（产业经济学专业论文）管制行业中政府信用机制研究——以中国电信行业19942004年的改革为例.pdf

中文摘要 管制行业中政府信用机制研究 以中国电信行业19 9 4 - 2 0 0 4 年的改革为例 摘要 国外主流经济学对管制理论的研究曾经一度集中于管制激励方 面，而相对忽视管制治理结构的研究。由于受到国外研究的影响，国 内学者也大多具有同样的研究倾向，以至于中国管制行业的理论研究 和改革政策过多打上“欧美模式”的烙印，但是中国管制行业的改革 包括改革较早的电信行业却没有取得同等的改革绩效，这就引发了对 管制行业研究角度的重新定位。基于以上思考，本文认为研究转型国 家的管制行业改革，如果结合特定的国家制度背景，从国家信用的角 度出发，可能会提出比较新颖的解释力 从这个考虑出发，本文以中国电信行业的改革为例，除最后的总 结，通过五章对管制行业之一电信行业的政府信用机制进行研究。第 一章是导论部分，主要阐述和界定论文中的基本概念及其内涵，介绍 了论文选题的背景及其理论和实践意义，其中包括论文的研究方法和 创新之处。第二章是文献综述，比较详细地介绍了国内政府信用研究 的情况，以及政府信用研究所涉及的制度经济学理论，主要是制度经 济学中的成本收益理论、产权理论和委托代理理论，并且进一步介绍 西方主流经济学的政府管制理论。通过文献综述，一方面为论文后面 英文摘要 r e s e a r c ho ng o v e r n 匝n tc r e d i ti n r e g u l a t o r yi n d u s t r y t h ec a s es t u d yo ft h e r e f o r mo fc m n e s et e l e c o 孙仉n i c a t i o n i n d u s t r yf r o mt 眦a ro f1 9 9 4t o2 0 0 4 r e s e a r c ho nt h er e g u l a t o r yt h e o r ya b r o a dm a i n l yf o c u s e so nt h e r e g u l a t o r yi n c e n t i v er a t h e rt h a no n t h es t r u c t u r eo fr e g u l a t o r yg o v e r n a n d e s od o e sd o m e s t i ce c o n o m i c s d u et ot h i sm s e a r c ht r e n d ，t h er e f o r mo f t h e r e g u l a t o ri n d u s t r yi n c h i n ai s o b v i o u s l ym a r k e dw i m e u r o p e a no r a m e r i c a nm o d e l ”，b u tt h ef i n a lp e r f o r m a n c eo ft h er e f o r md i f f e r sf r o m t h a to f e u r o p e a no ra m e r i c a nm o d e l ”t h i sp h e n o m e n o nl e a d st ot h e r e t h i n k i n go ft h ea p p l i c a t i o ni nc h i n ao fm a i n s t r e a mr e g u l a t o r yt h e o r y b a s e do nt h ea b o v e ，t h ep a p e rh o l d st h a tw h e nd o i n gr e s e a r c ho nt h e r e f o r mo ft h er e g u l a t o r yi n d u s t r yi nt r a n s i t i o n a lc o u n t r y , i tw i l lp r o v i d e n e wi n s i g h ti n t ot h er e g u l a t o r yt h e o r y , i ff r o mt h ep e r s p e c t i v e o f g o v e r n m e n tc r e d i t ，c o m b i n e dw i t hn a t i o n a li n s f t t u t i o n a lb a c k g r o u n d 英文摘要 i n d u s t r yi nt r a n s i t i o n a lc o u n t r ys u c ha sc h i n a , i tw i l lb em o r eh e l p 丘df o r u st ou n d e r s t a n dt h er e f o r mi fw ed oi tf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fn a t i o n a l s p e c i f i ci n s t i t u t i o n a lb a c k g r o u n d , e s p e c i a l l yf r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h e i n f l u e n c eo ft h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n , l e g i s l a t i o na n dj u d i c a t o r yo n t h er e f o r mp e r f o r m a n c e t h ef o u r t hc h a p t e rb r i e f l yl i s t st h ep h e n o m e n o n o ft h e g o v e r n m e n t c r e d i ta n o m i e d u r i n g t h e p r o c e s s o ft h e t e l e c o m m u n i c a t i o nr e f o r m , a n dt h e ne x p l a i n st h e s ep h e n o m e n o nw i t ht h e a p p l i c a t i o no ft h e c o s t - b e n e f i t t h e o r y , p r o p e r t yr i g h t st h e o r y a n d p r i n c i p a l a g e n tt h e o r yo fi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s ，i no r d e rt op r o v et h e t h e m eo ft h i sp a p e r , w h i c hi si tw i l lp r o v i d en e wa n de f f e c t i v ei n s i g h t s i n t ot h er e f o r mo ft h ec h i n e s et e l e c o m m u n i c a t i o ni fw ep a ym o r e a t t e n t i o nt ot h es t r u c t u r eo ft h er e g u l a t o r yg o v e r n a n c e ，i fw es t u d yt h e r e f o r mf r o mt h ep e r s p e c t i v eo f t h eg o v e r n m e n tc r e d i t i nt h ef i f t hc h a p t e r , w i mt h ef r a m e w o r ko ft h eg a m et h e o r y , t h ep a p e ri si n t e n d e dt ob u i l du p t h e g o v e r n m e n t c r e d i t p r o t e c t i o n m e c h a n i s m b y t h em e a n so f d e m o n s t r a t i n gw h yw ea p p e a lf o rf a i t h f u lg o v e r n m e n t , a n dh o wt o m o t i v a t ea n dc o n s t r a i n tg o v e r n m e n tt ob ef a i t h f u l a u t h o r ：y a nl i m i n g ( i n d u s t r i a le c o n o m i c s ) s u p e r v i s e db y ：p r o f e s s o rh ew e i k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tc r e d i t c h i n e s e t e l e c o m m u n i c a t i o n , r e g u l a t o r yi n d u s t r y ，g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n , c r e d i ta n o m i e 附件一： 东华大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：我恪守学术道德，崇尚严谨学风。所呈交的学位论文，是本人在导师的 指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已明确注明和引用的内容外，本论文不包 含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品及成果的内容。论文为本人亲自撰写，我对 所写的内容负责，并完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： b 凝：2 卯占年群 附件二： 东华大学学位论文版权使用授权书 学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家 有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅或借阅。本人授权东华大学可 以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等 复制手段保存和汇编本学位论文 保密口，在年解密后适用本版权书。 本学位论文属于 不保密瓯 学位论文作者虢煮蝴 日期：形年1 月j 日 指导教师签名：7 弓芝丑 日期：川年j 月u b 管制行业中政府信用机制研究一、导论 1 1 基本概念 1 1 1 信用的定义 一、导论 现代汉语词典中“信用”定义为：1 、能够履行跟人约定的事情而取得的信 任；2 、不需提供物资保证，可以按时偿付的；3 、指银行信贷或者商业上的赊销、 赊购；4 、信任并任用。中华法学大辞典：信用，以偿还为条件而由单方先期付 出商品或者货币的行为。而在国外编撰的词典中，如在新帕格雷夫经济大辞典 中，对信用的解释是：“提供信贷意味着把对某物的财产权给以让度，以交换在 将来的某一特定时刻对另外的物品的所有权。”英语c r e d i t 一词来自于中世纪 法语，具有声誉( r e p u t a t i o n ) 和商业信用双重含义。c r e d i b i l i t y ( c o m m i t m e n t c r e d i b i l i t y ，承诺的可置信，可靠信) ，是c r e d i t 的派生词。上述两词可能还 没有完全包含汉语“信用”的意思，还需要加上( 信任) t r u s t 。同时还包括“信 誉”( p r e s t i g e ) 等涵义，甚至还与“道德”( m o r a l ) 、“伦理”( e t h i c s ) 有关，是 广义的信用定义。本文的研究取信用的广义定义。 1 1 2 政府信用的内涵 1 1 2 1 政府的概念 政府信用与政府的起源和职责紧密相关。要准确理解和把握政府信用的内 涵，还需要分析政府的起源和职责。近代西方一些著名的思想家如卢梭、休莫等 人认为政府是由社会契约产生的，个人与政府的关系就是社会契约的关系。因为 情感使人有一种贪图近利而放弃长远利益、不顾社会正义的倾向。补救人们舍远 求近倾向的方法是由少数能关切社会长远利益的人出来担当执行正义的任务，这 就是政府的起源。当然，人们建立政府的初衷是利用政府“保护人们实行他们所 缔结的互利的协议，而且还往往促使他们订立那些协议，并强使他们同心合意地 促进某种公共目的，借以求得他们自己的利益。”作为交换条件，人们则把自己 管制行业中政府信用机制研究一、导论 的全部权利毫无保留地转让给政府，“每个人都以其自身及其全部的力量共同置 于公意的最高指导之下。”这些都说明政府和权势只能借助共同意愿建立起来， 政府和社会之间是一种契约关系。特别是，随着商品经济的发展和民主政治的实 现，政府是社会共同意愿的产物、政府和社会之间是一种社会契约关系等特征就 表现得更加明显。正如著名的英国法律史学家梅因所指出的：“所有进步社会的 运动，到此为止，是一个从身份到契约的运动。”各类国家权利机关是契约的实 际执行者，广义上的政府权利机关包括行政机关、立法机关、执法机关。狭义的 政府定义是指行政机关，接受公众的委托，执掌行政权利、履行行政职能。本文 研究的政府是指狭义的政府。 1 1 2 2 政府信用的定义 社会信用体系按期主体可以分为：个人信用、企业信用和政府信用。到目前 为止学术界对政府信用的定义尚未统一。政府信用从根本上说就是对人民守信 用，即“取信于民”，要求人民对政府守信用，政府就要首先守信用。基本要求 是政府要承担起公共管理与公共服务的责任，实现社会的稳定，公平和富有效率。 “1 政府信用就政府的主体本身而言是指政府及其部门作为公共权力机构或公共 权力的代理者信守规则、遵守诺言、实践践约。同时，就政府的客体或对象来说， 政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行 政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。“。政府 信用实质上表达的是一种社会契约关系，政府在持有公共权力的同时应履行其承 诺的义务；政府信用表现为政府履行其承诺( 法定职责) 的能力；政府信用的实 现是内外力的合力使然，因而在政府信用的制度设计上应考虑内外力因素。”。 本文从契约论的委托代理角度出发认为政府信用是委托人( 公众) 与代理入( 政 府) 以平等的交易主体关系签订合约，包括正式和非正式的合约，围绕公共行政 权的行使而产生的博弈关系。 1 1 2 3 政府信用的特点 政府信用具有公共性、规范性、问责性和权威性的特点。( 1 ) 公共性。政 府行使的权力并非来自抽象的国家，而是来源于国家背后的公众的需求。公众作 为授权方，出于对安全、环保、公共设施等公共产品的需求，投票选出具有不同 管制行业中政府信用机制研究一、导论 专业知识的代理人组成各级政府机关，行使权力，履行职责。政府公务员接受公 众委托，提供相关公共产品以及服务，满足公众的需求，成为公共行政权的实际 执行者，政府作为公共权力的政治代理人，应该制定合理公共政策、提供公共产 品、维护公共利益，体现大公无私，一心一意为公众谋福利。( 2 ) 规范性。社 会信用体系中个人信用是基础，企业信用是重点，国家信用是关键。政府作为公 共规则的制定者和维护者，它应该起到模范带头作用，遵守法律规则和道德规则， 起示范效应。诚信政府要求政府制定政策时透明、公开、明确，遵守规则的行为 与违背规则的行为之间的界限必须明确，同时也必须明确外在的法律、道德制裁 机制，形成激励与约束互动的机制。( 3 ) 问责性。政府作为公共权力机构，有 所为有所不为，兑现承诺，敢于接受人民的责备，勇于承担责任，对自己的行为 负责。( 4 ) 权威性。国家信用的主体是政府行政机构，在转轨经济国家的纵向 结构体制下，政府行政机构高高在上，拥有绝对权力，而广大公众“朝中无官”， 只能“忍气吞声”，因此政府信用是一种建立在授信方和受信方双方的权力和地 位非对等基础上的特殊信用。当信用方即政府一旦发生失信行为，信任方即公众 由于其权力支配上的明显劣势而显得孤立无助。 1 1 3 电信行业的基本特征 首先，网络是多样化的，同时由于网络的外部性，必须互连互通。其次，电信 业是具有高额固定成本的产业。某些业务领域由于生产技术上的规模经济导致 “自然垄断”。同时，如果在一定程度上只有一个或者少数几个运营商提供业务， 对于其他运营商而言，为了能够参与竞争就必须有接口，于是这些部分将成为进 r j l 入者的瓶颈。但是瓶颈的位置将随着技术的进步而改变，进一步而言，由于技 术的原因导致的“自然垄断”逐步弱化。最后，在许多国家包括中国，电信行业 的“垄断”从开始就不是由于竞争而产生的市场结构，大多是政府“保护主义” 或者“寻租行为”导致的损害效率的“法定垄断”，也称为“行政垄断”。 1 1 4 政府管制的诠释 管制是源自西方经济学的名词，日本学者把它翻译为“规制”。由于对管制 管制行业中政府信用机制研究 一、导论 含义理解的争议，学者对管制概念的表述也存在差别。维斯卡西等学者认为政府 管制是政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策一种强制性限制。史普博认为， 政府管制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者 供需政策的一般规则或特殊行为。日本学者植草益认为政府管制是社会公共机构 按照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。萨缪尔森也把政府管制限定在政 府对产业行为的限制上。乔治斯蒂格勒认为管制是竞争中的产业自己争取来的， 管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。张维迎认为管制就是使你 按照某种规则行事，中国的政府管制在计划经济下与其说是替代“市场失灵”不 rfl 如说是“消灭市场”；在转轨过程中是政府角色的冲突和错位。”。本文认为政府 管制应该是国家行政机关为了弥补市场的缺陷，限制企业的垄断行为，解决外部 性闯题，降低信息不对称等，以寻求有效竞争以外的次优解。 1 2 选题背景和意义 从1 9 9 4 年到2 0 0 4 年，中国电信业改革可谓十年磨一剑，从原中国电信的邮 电合营，独家垄断所有业务，到联通公司成立时的双寡头垄断的竞争以及随后“横 切竖割”大刀阔斧式的改革，至现在各个基础电信运营领域均有两家及以上企业 经营，全国经营增值电信业务的企业更是超过8 0 0 0 家的“有效”竞争格局：从 纯粹的国有企业到中国移动、中国联通、中国电信以及“中国网通”竟相亮相全 球资本市场；成绩自不待言，目前中国已经拥有世界上最大的电信消费市场和网 络规模容量。然而从联通公司成立后遭遇的“不连不通，连而不通”到现在甚嚣 尘上的“恶性价格战”；从邮电部是经营者同时担任监管者，集运动员和管制制 定的裁判员到国资委以及信息产业部的成立，行政机关和电信企业关系转为运动 员和教练员，中国电信业似乎远没有形成预期的理性有序的竞争市场、监管机制。 ，t 1 “。因此，通过分析和考察中国电信业的发展历程和现状，总结中国电信业发展的 经验和教训，也许可以更利于电信行业以及其他管制行业的发展，为管制经济学 在转轨经济中的应用进行理论探索。 西方管制经济学的文献卷帙浩繁，体系相对比较完善和成熟，主要建立在以 竞争为基础的市场经济之上，管制中政府经常是扮演中立者的角色，政府干预市 管制行业中政府信用机制研究一、导论 场是为了替代市场作用失灵的部分功能，保护社会产权结构，降低社会交易成本， 形成有效竞争：监管机构、立法和司法机构也都相对独立于政府，其人事任命、 法规制定和执行等不受政府控制，能够形成与政府互相制衡的机制。所以，西方 管制理论曾一度只重视管制激励的研究，比如，定价、准入、竞争、补贴等。但 是一旦我们研究的起点是从国家垄断为本质的计划经济向提供有效激励和约束 为本质的市场经济的转轨经济时，管制行业改革中所面l 临的问题以及其解决的策 略更多应该从政府行为或者角色的角度出发。本文正是尝试从政府信用的角度对 中国电信业改革进行研究，运用制度经济学中的制度对比研究、收益成本分析、 产权理论以及委托代理角度的解释，揭示转轨经济中政府管制行业如电信业的改 革中政府信用“失范”的负面效应，原因剖析，最后尝试在博弈论的框架下说明 如何构建政府信用的保障机制，因此有一定的理论意义。 著名经济学家吴敬琏指出：“市场经济是信用经济”。目前中国正处于经济 转轨过程中，各行各业的信用“失范”现象严重，信用体系的建设迫在眉睫，而 政府信用是社会信用的关键，起示范作用。具体到政府垄断以及管制的中国电 信行业，电信改革已经走过十年的艰辛历程，围绕着提高电信行业的综合竞争实 力和为公众提供优质的电信服务两大主题，进行了一系列大刀阔斧式的“横切竖 切”重组改革，结果在市场结构上从“中国电信”一家独大到现在的六大并存( 两 大两中带两小，其中四家上市公司国有股一支独大，其他两家属于国有) ，但是 市场绩效并没有取得基于有效竞争的良性结果。政府在市场进入、互联互通、电 信资费、普遍服务等诸多方面的表现令广大消费者失望一垄断定价、限制竞争、 服务低质量、“不联不通”，严重损害公众的利益。而今，苦苦等待的电信法 迟迟没有颁布，传出电信即将进行“六合三”或者“六合二”的改革方案，中国 电信业的改革究竟走向何方? 究竟应该采取不同改革方案，还是应该深刻反省和 思考深层次的制约因素? 本文从电信业改革的推动者、执行者一政府作为研究的 切入点，尝试解释中国电信业改革之所以未能取得理想绩效的深层次原因，以期 推动对中国电信业改革中政府信用问题的研究，指导中国电信业的进一步改革， 因此，具有一定的实际意义。 管制行业中政府信用机制研究 一、导论 1 3 研究框架和主要内容 除最后的总结，本论文共有五章组成： 第一章是导论部分，主要阐述和界定论文中的有关基本概念以及内涵，介绍 了论文选题的背景以及其理论和实践意义，其中包括论文的研究方法和创新之 处。 第二章是文献综述，比较详细地介绍了国内政府信用研究的情况，以及论文 中政府信用研究所涉及的相关经济学理论，主要是制度经济学中的制度比较、产 权理论以及委托代理理论，并且进一步介绍西方主流经济学的政府管制理论。通 过文献综述，方面为论文后面的分析打下理论基础，另一方面也是学习管制行 业研究理论，发现值得研究的问题，寻找研究切入点的过程。 第三章主要是通过国内外电信行业改革的过程比较，运用制度背景对比，深 入剖析国内外电信改革背后的制度因素，说明电信业改革不是简单复制其他国家 的模式，而要结合国家特殊的制度背景。研究中国这样处于经济转轨过程中的国 家的管制行业的改革，例如电信行业，从制度背景角度出发，特别是从政府行政、 立法和司法机关的信用角度出发，可能会更有助于我们对于管制行业改革的理 解。 第四章描述中国电信业改革过程中的政府信用“失范”现象，运用制度经济 学的成本收益理论、产权理论以及委托代理理论提出分析和解释，进一步论证论 文的主旨，即中国电信行业改革过程中，从政府信用角度，注重管制治理结构的 研究，可以提供比较有力且新颖的解释力。 第五章主要是如何建立电信行业政府信用的保障机制，通过一个博弈论的简 单框架，说明为什么呼吁诚信政府，怎样实施政府守信的功能，以及如何约束政 府，建立诚信政府。 管制行业中政府信用机制研究二、相关理论准备 二、相关理论准备 2 1 政府信用以及相关理论 2 1 1 政府信用理论 目前学术界对信用问题的研究，主要集中在个人信用和企业信用问题上，对 政府信用还缺乏深入系统的研究。政府信用是社会信用的基础和源头，政府信用 是社会信用体系建设的关键，因此，政府信用的提高对于提升个人信用和企业信 用具有十分重要的意义。政府信用失范是政府信用缺失、信用贫困、信用滥用、 信用危机的统称，政府信用“失范”将会造成政府失效乃至政府失败。要提高政 府信用，必须重视政府的信用意识，做到依法行政，言出有据、言而有信。同时， 要进一步转变政府职能，规范政府行为。在目前政府主导形态下，政府信用的提 高和信用危机的克服主要仰赖于政府的行为自主性- 政府自觉。从一定程度上 r 0 1 说，政府自觉的程度决定政府的信用水平。“1 在传统的计划经济条件下，政府是经济中惟一的产权主体，经济活动中的企 业却不是一个独立的产权主体。企业的信用也就表现为政府信用。在生产和交易 过程中企业的目标函数和政府的目标函数往往相冲突。企业由于不是最终的损失 承担者，所以没有动力去维护自身的信誉，存在预算软约束现象。作为企业行为 的最终受损者，同时也是监督者，政府通过对企业行为进行经济或政治上的制裁 而对违约企业形成可置信威胁，从而对企业的违约行为进行有效约束。因为这一 信用制度的最大受益者是政府，政府为了自己的利益必然寻求一种成本最低、收 益最大的高效率的信用制度。所以，计划经济条件下的信用制度在当时是有效的。 随着经济体制的转换，社会的产权结构日趋多元化导致产权主体也由政府代 表的国有产权的单一主体演变为国有产权和私有产权并存的格局。转轨中的信用 主体也由国家信用演变为国家信用、企业信用和个人信用的多重格局。由原有的 制度体系所规范和整合的信用制度也随之逐渐解组，建立在新体制和法律规范基 础上的信用制度正在形成之中，新旧体制转换过程中多重规则导致的多重秩序和 管制行业中政府信用机制研究二、相关理论准备 制度冲突( 如旧制度因素的延续和新制度规范并存) 导致了信用制度的扭曲。“。 宋春玲、郭同峰指出政府信用是建立完善的社会信用体系的必要前提。要构 建信用社会，首先政府要守信用，言必行，行必果，使社会关系处于稳定状态良 好的政府信用对企业诚实信用地开展经济活动，树立企业信用，维护良好的市场 经济秩序都至关重要。同样，银行的活动和银行信用的建立更是要依赖于政府信 用。政府信用是社会主义市场经济体制建立和完善的可靠保证。政府的信用事关 我国的国际形象、我国经济与世界经济的接轨以及我国的国际经济竞争力。 2 1 2 成本收益理论 成本收益分析建立在经济人的假设基础之上，摒弃“人性本善论”，从人性 自私自利的角度出发，认为个人行为的最终目标是为了追求个人效用的最大化， 而不考虑自身的行为对其他人产生的负“外部效应”。因此，经济人在做决策时， ； 会充分衡量行为的预期收益和预期成本，采取措施尽可能的增加收益、减少成二 移 或者攫取其他人的收益，增加其他人的成本，以达到个人效用最大化。当然，令 人的行为受制于所处于的制度环境，包括正式的制度，例如，法律、规章、协议 m 1 等，也包括非正式的制度，例如，风俗习惯、价值理念、道德伦理等。”。 经济人在追求个人利益的过程中，一切给他们带来负效用的因素，都要计入 其行为的成本函数。经济人所面临的负效用因素主要有物质因素和精神因素两大 类，物质因素是指经济人行为过程中所消耗的人力、物力和财力；精神因素则指 经济人行为产生的心理成本、预期的风险成本等。凡是能够给经济人带来正效用 的因素，都是其收益函数的重要组成部分。正效用因素同样可以划分为物质和精 神因素两大类，物质因素指那些更好的满足了经济人的生理需要、生存需求、工 作环境等物质方面的因素；精神因素体现在经济人的社会地位、自我实现、权力 意识等得到的满足。“” 经济人的行为就是成本收益分析的结果。当其行为的预期成本大于行为的预 期收益时，该行为对经济人不具有任何激励作用，经济人处于行为暂时“休眠” 状态；一旦行为的预期收益大于行为的预期成本时，行为向经济人提供了有效的 刺激，经济人将处于行为的“兴奋”时刻，行为动机转化为现实行动。通过对经 管制行业中政府信用机制研究二、相关理论准备 济人的行为进行成本收益分析，我们可以解释和预测其行为倾向，预期其行为可 能产生的效应，更重要的是可以通过相关反措施，改变其行为的成本收益函数， 引致其行为的走向，寻求“个人效用”和“集体效用”的共融体制。 2 1 3 产权理论 西方产权理论主要研究现代市场经济中产权及其结构和安排对资源配置及 使用效率的作用和影响，是“新制度经济学”的流派之一。它是2 0 世纪6 0 年代 由美国经济学家科斯在对传统的西方古典经济学和福利经济学的一些根本缺陷 进行反思、批判和修正的基础上首先提出，并在7 0 年代至8 0 年代由威廉姆森、 诺思、阿尔钦、德姆塞茨和张五常等人丰富和发展之后逐步形成的。 r 1 1 1 产权的定义。“产权理论的鼻祖科斯把产权定义为财产所有者的行为权利， 即可以做什么和不可以做什么的权利。他说：“我们说某人拥有土地，并把它当 作生产要素，但土地所有者实际上所拥有的是实施一定行为的权力。土地所有者 的权力并不是无限的。”德姆塞茨认为：“产权是一种社会契约，它的意义产生 于这样的事实，即它有助于形成一个人在同他人的交易中能理性地把握的那些预 期。这些预期在法律、习俗和社会惯例中得到实现。”而阿尔钦则认为：“产权 是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”较 为全面的定义是菲吕博腾及配杰威齐在产权与经济理论：近期文献的一个综述 中给出的：“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使 用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的 行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关 系的成本。因此，对共同体中通行的产权制度可以描述的，它是一系列用来确定 个人面对稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。” 产权的属性。产权是一组权利束，它主要包括以下几种：所有权、使用权、 收益权与转让权。排他权是产权的决定性特征，排他不仅意味着其他人不能从一 项权利中收益，而且意味着权利所有者必须承担使用该项权利的成本。产权不是 单一的，因而产权本身是可分解的( 可分解性) ，正是因为如此，才有界定各种 权利边界的必要，不同人在不同时间的不同需要可以通过细分产权来实现，使资 源配置具有灵活性，同时，也使不同权利主体之间有交易的可能和必要( 可交易 管制行业中政府信用机制研究二，相关理论准备 性) ，产权的排他性、可分解性和交易性是保证权利向最有利于效率改进的方向 运行的保证。 1 产权的功能。“( 1 ) 产权有助于人们在交易时形成合理的预期。一个资源稀 缺的外部世界，人们相互竞争资源并相互合作。无论是竞争还是合作，都是以人 们有合理的预期为前提的。无论是简单的物品交换，还是更高级的商业贸易，都 离不开合理的预期，即“只有通过双方一致的意志行为，才能让渡自己的商品， 占有别人的商品”因为产权界定了人们财产权利的边界，所以会形成这一合理预 期，即“他们必须彼此承认对方是私有者。”( 2 ) 产权是很大程度上实现外部性 的内部化的动力。产权规定了个人如何受益和受害，谁应该向谁付钱以调整人们 的行为，这一点引起产权与外部性因素的密切关系。( 3 ) 产权能够有效地激励和 约束经济主体的活动。产权明确界定其行为主体的权责利关系，这样，人们在市 场交易的活动中既有动力，又有竞争带来的压力，就必须积极去追求，从而实现 产权之利的最大化和成本的最小化。( 4 ) 产权可以提高资源配置的效率。产权内 部不同权利的可分割性和分离性，有利于人们实行专业化分工，提高经济效聋 产权的可让渡性，使资源能够不断地从利用和配置效率较低的地方，交换和流动 到效率更高的地方，直至最优状态。产权的灵活性的增强进一步使经济的发展朝 着良性的方向发展，资源的配置效率不断的提高。 产权的界定：产权能否发挥其功能，前提是清晰的产权界定。科斯在其金 业的性质一文中指出市场机制存在摩擦，根本原因是产权结构的缺陷，解决办 法关键在于界定产权。科斯在另一篇论文社会成本问题中将交易成本范畴与 社会资源配置的有效性联系起来，将交易成本进一步拓展为主社会成本范畴，而 社会成本范畴研究的核心恰在于市场机制失灵所导致的运用市场机制的成本一 交易成本升高，这种市场机制失灵的根本原因恰又是产权界区含混。因此， 如果交易成本为零，定义清晰的产权关系和自愿交易，就是资源配置有效性的充 要条件。这就是所谓“科斯定理”。科斯认为，社会资源的配置，不论采取企业 r l o l 制度，还是市场制度，或是政府管制方式，最重要的在于产权清晰程度。“巴 泽尔在产权的经济分析书中指出产权界定过程存在的两个显著特征：一是产 权界定的清晰程度具有相对性。针对科斯等提出的交易开始即界定清晰的产权， 他批驳到初始界定的产权常常是不清晰的，很不完善的，因为实践中完全界定产 权的费用很高。初始界定的产权仅仅为产权交易即产权制度的运作提供了一个起 管制行业中政府信用机制研究二、相关理论准备 点，而产权的进一步界定则是通过产权体系的运作过程自身，即交易过程来实现 的；二是产权界定具有渐进性，是一个演进的过程。财产的交换价值是它能产生 的总收入和测度、控制它的交易的成本的函数。如果交易的成本太高，人们就不 会愿意花费成本去界定这些资源的权利，这些资源的权利就会滞留在公共领域， 有待日后再作处理。随着资源新价值被发现，花费代价去界定产权变得有利可图， 人们就会对权力作进一步的调整。因此，权利的边界，即均衡权力取决于获得权 利的成本一收益分析。也就是说，“当人们相信这种行为的收益将超过成本的时 候，他们就会运用权利，相反，当认为拥有产权的收益并不足弥补成本时，他们 1 就不会去运用权利”。“ 2 1 4 委托代理理论 在一种显明或者隐性的契约关系中，契约一方行为主体指定、雇佣另一方行 为主体为其提供服务或者代理行使某些权力，并根据其提供服务的质量和数量给 予相应的报酬。授权方为委托人，被授权方为代理人。在经济人假设这个前提下， 由于信息的不对称、信息不完全以及机会主义行为导致双方发生利益偏离和利益 冲突，即代理人利用自己的信息优势，不惜牺牲委托人的利益来谋取自己的私利。 肯尼思阿罗根据信息不对称发生的时间顺序将委托代理问题分为两类：( 1 ) 隐 藏行动，即签约前双方信息是对称的，不对称发生在签约之后，又称为“道德风 险”。( 2 ) 隐藏信息，既签约前双方信息就不对称，又称为“逆向选择”。“” 在涉及签约关系的交易中，比如买方与卖方、管制者与被管制者、政府与公众等 之间，普遍存在一种信息不对称的困境。拥有信息优势的一方( 代理人) ，可能会 利用这方面的优势损害信息劣势一方( 委托人) 的利益。换言之，当代理人的利益 与委托人的利益相冲突时，代理人往往会产生“道德风险”行为。正是因为信息 不对称的普遍性和委托代理双方利益的不一致，所以代理人的道德风险行为屡见 不鲜。道德风险行为的产生，上述两个条件缺一不可。“”具有广泛意义的政治代 理理论就是与其有关的重要理论。政治代理人与经济代理人一样，在人性自私自 利的一面无忽视的情况下，都可以被视为经济人，追求个人利益( 政治效用或者 经济利益) 最大化。当然，由于所处的具体环境和所代理的对象不同，政治代理 和经济学中的经济代理人之间也存在明显而又重要的区别。“”主要区别：1 私 管制行业中政府信用机制研究 二、相关理论准备 人企业所有者可以随时更换其经营者，而对公众对其政治代理人的罢免在程序上 更为复杂，时间上也多有限制，奥尔森指出，政治产权所有者会比经济产权所有 者可能更难就是否罢免其共同代理人达成一致意见，执行起来也会更困难些；2 政治代理人的问题行为所产生的负效应的显现需要较长的时间，短期内难以被发 现，甚至“永远”不会被委托人发现；3 政治代理问题的责任主体也往往难以明 确，或者虽然能够明确，但是由于“法不责众”、“法不加尊”的政治习惯以及 其他政治庇护使得本来的责任者免于惩罚；4 企业所有者可以通过横向比较发现 问题，而公共服务的垄断性和权威性往往使这种比较缺乏充分和令人信服的依 据。 2 2 政府管制理论 2 2 1 管制公共利益理论 管制公共利益理论是以市场失灵和福利经济学为基础，管制是对公共需要的 反应，目的是弥补市场失灵，提高资源配置效率，实现社会福利最大化。代表人 物有波斯纳、米尼克、欧文等。些学者对政府管制提出相反的结论，斯蒂格勒 和佛瑞兰德提出管制仅有较小的价格下降效应。维斯卡西，维纳、哈瑞格指责公 共管制理论缺乏对立法行动和管制完成机制的分析，且对管制发生的论断没有进 行实证检验。阿顿不仅指出处理公共利益理论以市场失灵和福利经济学为基础的 狭隘性，而且用次优理论从根本上批判了公共利益理论。克瑞和克雷道佛认为公 共利益理论中“公共利益”术语本身就是模糊的，通过管制来实现竞争的功能， 只是一个虚无飘渺的幻想。1 7 m 8 3 2 2 2 管制俘获理论 管制俘获理论认为，政府管制是为满足产业对管制的需要而产生的，即立法 者被产业所俘虏；而管制机构最终会被产业所控制，即执法者被产业所俘虏。斯 蒂格勒在1 9 7 1 年所发表的经济管制论一文中提出，管制通常是产业自己争 取来的，管制的设计和实施主要是为管制产业自己服务的。斯蒂格勒的理论与管 制公共利益理论形成了鲜明的对照，他认为，管制主要不是政府对社会公共需要 管制行业中政府信用机制研究二、相关理论准备 的有效和仁慈的反应，而是产业中部分厂商利用政府权力为自己获取利益的一种 努力，管制过程是为适应被个人和利益集团利用来实现自己的欲望，政府管制是 为适应利益集团实现利益最大化的产物。1 9 7 6 年，佩尔兹曼在对市场失灵、对 政府管制结果的预测以及进而推断政府管制在经济上的有效性的三个层次上进 一步发展了管制俘获理论。他认为无论管制者是否获得利益，被管制产业的产量 和价格并没有多大差异，其主要差别只是收入在各利益集团之间的分配。除上述 理论外，还有一些变异的政府管制理论。如：“任命周期理论”认为，管制机构 开始能独立运用管制权力，但逐渐被垄断企业所俘获。“合谋理论”则认为，初 始的管制政策就受到被管制者与其它利益集团的影响，所以它假定政府管制者已 开始就被俘获。“ 2 2 3 放松管制理论 由于管制失灵的日益明显以及与管制有关的理论研究的不断深入。2 0 世纪 6 0 、6 0 年代，反对管制的呼声日益高涨，7 0 年代，西方发达资本主义国家出现 了“放松管制”或“管制缓和”的浪潮。支持放松管制的理论主要有可竞争市场 理论、政府管制失灵理论和x 效率理论。鲍莫尔等人的“可竞争理论”，如果所 有企业都可得到相同的技术，并且没有沉淀成本( 但允许有固定成本) ，那么， 即使市场上只有一个垄断企业，潜在进入的威胁也会使垄断者像竞争性企业一样 的行为，因为，如果垄断者用垄断价格赚取超额利润，就会受到外部进入者的进 攻。阿夫契和约翰逊对投资回报率管制的研究结果表明：在投资回报率管制下由 于扩大资本基数，可以获得更多的绝对利润，因而在利润最大化的驱使下，受管 制厂商由过渡投资的倾向，其结果是用过多的资本投资代替其它投入品，造成生 产低效率，又称为“a - j ”效应。鲍莫尔和克莱沃里克提出了管制滞后效应理论， 认为在政府调整管制政策的间隔其内，被管制企业有可能获得超过正常利润的利 润率。卡恩指出管制压制技术创新。导致无效率，引起工资和价格螺旋式上升， 发生严重的资源无效率配置，引起成本推动型通货膨胀那样的无益竞争增大，拒 绝采取在竞争是市场中所提供的价格多样性和质量选择。x 效率理论由来宾斯坦 最早提出。弗朗茨在 x 效率：理论、论据和应用一书中对其作了全面论述。 管制行业中政府信用机制研究二、相关理论准备 2 2 4 激励管制理论 放松管制并不等于全面取消管制，目前管制经济学研究的重点正在向激励性 管制转移。其中比较有影响的理论： ( 1 ) 限价管制。由李特查尔德提出，最早于1 9 8 4 年由英国运用于电信业，然 后逐渐推广到其他国家，目前已成为西方最有影响的管制方案。价格上限管制的 确定原则就是行业价格上涨不能高于通货膨胀率( 用r p i ，即零售价格指数表 示) ；同时，考虑到由技术进步而带来的劳动生产率( 用x 表示) 的提高，还要 使行业的价格下降。 1 7 儿1 明 ( 2 ) 特许权投标。1 9 6 8 年，德姆塞茨在凯德维克和威尔考克斯研究的基础上 提出。“该理论强调要在政府管制中引入竞争机制，通过拍卖的形式，让多家 企业竞争在某产业或业务领域中的独家经营权，从而在投标阶段对服务质量以及 最佳服务价格形成比较充分的竞争。 ( 3 ) 标尺竞争。1 9 8 5 年，由雪理佛提出，其基本思路是以独立于本区域的其 他区域与本区域受管制垄断企业生产成本为参照，制定本区域垄断厂商的价格和 服务水准，以刺激本区域垄断企业提高内部效率、降低成本、改善服务。 ( 4 ) 委托代理。得益于信息经济学的发展，现代管制理论考虑了管制的信息 约束问题。1 9 9 3 年，让雅克拉丰和让泰勒尔作了最完整的阐述。即由于存在 信息不对称，效率和信息租金是一对共生的矛盾，在得到效率的同时，必须留给 企业信息租金带来社会成本，可见，管制控制并不是免费午餐：虽然管制可以避 免企业得到垄断利润，但必须付出效率的代价。为得到最好的管制政策，政府需 要尽可能地利用企业的私有信息。但是各种激励性管制方式都有其局限性和有限 的适用范围，同市场竞争相比，激励性管制只能作为在自然垄断尚存在的情况下 的一种次优的选择。 1 7 】 1 8 】 管制行业中政府信用机制研究三、国内外电信业改革的基本过程咀及制度比较 三、国内外电信业改革的基本过程以及制度比较 3 ，1 国内外电信业改革的基本过程 在电信业进行改革之前，西方发达国家对电信业的经营管理可分为两种模式： 一为北美模式，以美国、加拿大为代表。该模式的特点是电信业大都为私人公司 所有和经营，国家设立专门的管理机关对之进行严格管制。以美国为例，美国的 电信业在改革之前是由美国电报电话公司( a t & t ，也称贝尔系统) 独家垄断经营。 1 8 3 4 年美国制定并通过了第一部电信法，联邦通信委员会( f c c ) 由此产生，f c c 直接对美国国会负责，其管制权限和管制范围由法律明确规定。a t & t 被置于联 邦政府和州政府的管制之下，接受政府定价并承担提供普遍电信服务的义务。f c c 对电信业的管制在美国电信业的发展中发挥着重要作用。另一种模式为西欧模 式，以英国、德国为代表。该模式的特点是电信业由国家主管机关经营并负责管 理，国家主管机关既是电信政策的制定和执行机关，也是具体的经营部门。以英 国为例，在4 0 年代中期，对基础设旌产业曾实行了大规模的国有化运动，其中 就包括电信业的国有化，成立了英国电信业国有企业英国通讯公司。当时，英