（城市规划与设计专业论文）旧区改造中居民就地安置的可行性研究——以上海市为例.pdf

1 区改造中居民就地安置的可行性研究：以i 海市为例 摘要 当前，拆迁安置问题已成为制约旧区改造顺利进行的瓶颈，由其引发的社会 矛盾、资源和经济效益的损失也日益成为影响城市社会经济健康发展不容规避的 难题。为探索合理解决旧区改造中拆迁安置问题的思路和可行途径，本文从居民 就地安置的视角切入，通过对城市房屋拆迁制度的解读、对国内外就地安置实例 的剖析，在对就地安置类型进行逻辑划分的基础上，结合上海具有代表性的房地 产开发个案的解析，对现阶段就地安置可行性进行了深入论证，并最终形成对当 前旧区改造中实施就地安置的前提和操作方法的原则性归纳和总结，对城市规划 在这一过程中所应承担的责任和应有之作为进行了探索。 在案例剖析过程中，本文结合案例拆迁制度和具体政策的施放，着重分析了 案例所涉及的政府、开发商及原住居民三个利益主体的资源配置关系和利益获取 程度，借以论证案例可行的基础，并通过各案例的相关性比较探求不同就地安置 类型的特点、前提和理想操作模式。 论文更加注重在不突破国家现行市场经济制度、房屋土地制度以及城市房屋 拆迁制度的前提下，利用市场规则运作旧区改造中居民就地安置的可行性，同时 指出城市规划工作者在其中的作用和职责，以期摆脱那种对制度指手画脚、对社 会夸夸其谈、对经济望洋兴叹、操作上又无所适从的尴尬境地。 关键词：旧区改造、就地安置、拆迁制度 l ! 堕塾堡! 旦垦塾丝室曼堕里堑竺翌塞! 坠：! ：塞堕垄型 a b s t r a c t c u r r e n t l y , t h ei s s u eo fd e m o l i t i o na n da l l o c a t i o nh a sb e e nt h eb o t t l e n e c ko f r e s t t i c t i o nn o r m a l p r o c e s s i o no f t h ei n n e rc i t yr e n e w a l ，w h i c hr e s u l t si ns o c i a li s s u e s ， t h el o s i n go fr e s o u r c e sa n de c o n o m i cb e n e f i t s o ，i no r d e rt og r o p ef o r r e s o l v i n gt h e i s s u eo fd e m o l f f i o na n da l l o c a t i o ni ni n n e rc i t yr e n e w a l ，t h i sp a p e rv i e w st h ei s s u e f r o ml o c a l s e t t l e m e n t ，r e a d st h es y s t e mo fd e m o l i t i o na n da l l o c a t i o n ，a n a l y s e st h e d o m e s t i ca n do v e r s e a si n s t a n c e so fl o c a ls e t t l e m e n t a n dt h e no nb a s eo f c l a s s i f y i n g l o c a ls e t t l e m e n ta n d a n a t o m i z i n g t h e r e p r e s e n t a t i v e r e a le s t a t e d e v e l o p m e n t s i n s h a n g h a i t h ep a p e r d e m o n s t r a t e st h ef e a s i b i l i t yo fl o c a ls e t t l e m e n ta tp r e s e n t nt h e e n d ，i ti sp r i n c i p a l l yc o n c l u d e do f t h ep r e c o n d i t i o n sa n do p e r a t i o n a lm e t h o d so fl o c a l s e t t l e m e n ti ni n n e rc i t yr e n e w a lc u r r e n t l y w h a t sm o r e ，i ti sm a d ec e r t a i nt h a tw h a t t h eu r b a np l a n n e r sc a l ld oa n dh o wt od ot h e s ei nt h e p r o c e s so f l o c a ls e t t l e m e n t w h e nt h ei n s t a n c e sa r ea n a t o m i z e d ，w ef i r s t l ym a k es u r et h eb a c k g r o u n do ft h e s y s t e mo fd e m o l i t i o na n da l l o c a t i o na n dp o l i c i e s i nd e t a i l a n dt h e nw es t r e s st h e a n a l y s i s o np r o f i t so ft h eg o v e r n m e n t ，t h ed e v e l o p e ra n dl o c a lr e s i d e n c e s ，w h i c h d e m o n s t r a t e st h eb a s eo fc a s ef e a s i b i l i t y a l s ow eh u n ta f t e rt h ec h a r a c t e r i s t i c s ， p r e c o n d i t i o n s a n d o p e r a t i o n a l m e t h o d so f d i f f e r e n tk i n d so f l o c a ls e t t l e m e n t s t h er e s e a r c hm o r e e m p h a s i z e s n o l b r e a k i n g t h ec u r r e n t s y s t e m o fm a r k e t e c o n o m y , r e a le s t a t ea n dd e m o l i t i o na n da l l o c a t i o n a st h ec o n c l u s i o n s ，w ef i n dt h e p r i n c i p l e s o nl o c a ls e t t l e m e n ti ni n n e rc i t yr e n e w a la n di d e n t i f yt h ea c t i o n sa n d r e s p o n s i b i l i t i e so f u r b a np l a n n e r s k e yw o r d s ：i n n e rc i t yr e n e w a l ，l o c a ls e t t l e m e n t ，t h es y s t e m o fd e m o l i t i o na n d a l l o c a t i o n 2 日区改造中居民就地安置的可行性研究：以上海市为例 1 1 研究背景 第一章绪论 1 1 1 现时期旧区改造的瓶颈 从2 0 世纪8 0 年代开始，随着中国经济的快速腾飞和土地及住房制度改革， 我国长期以来积蓄的住房购买能力和房地产开发潜力得到了有效释放，房地产市 场成长壮大、并日益走向繁荣。进入本世纪以来，一些发展较快的城市，比如上 海，城市发展模式已经开始从以新开发活动为主导的外溢型拓展转向以再开发活 动为主导的城市内部功能与空间的改造与重组，旧区改造日益成为城市开发建设 的重点。 表格1 一l ：上海市主要年份固定资产投资主要指标 固定资产投资 1 9 7 8 正1 9 9 0 矩2 0 0 0 薤2 0 0 2 正2 0 0 3 矩 全社会固定资产投资总额( 亿 2 7 9 12 2 70 8l8 6 9 6 72 1 8 7 0 62 4 5 2 1 1 基本建设1 4 4 61 0 8 5 47 0 3 5 07 8 4 1 3 9 2 7 2 9 更新改造 5 6 07 1 7 73 9 6 2 64 2 2 5 83 8 8 ，0 1 房地产投资8 1 6 5 6 6 1 77 4 8 8 99 0 1 2 4 夺 资料来源：上海市建设和管理委员会 由上表可见，从1 9 9 0 年到2 0 0 0 年是上海市迅猛发展的十年，全社会固定资 产投资增长了8 倍，更新改造投资增长了5 5 倍，房地产投资增长了7 0 倍， 一 直到2 0 0 2 年各项指标均保持了持续、快速的增长：但同时值得注意的是，2 0 0 3 年在全社会固定资产和房地产投资保持快速增长的同时，更新改造投资额却降低 5 1 3 区改造中居民就地安置的可行性研究：以上海市为例 到2 0 0 0 年以前的水平。这一现象说明社会固定资产和房地产投资避开了中心城 区的旧区更新改造而集中到了城市新开发地段，如松江、嘉定等卫星城的建设。 当然一方面这是政府政策和规划有意识的引导，但另一方面也是房地产市场的自 主选择，说明了旧区的更新改造与新区开发相比投资回报率明显偏低或隐藏风 险，因此资本流向了利润更高的地方。但是旧区改造为何会在持续了_ 。年高速增 长之后，在短短年之内就失去市场青睐，前景不被看好? 原因何在? 根据上海市建委的数据显示： 表格1 2 ：上海市房屋拆迁情况( 1 9 9 5 年一2 0 0 3 年) 年份拆迁户数其中拆迁面积其中 ( 户) 居民住宅 ( 万平方米) 居民住宅 1 9 9 57 57 7 77 36 9 53 2 27 72 5 3 9 0 1 9 9 68 9 1 3 28 6 4 8 1 3 4 2 9 5 2 5 8 8 6 1 9 9 77 98 5 77 73 8 84 7 9 6 73 6 3 1 6 1 9 9 87 82 0 57 5 1 5 74 5 2 2 23 4 3 9 4 1 9 9 97 5 1 8 57 37 0 93 4 2 5 02 4 8 1 7 2 0 0 07 06 0 66 8 2 9 33 6 5 7 72 8 8 3 5 2 0 0 17 37 2 87 19 0 95 1 5 6 53 8 6 6 6 2 0 0 21 0 10 9 7 9 87 1 46 “5 34 8 5 0 0 2 0 0 38 08 5 87 90 7 7 5 8 4 9 34 7 5 4 7 夺 资料来源：上海市建设和管理委员会 上表提供了这样的信息，从1 9 9 5 年到2 0 0 2 年上海市房屋拆迁总体上呈现出 了一种震荡上扬的趋势，而2 0 0 3 年的房屋拆迁走势却呈现出较大幅度的下跌， 各项指标均明显低于2 0 0 2 年的相关统计，拆迁安置呈现出了与上文分析的旧区 改造同样的回落趋势。 从2 0 0 4 年9 月1 日上海市政府新闻发布会得到的消息，截至2 0 0 3 年底，上 海市已经出让给开发商尚未开工的经营性项目用地约有3 6 7 0 公顷，而据统计未 开工的最直接的原因主要有三个，分别是动拆迁、报建和规划调整。 只区改造中居民就地安置的可行性研究：以上海市为例 另据上海市房屋土地资源管理局的数据，可以整理得到图表如下： 图表卜1 ：上海市2 0 0 3 年存量土地产生因子分析 动拆迁规划调整报建 资金债务其他 由上图表可见，在存量土地产生的因子分析中，动拆迁问题是存量土地产生 的首要问题，很大程度上制约了上海市建设项目的顺利进行。而这并不是上海市 的特有问题。 2 0 0 2 年到2 0 0 3 年间，随着全国旧区改造力度的不断加大，大量动拆迁矛盾 显化出来，群众投诉、集体上访，甚至发生极端流血事件、暴力冲突等，严重影 响了社会治安及稳定，截至2 0 0 3 年8 月3 1 日，国家信访局收到拆迁上访信件 l1 6 4 1 件，比2 0 0 2 年同期上升5 0 ；上访人数5 3 6 0 人，上升4 7 ( 国家信访局 w w w 面x o g o v e n ) 。2 0 0 3 年9 月，中央维护稳定工作领导小组、国务院办公厅先后 发布了关于贯彻中央领导批示切实做好城镇房屋拆迁中维护稳定工作的紧急通 知和国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通 知。2 0 0 4 年6 月，国务院办公厅下达了关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁 管理的通知。拆迁问题已成为严重阻碍旧区改造和城市发展，关系到国计民生 和社会稳定的热点问题。 随着党中央、国务院和国家建设部对房屋拆迁问题的高度重视以及国家宏观 调控政策的下达，加之各地方旧区改造中房屋拆迁工作难度的不断增加，全国的 7 伽 枷 咖 咖 伽 黜 。 嗣区改造中居民就地安置的可行性研究：咀上海市为例 旧区改造和房屋拆迁进程陆续放缓。 仍以上海市为例，据上海市房屋土地资源管理局的数据，2 0 0 3 年卜海市全 年核发拆迁许可证3 2 4 张，批准拆迁面积达到7 9 0 9 5 万平方米；而2 0 0 4 年拆迁 规模和拆迁速度都明显比上年放缓，1 至7 月仅发放拆迁许可证7 7 张，批准拆 迁面积仅为1 3 9 5 万平方米。上海市控制拆迁规模取得了明显成效，但由此也引 发了房地产市场和城市建设中的一系列问题。如：动拆迁规模的缩小，客观上使 房地产市场刚性需求明最减少，进而影响上海的楼市走向，而旧区改造的放缓也 将抑制中心城区房地产供应从而导致房产价格的持续上扬。 由此我们可以断定，城市房屋拆迁问题是现时期旧区改造的瓶颈，是保障城 市建设和社会经济健康发展所必须攻克的难关。 1 1 2 城市房屋拆迁制度的发展及衍生问题 理论上说，作为房地产开发涉及的拆迁人和被拆迁人之间属于两个平等民事 主体之间的协议与合同关系，应当在市场规则和相关制度的框架下通过平等磋商 协议解决，协议不成交由司法机关处理。这本不是一个复杂问题，但是中国的土 地公有制使问题复杂了：所有权和使用权的分离衍生出大量社会的、经济的和法 律的问题，随着经济发展和社会阶层分异，矛盾更集中表现在房屋拆迁和居民安 置过程中。 1 9 9 1 年国务院颁布了新中国第一部拆迁法主干法城市房屋拆迁管理 条例( 下文简称条例) ，以法规体系和政策体系为主要架构的城市房屋拆迁 制度1 由此建立而发展。 毫无疑问，城市房屋拆迁制度是影响甚至决定拆迁方式的核心因素，发展至 今共经历了两个阶段以1 9 9 1 年条例为核心阶段( 下文简称9 1 条例 阶段) 和以2 0 0 1 年条例为核心的阶段( 下文简称0 1 条例阶段) 。 曲计划向市场转型期的9 1 条例阶段( 1 9 9 l 2 0 0 0 ) 随着2 0 世纪8 0 年代土地使用制度改革和住宅商品化改革的展开，中国房地 产业得到了飞速发展，并迅速拉动了宏观经济的迅猛增长，中国的城市建设和旧 区改造也同时迎来了新中国成立后最恢宏的时期，并一度出现了经济发展过热、 f 兰改造中居民就地安置的可行性研究：以卜海市为例 房地产泡沫的现象。紧随而来的是在e t 区改造中大量发生的原住居民动迁安置问 题，而在土地和房地产市场刚刚起步的上世纪8 0 年代末，各地的处理方式表现 出很大的政策随意性和市场行为的混乱状态。而计划经济时代的行动惯性使得有 些地方政府为了给开发商创造更好的开发环境招商引资，包揽了从动迁到安 置的全过程，政府成为了拆迁主体。为规范拆迁制度、保障城市建设和开发行为 有序进行，尤其是为了培育和引导处于起步期的土地和房地产市场健康发展， 1 9 9 1 年国务院出台了城市房屋拆迁管理条例，并由此出台了一系列下位法规 和相关政策。各地方的拆迁制度也陆续构建形成。 以上海市为例，整个9 1 条例阶段拆迁制度的建立健全可以说是伴随着 “3 6 5 工程”展开和发展的。1 9 9 1 年上海市政府发布了上海市城市房屋拆迁管 理实施细则，与此同时启动了3 6 5 万平方米危棚简屋改造的重大旧区改造工程。 在1 9 9 1 年到1 9 9 7 年间，一面配合着危棚简屋改造的展开，一面出台了一系列相 关法规和拆迁政策推进和完善了上海拆迁制度的初步建构。至1 9 9 7 年年底共计 完成了约2 4 0 万平方米危棚简屋的改造工作。此一阶段的拆迁安置主要以政府提 供和组织房源，对原住居民实行以现房安置为主、货币化安置为辅的解决方案。 原住居民的利益基本得到了保障，绝大多数得到了改善和提高；开发商获得了较 大的利润空问；但是政府则投入了大量的人力、物力和财力，在获得社会效益和 环境效益的同时损失了部分直接经济效益。 1 9 9 8 年上海市政府进入了新一轮的拆迁制度探索和建构。上海市危棚简屋 改造地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法的施行标志着上海市探索货币化安置 的开端。这个具有里程碑意义的地方性法规出台的主旨就是将政府从拆迁安置的 参与者拉回到管理者的正确角色，从而使市场在资源配置中起到主导作用。从发 展市场经济的角度看，这无疑是一个巨大进步。也就是从这时起，上海市的拆迁 安置从所谓的“数人头”过渡到“数砖头”阶段。从1 9 9 8 年到2 0 0 0 年是上海市 较为成功的大规模旧区改造阶段，由于相关政策和法规的协调配套，尤其是将危 棚简屋改造与存量商品房消化、经济适用房和微利安置房建设、二手房市场建立 完善、廉价房租赁等整合实施，使得经济发展与社会发展、城市建设有机结合、 整体推进。不仅迅速实现了城市环境面貌的更新和美化，还探索出城市房屋拆迁 货币化安置的道路。 日区改造中居民就地安置的可行性研究：以上海市为例 当然纵观整个9 1 条例阶段，除明确了政府在拆迁行为中角色范围( 管 理者) 外还呈现出两大特点：一、行政色彩浓郁，“保障城市建设顺利进行”的 目的明确；二、提倡以“产权调换”形式安置被拆迁人。这两大特点集中反映了 当时中国房地产市场正处于起步期的发育阶段，因此必须带有较为强烈的计划经 济色彩，而不能完全放开；不能将居民安置盲目推向尚末发展成熟的房地产市场， 而必须计划的解决安置。 反映到拆迁方式上，以上海市为例，主要表现为：开发商缴纳的土地出让金 大多包含了拆迁补偿费用，动拆迁由市级、区级两级政府协调解决，并通过统 组织安置房源集中安置拆迁居民。当然1 9 9 8 年以后上海市政府探索性的尝试了 货币化安置结合实物安置的方式解决旧区改造中的动拆迁问题，由于当时上海市 空置商品房有较为可观的存量且二手房交易的市面价格徘徊在较低水平，因此这 一模式获得了较为显著的成效。 b ) 0 1 条例阶段( 2 0 0 1 年至今) 随着中国加入w t o ( 世界贸易组织) ，国内经济进一步融入经济全球化进程， 中国法规体系也面临着前所未有的剧烈变革。建立健全与清理整顿成为中国法规 体系改革齐头并进的两条主线。与此同时，依法治国基本方略的确立也为中国的 法制建设搭建了操作平台。这是叭条例出台的时代背景( 外因) 。此外，经 过十余年培养建立的中国房地产市场虽然仍处于发展期，但是也已经曰益走向成 熟，许多情况已经发生了巨大变化，如投资主体、投资方式、市场需求、政府角 色、社会状况等，因此9 0 年代初制定的规章制度已明显不适应当前发展需要， 城市建设相关法规体系迫切需要一次重新修订。这是0 1 条例出台的现实背 景( 内因) 。在外因和内因的共同作用下，2 0 0 1 年6 月国务院审议通过了修订后 的城市房屋拆迁管理条例，由此拉开了o l 条例阶段的序幕。 但是与9 1 年全国房地产市场普遍从零开始的形式不同的是，由于1 0 年来全 国政治、经济、社会和文化等众多因素在各地之间发展的不平衡，尤其是各地房 地产市场发展水平、各地领导和政府的执政能力、各地社会阶层分化程度的不同， 在新世纪伊始出台的这部城市拆迁核心法规所面对的是比2 0 世纪9 0 年代初复杂 得多的国内市场和城市发展形势。然而遗憾的是这部脱胎于9 1 条例的城市 日区改造中居民就地安置的可行性研究：以上海市为例 拆迁法似乎并未对这样纷杂的局势有充分的估计和把握。近年来由于城市拆迁而 引发的一系列恶性事件不断浮出水面：2 0 0 3 年8 月南京邓府巷同庆里居民翁彪 自焚，9 月安徽农民朱正亮在天安门广场自焚和北京朝阳区黄杉木店村王宝光自 焚，1 0 月北京叶国强跳金水河事件诚然我们不能将这些集中暴露出的矛盾 简单的归咎于城市拆迁本身这其中必然隐含着社会发展的更深层的根源。但 是必须反思的是以0 l 条例为核心的城市房屋拆迁制度是否有效协调了城市 开发与市民生活之间利益、是否反映了新时期社会经济发展的主流方向。 首先由国务院制定的行政法及其赋予各地方政府权力制定的地方性法规来 改变或剥夺由宪法和民法确定或赋予公民的房屋所有权和土地使用权，实属法理 不清、行政权滥用的行为。其次，根据0 1 条例第六、七条规定拆迁人可单 方面订立拆迁计划和拆迁方案，并在原住居民还拥有房屋所有权和土地使用权的 情况下获得地方政府发放的国有土地使用权批准文件，直接违背了“一物一权” 的民法基本原则，造成拆迁程序上的混乱错误。再次，“国家为了公共利益的需 要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，这足 宪法赋予国家的权力，但o l 条例十五、十六、十七条却赋予了“拆迁人” 以强制拆迁的权力，并且具有不可斥性，这种拆迁主体的易位直接导致了诸多拆 迁纠纷甚至血案的发生。 2 0 0 3 年9 月国务院办公厅发出国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁 工作维护社会稳定的紧急通知、建设部制定了城市房屋拆迁行政裁决工作规 程、城市房屋拆迁估价指导意见，2 0 0 4 年6 月国务院办公厅发布关于控制 城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知，至此各地城市房屋拆迁规模重被纳入 计划指标，拆迁制度经历修整与重构。 从拆迁补偿和安置的方式来看，0 1 条例与9 1 条例最大的不同在于 0 1 条例提出并鼓励了货币补偿的方式。这将被拆迁人的安置问题推向了中国 发育并不成熟的房地产市场。而凭借中国尚不规范和完善的房屋估价体系、脆弱 的市场准则和信用制度、极不稳定的房地产价格交易平台，被拆迁人凭借可怜的 拆迁补偿金无法完成自我安置，必然引发大量的社会问题。事实也是如此，拆迁 过程中开发商按其单方面制定的拆迁计划和拆迁方案，将动迁安置的补偿金存入 政府( 拆迁主管部门) 指定的银行账户，借助政府的干预甚至强制力完成拆迁； 日区改造中居民就地安置的町行性研究：以上海市为例 政府则只在宏观调控层面制定相虑政策、最低拆迁补偿标准和经济适用房的原则 布点和规模，而不深入到具体细节。于是这种理想化的市场运作模式在忽略了中 国房地产市场的成熟化程度和现实问题的情况下匆匆展开了。 值得一提的是，2 0 0 4 年3 月1 4 日，第十届全国人民代表大会第二次会议通 过了中华人民共和国宪法修正案。这是我国建国以来的第四次修宪，原第1 3 条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依 照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不 受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益 的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” 这一举措标志着中国完善了对私有财产保护的规定。 据新华社新闻研究所和新华网自2 0 0 4 年3 月8 日9 点至1 1 日9 点在新华网 上联合开展的私有财产保护问题的问卷调查，有2 0 6 9 人填答问卷。当问及“您 认为哪类群体的私有财产受到损害较多”时，城市拆迁户、被征地农民和农民工 等选项排在前列，分别为3 4 4 l 、2 3 3 2 和1 6 9 6 。这一方面表达出民 众对城市拆迁过程中私有财产被强行侵犯的强烈不满，另一方面反映了中国民众 法律意识的提高，用法律武器维护自身的权利己逐渐成为共识。第四次修宪将私 有财产不受侵犯置于国家根本大法一宪法的高度，无疑将对城市拆迁产生深远 影响。 1 1 。3 西方国家拆迁安置的启发与思考 任何国家在面对旧区改造时都会遇到拆迁安置问题，下面让我们看一下西方 资本主义国家面对旧区改造和拆迁安置是如何处理的。 首先，西方国家通常会将项目开发的性质区分为公共开发和私人项目开发两 类。在美国只有基于公共开发的项目政府才能行使有偿征收私有财产( e m i n e n t d o m a i n c o n d e m n a t i o n ) 的权力，这必须满足三个要件：1 ) 正当的法律程序( d u e p r o c e s so f l a w ) ；2 ) 公平补偿( j u s tc o m p e n s a t i o n ) ；3 ) 公共使用( p u b l i cu s e ) 。( 周 大伟，2 0 0 3 ) 这里我想着重提出的是公平补偿，在美国公平补偿体现为： a ) 丰体的公平：即有权得到补偿的不仅仅包括财产的所有人，还应当包括 财产相关的收益人，如房地产的承租人； 】丌区改造中居民就地安置的可行性研究：以 ：海市为例 b ) 客体的公平：即取得补偿的对象不仅仅包括房地产本身，还应当包括房 地产的附加物，以及与该房地产商誉有关的无形资产： c ) 估价的公平：即法律要求补偿的价格应当以“公平的市场价值( f a i r m a r k e tv a l u e ) ”为依据。确定公平的市场价值最有效的方式是双方分别 聘请独立的资产评估师提出评估报告，如果各自的评估报告结论相差悬 殊，则由法庭组成的陪审团裁定。 而其公平市场价值最核心的原则就是“平等自愿”，由于美国的房地产业是 稳定、开放的自由市场制度，同一类住宅在市场上的比较价格是稳定可查的，这 为拆迁补偿提供了有力的依据。 作为私人项目开发，通常开发商会在获得开发权之前收购开发用地的产权， 这种收购建立在平等自愿的基础上。原住居民在遭遇收购时会涨价，但通常会有 限度，否则开发商一旦放弃了这个项目，他将失去一个发财的机会。而在开发商 取得地权之后能否获得开发权，要看开发项目是否符合区划，需要重新区划 f r e z o n i n g ) 的必须经过整套严格而公开的程序申请审批；当然如果开发商预先取 得了开发权再收购土地，收购成本肯定更高，原住居民会根据开发项目的情况判 断土地的潜在价值和升值空间，重新核定其所有土地的价值再与开发商讨价还 价。因此在美国拆迁安置通常在开发立项之前就已经结束了。 从美国的房地产制度中我们可以得到的启发是：第一、规则和程序必须是公 于1 ：( o p e n i n g ) 、开放( d e b a t a b l e ) ；第二、有独立的司法监督，留有司法挑战 f c h a l l e n g e a b l e ) 的途径；第三、公平的补偿要有法律的保障。 接下来让我们再看一个德国柏林就地安置的案例：柏林哈克庭院( o i e h a c k e s c h e nh 6 f e ) 改造 哈克庭院位于柏林市中心米特区繁华的r o s e n t h a l e t 大街上，于1 9 0 6 至19 0 7 年间由k u r tb e r n d t 和a u g u ste n d e l1 设计建成，面积10 0 0 0 平方米，由八个 院落组成，各有其独特的风格，是当时欧洲最大的一组院落建筑。庭院8 0 的原 居住空间都是为豪华的生活而设计的，租客为手7 - 艺者、商人、律师等，前楼还 设有供军官、官员及“上流人士”居住的豪华套房；第一个庭院里设有商店和娱 乐场所，侧楼及背街庭院里则是手工工场和工人及平民百姓的住房。19 4 9 年东 德期间哈克庭院为国家没收，195 1 年申报为大众住宅，底层被汽车修配车间及 日区改造中居民就地安置的可行性研究：以上海市为例 一些小型手_ t - _ y - 场所利用。1 9 9 4 年哈克庭院被海德堡的建筑商r o l a n de r n s t 和 杜塞尔多夫的房地产商d r r a i n e rb e h n e 收购。1 9 9 5 至1 9 9 7 年间，哈克庭院 在w e i b p a r t n e r 的规划下经历改造和维护，改造的资金来自于以上房地产商 和居住、文化娱乐及手工艺工作室的租金，总计8 0 0 0 万马克。 图1 - 1 ：哈克庭院坐落在繁 华的城市中心，是一组规 模巨大的院落式建筑 图1 2 ：改造后的哈克庭 院内部显示出勃勃生机 和极富商业价值的历史 人文气息 图1 - 3 ：哈克庭院改造后 典雅的外立面一一迎合 了城市中产阶层的审美 观而大受青睐 1 4 f 几区改造中居民就地安置的叫行性研究：以上海市为例 在改造过程中，主要通过立面整修和内部庭院的整饬优化了原哈克庭院已渐 破败的整体环境，并通过将原有底层汽车修配车间和手工作坊迁出，引入商业和 文化娱乐项目赢得对城市空问的回归。庭院以其良好的区位条件、内部优雅的格 调和闹中取静的氛围以及浓厚的历史文化气息重新吸引了中产阶层和s o h o 族 的入住，并使租金达到了改造前的1 0 倍之多。值得注意的是，改造并未迁出原 住居民，而是利用商业设旌面积的增加、对原有功能的置换和环境改善所带来的 租金的增加保证了改造的整体效益。 另一个非常著名的旧区改造中居民就地安置的案例是日本东京的“六本木山 庄”项目( r o p p o n g ih i l l s ) 。 图1 - 4 ：地上5 4 层超高层商务写 宁楼森之塔 图1 - 6 ：傍晚新兴商业区极富 层次感的商业空间和公共场 所 图1 - 5 ：地上4 3 层超高层住宅中安置 了2 0 0 户原住居民 i e l 区改造中居民就地安置的可行性研究：以上海市为侧 六本木地区位于东京繁华的城市中心区，该改造项目占地1 1 6 公顷，是近 年来东京最大的旧区成片再开发项目。开发商森大厦公司用了长达17 年的时间， 一一说服当地的4 0 0 多家土地所有者转让土地，并最终在20 0 0 年开始动工，于 20 03 年4 月2 5 日开放问世，总投资额达到了2 2 5 亿美元。 该项目将原住2 0 0 户居民完全就地安置，并通过整合的商务区、工作区、住 宅区和生活娱乐区创造功能完整，规模宏大的综合社区，吸引居民入住，靠人气 和繁华提升地段价值。当然在整个开发过程中还引入了非常多的设计理念和商业 经营理念，如强调对绿化环境以及人文环境的建设和营造，强调人性化和宜人尺 度的细节设计，强调对不同社会阶层的吸纳和整个社会结构的协调，强调功能综 合，等等。但是最终我们发现开发商最为核心的手段仍是利用提高容积率和占总 用地面积5 0 的商业空间确保了整个项目的商业利润并为居民就地安置提了可 能。 西方国家在房地产开发和拆迁安置方面的先进制度和成熟做法是值得我们 学习和借鉴的。在市场机制下如何保证社会公平、在旧区改造中如何保证原住居 民的利益不受侵害，在出现矛盾纠纷时如何保障项目顺利进行，是现时期中国城 市建设和发展亟待解决的重中之重。 1 2 研究的意义及目的 1 2 1 研究意义 要谈旧区改造中居民就地安置可行性研究的意义，首先要谈就地安置的意 义。从社会学的观点来看，就地安置有利于城市文脉的延承和原有风俗习惯的留 存，有利于保持社会阶层的多样性以维护城市社会生态的平衡；从城市建设发展 来说，当前旧区改造中拆迁安置矛盾的焦点主要是由于中心城区房价的快速攀 升、安置房源的短缺以及二手房市场的不规范和不成熟使得拆迁补偿金额无法令 原住居民在市场中实现自我安置，因此就地安置为解决拆迁安置矛盾提供了一种 途径和思路。 对于旧区改造中居民就地安置可行性的研究根本上说属于公平与效率的范 畴。一些学者从维护社会公平、延续城市文脉、保证社会阶层合理结构等方面对 1 6 1 7 区改造中居民就地安置的可行性研究：以上海市为例 动迁居民就地安置的必要性予以了一定程度的关注，但是从城市规划、经济运营、 城市开发与建设和政策法规的角度着眼，关注其可行性的学术研究尚处于空白阶 段。 然而，当前旧区改造中居民动迁安置矛盾的激越与尖锐已经不容我们回避。 本文之所以选择这样一个社会焦点问题作为研究对象，就是为了寻求城市规划对 人文关怀和社会责任的回归。 在许多旧区改造项目中，我们发现很多居民并不愿意离开原来的居住地。这 是因为他们的学习、工作、社会网络与原住地有着千丝万缕的联系，那里保留着 他们生活的印迹。但是当前的旧区改造形成了两大误区：一、原有居民和他们所 生活的物质空间环境一样已经不适于城市发展的需要物质空间环境的更新 必然要伴随着社会结构的更新；二、旧区改造最核心的目标1 之一一建立高尚 的人文社区与低收入阶层是格格不入、水火不容的两个范畴。于是基于这样的认 知，无论是开发商还是政府都积极推动着旧区改造的“社会化”2 。但是此做法 的消极后果很快显现出来： a ) 快速的物质空间改造使得城市记忆被人为的割断，城市发展的历史片段 化难以连续，城市面貌千篇一律，缺乏特色； b ) 社会结构的快速演替使得城市文脉和传统风俗习惯逐步遗失，单一化的 社会阶层无法维系社会发展的健康和有机； c ) 缺乏人性关怀的大拆大建、强制动迁使得弱势群体流离失所，丧失了生 存空间和环境，造成严重的社会问题和隐患； d ) 集中建设中低价商品住房政策诱发形成贫民区和富民区的相对集中，强 化社会的两极分化。而低收入阶层社会群体的过度集中，也会引发诸多 社会问题，进而对当地经济、社会的长远发展带来消极影响。 原有居民一定程度上传承了城市文脉，他们的生活方式和习俗留存了城市历 史的记忆；同时适当保留一定比例的低收入阶层是保持社会阶层多样性，维持社 会稳定和城市生态平衡的必然要求。 1 旧区改造的核心1 7 标物质空间环境的改善以及精神文化环境的改善。( 刘海生，陈联军，王毅捷 等，1 9 9 8 ) 2 对城市l h 区的社会阶层和社会结构进行侵入演替式的改造。( 张鸿雁，2 0 0 1 ) 旧区改造中居民就地安置的可行性研究：以卜海市为例 本文研究的意义就在于希望通过对旧区改造中居民就地安置的研究，更多的 关注城市社会生态的平衡，关注城市弱势群体的利益，关注在以经济建设为中心 的社会主义建设过程中如何利用市场机制和政府宏观调控令目前棘手的旧区改 造和动迁安置有更多可行的选择性。 1 2 2 研究目的 论文以上海市为例，通过对拆迁具体案例并结合当时拆迁制度背景的研究， 求索当前城市拆迁成为社会焦点议题的现状及根源，寻找由政府引导、房地产商 开发、公众参与等综合方式推进旧区改造中居民就地安置的可行化途径，以求达 到优化城市空间结构、创造多样生活环境以及延续城市发展脉络、缓和社会阶层 分异、解决城市问题( 尤其是社会问题) 的目的。 a ) 揭示旧区改造中拆迁矛盾产生的根源，政府、开发商及原住居民三者的 利益关系； b 1 研究在市场经济环境下就地安置的类型和可能途径，通过案例分析解读 其内在c l n 和逻辑，求索支撑就地安置的必要条件和充分条件： c 1 寻找就地安置的可行模式，为破除当前动迁安置成为旧区改造中的极大 障碍提供一种可行途径，或至少提供一种解决问题的视角； d 1 以另- 种思路探索城市规划在旧区改造中的作为，寻求更合理的确定城 市规划各项指标以及城市规划方案的方法。 1 3 研究方法与技术路线 这是一个具有很强实践性的研究课题，笔者采取分类比较、而重点是通过对 不同安置类别的实际案例的研究尤其是对各方利益主体的经济性测算，揭示 市场经济体制下的旧区改造中居民就地安置的可行化程度及其实现条件。 在进行课题研究的过程中，笔者首先通过阅读大量国内外相关书籍以获取理 论经验的储备，研究中国房屋拆迁制度的演变和特征以把握制度平台，研究国内 外已有成功案例的操作以了解现行做法和动态；其次，对上海市旧区改造以及拆 迁安置的发展历程和现实状况做充分的调查和研究，从而寻找研究的立足点和突 引墨改造中居民就地安置的可行性研究：以上海市为例 破口，对所取案例进行现场踏勘和走访，从而倾听并了解居民意愿，对政府相关 部门进行访谈，从而熟悉政府相关法规政策，对案例开发商进行面对面的交流从 而探究项目开发的实际问题；最后，通过对所有资料的汇总和整理落实到课题研 究，在对就地安置进行逻辑分类并结合具体案例研究的基础上，分析旧区改造中 居民就地安置可行化的条件和模式，并再一次结合现实案例的深入研究对具体条 件和模式作进一步修正，从而得出具有现实参考性和操作性的判断和结论。 其中，对于文献阅读环节，笔者主要通过图书馆资料查询、i n t e m e t 网络搜 索等手段获取资料来源。对于案例资料，主要通过实地考察、政府走访、开发商 和居民访谈的形式获取。所收集的数据和资料将悉数通过笔者整理、汇总，利用 计算机相关软件加以分析用作论文基础资料的第一手来源。 由于笔者参与了上海市静安区江宁路街道、南京西路街道的社区规划，徐汇 区社区公共设施的功能定位与公众参与等相关课题和项目的工作，能够取得课题 研究所需的部分资料，并有机会接触到社会上现有部分案例的探索和实践过程， 有接触旧区改造中政府、开发商和居民这三个利益主体的机会，这些均为课题研 究工作提供了前提和帮助。 总之，笔者认为旧区改造中居民就地安置的可行性研究就其现实性来看是必 要的，就其操作性来看是可行的。 1 4 论文框架 i 国外如何解决问湛 f 盖改造中居民就地安置的可行性研究：以上海市为例 第二章就地安置可行性的理- 眭探索 2 1 前提设定及相关概念界定 2 1 1 前提设定 a 、旧区改造的宗旨和原则立场 旧区改造是城市建设活动中的重要组成部分，其主要目的是在经济、社会和 科学进步的基础上，满足广大人民群众日益增长的物质文化需求，提高环境质量。 因此旧区改造的宗旨是满足人民的需求、改善人民生活，而不是实现土地价值最 大化，不是少数人或者政府的经营获利。 随着社会主义市场经济体制的建立，旧区改造已由单纯的政府行为变为政 府、开发商、居民、土地使用单位以及金融机构等的共同行为。利益的多元化在 旧区改造中表现得十分突出。也正因如此，在面对旧区改造及其衍生的各种问题 尤其是动迁安置问题时，必须确定判断是非对错的原则立场以人为本和 资源最优配置。 b 1 政府执政的价值取向和出发点 政府必须坚持执政为民的工作思想，以全心全意为人民服务为出发点，以是 否代表最广大的人民群众的利益为一切工作的价值取向。从旧区改造中居民动迁 安置的实际来看，政府的立场应该是本着公平、公正、公开的原则，实现人民的 愿望、满足人民的需要、维护人民的利益。更具体地说，要分清政府职能与市场 职能，避免“大包干”，避免开发商利益至上或者单纯的、表面的、近期的经济 效益至上。 c 1 公平与效率 判断旧区改造中原住居民能否就地安置本质上是在公平与效率间的权衡与 取舍。资本的天性就是以赚取最大利润为其根本目的，因此在纯粹的市场经济体 2 0 日区改造中居民就地安置的可行件研究：以上海市为例 制下资本必将完成以经济效益最大化为导向的流动，从而完成资源在经济上的最 佳配置。但是这样的效率完全摒弃了公平的权重，社会矛盾的激化最终会使这样 的效率走向死亡。因此在一切以经济建设为中心的当代中国，有识之士也从未间 断过以最小的公平损失来换取尽可能多的效率和以最小的效率损失来争取最大 可能的公平的不懈追求。 论文引渡了西方经济学中帕累托( p a r e t o ) 最优状态作为现阶段中国旧区改 造过程中涉及到动迁安置尤其是判断就地安置可行性的前提和标准。所谓帕 累托最优，就是指这样一种状态，在不使其他人境况变糟的情况下，而不可能再 使另一部分人的处境变得更好。就旧区改造而言，可以演化为开发建设活动涉及 的各个利益主体，不但不应有任何一方利益受到损害，而且社会福利要尽可能实 现最大化，社会发展要达到最佳状态。它包含了两个层面的含义：第一是针对具 体的利益主体，如政府、开发商和原住居民不应有任何一方在改造后利益受 到损害，当然这里主要是指作为弱势群体的原住居民的利益至少不受到任何形式 的损害，同时其他利益主体的效益尽可能得到最大化；第二是针对资源配置的效 率应当使每一项资源都得到最有效的配置，从而避免项目中无谓的浪费、甚 至足废止。 m 封闭系统内的静态研究 由于论文涉及到房地产领域的诸多概念和知识，牵涉到房地产开发实际操作 中的每一项环节，尤其是与时效性的法规政策甚至是宏观制度密切相关，囿于笔 者背景知识和研究时间，无法在现实开放化的系统内将所有制约要素纳入研究的 范畴。因此只能是在具体界定的理论化环境中作封闭系统内的静态研究。 为了便于说明问题，论文将房地产开发成本简化为土地出让成本、动迁成本、 建设成本和其他支出四个部分。这里规避了开发成本中配套及其他收费支出、管 理费用和筹资成本等专业而繁琐的计算，同时也避开了外部要素不确定性的影 响。 研究中将长期利润( 如经营性配套公建的租金) 转化为一次性利润，从而简 化了对房地产项目总体利润的核算。 对房地产开发项目中的利益主体只考量房地产开放商、政府和原住居民三 方，也是为了突出论文研究的目的性和针对性。 日区改造中居民就地安置的可行性研究：以卜海市为例 2 1 2 相关概念界定 a ) i i _ 1 区改造 旧区改造的过程是城市更新的过程，通常意义上的旧区改造是指对城市建成 区内不适应当前经济、社会发展要求的区域进行的更新和改造，它包含了对物质 环境落后、功能结构不合理地区的改造和对有保护价值的文物古迹、传统街区进 行的保护双熏含义。 而本文所涉及的旧区改造主要是指对居住空间狭窄、基础设施落后、建筑质 量和环境质量低下的老旧居住区或商住混合区进行的拆除新建模式3 的改造。 b 1 就地安置 本文“就地安置”是指在房地产开发中，原住居民的全部或一部分在同项 目涉及的地块内回迁安置的行为。