（工商管理专业论文）我国中央单位政府采购研究.pdf

保密级别：无 关键词：中央单位政府采购政府集中采购对比研究委托代理 | | 1 111 1 111 11 917 2 独创性( 或创新性) 声明 本人声明所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢中所罗列的内容以外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京邮电大学或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 申请学位论文与资料若有不实之处 本人签名：二塑产皇垡l ，本人承担一切相关责任。 日期：鲨丝：亟! ! 至 关于论文使用授权的说明 学位论文作者完全了解北京邮电大学有关保留和使用学位论文的规定，即：研究 生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属北京邮电大学。学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以 公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇 编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密在一年解密后适用本授权书。非保密论 文注释：本学位 本人签名： 导师签名： 适用本授权书。 日期：呈! ! ：笪：垡 日期：丛2 ：( 么么 我国中央单位政府采购研究 摘要 政府采购法自2 0 0 3 年1 月1 日颁布实施以来，已历经近八个年头，为规 范我国的政府采购行为，推动建立社会主义公共财政体制做出了很大的贡献，但同 时我们也应该认识到，我国政府采购事业仍存在很多问题，面临诸多挑战。本文采 用文献研究法总结了关于政府采购的一些权威性的观点，从一个具体的案例一一格 力政府采购案入手，结合调研所得数据，采用案例分析的方法定位了目前中央单位 政府采购所存在的主要问题，并采用理论分析的方法找出了问题背后的原因一一委 托代理关系的不科学导致权力分配不合理，之后从理论上作出了解决问题的策略选 择全面实行政府集中采购。带着问题，本文选择了实行政府集中采购制度的两 个国家，作为发达国家的美国和发展中国家韩国，并采用对比研究法总结了美国政 府采购在法律法规、机构设置、监督考核、预算与支付制度和电子化采购以及韩国 的集中采购机构设置等方面的先进经验。最后，在全面实行集中采购制度的思想指 导下，本文借鉴美国和韩国的经验从法律法规建设、集采机构设置、国库集中支付、 监督考核和电子化采购等五个方面给出了建议，为我国中央单位政府采购建言献 策。 关键词：中央单位政府采购政府集中采购对比研究委托代理 s t u d yo f c e n t r a lu n i t so fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t a b s t r a c t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tl a wf r o mj a n u a r y1 ，2 0 0 3h a sb e e np r o m u l g a t e da n d i m p l e m e n t e d ，h a sg o n et h r o u g hn e a r l ye i g h ty e a r s ，t os t a n d a r d i z et h eb e h a v i o ro f c h i n a s g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，p r o m o t et h ee s t a b l i s h m e n to ft h es o c i a l i s tp u b l i c f i n a n c es y s t e mm a d eag r e a tc o n t r i b u t i o n ，b u tw es h o u l da l s or e c o g n i z et h a tt h ec a u s e o fc h i n a s g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt h e r e a r es t i l l m a n yp r o b l e m sf a c i n gm a n y c h a l l e n g e s t h i sa r t i c l es u m m a r i z e st h eu s eo fl i t e r a t u r es t u d yo fs o m ea u t h o r i t yo n g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tp o i n to fv i e w , f r o mas p e c i f i cc a s e - t h ec a s eo fg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tg r e e ，c o m b i n i n gs u r v e yd a t ac o l l e c t e d ，m e t h o do fp o s i t i o n i n gu s i n gc a s e s t u d i e so fc u r r e n tg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tb yt h ec e n t r a lu n i tt h e r et h em a i n p r o b l e m ， u s i n gt h e o r e t i c a la n a l y s i s ，f i n do u tt h er e a s o n sb e h i n dt h ep r o b l e m - a g e n tr e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h ed i s t r i b u t i o no fp o w e rl e dt oi r r a t i o n a la n du n s c i e n t i f i c ，t h e ni nt h e o r yt o s o l v et h ep r o b l e mo fs t r a t e g ys e l e c t i o n f o c u so nt h ef u l l i m p l e m e n t a t i o no ft h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t w i t ht h e p r o b l e m ，t h ep a p e rc h o s e t o i m p l e m e n tt h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mf o c u s e do nt h et w oc o u n t r i e s ，t h eu n i t e ds t a t e sa n d d e v e l o p i n gc o u n t r i e sa sd e v e l o p e dc o u n t r i e ss o u t hk o r e a ，a n dt h ec o m p a r a t i v es t u d y m e t h o ds u m m a r i z e d b yt h eu s g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tl a w a n dr e g u l a t i o n s ， i n s t i t u t i o n a ls e t u p ，m o n i t o r i n ge v a l u a t i o n ，b u d g e tp a y m e n ts y s t e ma n de p r o c u r e m e n t ， a n ds o u t hk o r e a sc e n t r a l i z e d p u r c h a s i n ga g e n c ys e t t i n g ss u c ha s t h ea d v a n c e d e x p e r i e n c e f i n a l l y , i nt h ef u l li m p l e m e n t a t i o no fc e n t r a l i z e dp r o c u r e m e n ts y s t e m ， t h o u g h t ，t h ea r t i c l ed r a wo nt h ee x p e r i e n c eo ft h eu n i t e ds t a t e sa n ds o u t hk o r e af r o m t h el a w sa n dr e g u l a t i o n s ，c e n t r a l i z e dp u r c h a s i n ga g e n c ys e t t i n g s ，t r e a s u r yc e n t r a l i z e d p a y m e n t ，s u p e r v i s i o na n de v a l u a t i o n ，e - p r o c u r e m e n to ff i v ea s p e c t s ，r e c o m m e n d a t i o n s a r eg i v e nf o rc h i n a sc e n t r a l g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t u n i t so f f e ra d v i c ea n d s u g g e s t i o n s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to fc e n t r a lu n i t s ，g o v e r n m e n tc e n t r a l i z e d p u r c h a s i n g ，c o m p a r a t i v es t u d y , a g e n c yr e l a t i o n s h i p 1 4 3 研究思路6 第二章我国中央单位政府采购现存问题。7 2 1 国内对政府采购现存问题的流行观点。7 2 1 1 对政府采购的认识不足7 2 1 2 法律法规体系不健全7 2 1 3 监督考核体系不健全8 2 2 我国中央单位政府采购现存问题8 2 2 1 从格力政府采购案分析现存问题8 2 2 2 从市场调研分析现存问题1 4 2 2 3 现存问题总结18 第三章中央单位政府采购现存问题成因分析与对策1 9 3 1 成因分析l9 3 1 1 委托代理关系1 9 3 1 2 委托代理关系中的潜在问题2 0 3 1 3 潜在问题的成因分析2 1 3 2 策略选择2 2 3 2 1 分散采购制度2 3 3 2 2 集中采购制度2 3 l l 1 1 2 2 3 3 5 5 5 3 2 3 策略选择一一集中采购制度2 4 第四章国外集中采购制度先进经验及启示2 5 4 1 美国集中采购经验2 5 4 1 1 美国联邦总务署一2 5 4 1 2 高度集中的管理体制2 6 4 2 韩国集中采购经验。2 7 4 3 我国的集中采购现状及启示2 9 4 4 本章小结。3 2 第五章我国实行集中采购制度的建议3 3 5 1 法律法规建设3 3 5 2 集采机构设置。3 3 5 3 国库集中支付3 5 5 4 监督考核体系3 5 5 5 电子化采购3 8 参考文献4 l f 仔勇乏。4 3 附件1 ：表格引索4 3 附件2 ：图引索4 3 至i 谢。4 4 委托、雇佣等交易行为。 “采购者，不仅是取得需要的原料与物资的行为及应负的责任，而且包括有关 物资及其供应来源的、计划、安排，以及研究与选择，确保正确交货，以及收货前 数量和质量的检验”【2 1 ，美国学者亨瑞之认为采购的概念大于交易的本身，包括交 易前的计划、交易的实施以及交易后的验收等一系列行为，是一项较为系统的管理 工作。“采购是采购者以最低总成本，于需要时间和地点，以最高的效率，获得适 当数量与品质的物资，并顺利交付使用单位及时使用的一种技术”【3 1 ，我国台湾地 区学者叶彬认为采购是一种技术，他从采购所要达到的目标角度阐述了采购。我们 通常认为，采购是与销售相对的一个概念，它是经济主体为了实现生产、销售、消 费或者其他目标，通过支付一定费用，取得一定的货物和服务的一种交易行为。随 着社会分工越来越细，交易越来越复杂，采购也变的复杂起来，交易行为也越来越 专业化，因此，如今我们把采购看作一项专门的技术，它是一个系统的管理过程。 1 1 2 政府采购 对于政府采购，理论界目前有两种代表性观点。一种认为所谓政府采购，是指 我国实施了政府采购法之后的政府采购，是指各级国家机关和实行预算管理的单 位，在财政的监督下，以法定的方式和程序，对货物、工程和服务的购买。这种观 点通常认为，通过集中采购机构的采购才是政府采购，是指使用财政性资金购买集 采目录以内或者采购限额以上的货物、工程或服务。另一种观点认为，政府采购即 政府购买性支出，只要是花财政的钱，就是政府采购，认为“政府采购是各级国家 北京邮电大学工商管理硕士专业学位论文第2 页 机关和实行预算管理的党政组织、社会团体、事业单位，使用财政性资金获取货物、 工程和服务的行为【l 】，。 政府采购法中对政府采购的界定为：“各级国家机关、事业单位和团体组 织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者限额标准以上的货 物、工程和服务的行为 。由此可见，政府采购法认为的政府采购倾向于以上第 一种观点。 财政部印发的中央单位政府采购管理实施办法中规定：“中央单位政府采 购是指中央单位按照政府采购法律、行政法规和制度规定的方式和程序，使用财政 性资金( 预算资金、政府性基金和预算外资金) 和与之配套的单位自筹资金，采购 国务院公布的政府集中采购目录内或采购限额标准以上的货物、工程和服务的行 为。【4 】， 1 1 3 政府采购的目标 按照政府采购法第一条描述：为了规范政府采购行为，提高政府采购资金 的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促 进廉政建设，制定本法。由此可见，衡量政府采购的标准至少应该包括经济效益、 社会效益、廉政建设，如图1 1 所示。 政府采购的目标 ll 经济效益社会效益廉政建设 图1 1 政府采购目标 经济效益：提高资金的使用效益，确保政府采购购买到质优价廉的货物、工程 和服务，以达到解决财政资金的目的。 社会效益：维护国家利益和社会利益，包括如优先购买国内产品、扶持中小企 业、保护环境、节约能源等，通过财政支出手段，达到宏观调控目标。 廉政合法：规范政府行为，促进廉政建设，通过制度建设和监督手段，保证政 府采购遵循公开透明、公平竞争、公正诚信原则，预防和惩治不法行为，促进 廉政建设。 1 1 4 政府集中采购 财政部印发的中央单位政府采购管理实施办法中规定：中央单位政府采购 组织形式分为政府集中采购、部门集中采购和单位自行采购。部门集中采购是指主 北京邮电大学工商管理硕士专业学位论文第3 页 管部门统一组织实施部门集中采购项目的采购活动。单位自行采购，也称分散采购， 是指中央单位实施政府集中采购和部门集中采购范围以外、采购限额标准以上政府 采购项目的采购活动。 所谓政府集中采购，是指中央单位将属于政府集中采购目录中的政府采购项目 委托集中采购机构代理的采购活动。 应当明确，所谓政府集中采购，并不是指简单的通过集中采购机构采购，而是 指有计划的收集各部门需求，将需求集中起来采购，实现规模效益，降低成本。现 在有相当一部分人，甚至是包括政府采购的从业人员，都对此存在误解。试想，如 果仅仅要买一台电脑，无论是使用单位自己采购，还是通过集中采购机构采购，在 价格和服务上能有多大区别呢? 又怎么能实现既定的社会效益目标，如扶持中小企 业、支持自主创新呢? 因此，分散购买就丧失了政府集中采购的规模效益和社会效 益。 1 2 选题背景和研究目的 中国共产党第十五次全国代表大会明确提出建立社会主义公共财政体制的目 标，其实质就是财政要为公共利益服务，关键在于改革和完善一系列财政收支体制， 而政府采购制度的建立健全是其中重要一环。中央单位作为重要的国家机关，政府 采购制度的实施尤为重要，在全国有示范和政策风向标的作用。 本文采用文献研究法总结了关于政府采购的一些权威性的观点，从一个具体的 案例一一格力政府采购案入手，结合调研所得数据，定位了目前中央单位政府采购 所存在的主要问题，并采用理论分析的方法找出了问题背后的原因一一委托代理关 系的不科学导致权力分配不合理，之后从理论上作出了解决问题的策略选择全 面实行政府集中采购。带着问题，本文选择了实行政府集中采购制度的两个国家， 作为发达国家的美国和发展中国家韩国，并采用对比研究法总结了美国政府采购在 法律法规、机构设置、监督考核、预算与支付制度和电子化采购以及韩国的集中采 购机构设置等方面的先进经验。最后，在全面实行集中采购制度的思想指导下，本 文借鉴美国和韩国的经验从法律法规建设、集采机构设置、国库集中支付、监督考 核和电子化采购等五个方面给出了建议。 1 3 国内外相关研究综述 1 ) 政府采购的基本理论 楼继伟介绍了政府采购的基本概念理论、操作实务，他认为所谓政府采购是指 各级国家机关及所属单位为了开展日常政务工作或为公众提供公共服务，在财政的 北京邮电大学工商管理硕士专业学位论文 第4 页 监督以下，依照政府采购相关法律法规，在一定的范围内，按照法定的方式、程序， 购买货物、服务和工程的行为。政府采购是采购政策、采购行为、采购监督管理的 总称，是一种公共管理制度，而不仅仅指单纯的采购行为【5 】。 2 ) 集中采购与分散采购的研究 传统的公共采购体系中，为了达到公共资源支出的效率、公平和经济，集中采 购是政府采购的一项基本原则。根据美国州政府采购联合会的报告【6 】，理想的政府 采购机制是集中采购。集中采购机制限制了采购人的权力，使采购可以更加专业化， 同时集中采购可以推动经常使用的货物和服务的标准化，实现政府采购的规模优 势。它的缺点是无法更好的满足采购单位的需求。 3 ) 对比分析研究方面 田旭对一些发达国家的采购制度进行了比较性分析，提出了我国政府采购可以 借鉴的一些经验【_ ，主要有： 法律法规体系比较完善，不仅有基本法律，而且有完善的与支配套的实施规定； 能够充分体现竞争原则，最大限度的实现过程的透明化； 兼顾政府采购的经济目标和社会目标； 设有专门的政府采购机构，政府采购专业化强； 具有完善的监管管理体制，完善的质疑救济机制。 4 ) 委托代理分析方面 杨灿明、李景友研究认为委托代理问题是在委托人和代理人各自都追求自身利 益最大化的前提下，双方由于信息不对称而导致的【8 】，主要问题有如下几点： 政府采购委托代理中的败德行为问题，在分散采购体制下，由于资金由各使用 单位自行支配，多级委托代理中的败德行为主要表现在盲目采购、重复采购、 本地化采购、高价采购、工程和货物验收不严格等，进而导致交易成本和代理 成本极高，严重损害原始委托人纳税人的利益。 政府采购中的腐败行为，在分散采购体制下，由于缺乏制度约束和有效的监督， 为多级代理人( 多级采购主体) 谋取法定契约之外的利益创造了条件，设租寻 租现象称为政府采购中的一大问题，因此，资金浪费严重，使用效率低下。 政府采购委托代理中的共谋行为，存在企业与企业之间、企业与采购人之间、 采购人与代理机构之间的共谋的可能性。因此，由于采购权利委托代理链条长 而引起监督成本大，特别是监督者的机会主义行为导致没有监督的积极性，所 以更容易产生采购权利委托代理运作的失灵。 北京邮电大学- 丁商管理硕士专业学位论文第5 页 1 4 研究对象、方法和思路 1 4 1 研究对象 本文的研究对象是中央单位政府采购，所谓中央单位，是指与财政部发生预算 缴款、拨款关系的国家机关、事业单位和社会团体；中央单位按预算管理权限和经 费领报关系，分为主管预算单位( 主管部门) 、二级预算单位和基层预算单位。之 所以选择中央单位的政府采购作为研究对象，主要基于以下几个原因： 1 ) 自政府采购法实施以来，无论从执行新政的步伐，还是对政府采购理论和 实践的探索，中央单位的政府采购一直走在全国政府采购的前列，具有全国政 府采购政策风向标的作用，更具有代表性。 2 ) 采购金额大、种类多。中央单位的政府采购不仅包括大额的工程项目，还包括 办公设备、办公家具、软件、通讯器材、网络设备、分体空调、汽车、保险、 会议接待、印刷、物业管理、电梯、锅炉、房屋修缮、装饰装修、医药器材及 其他一些货物和服务，涵盖面非常广泛。 3 ) 采购过程的角色全面。采购过程涉及到中央各单位、中央集中采购中心、监督 管理部门财政部、各行业技术及经济类专家、供应商等各方，而且因为产品种 类多，供应商范围也极为广泛，几乎涵盖各行各业。 4 ) 采购方式多样。包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购 及协议供货采购和网上竞价等一系列采购方式，具有很强的代表性。 1 4 2 研究方法 本文主要采用文献研究法、对比分析法、理论研究法以及实证分析法进行研究， 如下表所示。 表1 1 研究方法描述 研究方法 方法描述 文献研究法 主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究形成对事实的科学认识 的方法。本文查阅大量政府采购文献，进行归纳概括整理，形成一定的认识。 对比分析法本文研究实行集中采购制度的美国、韩国先进经验。 理论研究法针对目前存在的问题运用委托代理关系进行研究，从理论上进行分析研究。 实证分析法借助格力政府采购案例说明政府采购所存在的问题及解决途径。 北京邮电人学工商管理硕士专业学位论文 1 。o 第6 页 1 4 3 研究思路 提出问题h 文献研究法h 综述 识别问题h 嘉篓銎蠢鋈h 现存罂题分 识别问题h 实证分析法h 桃门罡熘月 l 调查研究法i w 。 分析问题h 理论分析法h 问题分析 解决问题h 砒磐究 经验借鉴 实行集中采 购制度建议 基本概念 研究背景和目的 国内研究综述 研究对象、方法、思路 国内政采现存问题流行观点 中央单位 政府采购 现存问题 从格力案分析 市场调研分析 成因分析 策略选择： 全面实行集中采购制度 美国集中采购经验借鉴 韩国集中采购经验借鉴 法律法规建设 集采机构设置 国库集中支付 监督考核体系 电子化采购 图1 2 论文研究路线图 北京邮电大学工商管理硕士专业学位论文第7 页 第二章我国中央单位政府采购现存问题 2 1 国内对政府采购现存问题的流行观点 2 1 1 对政府采购的认识不足 政府采购作为政府公共支出的规范化模式，其目标也是多元化的，除经济效益 外，还有促进廉政建设和公众对政府的信任，实现特定的社会效益目标，如节能减 排、绿色环保目标以及促进中小企业发展和企业自主创新等，但目前仍存在一些片 面认识。 有些采购官员将政府采购等同于普通购买行为，在执行采购过程中，过多添加个人 的偏好，这有悖于政府采购的公平性。 一些部门对政府采购的目标理解片面，认为政府采购仅仅是为了节约资金，提 高资金使用效率，从而过分强调经济效益，忽视其他目标。 对于政府集中采购工作的重要性，个别部门认识不清，邓江平认为，政府集中 采购制度触动了部f - j n 益，引发了抵触情绪，有些部门以各种借口规避政府集 中采购和公开招标，把集中采购机构看作中介机构，对集中采购工作不理解不 支持，对采购结果的执行不规范、不严肃【9 】。 2 1 2 法律法规体系不健全 我国的政府采购立法起步相对较晚，2 0 0 3 年中华人民共和国政府采购法 才推出实施，而且实施条例迟迟没有出台。法律法规的缺陷给政府采购实践工作带 了诸多的问题。何红锋、云艳敏总结如下【1 0 】： 政府采购法和招标投标法尚存在矛盾，缺乏可操作性的实施条例； 采购规模小、范围窄，很多使用财政性资金的公共工程、公共事业服务尚未纳 入政府集中采购。 邓江平认为，政府集中采购目录内涵不明确，与部门集中采购存在项目重叠现 象，造成有些单位将集中采购目录中的项目自行采购或者委托社会中介机构采购， 另外，工程采购涉及到国家发展改革部门、财政部门等多方主体，有关部门的文件 规定存在冲突，集中采购难以操作。 北京邮电大学工商管理硕上专业学位论文 2 1 3 监督考核体系不健全 杨灿明政府采购问题研究中认为，政府采购工作的每一个层次、阶段和环 节，都应有明确的规范职责分工和操作程序，都应受到相关监督主体的跟踪监督。 目前，我国政府采购监督缺乏监督主体、监督客体、监督内容、监督措施及相互制 约机制【8 】。具体表现为： 对资金的管理不规范； 对采购商品的售后服务管理不规范； 管理机构内部制衡不规范。 2 2 我国中央单位政府采购现存问题 公开招标是政府采购主要采购方式。所谓公开招标，是指招标人以招标公告的 方式邀请不特定的法人或者其他组织投标，目前公开招标采购金额已经占到政府采 购的7 0 以上。 协议供货和定点采购招标通常由集中采购机构组织，通过招标确定入围产品和 价格，各单位依据招标结果进行分散采购，是目前中央各单位进行小额采购的主要 方式。根据中央国家机关采购中心统计，2 0 0 9 年协议供货和定点采购合计采购总 额为7 9 0 8 亿元，占采购中心总采购规模一半以上，采购次数超过2 4 5 万次【l 。 因此，本章将从一个公开招标采购案例一一格力政府采购案的入手分析政府采 购现存问题，并对协议供货进行调研分析，进而得出中央单位政府采购现存问题。 2 2 1 从格力政府采购案分析现存问题 1 ) 案例介绍 2 0 0 9 年1 2 月广州格力公司状告广州番禺区财政局和广州市财政局的案件，由 一个公开招标政府采购项目引起，受到了社会的极大关注，下面本文就这个案例进 行简要分析，以期通过这个案件可以窥见我国政府采购的部分现实问题。 本案涉及的是一个空调类产品公开招标项目，项目的需求方( 采购人) 广州市 番禺中心医院委托广州市政府采购中心进行项目的组织招标采购。 首先，对格力政府采购案过程中的关键事件进行回顾【l2 1 ，如表2 1 所示。 北京邮电大学工商管理硕士专业学位论文第9 页 表2 1 格力政府采购案关键事件 时间事件描述 2 0 0 8 年9 月2 8 日至2 0 0 8广州市番禺中心医院委托广州市政府采购中心( 集中采购机构) 就 年1 0 月2 9 日 空调安装采购项目进行了公开招标。项目采用综合评审法，分技术、 商务、价格三部分，分值分别为4 5 、1 5 、4 0 。 2 0 0 8 年1 1 月4 日项目评标，经评标委员会评审，格力被推荐为排名第一的中标候选 供应商。 2 0 0 8 年1 1 月5 日格力按招标文件要求，提供投标文件中商务文件原件供采购人核对。 2 0 0 8 年1 1 月1 0 日采购人广州市番禺中心医院向广州市采购中心发函，并抄送番禺区 政府采购管理办公室，称格力的投标设备技术实质上不能满足招标 文件的星号条款。 2 0 0 8 年1 1 月1 8 日 广州市政府采购中心组织原评标委员会对采购结果进行复审，并将 复审结果提交采购人确认。 2 0 0 8 年1 1 月2 1 日广州市政府采购中心根据复审结果发布中标通知，确定j “东省石油 化工建设集团公司为中标供应商，中标金额为2 1 5 1 1 8 8 7 万元，较 格力公司报价高出4 0 0 多万。 2 0 0 8 年11 月2 4 日格力向广州市政府采购中心提出质疑。 2 0 0 8 年1 1 月2 7 日广州市政府采购中心作出答复。 2 0 0 8 年1 2 月2 2 日因对广州市政府采购中心的质疑答复不满意，格力向番禺区财政局 提出投诉。 2 0 0 9 年1 月2 2 日依据2 0 0 8 年1 1 月1 8 日复审结果，番禺区财政局作出不支持格力投 诉请求的投诉处理决定。 2 0 0 9 年4 月2 2 日格力就投诉处理决定向广州市财政局提起行政复议。厂“州市财政局 认为，2 0 0 8 年1 1 月1 8 日复审结果违法，仅以复审结果推翻开标当 日评审结果有失公正，据此撤销番禺区财政局原处理决定，并责令 番禺区财政局重新作出处理决定。 2 0 0 9 年6 月9 日广州市政府采购中心重新抽取专家专门就格力投标文件评审，并作 出格力投标文件未响应招标文件的评审结论。 2 0 0 9 年6 月1 6 日根据2 0 0 9 年6 月9 日专家评审结果，番禺区财政局作出驳回格力投 诉的决定。 2 0 0 9 年7 月2 2 日格力向广州市财政局提起行政复议。 2 0 0 9 年9 月2 8 日 广州市财政局作出复议，维持番禺区财政局作出驳回格力投诉的决 定。并于2 0 0 9 年9 月2 9 日送诀给格力。 2 0 0 9 年1 0 月1 2 日格力将广州市财政局告上法庭。 2 0 0 9 年1 1 月2 日格力政府采购案在广州市天河区人民法院开庭审理。 目前，该项目已由广东省石油化i r 建设集团公司施t 完毕。 北京邮电大学工商管理硕士专业学位论文 第1 0 页 2 ) 案例分析 对案例进行回顾和梳理可以发现，在该项目的评审和处理质疑投诉的过程中， 作为采购人的番禺中心医院、执行机构广州市集中采购中心、监督部门财政局以及 项目的评审专家委员会都存在不符合相关法规行为，主要有以下四点问题： ( 1 )财政部门对政府采购监管缺失 财政部门作为政府采购的监管部门，应履行全面的监督管理职责，包括对采购 文件、采购过程、采购结果、投诉处理等方面的监管。财政部门的监管作为行政监 督，应为主动监督，不受供应商的质疑投诉范围限制。但是，尽管格力政府采购案 至今己一年多，涉及的监管部门有番禺区财政局、广州市财政局，对于格力政府采 购案中出现的诸多违法情形，两级财政部门都存在监管不当的问题。 复审方面：广州市财政局认为复审违法，但未纠正违法行为，以致违法继续。 中标方面：由于复审本身违法，不能推翻第一次评审结果，广州市财政局应依 法督促采购人番禺中心医院确定格力为中标人；但在实际执行中，却听任番禺 中心医院依据违法的评审程序确定广东省石油化工建设集团公司为中标人，并 与之签订政府采购合同。 第三次评审方面：广州市财政局虽作出行政复议决定，认定复审违法，但也仅 是简单令番禺区财政局重新作出投诉处理决定。番禺区财政局不仅未依法重新 作出投诉处理决定，反而非法组织第三次评审，并据此驳回格力投诉请求。 以上由采购人( 番禺中心医院) 引起的违法行为，在长达一年的时间内，非但 没有受到财政部门有效的监督和制约，反而得到了集中采购中心、评审专家和财政 部门有形和无形的支持。所以，财政部门监督管理的缺失，可见一斑。 ( 2 )采购人权力过大，缺乏有效制约 政府采购法规定，采购人只能在评审专家推荐的中标候选人名单中确认中 标人，并且通常情况下，只能确定排名第一的中标候选人为中标人。该项目招标文 件规定，采购人确认前先要核对中标候选人的商务文件，这不但没有法律依据，反 而给采购人改变评审结果提供了理由。 事实上，在本案中采购人并未提出格力的商务文件原件与投标文件商务文件不 一致。因此，按照招标文件以及相关法律的规定，格力也应被确定为中标人。但采 购人却在商务文件核对期间，提出格力未实质响应招标文件，并以此为由，借助采 购中心和评审专家，重新确定广东省石油化工建设集团公司为中标人。 本案中的采购人之所以能任意践踏评审结果，正是由于得到了采购中心和评审 专家的默许甚至支持。由于采购中心在制定招标文件时有意或无意的给采购人推翻 评审结果提供了方便，加上评审专家的支持，才导致了采购的这种任意行为。归根 结底，这是因为在实际的政府采购执行过程中，采购人单位对于项目有着过大的话 北京邮电大学工商管理硕士专业学位论文第l l 页 语权，以至于采购中心和评审专家都有与采购人共谋以迎合采购人的冲动。 ( 3 ) 集中采购机构达不到应有的作用 法律规定“政府集中采购目录”内产品必须委托集中采购机构。集中采购机构 进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质 量优良和服务良好的要求。同时，法律又规定集中采购机构为采购代理机构，与社 会中介采购代理机构一样，接受采购人的委托进行采购。实践中，有的地区甚至在 集中采购业务代理中引入竞争机制，促使社会中介采购代理机构与集中采购机构互 相竞争。 这种做法看似加强竞争，实际上是加大了采购人的参与势力，使集中采购机构 为了谋求自身的存在发展，在执行政府采购法律法规上难以保持坚定独立的立场， 也容易导致集中采购机构刻意迎合采购人，与之串连，违背了集中采购机构设立的 初衷。 ( 4 )评审专家缺乏独立性，管理混乱 在政府采购项目中，评审专家组成的评审委员会，在项目评审中发挥着重要的 作用，评审专家专业素质和职业道德直接决定着项目的成败。在格力政府采购案中， 评审委员会经过第一次评审，推荐格力为第一中标候选人，而在半个月后的违法复 审中又认定格力未响应招标文件，完全推翻了自己原先的评审结果，失去了项目评 审的严肃性。在第三次评审中，虽然是重新随即抽取的专家，但是专家脱离招标文 件进行项目评审，有些专家甚至毫无专业素质，同样使评审工作丧失了严肃性。 由此可见，在评审过程中，有些专家丧失了独立性，一味的迎合采购人的意图， 或者与供应商关系暖昧，或者专业知识严重缺乏，专家的管理混乱程度可见一斑。 3 ) 案例总结 以上格力政府采购案中的四个问题，可以归结到委托代理关系问题，正是由于 财政部门将采购权力委托给大量分散的采购人单位，导致权力分配和制约不合理， 监督不到位造成的，下面，我们对该案中的委托代理关系进行梳理。 ( 1 ) 委托代理关系分析 本案中政府采购委托代理链条复杂，我们可以梳理如下： 北京邮电大学工商管理硕士专业学位论文 第1 2 页 r 广 番番 州 广 省州禺 禺 市 纳 u 东 u 财孙市u区 入 中 八 政 税省 、 府 人- 政- 政 - 财 - 财 - 心 厅政政 医 叫 采 府 购 局 局院 中 心 图2 1 格力案中政府采购委托代理关系 其中，本案中政府采购的关键角色有：作为采购人的番禺中心医院、作为监督 部门的番禺区财政局和市财政局、作为执行部门的广州市采购中心，另外，还有评 审专家、参加投标的供应商等，分析如下： 纳税人通过法律程序将公共事务管理权委托给政府( 本案中的广东省政府) ， 因而形成第一层委托代理关系。 政府在行使公共管理权时离不开财政的支出，因此将理财权力交给省财政厅， 省财政厅、广州市财政局、番禺区财政局形成了财政系统的三层结构。 财政局通过预算管理将具体的采购权利委托给各主管部门，主管部门再将具体 的采购权以预算分解的方式委托给下属的行政事业单位，形成又一层的委托代 理关系。案例中的番禺区中心医院就是其中一个采购单位。各部门自行安排采 购事宜，财政局负责对其监督管理。然而在实际的操作过程中，由于财政预算 部门种类繁多，财政局很难有精力进行全面深入的监督管理。 各主管部门或行政事业单位根据职能划分将具体的采购事宜委托给本机关的 采购机构或者集中采购中心，如本案中的番禺中心医院将项目委托给广州市政 府采购中心。 ( 2 ) 委托代理关系缺陷 以上就是本案中的委托代理关系，这种委托代理关系在执行过程中有几个明显 的缺陷，如下： 财政局通过预算管理的方式将具体的采购事宜委托给各主管部门，各主管部门 再将预算分解给下属的行政事业单位，由各单位进行分散采购，因此，实际的 采购执行单位数量大且较为分散，也不具备专业的采购实力，容易产生滥用采 购权力现象，给财政局的监督管理工作造成了很大难度。实践证明，这种分散 采购易造成分散腐败。另外，财政部门还负责对评审专家库的管理，精力的缺 失也往往造成对专家管理的混乱，这导致评标过程中另一重要因素评标专 家环节频频出现问题。 北京邮电大学工商管理硕上专业学位论文第1 3 页 在最后一层委托关系中，使用单位将项目委托给政府集中采购中心( 如番禺中 心医院将项目委托给广州市政府采购中心) ，因为政府集中采购中心只是一个 执行部门，没有法律上明确的定位，在一定程度上依靠采购单位的项目委托而 存在，因此，集中采购中心缺少对采购单位的话语权，在实际中往往有迎合采 购单位而与之产生共谋的冲动，而不是形成对采购单位权力有效的制约。 4 ) 案例启示：从地方到中央同样的委托代理关系存在同样的缺陷 广州政府采购案中的存在的以上问题，导致政府采购未能达到应有的经济效 益、社会效益和廉政建设要求，归根结底是由委托代理关系不科学导致权力分配和 制约不合理，监督不到位造成的，这种委托代理关系同样存在于中央单位的政府采 购活动中，由此引发的违法违规问题，也同样可能出现在中央单位的政府采购过程 中。下文将从监督管理、采购人权力、评审专家和集中采购机构四个方面分析中央 单位政府采购现存问题。 ( 1 ) 监督管理方面 财政部将政府采购权力通过预算批复的方式委托给各中央单位后，在实际的执 行过程中，由于中央单位包括一级预算单位及下属的行政事业单位，另外，还有大 量的团体组织，数量大且分散，给监督管理造成了很大的难度，形成了管理上的漏 洞。其结果是尚未形成有效的机制对中央单位的政府采购进行全面监督考核；另一 方面，监督的缺失给采购过程中的滥用采购权力行为造成了可乘之机。根据章辉 ( 2 0 0 7 ) 的模型分析，在惩治力度一定的情况下，治理商业贿赂的效果取决于检查 的概率【1 3 1 ，当前我国刑法、行政法对官员的惩治力度已经设定，因此要防 止腐败只能提高检查的频度、范围、规模等，但在当前监管资源有限的情况下，缺 乏实现的可能性。 由此可见，中央单位政府采购同样存在委托代理关系分散导致监督管理缺失的 问题。 ( 2 ) 采购人权力方面 财库( 2 0 0 9 ) 1 0 1 号文规定：按照国务院办公厅文件规定的属于集中采购机构 采购的项目和对目录中部分细化品目，都应当由集中采购机构负责组织实施【1 4 】。 除此之外的采购项目，由中央单位按照政府采购规定自行组织实施采购，也可以委 托集中采购机构或政府采购代理机构组织采购。由于目前集中采购目录范围有限， 因此对于有采购权力的中央单位来说，尚存在大量的项目可以自行选择招标代理单 位，这也就意味着中央单位与集中采购中心的委托代理存在一定的甲乙方关系，采 购人在项目采购商有着过大的话语权。在实际的执行过程中，有些集中采购中心为 了其自身的生存和发展，不惜迎合采购人单位的一些特殊需求，或者任由采购人单 位在项目执行过程中违规而视而不见。 北京邮电大学工商管理硕士专业学位论文 第1 4 页 管理部门监督的缺失和采购人在项目上过大的话语权，导致执行过程中容易产 生滥用采购权力的现象。 ( 3 ) 集中采购机构方面 由于法律对集中采购机构地位规定不明，实践中有些采购人单位将集中采购机 构视同社会中介代理机构。有的地区更在此基础上推崇两个竞争机制的观点及做 法，即打破现有的行政隶属关系，在集中采购业务代理中引入竞争机制，使集中采 购机构互相竞争；促使社会中介采购代理机构与集中采购机构互相竞争。目前中央 国家机关就存在至少三个集中采购机构。 以上做法表面上看似加强竞争，实际上是加大了采购人的话语权，使集中采购 机构为了谋求自身的存在发展，在执行政府采购法律法规上难以保持坚定的立场， 也容易导致集中采购机构与采购人串连，违背了集中采购机构设立的初衷。