（行政管理专业论文）我国行政问责制的完善策略研究.pdf

我国行政问责制的完善策略研究 学位论文完成日期： 指导教师签字： 答辩委员会成员签字： 湖、1 r j 蛀 左边毽 荫爱、 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果，也不包含未获得 一一 蓬! 垫塑查基丝霞要壁剔直堕 数：奎拦亘窒或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研 究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名 签字日期：妒“月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有 关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权学校可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学 位论文全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后 适用本授权书) 学位敝储徘需批 i 签字日期：瑚。年多月夕日 导师签字： 签字日期： 绣：誊t ， 礼l 枣筝 我国行政问责制的完善策略研究 捅要 行政问责制是指特定的问责主体针对政府机关及其公务员应承担的责任进行追究的 制度。行政问责制对于我国构建责任政府的意义重大，因此无论在理论上还是实践上都是 一个值得深入研究的课题。基于此，本文以“我国行政问责制的完善策略研究 为题，在 分析行政问责制的概念、内涵、原则及理论基石的基础上，研究了西方发达国家行政问责 制的成功做法，通过借鉴国外的先进经验，为我国行政问责制的实施提供有益借鉴。并针 对“非典 事件以后之现状，分析了我国行政问责制发展运行特点及存在的主要问题，为 我国行政问责制的发展和完善提供有效实现途径。本文的思路与结构：第一部分从剖析行 政问责的概念、内涵、原则和理论基础等方面进行概述。第二部分是对西方发达国家行政 问责制成功做法的研究。阐述了西方发达国家行政问责制的主要内容，并在此基础上总结 其特点，梳理汇总出对我国实施行政问责制具有借鉴意义的经验做法。第三部分分析了我 国行政问责制的发展实践与面临的困境。介绍了“非典后的典型问责案例，从中央政府 和地方政府两个层面介绍了我国行政问责制度建设情况，并重点阐述了长沙市、重庆市、 深圳市、海南省、安徽省等开展行政问责较为典型的地方政府的主要做法，并分析了目前 开展行政问责存在的四个方面的主要问题。第四部分为完善我国行政问责制的策略思考， 从完善行政问责的法律制度、建立健全职权统一的政府责任、实施行政首长问责制、完善 行政问责机制和程序、推进人大问责、以及实施全方位监督，形成问责合力机制等六方面 进行研究探索，找寻完善我国行政问责制的有效途径。 关键词：行政问责制；责任政府；完善策略 s t u d yo nt h ei m p r o v i n gs t r a t e g i e so fc h i n a s 1 ac i m l n ls t r a t l v ea cc o u n t a bi1ity a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i i i t yr e f e r st ot h er e g u l a t i o n st h a ts p e c i f i c p r i n c i p a ls u b j e c t sh o l dg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sa n dc i v ils e r v a n t sa c c o u n t a b l e a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yp l a y sas i g n i f i c a n tr o l ei nb u i l d i n ga r e s p o n s i b l e g o v e r n m e n ti nc h i n a t h e r e f o r e ，t h es t u d yi so fg r e a tt h e o r e t i c a l ，a sw e l la s p r a c t i c a li m p o r t a n c e t h et h e s i sf i r s t p r o v i d e sad e t a i l e da n a l y s i so f a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y s c o n c e p t ，c o n n o t a t i o n ，r u l e sa n dt h e o r e t i c a l f o u n d a t i o n s s e c o n d l y ，t h et h e s i ss t u d i e st h es u c c e s s f u l p r a c t i c e so f a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i i i t yi nw e s t e r nc o u n t r i e s ，w h i c ha r ee s p e c i a l l yv a l u a b l e f o rt h ei m p l e m e n t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i i i t yi nc h i n a n e x t ，t h et h e s i s a n a l y z e s t h e o p e r a t i o n ， c h a r a c t e r i s t i c sa n d p r o b l e m s o fa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t yi nc h i n as i n c et h ee v e n to fs a r si n2 0 0 3 ，w h i c hp r o v i d e se f f e c t i r e w a y sf o ri t sd e v e l o p m e n ti nc h i n a t h et h e s i sc o n s i s t so ff o u rc h a p t e r s t h ef i r s t c h a p t e ri n t r o d u c e st h ed e f i n i t i o n ，c o n n o t a t i o n ，r u l e sa n dt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n s o fa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y t h es e c o n dc h a p t e rs t u d i e st h es u c c e s s f u l p r a c t i c e so fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yi nw e s t e r nc o u n t r i e s i ti n t r o d u c e s i t sm a i nc o n t e n ti nd e v e l o p e dw e s t e r nc o u n t r i e s ，c o l l e c t si t sc h a r a c t e r i s t i c s ， a n dp u t sf o r w a r dt h ev a l u a b l ee x p e r i e n c e sf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i i i t yi nc h i n a t h et h i r dc h a p t e ra n a l y z e st h ep r a c t i c e sa n dd i f f i c u l t i e s o fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i i i t yi nc h i n a i tm a i n l yi n t r o d u c e st h ei m p l e m e n t a t i o n o fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yi nc h i n as i n c et h ee v e n to fs a r si n2 0 0 3o nt h e l e v e l so ft h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t t h et y p i c a lp r a c t i c e so f l o c a l g o v e r n m e n t s i n c h a n g s h a ，c h o n g q i n g ，s h e n z h e n ，h a i n a n ，a n da n h u ia r e i n t r o d u c e di nt h ep a r t b e s i d e s ，f o u rm a j o rp r o b l e m so fi t si m p l e m e n t a t i o na r e d i s c u s s e d t h ef o u r t h c h a p t e rr e f l e c t so nt h ep a t ho ft h ei m p l e m e n t a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i i i t yi nc h i n a t h ep r a c t i c e si n c l u d es i x d o m a i n s ，n a m e l y ， t h ep e r f e c t i o no fr e l e v a n tl a w s ，t h ee s t a b l i s h m e n to fe x p l i c i ta n dc o n s i s t e n t g o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t i e s ，t h e e n f o r c e m e n t o fa d m i n i s t r a t i v ec h i e f a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，t h ep e r f e c t i o n o fa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y s m e c h a n i s ma n dp r o c e d u r e ，t h ee n f o r c e m e n to fn p ca c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，t h e i m p l e m e n t a t i o no fac o m p r e h e n s i v es u p e r v i s i o ns y s t e ma n dt h eb u i l d i n go fc o m b i n e d 目录 绪论1 一、论文选题背景与依据1 二、国内外研究现状2 三、研究思路、内容架构与创新之处6 第一章行政问责制概念及其理论基础8 第一节行政问责制概述及内涵8 一、行政问责制的概念8 二、行政问责制的内涵1 0 第二节行政问责制的原则1 1 一、权责一致原则1 2 二、责任原则1 2 三、法定原则1 2 四、平等原则1 2 五、公开原则1 3 第三节行政问责制的理论基础1 3 一、社会契约理论1 3 二、委托代理理论：1 4 三、交易成本理论1 5 第二章 国外行政问责制的实践及启示一1 7 第一节西方发达国家行政问责制的主要内容1 7 一、明确划定政府及其官员的责任1 7 二、构建起全方位的行政问责体系1 8 三、明确问责的范围和方式2 0 四、健全行政问责的惩戒机构2 1 五、规范行政问责惩戒程序2 1 六、建立行政问责配套制度2 2 第二节国外行政问责制对我国的启示2 2 一、法律法规完善，行政问责有据可依2 2 二、注重权力制衡，以其他权力制约行政权力2 2 三、发挥社会力量，以权利监控行政权力2 3 四、透明科学的程序和方式，为问责提供有力保障2 3 第三章我国行政问责制的发展与面临的困境2 5 第一节我国行政问责制发展的实践2 5 一、非典后的典型问责案例2 5 二、中央政府关于行政问责的制度建设2 7 三、地方政府关于行政问责的探索2 7 第二节我国推行行政问责制存在的主要问题3 1 一、问责法律制度不完善3 1 二、问责制度机制不健全3 2 i i i 三、问责主体还不够全面3 3 四、政治问责机制不健全3 3 第四章完善我国行政问责制的策略3 4 第一节完善行政问责的法律制度3 4 一、制定统一的行政问责法3 4 二、健全行政立法责任追究制度3 4 三、完善公务员行政法律责任制度3 5 四、完善行政问责的配套措施3 6 第二节建立职权统一的政府责任体系3 6 一、科学界定政府职能3 6 二、合理划分职责权限3 7 三、科学配置政府责任，避免职能交叉3 7 四、明晰公务人员的岗位职责3 8 第三节实施行政首长问责制，强化行政责任追究3 8 一、设定行政首长问责的范围3 9 二、解决影响行政首长问责的难题3 9 三、强化行政首长问责的责任追究4 0 第四节完善行政问责机制和程序4 0 一、规范问责的主体和客体4 l 二、明确行政问责方式4 2 三、规定行政问责事由4 2 四、完善行政问责程序4 2 五、完善官员复出程序4 3 第五节推进政治问责，发挥人大作用4 3 一、强化人大对官员的政治责任追究4 4 二、完善人大的罢免权4 4 三、完善引咎辞职制度4 4 四、完善人大质询制度4 5 五、完善人大的预算监督作用4 6 第六节实施全方位监督，形成问责合力4 6 一、健全司法机关问责4 7 二、加强行政监察工作4 7 三、加强媒体监督问责4 8 四、加强其它配套制度建设4 8 结语5 0：日，日o o 参考文献5 1 致谢5 3 个人简历5 4 发表的学术论文5 4 i v 绪论 一、论文选题背景与依据 行政问责制起源于现代西方，是西方政党政治不断完善发展的产物，在经历了长期的 发展后，西方国家的行政问责制度已有较为完备的理论体系作支撑，并成为一种相应的政 治制度，基本形成了一套相对完善的运行机制和法律体系，对行政主体的行政行为进行着 有效的监督和制约。随着我国行政体制改革的不断深入，我国加快了推进行政问责制的步 伐，各种制度的逐渐规范，行政问责制的建设逐步推进。2 0 0 3 年“非典 事件以后，各 级地方政府出台、启动了行政问责制。如重庆市率先以行政规章形式出台重庆市政府部 门行政首长问责暂行办法，问责办法较为规范，可操作性较强；成都市针对领导干部在 具体行政工作中存在的行政不作为、行政效能低下等为表现的“不在状况”进行问责追 究；青岛市依托绩效评估实施问责制度，形成了“督事、评绩、查纪、问责”四位一体的 考绩问效机制，等等。 2 0 0 4 年国务院颁布的全面推进依法行政实施纲要中明确规定：“行政机关违法或 者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。依法做到执法有保障、 有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。全面推进依法行政实施纲要 充分显示中国建设宪政国家的目标更加明确。依法行政、责任政府理念己经成为现代政府 建设的出发点。2 0 0 6 年1 月1 日我国通过了中华人民共和国公务员法，对行政问责制 度推行进一步提供了部门法的法律保障。中央新一届领导集体把责任政府建设摆在了一个 十分突出的位置。“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿 ，“只有人民监督政府，政 府才不会懈怠 ，2 0 0 8 年温家宝在政府工作报告中再次重申“政府的一切权力都是人民赋 予的，执政为民是各级政府的崇高使命 ，“只有坚持一切权力属于人民，一切为了人民， 一切依靠人民，一切归功于人民，我们的各项事业才能获得最广泛、最可靠的群众基础和 力量源泉。 2 0 0 9 年3 月2 4 日，温总理在国务院第二次廉政工作会议上突出强调了行政 问责的目的和意义。2 0 0 9 年6 月3 0 日中办、国办正式印发了关于实行党政领导干部问 责的暂行规定，对党政领导干部实行问责的具体情形、方式、后果、程序等作出统一规 范。这些都充分表明，中央政府对于强化政府责任意识、建设现代责任政府的坚强决心， 也表明了中国的行政问责制逐步走上制度化轨道。可以预见，“可问责政府 的理念将在 中国的行政改革中得到全面推行，行政问责制将成为中国新一轮政治改革的亮点。 一个国家政治民主化发展是衡量一个国家政治生活是否健康发展的重要指标，行政问 责制的实施正是能够充分体现政府立党为公、执政为民的宗旨以及依法行政、从严治党的 信心。它能够体现政府对公民关注的政治事件的反应能力，这也是增强政府公信力建立阳 光政府的有效途径。我国的行政问责体制经历了六年多的实践，各地方政府也先后颁布了 行政问责的相关条例规定，学术界也在行政问责制度建设方面出版了一些相关的著作。然 而我国行政问责制度的理论建设依然落后于实践，目前行政问责制度建设仍停留在非程式 化的层面，行政问责制度建设仍需加强。所以，深入地分析其现实存在的问题来充实理论 基础是我国建立完善的行政问责制度的前提。鉴于此，有必要对我国行政问责制度体系进 行梳理，总结我国行政问责制度运行的实践现状，针对存在的问题提出完善行政问责制的 对策。 ( 一) 国外研究现状 二、国内外研究现状 国外学者早就对责任、问责制度作过理论研究，提出了一系列学说和理论模型。例如， 古德诺提出了责任政府理念和构建责任体系的设想；查尔斯吉尔伯特在行政责任分析 架构一书中，从正式和非正式两个层面、提出了四种途径建立行政责任机制的模型；罗 斯和休斯等人则从代议制角度揭示了问责制度的内在逻辑；特里l 库伯从行政伦理学 角度论述了公共行政人员要在公民角色、公务员角色中承担自己的责任，提出要建立负责 任的管理模式，并把责任政府中的公务员职责区分为客观责任和主观责任。上述学者关于 责任、问责的理论渗透在各国制定的政府责任法、公务员行为准则等规范中，从 而将问责制以法律、法规形式加以确定。柏克在行政责任一书中，指出行政组织的人 员向社会负责的方式。柏克认为行政人员的责任不能过于受层级制和法律规定的限制。“事 实上，他们的责任应植根于民主之上，行政人员因而必须认定个人责任乃是来自于他对民 主政治体系的参与。n 1 戴维h 罗森布鲁姆在公共行政学：管理、政治和法律的途径 中指出：“最强有力的责任体系应当是一种自我约束的信仰体系。传统管理途径对“忠诚 的强调即着眼于把伦理问题视为一种对行政行为内在的、个人性质的监控，可惜其过于狭 窄。约罗尔批评说，它应当扩展至包括更宽泛的职业主义意识以及对政体价值( r e g i m e b u r k e ，j o h np b u r e a u c r a t i cr e s p o n s i b l e ，b a l t i m o r e ：j o h n sh o p k i n sp r e s s ，1 9 8 6 ：3 9 2 v m u e ) 的信仰 。n 1 戴维h 罗森布鲁姆认为，把以上两种方式与其他外在取向的监督方 式相结合，可以为当前公共行政伦理与责任问题提供一个较好的混合选择模式。 目前，西方发达国家的行政问责制己基本形成了一套比较完善的运行机制和法律体 系，对行政主体的行政行为进行有效的监督和制约。行政问责制也己经成为西方发达国家 通行的政府管理机制，它通过对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，对于保 证政府系统的正常运行、遏制权力腐败以及保障公众利益不受损失起到了重要作用。 ( 二) 国内研究现状 在我国，从理论和实践层面来研究行政问责制，基本上开始于2 0 0 3 年“非典 问责 风暴之后。应该说行政问责制的研究还是一个相对崭新的课题，还有待完善发展。但是， 也应看到，自“非典 事件罢免了众多的官员后，行政问责引发了公众的兴趣，更引发 了许多专家学者对行政问责制度的研究和思考，出版了相应专著并撰写了大量的研究论文， 主要形成了“本土化 的问责体系、问责的理论渊源、问责的现实困境、问责实现的路径 等理论观点。 1 、关于行政问责制的体系 行政问责制的体系，是指构成一个完整的行政问责制度所需要的基本要素。概而言之， 行政问责的基本问题无非是：什么人( 问责主体) 依据什么( 法律制度依据) 根据什么样的事 由( 问责内容和范围) 采用什么方法( 问责程序) 对什么人( 问责对象) 追究什么样的责任( 问 责后果) 。综观当前的研究成果，行政问责制的体系构成主要存在三种观点： ( 1 ) 四要素观。李建业( 2 0 0 4 ) 认为问责制的构成要素包括：问什么事的责、问谁 的责、由谁来问责、以什么程序问责。余望成( 2 0 0 5 ) 等认为行政问责制的构成因素包括： 问责主体、问责客体、问责事由和问责方式。此两者都将问责结果忽略了。余玖玖( 2 0 0 6 ) 则认为，行政问责制的具体内容包括问责的主体、问责的对象、问责的内容和问责的结果。 这里忽略了问责程序。 ( 2 ) 五要素观。如张霄、唐妍( 2 0 0 5 ) ，李扬眉、李声宇( 2 0 0 6 ) 等大多数研究者认 为，行政问责的体系构成主要包括了五项要素，即问责的主体，即“由谁问”；问责的客 体，即“向谁问；问责的事由或问责的范围，即“问什么 ；问责的方式或程序，即“如 何问 ；问责的结果，即“问的结果 、“责任的承担方式”或“怎么办 。 ( 3 ) 六要素观。以周亚越( 2 0 0 4 ) 、刘厚金( 2 0 0 5 ) 等为代表的学者认为，行政问责 1 1 ld h 罗森布鲁姆公共行政学：管理、政治和法律的途径中国人民大学出版社，2 0 0 2 ：5 7 8 3 制主要包括六个方面：问责的客体、问责的主体、问责的范围、问责的程序、问责的责任 体系( 即所涉及问责的责任类型) 、问责的后果。罗蓉( 2 0 0 4 ) 也认为，一套完善的问责机 制应包括问责的主体、客体、范围、程序、方式和所负责任。 2 、关于行政问责的理论渊源 国内学者在对行政问责制的理论探寻根源上，取得了较丰硕成果。韩兆柱( 2 0 0 7 ) 认 为行政问责是基于委托一代理理论和公共选择理论的思想，他说“民主政治是历史的潮流， 随着人民民主观念的深化和维权意识的觉醒，责任政府必然是时代的要求。按照现代政府 理论，人民与政府实际上是一种委托与代理的关系，政府的权力来源于人民的授权，政府 的目的是实现政府职能以及因其职能而产生的政府责任。但根据公共选择理论的观点，经 济人的人性假设同样适用于政府行政人，且政府掌握更多的信息资源，在这种信息不对称 下，必然导致政府责任的最大化，这就产生了一系列寻租和腐败行为。所以为了顺应历史 潮流和时代要求，就必须建立一套克服政府失责行为的责任追究与保障机制，其中最为核 心的就是政府问责制度。 n 1 周亚越( 2 0 0 6 ) 在行政问责制研究一书中，基于责任政府的视角认为，行政问责 制度的理论基石主要有五个：民主政治理论、委托一代理理论、交易成本理论、公共选择 理论、善治理论。 黄健荣、梁莹( 2 0 0 4 ) 从多维理论的视野去考察问责这项新政，认为行政问责应从参 与式民主理论层面、交易成本理论层面、委托代理理论层面、社会资本理论层面、制度 主义层面和善治理论层面等六个方面去考察。乜1 游学疆( 2 0 0 6 ) 在研究中对问责制度的理论来源进行了梳理，认为行政问责是现代民 主政体的要求，源于论法的精神和社会契约论中的思想，民主政治的要求，源于 委托代理理论，权责对等原则的具体要求，党纪政纪的要求。口1 阮爱莺( 2 0 0 6 ) 从委托代理理论的角度阐释了问责制的内在必要性，在她看来，问责 制就是理性的委托人试图控制理性的代理人从而使代理人遵从委托人的意愿和期望的一 种外部性约束机制。 3 、关于行政问责制面临的现实困境 任何一种新的制度都面i 临种种不完善的地方，从而造成制度功效的实现障碍。学者们 对于问责的障碍与原因进行了深入研究，从不同角度指出了当前行政问责的面临的困境。 韩兆柱责任政府与政府问责制中国行政管理，2 0 0 7 ( 2 ) ：1 8 嘲黄健荣，梁茕论问责新政：多维理论之考察南京社会科学，2 0 0 4 ( 11 ) ：2 9 3 4 协1 游学疆问责制理论来源的梳理与反思辽宁工程技术大学学报，2 0 0 6 ( 5 ) ：5 1 4 5 1 5 4 乏法律规范，问责标准弹性过大，缺乏一套公开、细致的问责事由标准，问责种类无法规 明确划定；问责程序可操作性不强，致使问责效能低下；问责的法律体系尚存缺陷，缺乏 强制力作为保障；转型中的行政生态环境，如责任意识淡薄、好人主义泛滥等，不能有力 地促进问责制的推行。n 1 纪培荣( 2 0 0 6 ) 等学者认为，当前官员问责制的困境在于：从责任理念上看，政府责 任意识不强，甚至错位，具体表现为：在政府各项职责的承担上，责任意识还没有牢固树 立起来，重权力，轻责任，甚至存在大量权责不等、职责不明、权责脱节的现象；在政府 对人民和社会的回应性上，“政府本位 的观念依然根深蒂固，违背了社会主义公共行政 的价值取向；政府应承担的职责和义务上，“全能政府”的模式仍未根本转变，同时，一 些政府领导还存在着较强的领导观，重在管制而不是重在服务，缺乏公仆观；在对责任承 担的监督和控制上，法治理念还存在误区，还掺杂着较浓重的人治色彩；从责任机制上看， 目前我国有关政府责任的法律和制度还不成熟，完善的责任机制尚未建立。瞳1 王学军( 2 0 0 5 ) 也认为阻碍行政问责的有效实现存在以下原因：政府职权划分的模糊 性，表现为中央政府与地方政府的职权范围的模糊性、政府部门间的权力范围的模糊性、 独占性权力与共享性权力的模糊性；问责主体权力之间的冲突性；政府信息公开的有限性； 政府绩效评估机制的缺失性；公共行政文化的滞后性。口1 周亚越( 2 0 0 6 ) 研究认为，我国目前行政责任追究缺乏行政问责的法律；已有的行政 问责的规定存在明显缺陷，具体包括问责事由不够具体，对问责形式的规定不够全面，缺 乏对法律责任和道德责任的担当；对政府及其人员追究责任的程序缺乏可操作性。行政问 责当中存在一些负面后果：问责面前不平等，往往是对于同一行为，不同的地方与时间， 有不同的处理结果；由于职责不清，导致问责客体不清，“问”谁不问谁都有很大的不确 定性；问责的主体缺位，多同体问责，缺乏异体问责，尤其是人大问责和公民问责缺位； 问责范围太窄，问责内容不充分；问责力度不强，走过场，形式主义，问责不力。“1 4 、关于完善行政问责制的路径选择 周亚越( 2 0 0 6 ) 在其我国完善行政问责制之路径分析一文中指出，完善行政问责 制，必须重视行政问责文化建设，在加强行政问责制配套制度建设的基础上，用法律形式 1 1 l 刘厚金我国行政问责制的多维困境及其路径选择学术论坛，2 0 0 5 ( 1 1 ) ：4 1 4 2 2 1 纪培荣，刘继森官员问责制与建设责任政府理论学习，2 0 0 6 ( 2 ) ：5 8 1 3 l 王学军我国实行政府问责制面临的困境及出路中州学刊，2 0 0 5 ( 2 ) ：1 1 1 2 1 4 l 周亚越论我国行政问责制的法律缺失及其重构行政法学研究。2 0 0 6 ( 2 ) ：8 5 8 8 5 保障以异体问责为关键、以全程提醒和全面问责为主要内容的积极的行政问责制。 卢智增( 2 0 0 6 ) 认为实现从“新制”到“良制”根本转变需要：营造“问责文化”， 加强官员道德自律；强化“异体问责 ，实现问责主体多元化；推行“制度问责”，实现行 政问责制度化、法律化；启动“无为问责 ，塑造效能政府；实行“阳光问责 ，建设透明 政府。1 3 唐铁汉( 2 0 0 7 ) 认为行政问责的实现，应明确问责的前提，划定公务员责任；从制度 和法律上建立健全问责体制；建立专门机构监督和保证问责制的实行；实行政务公开，发 挥公众和传媒的监督作用。瞳1 韩兆柱( 2 0 0 7 ) 基于完善责任政府的视角，认为行政问责制的路径与保障机制应该立 足于加强立法与制度建设，给政府权力以刚性约束；实行政务公开、提高信息透明度，克 服信息不对称；明确政府责任，走出集体行动的困境，强化政府责任意识，建立政府官员 就职宣誓制度，强化首长负责制与决策责任追究制；应完善群众参与机制、疏通群众参与 渠道，发挥新闻舆论的监督和问责功能；完善引咎辞职制度，增强政府回应。口3 三、研究思路、内容架构与创新之处 研究思路：在深入剖析问责制、行政问责制等基本概念与内涵的基础上，充分论述实 施行政问责的理论支撑。认真研究分析国外实施行政问责制的运行机制和特点，揭示国外 成功开展行政问责制给我们带来的启示，并在结合我国近年来各地开展实施行政问责的实 践，并重点分析了当前行政问责实施过程中存在的主要问题，结合现阶段我国经济社会发 展的特点、独特的政党制度、民主发展进程等实际国情，提出了进一步推进行政问责制， 完善我国行政问责制的对策。 内容架构：绪论：重点介绍论文选题背景与依据、国内外行政问责制研究现状、论文 的研究思路、内容架构与创新之处。第一章：行政问责制概念及其理论基础。通过剖析基 本概念，提出理论支撑。第二章：国外行政问责制研究。重点介绍西方国家行政问责的主 要运行机制和主要特点，提出可供我们借鉴的地方。第三章：我国行政问责制的发展实践 与面临的困境。通过对我国实施行政问责制的现状和特点，重点分析实施过程中存在的主 要问题及原因。第四章：完善我国行政问责制的策略。结合我国现阶段的新特点和实际国 情，提出进一步推进行政问责制度的对策。 l l l 卢智增我国现行行政问责制的局限性及完善措施探索理论导刊，2 0 0 6 ( 1 0 ) ：1 7 1 8 1 2 l 唐铁汉我国开展行政问责制的理论与实践中国行政管理，2 0 0 7 ( 1 ) ：8 1 3 1 韩兆柱责任政府与政府问责制中国行政管理，2 0 0 7 ( 2 ) ：1 9 2 1 6 创新之处：在对我国行政问责制实施过程中的障碍分析时，注重深入分析产生问题的 根源：主要是问责法律制度不完善，问责制度机制不健全，以及政治问责的作用发挥不够 等深层次原因，立足我国特有的国情和政体，从宏观的视野着眼，尽可能多层面、多角度、 多方法地思考，具体从完善行政问责的法律制度，建立健全职权统一的政府责任，实施行 政首长问责制，完善行政问责机制和程序，着手完善政治问责制，实施全方位监督、形成 问责合力机制等六个大的方面进行设计，探索完善我国行政问责的有效途径。 7 第一章行政问责制概念及其理论基础 第一节行政问责制概述及内涵 一、行政问责制的概念 对于什么是行政问责制，我国学者有各自不同的见解。 有的学者认为，“问责制”( a c c o u n t a b i l i t y ) ，顾名思义，就是“责任追究”的意思。 “官员问责制 是西方国家政治生活中的常见现象，它所体现的是所谓“责任政府 ( r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ) 的原则，也是体现民主和宪政原则的一种重要的制度安排。类 似于我国古代的“引咎辞职 一说。 顾杰认为，“简单地说，行政问责制就是责任追究制。它是民主政治的一个组成部分， 在民主政治下，由选举和任命产生的官员必须对人民负责，他们必须为自己的言论和行为 承担责任。曙3 蒋晓伟认为，“行政问责制是现代国家由选民和行政上级依法追究因失职造成不良后 果的政府官员，特别是失职政府高官责任，以强化和明确政府官员职责，提高行政效率， 克服行政权力可能带来腐败的一种政治制度。 口1 赵素卿认为，问责制的核心是通过一系列制度安排，使官员真正能够树立一种高度的 责任意识和危机意识，并对那些由于官员个人行为失当，或者违法、渎职、失职等，在公 务活动中造成的后果承担责任。h 1 严格意义上的行政问责制度起源于现代的西方，是西方国家政治生活中常见的现象， 它所体现的是所谓“责任政府的原则，是现代民主和宪政原则的一种重要的制度安排。 诺斯将制度定义为“是一个社会的游戏规则，或者更规范的讲，制度是由人类设计的用以 规范人们相互行为的限制 。n ， 最早对“行政问责”进行明确规范界定的是美国学者杰m 谢菲尔茨，他于1 9 8 5 年 主编的公共行政实用词典中提出了“行政问责”( a d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i l i t y ) 的 概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行 【1 l 沈蓓绯“官员问责制”与中国政治文明建设甘肃理论学刊，2 0 0 5 ( 2 ) ：9 1 2 1 顾杰论我国行政问责制的现状与完善理论月刊，2 0 0 4 ( 1 2 ) ：5 1 3 1 蒋晓伟要重视中国特色问责制度的建设检察风云，2 0 0 5 ( 6 ) ：3 0 1 4 1 赵素卿问责制一民主执政的重要方式中共山话省委党校学报，2 0 0 4 ( 6 ) ：2 3 1 5 1 诺思制度、制度变迁与经济绩效上海：上海三联书店出版社，1 9 9 4 ：5 8 为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。 【1 1 周亚越认为：行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和 义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。乜1 她认为，问责不应该 仅仅局限于政府领导、各职能部门、直属机关、派出机构、直属事业单位等的主要负责人， 直接责任人也应该属于问责对象。 韩剑琴认为：行政问责制，就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作 范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效 率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后 果的行为，进行内部监督和现任追究的制度。b 3 她认为：行政问责制仅仅限于针对不履行 和不正确履行行政职责的行为，行政问责是一种内部监督机制，主要是由政府有关部门进 行调查核实，并由政府进行责任追究。行政问责制是行政系统内部的问责，是一种内部监 督的机制。 宋涛认为：行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果 接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。 其实，要深刻理解行政问责制的内涵，首先必须消除三个方面的认识误区。 第一个是把问责制度简单等同于引咎辞职。其实，引咎辞职仅仅是问责制的一个方面， 问责制度的内容不仅于此，也不能把问责制度仅仅理解为责任追究制度，问责制度的确涉 及到追究责任，但又不是简单地表现为上级追究下级的责任，若是问责制度、“引咎辞职”、 追究责任三者之间可以简单地划等号，那么这样的问责制度在中国的古代乃至现行的制度 下早已有之，也谈不上有什么创新了。 第二个是把问责制度简单理解为上问下责。如果问责制度仅仅是上级追究下级的责 任，那么如果上级失职谁来追究它的责任呢? 如果问责制度就是上问下责的话，那么结果 是在最关键的地方，恰恰无人问责。这样的“问责制度 也未必能带来责任政府。 第三个是把问责制看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚。这种误解把政府与 官员的责任局限于具体的事件，包括施政的巨大失误特别是重大责任事故，或政治责任事 故。如果不发生事故，就不发生责任，这样的问责制追问的是具体问题的具体过错，变成 一种纯粹的惩戒措施。问题的关键是，只有平时认真负责，才能减少事故的发生。问责制 度关键要解决的是，确保政府与官员在平时就充分承担责任；而对官员因过失作出的惩罚， i i 】j a y m s h a f r i t z t h e f a c t s o n f i l e d i c t i o n a r y o f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n m n e w y o r k ：f a c t s o n f i l e p u b l i c a t i o n s ，1 9 8 5 1 2 l 周亚越行政问责制研究中国检察出版社，2 0 0 6 ：3 3 3 4 1 3 l 韩剑琴建立责任政府的新探索行政问责制探索与争鸣，2 0 0 4 ( 8 ) ：2 0 9 通常是在事故发生后，已为时太晚。所以问责制度关注一切责任，惩戒则只关心事故的责 任。1 1 基于上述分析，本文认为，“问责 乃是追究份内应做之事，“问责制是一种责 任追究制度，行政问责的概念可作如下界定：行政问责就是指特定的问责主体，针对各级 政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性后果的一种 责任追究制度。具体展开来讲，就是指党政官员及其公务员，对所管辖的部门和分管的工 作由于不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政效率，贻误行政工作，发生行政不作 为、少作为、乱作为等过错，损害了公众的合法权益，造成了不良社会影响和后果后，按 照有关规定所开展的一种责任追究制度。 二、行政问责制的内涵 以上讨论了行政问责制的基本概念，而行政问责制的内涵同样是研究行政问责制不可 或缺的部分。笔者综合学术界人士的各种观点认为，行政问责制应主要涵盖以下几个方面： ( 一) 行政问责的主体 行政问责的主体是指“由谁问 。一般来讲，行政问责包括同体问责和异体问责。在 我国，同体问责是指执政的中国共产党和行政系统内部的问责；异体问责指权力机关人大、 参政的各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等对行政机关及其行政人员的问责，是来 自行政系统之外的，来自于社会其他方面的对行政过程和行政结果的监督控制。可见，行 政问责制的问责主体是多元化的，是同体问责和异体问责的双重结合体，尤其强调异体问 责在整个规范体系中重要作用。 ( 二) 行政问责的客体 行政问责的客体，也称问责的对象，是指“向谁问 。行政问责的客体是各级党政机 关及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者，即各级党政首长及各职能部 门的领导及直接责任人。目前，我国问责制主要仍是针对已经发生的重大事故，是一种事 后的惩罚和弥补。这样，容易在官员中形成“无为 ，甚至是不敢“有为”的现象，严重 影响政府形象及办事效率。所以，那些无为官员也应列入问责对象之列。 ( 三) 行政问责的范围 行政问责的范围是指“问什么，也即问责涉及的具体事项内容。当前，行政问责不 仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政作出的错误决策问责；不仅要对滥用职权的行 1