有的学者仅仅以提高补偿费为其唯一的标 准，并没有透彻分析我国拆迁补偿标准偏低的主要原因。 1 3 基本概念 1 3 1 城市房屋拆迁与房屋拆迁补偿的概念 城市的发展是一个不断进行再建设的过程。为了满足人们对生产和生活的需 李宏伟：城市房屋拆迁的土地使用权补偿问题 j 学术交流2 0 0 5 年第1 l 期总第1 4 0 期 2 林竹静：城市房屋拆迁中的土地使用权补偿 j j 建筑经济2 0 0 5 年3 月总第2 6 9 期 3 吴访非，毕岩，王慧丽：对城市房屋拆迁补偿问题的思考 j 沈阳建筑大学学报( 社会科学 版) 2 0 0 6 年l o 月( 第8 卷) 第4 期 4 贾生华，罗延发：基于公共利益的城市房屋拆迁补偿原则 j 中国房地产2 0 0 6 年第2 期总 第3 0 2 期 5 季永蔚：进一步完善我国现行房屋拆迁补偿制度 j 现代经济探讨2 0 0 5 年第4 期 6 要，各国政府对城市的功能不断进行调整，对城市的环境进行改善，对不符合城 市规划的建筑进行拆除，于是就产生了城市房屋拆迁的概念。我国城市房屋拆 迁管理条例第三条规定：“在城市规划区国有土地上实施房屋拆迁，并需要对 被拆迁人补偿安置的，适用本条例。”本文中所指的城市房屋首先是指县城以上 ( 包括县城) 各类都市城区上的房屋，另外城市郊区如果被列入规划区，其土地 上的房屋也属于城市房屋。 城市房屋拆迁是指在城市规划区内的国有土地上，建设单位根据公共利益的 需要，按照建设规划要求和政府批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下， 依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，对房屋的所有者或使用者进行迁移安 置，并对拆迁房屋的所有者给予适当经济补偿的一种行为。1 房屋拆迁人是指取 得房屋拆迁许可证的单位，如各类房地产公司及其它用地单位。被拆迁人是指被 拆除房屋的所有人。房屋拆迁中，拆迁人的目的是为了取得被拆迁人房屋及其附 属物占用范围内的国有土地使用权。地上原有建筑物被拆除，取得国有土地使用 权，进而对该片土地进行再开发才是房屋拆迁的最主要内容。 城市房屋拆迁补偿是指在城市建设和开发过程中，因拆除房屋而给予房屋所 有人的补偿。其核心问题是补偿的范围和标准。房屋拆迁补偿范围包括房屋所有 权、附属物所有权和收益权。按照城市房屋拆迁管理条例的规定，目前，我 国城市房屋拆迁补偿有货币补偿和房屋产权调换的方式。 1 3 2 公共政策及公共政策分析的概念 城市房屋拆迁管理是一项政策性极强的行政管理活动，该项制度基本上是由 一系列行政法规，政府规章及规范性文件构成。因此，本文拟从公共政策的角度 对城市房屋拆迁制度的形成发展和功能进行分析，并力求在此基础上提出该项制 度改革的政策建议。 ( 1 ) 关于公共政策的含义，国内外学者从不同的角度分别给予不同的阐释。 公共行政的首创者伍德罗威尔逊认为，公共政策是由政治家及立法者制定的 而由行政人员执行的法律和法规。2 现代政策科学的创立者拉斯韦尔认为公共政策是一种含有目标、价值与策略 户邑：中国城市房屋拆迁的制度性障碍分析 j 理论与前言，2 0 0 5 年第4 期 2 伍德罗威尔逊：行政学研究 j 国外政治学，1 9 8 7 第6 期 7 的大型计划。“公共政策是关于民主主义的学问，以民主的政治体制为前提。 公 共政策学就是“以制定政策规划和政策替代案为焦点，动用新的方法论对未来发 展趋势进行分析的学问”。1 该定义突出了政策的特定目标取向性，关心“社会中 人的基本问题”。 美国学者威廉n 邓恩把公共政策界定为“一个相互依赖的集体选择的复 杂产物，是由政府机关及官员制定的。”2 突出了公共政策是一个利益博弈的结果。 詹姆斯安德森则把公共政策定义为“政策是一个有目的的活动过程，而这 些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”；“公共政 策是由政府机构或政府官员制定的政策”3 。 在对公共政策分析的界定上也不同：帕顿( c a r lv p a t t o n ) 对政策分析作 了较狭义的理解，认为政策分析主要研究被选方案的评价和选择4 ；邓恩( w i l l i a m n d u n n ) 将政策分析看作一种应用型的社会学科，强调使用科学研究方法去解决 社会问题，其目的是帮助决策者选择最优的行动方案5 ；小麦克雷( d u c a n m a c r a e ，j r ) 将政策分析定义为：凭借推理和证据的运用，在一组备选方案中选 择出最好的政策6 ；韦默尔( d a v i dl w e i m e r ) 则强调了政策分析的职业化倾向， 即政策分析以政策分析人员为出发点，突出政策分析和价值观的相关性：“政策 分析是面向当事人提建议，这些建议与公共决策相关，并反映社会的价值 ( 观) 。”7 ；戴伊( t h o m a sr d y e ) 则把政策分析作了最广义的理解，等同于政 策研究。“为解决各种社会具体问题而对不同的公共政策的性质、原因及效果的 研究。”“政策分析关心的是政府做什么，为什么要做以及做出什么差别，它要 h a r o l dd l a s s w e l l “t h ep o li c yo r i e n t a t i o n ，”i nt h e p o li c ys c i e n c e s ：r e c e n t d e v e l o p m e n t si ns c o p ea n dm e t h o d s e d s b yd a n s e l l e r n e ra n dh a r o l dd l a s s w e l l ( s t a n f o r d ，c a ：s t a n f o r du n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 5 1 ，p p 9 1 0 ) 2 威廉n 邓恩：公共政策分析导论( 第二版) m 北京：中国人民人学出版社，2 0 0 2 年6 月，第9 4 页 3 顾建光：公共政策分析学 m 上海：上海人民出版社，2 0 0 4 年，第7 页 4 美 譬尔帕顿，人卫沙维奇：公共政策分析和规划的初步方法 m 北京：华厦出版社， 2 0 0 2 年，第2 5 页 5 威廉n 邓恩：公共政策分析导论( 第二版) m 3 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 年6 月，第7 2 页 6 d u c a nm a c r a e ：t h es o c i a lf u n c t i o no fs o c i a ls c i e n c e s ) m 纽黑文，1 9 7 6 年版第 3 0 6 页 7 戴维l 韦默：政策分析：理论与实践 m 上海：上海译文出版社，2 0 0 3 年1 0 月 描述和解释政策的行为的原因和结果。”夸德( e d w a r ds q u a d e ) ：“政策分析是 应用研究的一种形式，用来获得对社会技术问题的更深刻的理解，并提出更好的 解决办法。政策分析试图利用现代科学技术去解决社会问题，寻求可行的行动过 程，产生信息，排列有利证据，并推导出这些行动过程的可能结果，其目的是帮 助决策者选择最优的行动方案。”2 从上面这些引述中可以看出，西方政策分析家对政策分析的定义及它的研究 范围并没有一致的看法。戴伊的定义对政策分析作了最广义的理解，他的定义明 显地反映拉斯韦尔和德洛尔( y e h e z k e ld r o r ) 所提倡的政策科学传统3 ；夸德和邓 恩等人将政策分析看作一种应用性的( 社会科学) 学科，强调使用科学研究方法 去解决社会问题，产生政策相关知识或信息，其范围涉及从问题发现到问题解决 的整个过程；小麦克雷和帕顿等人则对政策分析作了较狭义的理解，即认为政策 分析主要研究备选方案的评估和选择；而d 韦默尔等人则强调政策分析的职业 化方向，即政策分析以当事人为方向，并突出政策分析与价值( 观) 的相关性。 ( 2 ) 国内学者关于公共政策的定义，综合性都比较强，重视党和政府的公共 政策主体地位，并注重从利益的角度对公共政策的本质进行思考。代表性定义包 括： 孙光把公共政策定义为“国家和政府为了实现一定的总目标而确定的行动准 则 。同时，公共政策有“表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复 杂过程。”4 陈振明则把公共政策定义为“是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期 为实现或服务于一定社会、政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行 为准则。”5 这一界定指出了公共政策的表现形式。 张金马把公共政策定义为“是执政党和政府采取的用以规范、引导有关机构 团体和个人的行为准则和行动指南。 其表现形式有法律、规章、行政命令、政 府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与政策等。对应的公共政策分析则 1 t h o m a sr d y e ：p o l i c ya n a l y s i s 。u n i v e r s i t yo fa l a b a m ap r e s s 1 8 7 6 。q u a d e 。a n a l y s i sf o rp u b l i cd e c i s i o n ( 3e d ) n e wy o r k ：e 1 s e v i e rs c i e n c ep u b l i s h i n g c o ，i n c 1 9 8 9 ，p p 4 5 4 y e h e z k e ld r o r ，d e s i g nf o rp o l i c ys c i e n c e s n e wy o r k ：e l s e v i e ri n c ，1 9 7 1 ，p p 5 0 - 5 3 4 孙光：政策科学 m 杭州：浙江教育出版社1 9 9 8 年 5 陈振明：公共政策分析 m 北京：中国人民人学山版社，2 0 0 3 年，第4 3 页 9 是一个过程，“是在公共政策领域内创造与应用社会知识的复杂的社会过程。 1 陈庆云认为：“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进 行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。一2 宁骚认为：“公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决 公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。”3 顾建光认为公共政策“就是由政府这样的权威机构运用其职能来规范、引导 经济法人实体、市场主体和个人行为，以及有效的调动和利用社会经济资源，以 实现公平与效率等价值目标的主张或决定。”他把政策分析看作是一个多学科、 应用型的研究领域，即“采取各种研究和论证方法，形成和转变与公共政策相关 的信息，以便决策者或当事人发现和解决公共政策问题。川 由于学者们对公共政策涵义的不同理解，就决定了各自的研究范围、侧重点 和方法的不同。在本文中，有必要给公共政策作一比较通用的界定：政府的政策 行为，是政府用来调控社会利益关系的行为。制定公共政策的目的是为了解决社 会公共问题，归根结底是为了解决公共资源或者社会公共利益的分配问题。在这 里，我们将“政策”理解为：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期 为实现一定的社会的政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准 则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。公共政策是政 府在特定时期为实现一定的政治、经济、文化目标，而对公共利益进行权威性分 配过程中采取的行为和行动准则。它是一个有目的的活动过程。公共政策作为政 府行为的表现，首先，政府是用来引导、规范有关机关和个人行动的指南；其次， 公共政策是以公共利益作为客体而制定的一种具有权威性、合法性和强制性的分 配方案：最后，公共政策的分配过程是一个动态的、有生命的过程。而“分析” 一词也从它的广义上来理解，不仅包含理性分析，而且包含判断、直觉的超理性 思维的运用；不仅包含着将一项政策分解成其构成部分来加以考察，而且包括新 的备选方案的设计和综合。它所包含的活动涉及从研究到论证，从提供对一个问 题的洞见到一个完全项目的评估。因此，公共政策分析是运用科学的方法和技术 1 张金马：公共政策分析概念过程方法 m 北京：中国人民大学出版社，1 9 9 2 年，第4 2 页 2 陈庆云：公共政策分析 m 北京：中国经济出版社，1 9 9 6 年，第5 页 3 宁骚：公共政策 m 北京：高等教育出版社，2 0 0 0 年，第6 页 1 顾建光：公共政策分析学 m 上海：上海人民出版社，2 0 0 4 年，第8 页 1 0 对政策的内容、过程及结果等方面进行分析，以促使政策达到预期目标的一种研 究和评价活动。 1 4 研究内容和研究意义 1 4 1 城市房屋拆迁补偿政策 公共政策是政府发挥其职能的重要手段。政策问题的解决者是公共权威机 构，政策问题所涉及的主体是社会公众，解决政策问题的目的是公共利益的调节 和分配。城市房屋拆迁问题牵扯到千家万户，与人民的利益密切相关，所以这一 问题具有公共性。 城市房屋拆迁政策作为公共政策的一种，是指政府为了实现一定的公共利益 或公众需要，对城市土地进行重新配置而做出的规定或行为准则。房屋拆迁政策 的表现形式是主要有关土地利用的政策文本政府关于土地分配利用的政策 决策结果，通常以方针、措施、计划、法律、规定等形式呈现；土地政策的实质 是对土地使用权的分配。因此，土地制度是房屋拆迁政策的核心。拆迁政策是一 个动态过程，所要解决的问题以及提出的对策都必须在政策过程中才能实现其价 值；拆迁政策的公益性要求必须体现全体公民的利益。相应的房屋拆迁政策分析 作为公共政策分析的一个特殊形态，是通过运用科学的方法及技术对拆迁政策的 内容、过程和结果等多个方面进行分析，从而促使拆迁政策达到预期目标的活动。 房屋拆迁补偿是房屋拆迁的一个重要组成部分，相应的补偿制度也是拆迁政 策的分支或组成部分。本文所分析的对象即是对城市房屋拆迁补偿所实施的政 策，即城市房屋拆迁补偿制度。 1 4 2 研究意义 ( 1 ) 提高房屋拆迁补偿决策科学化、民主化的迫切需要。要提高我国房屋 拆迁过程中的决策科学化、民主化水平，就必须大力提倡和发展政策分析，研究 政策过程的规律性，形成系统的、科学的政策制定，执行和评估的理论，探索政 策制定，执行和评估的程序，模型和方法，用以指导实际政策研究，提高政策水 平。 ( 2 ) 市场经济发展的迫切需要。我国的市场经济能否顺利健康发展，能否应 对加入w t o 之后的挑战，在相当大的程度上取决于能否制定出好的、高质量的经 济政策及社会政策。而要制定出好的高质量的政策，必须依靠现代的政策科学理 论和政繁分析方法，这必须依靠发展政策科学及政策分析来实现。 ( 3 ) 深化我国政治体制及行政体制改革，加强我国民主政治建设的迫切需要。 经济体制改革必定引起和促进政治体制及行政体制的改革，政治体制与行政体制 改革本身正是政策分析中的政策制定系统改革的研究范围，要建立更加有效、更 加灵活的政治及行政体制，必须借助政策科学及政策分析的有关理论和方法。 1 5 研究方法和研究思路 l 。5 1 研究方法 本文所研究的是政府公共服务中的一个重要方面公共政策，选取其中的 一个内容城市房屋拆迁补偿的公共政策作为主要分析对象。本文对城市房屋 拆迁补偿的公共政策的分析方法，采用美国学者威廉n 邓恩的“以问题为中 心的政策分析模型。这一政策分析模型涵盖了从方法论到分析方法中的具体操 作流程、技术等全面而系统的内容，搭建了一架从政策分析的理论到实践紧密相 联系的桥梁。 政策分析主要包括以下几