（管理科学与工程专业论文）高速公路特许经营问题研究.pdf

摘要 摘要 高速公路的特许经营是一个复杂的过程，投资额巨大，综合涉及到工程、 经济、法律、管理等许多方面。通过比较国内外的研究成果，笔者发现国外的 大部分文献是从经济学的角度出发，分析特许经营的优点及缺陷，并针对公路 特许经营的制度设计问题进行，包括如何设计最佳特许年限，如何减少事前、 事后的机会主义行为等等。相比较而言，我国公路特许经营发展的较晚，并正 处在摸索阶段，相关研究不是很多，已有的研究有不少是对国外高速公路特许 经营管理模式成功经验的介绍，也有一部分对国内高速公路特许经营案例的研 究，如深圳梧桐山隧道的相关分析等，从法律方面研究比较全面的是史际春与 邓峰，他们从法律的角度较全面的分析了目前我国公路特许经营中存在的问题， 但总的来说，国内的研究成果比较分散，而且对这一制度的特点没有进行比较 深入的研究。 本文分为六个部分，第一章介绍了高速公路特许经营的研究背景及意义， 并对目前国内外的相关研究作了介绍与比较，从而引出了本文的写作思路与构 想。在第二章中，通过研究高速公路的经济属性，笔者指出在这一自然垄断领 域引入特许经营制度是可行的。高速公路无论是采取公共提供方式还是市场提 供方式，都有利有弊，都不是最有效率的提供方式。研究结果表明混合提供既 可以利用市场机制进行筹资与运营，又可以不放弃政府的管理监督与正确引导， 兼顾了公共提供与市场提供的优点，并最大限度避免了各自的缺陷。对当前最 为普遍采用的一种混合提供方式特许经营从理论到应用作了一个简述与评 价。最后对特许经营模式在我国高速公路领域的应用作了可行性分析，从其必 要性与可实施性方面进行探讨，得出特许经营模式在我国高速公路领域可行的 结论。 第三章介绍了我国高速公路特许经营的概况。首先，总结了我国高速公路 2 0 多年来的的发展历程及其改革的动因。接着分析了我国各地区高速路特许经 营的主要模式及其特点，对我国现有的国有控股b o t 集资形式和内资外资b o t 形式及经营权转让的t o t 形式进行了比较。为了了解我国高速公路特许经营存 在的缺陷与不足，本章还介绍了国外一些发达国家的高速公路特许经营情况， 摘要 并选择欧盟中最早实施高速公路收费制度的意大利和发展状态很好、改革颇具 有代表性的法国为例，回顾了国外高速公路特许经营的产生及演变过程。经过 与中外高速公路特许经营的比较分析，提出了当前我国高速公路特许经营中存 在的一些问题。 第四章结合我国的实际国情，利用博弈论和合约不完全性理论，针对我国 高速公路特许经营权招投标以及招投标之后合约签订存在的问题进行理论和实 证分析，找出这些方面的客观规律和制度缺陷。在此基础上，提出了改善高速 公路特许经营权制度完备性的有关建议。主要包括：( 1 ) 消除各种体制机制障 碍，克服各种机会主义，鼓励更多的合格者参与高速公路特许权投标竞争，使 特许经营权招投标过程实现充分竞争。这是解决本章所关注问题的前提与基础。 ( 2 ) 在高速公路特许经营权价值评估过程中，建议选择收益现值法计算特许经 营权拍卖的标底。最低成交价也不应低于利用收益现值法计算的价值。( 3 ) 从 本质上讲，高速公路特许经营合约是不完备的。但是，就我国当前的实际情况 来说，仍然存在减少合约不完备性和不确定性的空间，建议尽可能做好合约签 订的前期准备工作，把合约不完备性和不确定性减少到最小程度。与此同时， 在法制体系、合约内容上要为事后再协商确定指导原则。 第五章以委托代理理论为工具，研究了高速公路特许经营企业的监管问题。 首先，本章分析了当特许经营企业存在道德风险、交通主管部门作为公共利益 代表的时候，双方的策略相关性。通过分析，得出了交通主管部门的最优规制 的均衡条件；特别强调：要提高特许经营企业的供给效率，交通主管部门应通 过行政、法律等强制性政治资源提供一种激励性规制，实现放松规制和规制重 建并举。接下来，本章在交通主管部门存在道德风险的条件下，分析了交通主 管部门和特许经营企业之间的策略相关性。认为，在政府不诚信的情况下，由 于沉没成本的存在，特许经营企业可能不会退出，但已经无法实现资源的优化 配置。而要解决这种非均衡，最可取的措施则是增加政府不诚信的负效用。最 后，在委托代理理论的基础上，建立了一个消费者、交通主管部门和特许经营 企业的三方博弈模型，尝试分析交通主管部门和特许经营企业双方都存在道德 风险时，双方合谋的条件。结果显示，当交通主管部门的政绩与货币收入的边 际替代率大于等于1 时，交通主管部门没有积极性同特许经营企业合谋，而会 选择全力监督特许经营企业，并认真对待特许经营合约，令特许经营企业没有 违规可能。预防和遏制交通主管部门和特许经营企业之间因道德风险产生的合 i i 摘要 谋，最根本的举措是：完善法制体系、依法行政、加强监督和交通主管部门加 强自身建设。 第六章是案例分析。在这一章中，我们回顾了湖南省郴州市公路特许经营 项目的受许人李的案例。对于本案例中的公路特许经营最终的失败，本文 从政府规制的不均衡，特许经营的风险性以及不完全合同三个方面进行了分析。 综合来说，可以将导致李等企业家们如今的困境的因素归纳如下：第一、 由于特许经营模式对政府许可及监管的依赖，使得政府规制的非均衡性对经营 项目有非常大的影响。第二、公路特许经营项目自身的特点包含了很多潜在的 风险，如果没有有效的对风险进行监控及防范，也是导致项目失败的重要原因。 第三、除了政府政策的连贯性以外，相关行业的监管部门职能混乱，也是严重 阻碍公路特许经营发展的一个原因。第四、李案例中体现出的另一个问题 是法律法规的缺位，这也是风险管理的一个重要内容。我国的公路特许经营模 式有了一定的发展，但是相关法律法规的发展却严重滞后，无论是受许企业的 经营，还是政府的规制都是不完全按照法律法规来进行的。第五、最后一个原 因也是与高速公路自身特点最密不可分的一个原因。许多文献在分析中指出， 高速公路特许经营的合同是天生的具有不完全性，合同范围模糊，合同期限很 长，牵涉到的部门利益、公众利益错综复杂。在合同签订后，企业开始经营， 但是在这个漫长的经营过程中，出现合同没有规范到，或者没有穷尽的问题的 时候，企业与公众的、政府的再协商都是一个低效率的过程，而且往往都很难 得到好的结果。通过本案例中特许经营模式失败原因的分析，我们可以得到以 下一些启发及建议：第一、促进特许经营项目政府规制的科学化与均衡化。第 二、加强对监管部门的监管。在企业与政府的博弈中，企业处于严重的弱势地 位，如果对于规制机构没有任何约束的话，难免对出现政府规制的供给过度现 象。因此大力加强舆论的监督与推进政务的公开化对于规范监管部门的行为有 积极作用。第三、理顺交通管理体制。为了防止机构重叠，提高管理效率，应 将公路交通安全交由交通管理部门统一管理。为了避免“一路两制的局面， 政府应采取授权的方式，委托高速公路管理公司行使路政执法权，以便于在利 益趋同的前提下，实施对路产路权的有效保护。通过政府授权，确认高速公路 公司特殊的法人主体资格，明确高速公路公司代行国家对公路基础设旌的建设 与管理责任，以保证其运行管理的权威性和规范性。第四、建立法律保障机制。 我国高速公路的法制建设滞后于高速公路的设施建设，有关高速公路管理的法 i i i 摘要 律尚未制定。公路法的一些规定对高速公路过于原则，缺乏可操作性。因 此应加强高速公路法制建设，完善高速公路管理的法律法规，实现依法管理。 第五、完善特许经营项目在合同不完全条件下的再协商机制。最后，政府诚信 显得尤为重要。因为一些都是在政府的许可、监督及管理下进行的，如果政府 不讲诚信，企业很难与之抗衡，失败也就在所难免。 本文的创新点可能包括：一是立足于合约不完全理论，以博弈论为工具， 研究了高速公路特许经营的授权问题，包括特许经营权招投标、标底最低价值 的计算方法和合约不完全的解决办法；二是以委托代理理论为基础，建立了“消 费者一交通主管部门特许经营企业 三重委托一代理关系框架，以博弈论为工 具，研究了交通主管部门完全代表国家利益对特许经营企业的监管问题，防范 交通主管部门寻租等机会主义的对策，以及预防交通主管部门与特许经营企业 “合谋 侵占消费者和国家利益等，提出了完善我国公路特许经营监管的建议。 【关键词】高速公路特许经营不完全合同特许经营立法监管制度 i v a b s t r a c t a b s t r a c t a sa i li m p o r t a n tt r a n s p o r ti n f r a s t r u c t u r e ，h i g h w a yp l a y sav e r yp r o m i n e n tr o l ei n t h en a t i o n a le c o n o m y w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fh i g h w a y , t h et r a d i t i o n a ls i n g l e g o v e m m e n ti n v e s t m e n tm o d e lh a sb e e nu n a b l et om e e tt h ed e m a n do fc h i n a s h i g h w a yc o n s t r u c t i o n t h e r e f o r e ，i nr e c e n ty e a r s ，o u rg o v e r n m e n th a si n t r o d u c e da s e r i e so fp o l i c i e st oe n c o u r a g ep r i v a t ec a p i t a l st oi n v e s ti nh i g h w a yc o n s t r u c t i o na n d m a n a g e m e n t t h r o u g hp r a c t i c e ，h i g h w a yf r a n c h i s eh a sb e e np r o v e dt ob ea l le f f e c t i v e w a y t op r o m o t ev i r t u o u sc i r c l eo ff u n d s h o w e v e r , i nc h i n a , b e c a m eo ft h ed e f e c t o ft h ec u r r e n tl e g a ls y s t e ma n dn o n - s t a n d a r do p e r a t i n gp r o c e s s ，t h ed e v e l o p m e n to f h i g h w a yf r a n c h i s eh a se n c o u n t e r e dm a n yd i f f i c u l t i e s n o wt h eg o v e r n m e n th a sb e g u n t of o r m u l a t ea n dp e r f e c tt h el e g a ls y s t e mo fh i g h w a yf r a n c h i s e s oa tp r e s e n t ，t od o s o m er e s e a r c ho nh i g h w a yf r a n c h i s i n gl e g a li s s u e si sn e c e s s a r ya n dm e a n i n g f u l i nt h i sp a p e r , t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h ee c o n o m i cc h a r a c t e r i s t i c so fh i g h w a ya n d t h ef r a n c h i s ed e v e l o p m e n ti n h i g h w a ya r e a t h r o u g hs o m ec a s e s ，t h ep a p e r s u m m a r i z e dt h ed e v e l o p m e n ts t a t u so fc h i n e s eh i g h w a yf r a n c h i s es y s t e ma n dt h e s u b s i s t e n tp r o b l e m s b yc o m p a r i n gr e l a t e dl i t e r a t u r ea th o m ea n da b r o a d ，t h ea u t h o r b e l i e v e st h a tam a j o ro b s t a c l et oc h i n a sh i g h w a yf r a n c h i s es y s t e mi st h ei n a d e q u a t e l e g a ls y s t e mo ft h i sf i e l d s oh o wt oe s t a b l i s has t a l ea n do p e r a b l ef r a n c h i s el e g a l f r a m e w o r ki st h ef u n d a m e n t a lp r e c o n d i t i o nf o re f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o no fh i g h w a y f r a n c h i s es y s t e m t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s p a r to n ed e s c r i b e st h eb a c k g r o u n da n d s i g n i f i c a n c eo ft h er e s e a r c ho nh i g h w a yf r a n c h i s e ，a n di n t r o d u c e sa n dc o m p a r e st h e r e l a t e dr e s e a r c ha th o m ea n da b r o a d a l s oi nt h i sp a r t , t h ea u t h o rp r e s e n t sw r i t i n gi d e a a n dt h ep a p e rs t r u c t u r e p a r tt w os u m m a r i z e st h ee c o n o m i cc h a r a c t e r i s t i c so fh i g h w a y a n di n t r o d u c e sf r a n c h i s et h e o r y b yc o m p a r i n gt h ec u r r e n td o m e s t i cr o a dl a wa n d t h er e l e v a n ta c a d e m i cc o n t r o v e r s y , t h ea u t h o rd e s c r i b e st h el e g a ld e f i n i t i o no f h i g h w a yf r a n c h i s e i np a r tt h r e e ，t h i sp a p e rs u m m a r i z e sd i f f e r e n tp r o b l e m si n v a b s t r a c t h i g h w a yf r a n c h i s ef r o mt h el e g a ln a t u r eo ft h ef r a n c h i s ec o n t r a c t ，l e g a lp r o t e c t i o no f h i g h w a yf r a n c h i s es t a k e h o l d e r sa n dt h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n td e p a r t m e n t s p a r t f o u ra n a l y z e st h ef l a wr e a s o n so fh i g h w a yf r a n c h i s es y s t e m t h ea u t h o rb e l i e v e st h a t i nc h i n al a c ko fas o u n df r a n c h i s el e g a ls y s t e mi sa ni m p o r t a n to b s t a c l e m e a n w h i l e ， t h ea u t h o ra l s op o i n t so u tt h a tb e c a u s eo fl a r g ef u n d s ，l o n gc y c l ea n dc o v e r i n g d i f f e r e n ti n t e r e s tg r o u p s ，h i g h w a yf r a n c h i s es y s t e mn a t u r a l l yh a ss o m ef l a w s ，s u c ha s i n c o m p l e t el a wi n t h i sf i e l d ，i n c o m p l e t ef r a n c h i s i n gc o n t r a c t , a n dt h ed i f f i c u l t i e st o g e tb a l a n c eb e t w e e nd i f f e r e n ti n t e r e s tg r o u p s s oi nt h ep r o c e s so fb u i l d i n gc h i n e s e h i g h w a yf r a n c h i s el e g a ls y s t e m ，i ti sm e a n i n g f u lt or e g a r dt h ea b o v ef a c t o r s f i n a l l y , i np a r tf i v e ，t h ea u t h o rs u m m a r i z e st h ea b o v ea n a l y s i sa n dm a k e ss o m ea d v i c e st o i m p r o v eo u rh i g h w a yf r a n c h i s el e g a la n dr e g u l a t o r ys y s t e m 【k e y w o r d s lh i g h w a yf r a n c h i s e ； i n c o m p l e t ec o n t r a c tf i m a c h i s i n g ；l e g a ls y s t e m ； s u p e r v i s i o ns y s t e m v i 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得南昌大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名c 手写，彳弘签字日期：呷年多月舢 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 一签斫弘 签字日期：矽7 年月杪日， 导师签名： 螂越 签字日期：如dc 1 年6 月l 二日 第1 章导言 第1 章导言 1 1 研究背景及意义 高速公路是现代化的标志，对国民经济的发展具有巨大的拉动作用，是一 个国家综合国力的表现。高速公路在运输能力、速度和安全性方面具有突出优 势，对实现国土均衡开发、缩小地区差别、建立统一的市场经济体系、提高现代 物流效率具有重要作用。 自1 9 8 8 年我国第一条高速公路建成以来，我国的高速公路事业发展迅猛， 截至2 0 0 5 年年底，我国高速公路总里程已达4 1 万公里，位居世界第二，然而 从相对数量上来看，我国目前的高速公路总量与发达国家相比仍有差距，五纵 七横国道主干线的覆盖能力有限，已经不能满足现阶段全面建设小康社会的需 要。因此2 0 0 5 年初国务院正式出台国家高速公路网规划，依据这一规划， 国家将用3 0 年时间完成总里程8 5 万公里的高速公路网的建设，加上各省加密 的高速路网，我国高速公路2 0 3 0 规划总里程将达1 2 万公里，按静态投资匡算， 国家高速公路网未来建设所需资金约4 万亿元。如此巨大的资金投入完全靠国 家财政投入无疑是难以实现，随着高速公路的加快建设，公路建设资金短缺的 矛盾将日益显著。 近年来，全国各地在高负债发展公路建设事业的同时，积极探索多渠道融 资方式。早在1 9 9 4 年交通部就颁布了交通部关于转让公路经营权有关问题的 通知，提出了公路特许经营的发展思路。2 0 0 5 年2 月国务院颁布了鼓励支 持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见，明确规定允许非公有资 本进入公用事业和基础设施领域，并要求“加快完善政府特许经营制度，规范 招投标行为，支持非公有资本积极参与基础设施的投资、建设与运营 。在国 家政策支持下，已经有不少民间资本与外资通过特许经营的招投标模式参与我 国高速公路的建设与管理，目前在国内外上市的我国高速公路公司超过1 8 家， 均分布在全国不同省份，这些混合所有制的高速公路企业，也是以特许经营权 的方式运营着超过6 0 0 0 公里的高速公路。这些公司多数是国有控股的，社会公 众股东实际是委托国有股东，并通过国有股东委托公司经营管理层具体管理高 速公路特许经营业务。但从各地的收费公路转让的执行情况来看，高速公路的 第1 章导言 特许经营在我国发展并不顺利，各地在特许经营项目转让的招标、评估、转让、 运营以及监管等各环节采取的做法都不尽相同，其主要原因在于我国目前关于 公路特许经营的立法严重滞后，很多地方政府为了加快本地城市基础设施民营 化改革的进程，往往采取“先特许，后规制”的方法，此外由于基础设施建设 的特许经营项目经营期长，而特许经营合同本身又存在不完全合同的特性，这 些均导致我国目前公路特许经营制度的发展面临较大的挑战。 2 0 0 6 年1 2 月交通部颁发了关于进一步规范收费公路管理工作的通知， 称“将采取严厉措施进一步规范收费公路管理，针对各地收费公路转让中出现 的问题，在新办法出台之前，暂停收费公路收费权转让。 由此可见，公路特 许经营制度的全面建立和完善引起了国家的高度重视。2 0 0 8 年8 月2 0 日，中华 人民共和国交通运输部、国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部令2 0 0 8 年第1 1 号令，即新的收费公路权益转让办法颁布，并于2 0 0 8 年1 0 月1 日 开始实施，新办法总体来看体现了两方面内容：第一：对收费公路权益，尤其 是政府还贷性公路权益的转让进行了规范：第二：强调了国家对收费公路和公 路附属设施的最终所有权。但该办法对企业以b o t 方式投资新建高速公路并直 接获得高速公路经营权没有做出任何规定。 本文从高速公路特许经营的基本原理入手，考察各国在公路特许经营实践 方面成功与失败的经验，结合公路的产业特点，对我国高速公路特许经营管理 中出现的问题进行了分析，对如何构建我国公路特许经营管理框架提出了建议， 希望能对我国公路特许经营制度的完善有所裨益。 1 2 国内外相关研究动态 1 2 1 关于高速公路的产业特点 鉴于高速公路在现实经济和生活中的重要作用以及近几十年来的发展，众 多的国内外学者对其进行了相应的研究和分析，并产生了一系列的学术成果。 而其中对于高速公路行业特征的分析犹为重要，因为对一个事物性质和特征的 分析和理解有助与我们明了其发展方向并采取合乎规律的措施。因此对高速公 路特征的认识将有利于我们在未来做出正确的决定。 一、国外相关研究 国外关于高速公路的研究首先是在自然垄断的范围内进行，根据传统的自 2 第1 章导言 然垄断理论，以高速公路为代表的基础设施建设是典型的自然垄断行业【l j 。高速 公路行业的特征也表现为自然垄断特征。自然垄断的概念首先由约翰穆勒在 “地租是自然垄断的结果 【2 】时使用，此后的众多经济学家对自然垄断理论做出 了卓越的成就。 法罗( t h f a r t e r ) 是最早从经济特征的角度来理解自然垄断的学者之一。他 认为自然垄断产业是那些从来就没有发生过竞争以及即使发生过竞争但最终失 败的产业。并具体描述了自然垄断产业的五大经济特征【3 】：( 1 ) 该产业能够提供 某种必需的产品或服务。( 2 ) 该产业所处的生产环境和地理条件具有天然优势。 ( 3 ) 产品无法贮存。( 4 ) 存在规模经济特征。( 5 ) 顾客所需要的那种可靠和稳定 的供给安排，通常只能在垄断的条件下实现。 理查德t 埃利( r i c h a r dt e 1 y ) 把自然垄断划分为三类【4 j ：( 1 ) 依靠独一无 二的资源( 矿藏) 而形成的垄断。( 2 ) 依靠信息独占和特权( 专利) 而形成的自然 垄断。( 3 ) 依靠该产业的特殊性( 业务特性) 而形成的垄断。并认为，自然垄断源 于生产的规模经济状况，因此可定义为不可竞争性。除此以外，还有其他因素 会使竞争自我毁灭，走向垄断。 亨利卡特亚当斯( h c a d a m s ) 依据规模效益不变、规模效益下降和规 模效益上升三种情况把产业分为三类，认为应该对前两类产业实行市场机制， 而对规模效益递增的产业实行政府规制，并把自然垄断的定义简化为产业的规 模经济技术状况。 自然垄断概念的一个经典解释来自于克拉克森和米勒，他们认为自然垄断 的基本特征【5 】是生产函数呈规模报酬递增状态，即平均成本随着产量的增加而递 减。这样，由一家企业来提供产品就会比多家生产的效率更高，成本更低。假 定一个产业只能容纳一家企业的生存，那么就会有一个幸存者为了降低成本而 不断扩大产量，进行低价竞争，最终把对手挤出市场，形成垄断，这就是自然 垄断。 萨缪尔森和诺德豪斯认为，当规模经济作用如此强劲，以至于只有一个企 业能够生存下来，就会产生自然垄断。自然垄断最明显的经济特征，是平均成 本在其产出规模扩大到整个产业的产量时仍然下降。因此，由一个厂商垄断经 营就会比多个厂商提供全部产品更有效率。 罗伯特s 平狄克、丹尼尔l 鲁宾费尔德认为规模经济表示可以用低 于双倍的成本获得双倍的产出。这个术语包括规模报酬递增的特殊情形，但它 3 第1 章导言 具有更为普遍的意义，因为它还表示在企业改变生产水平时改变要素组合的情 形【6 1 。 斯蒂格里茨认为【7 1 ，在某些情况下，生产一种商品所使用的技术导致一个市 场上只有一个厂商或很少几个厂商。这种情况被称作自然垄断。 里普塞( l i p s e y ) 等人认为，自然垄断的产生根源在于规模经济。如果在一个 很大的产量区间内，长期平均成本下降，大企业的平均成本就会比小企业低得 多。 从上述现代经济学家的论述中可以看出，人们已不再满足于从多个方面泛 泛地谈论自然垄断问题，而是把一切成因都收敛到经济特性的分析上，最终将 自然垄断归结为规模经济的技术特征。此外，当代经济学家对规模经济这一概 念的理解大致上也是相差无几，如果说有区别的话，也不过是给出的角度不同 而已。但不管从哪一个角度来表述规模经济的定义，其涵义基本上是一样的， 都可以最终体现在投入与产出或产出与成本之间的关系上。 尽管上述的观点主要集中于自然垄断的叙述，但这完全适用于高速公路的 分析，而这是由高速公路的经济性质所决定的，其所具有的自然垄断性，准公 共产品属性、外部性等说明了高速公路的基本特征在传统的自然垄断理论里就 有表现。 二、国内相关研究 近二十年来，中国的高速公路建设取得了巨大的进步，高速公路里程已居 世界前列，不仅极大地促进了我国经济的发展，也吸引了不少学者对其进行了 理论探讨和分析研究。 李海东【8 】认为我国高速公路是在社会主义市场经济建立和完善时期出现的， 目前还处于起步阶段，它具有自然垄断的准公共物品性质。对于这一自然垄断 的准公共物品性质，李海东又具体按照不同地区，不同路段以及不同时期高速 公路所具有的准公共物品的特征各不相同，表现为以下三种形式：一是高速公 路成为靠近于公共物品的准公共物品，它主要出现在经济不发达地区和高速公 路发展初期，此时要求政府更多的投资于高速公路的建设；二是高速公路成为 靠近于私人物品的准公共物品，这种情况主要出现在经济较为发达地区和高速 公路发展的一定时期，因为经济发达地区有更大的人流和物流导致了良好的经 济效益，这些地区的高速公路建设可以大量的增加民间私人资本在其中的作用； 三是高速公路成为一般的准公共物品，一般的准公共物品出现在政府投资和私 4 第1 章导言 人投资相等比例的时候，也就是公共物品和私人物品的中间点上。另外，他还 通过例子证明了高速公路车道增加有明显的规模收益递增的特征，指出了高速 公路资本密集性形成了高速公路行业的资本壁垒。 李晓明【9 】对高速公路行业的公路服务所做的分析指明了公路服务是准公共 物品，它在消费上具有不完全非竞争性和非排他性，并且总结了我国公路服务 提供的三种方式：政府免费提供，政府收费提供，由个人和企业通过市场提供。 因此，今后我国公路企业组织的三种方式：一是以社会福利最大化为目标、以 免费方式提供公路设施与服务的福利型公路企业；二是以收回投资为目标、没 有生产者利润追求，以收费方式提供公路服务的准福利型公路企业；三是以收 回投资并获得企业利润为目的、以收费方式提供服务的商业型公路企业。而对 于公路服务的垄断性方面，李晓明认为城市间的干线公路服务具有垄断性，而 其形成的原因有以下三个：一是干线公路服务具有技术垄断性；二是具有自然 垄断性；三是立法垄断性。公路服务垄断的市场结构形式有寡头垄断和完全垄 断。在寡头垄断结构下具有多种不同的等级公路，从而存在了除高速公路以外 的其他公路形式，使其具有替代性。 关健，戴经梁【l o 】认为高速公路收费经营企业的发展战略是基于高速公路的 基本特征及其未来发展趋势的前提下制定的，因此理解高速公路的产业特征是 制定高速经营发展战略的前提。他们详细分析了高速公路产业具有四大特征。 第一个是其自然特征，有以下三点，即高速公路建成后就成为国家不可移动的 固定资产；在建设过程中需要整段建设，使用上需要连接成线状或网状，否则， 无法实现其预期功能；高速公路的耐久性，体现在其具有较长的经济寿命，世 界上多数国家将高速公路的经济寿命规定为2 0 - 3 0 年。第二个是经济特征，有 以下四点：自然垄断性；沉淀成本巨额性；网络经济性( 公路规模的变动所引 起效益变动的规律称为公路的网络经济性) ；级差效益性，主要表现为高等级 公路在节约运输时间、减少车辆磨损、提高运行安全方面的可量化的比较效益。 第三个是社会特征，包括两个方面，其一是外部效益性，高速公路产业不仅可 以有效改善投资环境和市场条件，降低生产成本，扩大经济、文化、人员交往， 吸引外部资金，改善地区经济结构，提高经济效益，还能带来土地升值，增加 就业，促进城镇化发展，缩小地区差距，改善人民生活等等，因此这些产业具 有很强的外部效益性；其二是准公共产品性，高速公路产业具有很强的外部效 益和很弱的竞争性，且具有很强的排他性。因此，该产业的产品往往是政府和 第1 章导言 市场共同发挥作用的领域，在一定条件下可以由政府提供，也可以由市场提供， 或者由两者联合提供。最后一个特征是政府规制性，高速公路的自然垄断性、 外部效益性和准公共产品等特性决定了政府对高速公路产业的规制措施不同于 一般产业，政府通过采取一定的规制措施，建立一种类似于竞争机制的体制， 以刺激企业优化生产要素组合，充分利用规模经济，不断进行技术革新和管理 创新，努力提高生产效率，而政府规制以价格规制为主，其他为辅，规制主体 则是省级交通主管部门。 王国清，王秉纲【l l 】将公路的特性分为公共物品特征和非公共物品特征，公 共物品特征包括巨大的外部经济效益，自然垄断特点，政府需要参与或扶持相 关企业；非公共物品特征则是生产性和商品性两个。此外，他 i f - - 人还认为公 路经济属性具有可变性，包括两个方面：( 1 ) 层次性，即公路的商品属性的强 弱随不同的技术等级和功能层次而变化，使用价值越高、竞争潜力越大，作为 商品的可操作程度就越高。县乡公路、国防公路和一般低等级公路，其外部经 济效益占主要地位，具有很强的公共服务义务，具有明显的公共物品特性。而 干线公路、高速公路竞争潜力大、公共属性小、成本回收期短，具有较高的商 品属性。公路商品属性的层次性，说明了公路产业化的层次性。( 2 ) 阶段性， 公路能否作为商品是有条件的，一是投资主体或资产所有权属于单个人、某个 或某些具有商业经营特征的团体；二是公路进入市场经济的生产过程非歧视性 地为更多需要者提供服务；三是存在消费的排他性。以上第二、三条是公路的 基本功能属性，对于依据商品属性收费的道路，在资本经营及收费经营中，随 着投资的回收、投资主体地位的弱化、资产的所有权的转移，公路的商品属性 将随之减弱或消失，公益属性将逐渐增强，依赖于商品属性的公路收费经营权 也随之减弱或消失。公路商品属性的阶段性并不会改变整个体系作为国民经济 大系统的公共基础产业的特性。 崔平，郭玉岗，钟晓蕾1 1 2 j 则将高速公路的经济特性分为以下三点：( 1 ) 公 益性，这主要表现在以下几个方面：一是服务的基础性。公路是国民经济的命 脉，是关系到国计民生的重要基础性设施，也是社会主义市场经济赖以生存和 发展的必要条件；二是服务对象的共用性。公路不仅服务于所有生产部门、流 通部门和消费部门，而且也服务于社会政治、经济军事、文化、教育等各个领 域；三是公路提供的服务效益的社会性。政府投资、修建、运营公路，其主要 目的不在于取得直接的经济回报，而在于获得社会效益，为改善人民生活、加 6 第1 章导言 快经济发展创造必要的条件。( 2 ) 商品性，即一方面，它是经劳动而形成的产 品，具有价值；另一方面，经营者在日常营运中，利用高速公路可以提供行车 服务而创造收益，具有使用价值。首先，随着市场经济的发展，公路在促进商 品流通，加快自然资源的开发和利用，促进公路沿线经济发展，提高整个社会 经济效益等方面发挥着愈来愈大的作用。其次，公路作为人类通过劳动所形成 的有特定用途、具有一定物质形态的劳动产品，其中凝结着大量的社会必要劳 动，这些社会必要劳动构成公路的价值。而且随着公路等级的提高，其价值量 愈来愈大。再次，公路作为劳动产品，包括道路、桥梁、渡口、隧道及其他附 属设施，其建造者并不是为了自己使用，而是供别人、社会使用的产品。( 3 ) 自然垄断性和准公共物品，供给上的非排他性和消费上的非竞争性。 姜春海f 1 3 】指出一成不变的自然垄断产业是不存在的，以前被人们认为是自 然垄断的产业，现在或者由于供给方面新技术的出现，克服了原有技术结构所 决定的自然垄断性，变成了不再具有自然垄断的产业；或者由于需求方面人们 收入水平的进一步提高、消费结构的变化和市场空间的扩大，形成了更大的、 更广阔的能够容纳多家企业竞争性地提供有关产品的市场，因而演变为非自然 垄断产业，高速公路也不例外。 钱龙，周绍东【1 4 】对影响自然垄断产业变化的因素进行了分析，尤其是以下 两个方面： ( 1 ) 供给方面技术的变化会改变自然垄断产业的垄断性。当生产产品的技 术发生很大变化时，或者出现原有自然垄断产业所必须的技术的替代品时，传 统自然垄断产业的平均成本和边际成本也会发生变化，这样传统产业的自然垄 断特征就会发生改变，可能不再具备或者不完全具备。 ( 2 ) 需求方面变化也会引起自然垄断产业发生变化，它主要体现在市场需 求上。当市场需求较小时，只有一家自然垄断企业才具备可维持性，当市场需 求扩张时，市场容量的扩大足以容纳一家以上的企业共同生存和盈利，随着市 场需求水平的增加，自然垄断特征逐渐减弱，由强自然垄断演变成弱自然垄断， 直至成为完全可竞争行业。 因此历史比较和经验研究告诉我们：一国经济发展的不同阶段以及人们收 入水平的不同，自然垄断产业存在显著差异，发达国家如今在电力、煤气、铁 路、电信等基础设施产业往往是非自然垄断产业，而发展中国家这方面则往往 是自然垄断产业，这反映了两类国家不同的经济发展水平以及人们需求变化和 7 第1 章导言 相应市场容量的区别，同时也进一步表明了自然垄断产业的相对性和动态性。 自然垄断行业的边界可变性告诉我们高速公路也具有相同的特点，高速公 路的建设可以在其他条件变化的情况下，杨琦，郗恩崇【l5 】认为可以通过引入竞 争来逐步解决由于自然垄断性因素造成的高速公路建设与运营的问题，由强垄 断性转化为弱垄断性。 1 2 2 关于高速公路的融资方式 高速公路建设是交通基础设施建设中一个最为活跃、发展最快的投资领域， 但建设资金不足是困扰政府和投资者的最大难题。其建设所需的巨大资金投入 使资金的供需矛盾日益突出。这迫切需要建立新的高速公路融资体系，需要引 入市场机制，从单一的政府行为转向政府投资和产业经营相结合的新型融资体 系，进而向资本经营转变。 一、对国外相关实践的研究 由于国外高速公路融资方式的实践比较丰富，国外高速公路的发展领先于 我们，为了更好的发展中国的高速公路，众多的国内学者对一些比较发达国家 的高速公路融资方式进行了研究。 李扬l l6 j 介绍了发达国家公路资金的来源及筹措方法，世界上发达国家建设、 养护和管理公路所需资金主要有三类渠道与筹措方法：一般税收、公路使用者 税收和道路通行费。此外，一些国家在建设公路时采用借款的方式( 发行公路 债券也视为公路借款的一种形式) 。对于使用一般税收建设公路是由于公路的 社会公益性决定的，除了选择普通税收作为公路资金外，也多选用那些与公路 发展受益关系最密切的税种，例如，财产税、土地增值税、印花税( 流通领域) 等。有些国家的地方政府在其地方税收中划出一定比例特别作为道路发展基金， 这是因为政府部门认为道路对本地经济具有很大推动作用及贡献。此外，大多 数发达国家把征收公路使用者税收作为公路资金主要来源，尤其是作为国道和 干线公路的主要资金来源。这种类型的税收大致上分为：( 1 ) 汽、柴油及汽车 轮胎等消费税：( 2 ) 汽车购置税； ( 3 ) 车辆使用税。道路通行费则是在财政 压力大，建设资金不足的情况下修建收费高速公路的结果，同时为往后修建公 路积累资金。 王学玲则对北美公路建设的融资方式进行了研究，王学玲【l 刀认为无论是 公、私还是两方共同合作的项目，其融资方式均可以采取债务资金筹措、股权 8 第1 章导言 、 资金筹措及政府支持行为。债务资金筹措指向公共机构借取资金并预先制定好 还款计划，包括组织机构贷款、循环基金、债券、可兑换公司债券、国库债券 等；股权资金筹措则是为了取得资金而出让一部分股权，其在公私合作项目中 所占的比例一般为1 0 - - - 3 0 ，主要方式有：开发人集资、协议投资、发行股票、 风险资本。政府支持行为是指政府通过提供集资协议或为私方特许贷款提供担 保的方式向私方合作伙伴提供支持，主要包括税收、贷款担保、提供或获取地 役权等。除上述以外，比较重要的还有政府的补贴、赠款等资金转让。王学玲 还阐述了政府的具体融资方式，政府既可以利用相应的征税方式，也可利用“扩 大税收集资”的方法来获得初步资金，扩大税收集资是利用一部分新开发地区 的税收为所需的公路设施投资以支持其进一步地发展。政府还可以通过转让某 条道路的经营权与私人部门并从中获取相应的资金，以此来建设新的公路设施。 石友服【1 8 】对日本收费高速公路进行了研究，认为日本公路的建设资金划分 为中央资金、地方资金和财投资金三部分。中央资金和地方资金基本上由特定 财源和一般财源组成。其中，特定财源为公路税目中的全部汽油税及5 0 的石油 气税组成：一般财源为国家的一般税收收入中用于公路建设的资金。财投资金 全名为财政投资贷款，其来源由四部分组成，( 1 ) 资金运用部资金；( 2 ) 简易保 险资金；( 3 ) 产业投资特别会计；( 4 ) 政府担保债券及借款。财投资金是有偿使 用的资金，需还本付息，它是以国家信用为基础的，其资金大部分掌握在大藏 省资金运用部，这是日本政府创立的一种特殊投资体制。收费道路事业主要靠 国费、地方费以及财投资金运作，其中财投资金是收费公路事业中的很重要的 一部分财源，除此之外还有信用债及充分运用民间的资金。信用债是日本道路 公团等发行的债券中，政府不承担承兑和不保证的一切私人债券，承兑等均需 要依靠公团的信誉。日本的收费道路绝大部分是由日本道路公团管理，其资金 来源由六部分组成：财投、收费收入、国费、缘故债、外债、民间借入金等。 马睿君【1 9 1 对法国高速公路的投资情况做了介绍，认为法国的高速公路建设， 主要由特许道路公团负责。这些道路公团通过收取道路通行费来建设和运营公 路。法国高速公路建设资金依靠四种方式来筹集。一是向国内外发行长期建设 债券。二是借贷集资。利用这两种方式筹集来的资金，通过项目建成后收取车 辆通行费进行偿还。从1 9 5 6 年开始到1 9 8 6 年的3 0 年间，法国修建了约5 0 0 0 k m 高