（城市规划与设计专业论文）区域空间协调规划机制研究——以宁波余慈地区规划为例.pdf

摘要 摘要 随着全球经济一体化时代的到来，我国城市化步入快速发展阶段，区域城 市化及城市区域化空间发展趋势明显，城市之间的竞争越来越激烈，而解决区 域内部城市之间过度竞争问题的关键是“协调 ，空间是区域规划的核心，因 此探讨区域空间协调规划机制是新时期区域发展形势的客观要求。 本文以区域城市化快速发展为背景，以区域空间不协调发展问题为主线， 反思规划工作自身的症结，从规划编制与实施运作的角度探索与动态、突变、 多目标的区域发展实际相适应的规划机制。 在总结以往区域规划理论研究和实践的基础上，分析得出以往的研究成果 在解决当前面临的区域问题方面还有所欠缺，引出研究空间协调规划的必要性， 从编制、实施二个层面阐述空间协调规划的机制，得出在小尺度地域范围内空 间协调规划的规划理念与技术手段，分别有针对性地提出统筹城乡发展、平衡 开发总量；全区域空间管治、强控生态环境：整合空间资源、动态调优空间结 构等规划理念与方法，从实施层面提出建立区域协调机构，健全区域协调的保 障机制、设立项目协调程序，最终构建了项目协调型的全过程规划结构框架。 结合上述研究成果，以宁波余慈地区空间协调规划为例进行了应用研究。 关键词：区域，空间协调规划，机制 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h et r e n do fe c o n o m yg l o b a l i z a t i o n ，m o r ea n dm o r ec i t i e si nc h i n at u m st o r a p i dg r o w t ha n dd e v e l o p m e n t ，t h et e n d e n c yo fr e g i o nu r b a n i z a t i o na n du r b a n r e g i o n a l i z a t o na p p e a r st ob em o r ec l e a rt h a nb e f o r e ，a n dc o m p e t i t i o nb e t w e e nc i t i e s a r em u c hs t r o n g e ra sw e l l ，s ot h ec o o r d i n a t i o nb e c o m e sk e ys o l u t i o ng r a d u a l l yt o t h o s ec i t i e sw i t he x c e s s i v ec o m p e t i t i o ni nt h er e g i o n a sy o uk n o w , s p a t i a li st h ec o r e o fr e g i o np l a n n i n g ，s oi t st h eo b j e c t i v ed e m a n do fr e g i o n a le x p a n s i o nt op r o b ei n t o t h em e c h a n i s mo f r e g i o n s p a t i a l c o o r d i n a t i o n - p l a n n i n gi nt h en e wt i m e s f o c u s i n go nt h eb a c k g r o u n do fr a p i dr e g i o nu r b a n l i z a t i o n ，t h ea u t h o re x p l o r e s t h em a i nc l u e so fi s s u e so nd i s c o o r d i n a t i o nd e v e l o p m e n to f r e g i o ns p a t i a l ，c o l l e c t st h e t h o u g h t so fp l a n n i n gl e s s o n s ，a n dp r o b e sp l a n n i n gm e c h a n i s mw h i c ha d a p t st ot h e r e g i o ne x p a n s i o nr e a l i t yw i t ht h ed y n a m i c 、m u t a t e da n dm u l t i t a r g e tf e a t u r e sf r o mt h e v i e wo fp l a n n i n gw o r k i n go u ta n di m p l e m e n t i n g o nt h eb a s e so ft h er e g i o np l a n n i n gt h e o r i e sa n dp r a c t i c ei nt h ep a s t ，t h ea u t h o r p o i n t st h o s ei d e a sa r en o te n g o u g ha n dp e r f e c tf o rc u r r e n tr e g i o np l a n n i n gi s s u e s ，a n d r u n st ot h en e c e s s i t yo fs p a t i a l - c o o r d i n a t i o n - p l a n n i n gn a t u r a l l y a l s o ，t h ea u t h o rs e t s 向n 1 1t h es p a t i a l - c o o r d i n a t i o n - p l a n n i n g sc o n c e p t sa n dt e c h n i c a lm e a n sf o rt h es m a l l s i z e r e g i o nt h r o u g hs p a t i a l - c o o r d i a n t i o n p l a n n i n gm e c h a n i s md e s c r i p t i o nf r o m p l a n n i n gw o r k i n go u ta n di m p l e m e n t i n gb o t h ，t h o s ec o n c e p t s a r e i n c l u d i n g i n t e g r a t i o nd e v e l o p m e n tb e t w e e nu r b a na n dr u r a l ，d e v e l o p m e n tc a p a c i t yb a l a n c e ， s p a t i a lg o v e r n a n c e ， e n h a n c i n g c o n t r o lo f e c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ， d y n a m i c a l l y - o p t i m i z i n gs p a t i a ls t r u c t u r ea n dm e r g i n gs p a t i a lr e s o u r c e se t c f r o mt h e a s p e c to fp l a n n i n gw o r k i n g - o u ta n di m p l e m e n t i n g ，t h ea u t h o rc o n c l u d e st oe s t a b l i s h o r g a n i z a t i o no fr e g i o nc o o r d i n a t i o n ，a n di m p r o v ep r o t e c t i o nm e c h n i s mo fr e g i o n c o o r d i n a t i o n ，s e tu pp r o j e c tm a n a g e m e n tp r o c e d u r e ，a n du l t i m a t e l yf o r m st h ef r a m e o f p r o g r a mc o o r d i n a t i o ni nt h ew h o l ep l a n n i n gp r o c e s s c o m b i n i n g w i t ht h e a b o v e p o i n t s ，t h e a u t h o rt a k e st h e e x a m p l e o f r e g i o n - s p a t i a l - c o o r d i n a t i o n - p l a n n i n gi ny u c ia r e at ou n f o l dp r a c t i c a ls t u d y k e yw o r d ：r e g i o n ，s p a t i a l c o o r d i n a t o n p l a n n i n g ，m e c h a n i s m 声明尸明 本人郑重声明：本论文是在导师的指导下，独立进行研究工作所取 得的成果，撰写成博士硕士学位论文：星塑造因坚蔓堕垡塑塑坠蒴雾 除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重要贡献的个人 和集体，均己在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何未加明确 注明的其他个人或集体已经公开发表或未公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 学位敝作者躲杰夥麴 可矿年旁月山日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位敝储虢参旁嘞 一厂年彦月柚日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：参身龋签名：纱孑纱群1 c 矿j 年岔月知e t 第一章绪论 1 1 研究的背景 第一章绪论 2 l 世纪至今，全球经济一体化浪潮日益汹涌，并且有从政治、经济一体化 迈向空间一体化的趋势。在全球化时代，城市之间的竞争越来越激烈，并扩展 为区域之间的竞争。 在我国沿海经济发达地区，伴随工业化的延伸，城市化已进入发展的快车 道。经济的快速发展对生态环境和城市结构产生强大冲击，特别是一些城镇密 集区已经出现发展的不协调问题，阻碍了城市和经济的进一步发展。 经济的网络化及迅速发展的交通、技术体系支撑，使得区域城市化、城市 区域化成为世界各国、各地区空间演化的主导趋势。城市与城市之间，城市与 乡村之间的联系越来越密切。 区域协调发展已经成为城乡可持续发展的基础。从区域整体出发，对城市 发展以及基础设施的布局和建设进行统筹安排显得越来越重要。整合资源、协 调冲突、消除内耗、增强合力的要求使区域协调规划更显紧迫性与重要性。协 调发展在国家上层管理部门已引起重视，我国政府的“十一五发展计划 强调 把区域规划作为国家经济社会工作规划的重要内容。 1 2 研究的现实与理论意义 1 2 1 现实意义 当前，我国城市化进入高速发展时期，出现了长江三角洲、珠江三角洲二 大城市密集地区，尤其是长江三角洲地区大中小城市密集，中小城镇发育充分， 相继只有几公里，堪称“高密度，高城市化地区 。1 随着长江三角洲核心城市一 一上海的国际化发展目标提升，在全球化经济社会中发展成为世界城市，长江 1 吴良庸，城市地区理论与中国沿海城市密集地区发展，城市发展研究，2 0 0 3 ( 2 ) p 4 1 第一章绪论 三角洲区域面临一次历史性、里程碑式的发展机遇，这种机遇推动着区域内大、 中、小各个级别的城市的工业化、城市化进程。 浙江省为使经济再上新台阶，打造“长三角 金南翼，提出接轨上海，扩 大开放的新世纪战略。杭州湾地区进入了“一个大开放、大开发、大发展、大 建设”时期。但是，在这种大开发的热潮背后，伴随着城市空间的无序蔓延， 耕地资源的流失。 表l 环杭州湾地区工业开发区统计分析表 原规划面积已开发面积 规划扩容计 城市名称 开发率( ) 合计n 2 ) ( k n l 2 )( k r n 2 ) 戈l j ( k n l 2 ) 杭州 2 1 3 4 45 9 2 l2 7 7 2 1 3 4 4 嘉兴 1 6 0 2 71 5 5 3 l9 6 93 4 7 1 75 0 2 4 4 湖州1 33 42 6 1 59 41 2 8 绍兴 5 2 8 66 8 5 81 2 9 73 2 03 8 8 6 3 宁波 3 8 8 8 82 3 6 3 66 0 74 6 9 1 78 5 8 0 5 舟山 1 7 28 4 4 8 82 8 5 1 4 5 7 l 合计 8 4 5 6 55 6 1 8 66 6 41 2 5 8 8 52 1 0 4 5 资料来源：根据浙江省环杭州湾地区城市群空间发展战略规划基础资料整理。 以上省市级工业区规划面积达8 4 5 6 5 平方公里，而规划扩容计划面积更为 惊人，达1 2 5 8 8 5 平方公里，增长了近1 5 倍。而实际开发面积率仅为6 6 4 ， 这种工业区的扩张从规模上、速度上都存在突变性2 ，对区域城市整体空间格局 必然产生巨大的影响与冲击。 区域发展的另一不协调现象是城市间的恶性竞争愈演愈烈。首先，城市竞 争在长三角地区表现最为突出的是零地价吸引外资，苏州、宁波、杭州土地价 格往往竞争不过昆山、嘉兴等小城市。城市间相互压价，甚至不惜赔本招商， 造成珍稀土地资源和国有资产大量流失。其次，表现为基础设施、公共设施的 重复建设，有的相邻1 8 公里的两座城市竞相建设电视塔，完全是形象工程，还 有的因为行政壁垒，城市排污设施不能共享，只能舍近求远，加大管线长度， 2 浙江日报2 0 0 4 年5 月2 4 日报道：按照国务院的统一部署，去年以来浙江全省开展了各类开发区( 园区) 的清理整顿工作，目前县级及以下开发区( 园区) 已全部撤销 通过整顿，浙江全省开发区( 园区) 从原有的7 5 8 个减少到1 3 4 个，其中国务院批准设立的9 个，省政府 批准设立的7 6 个，国家有关部委、省级有关部门和设区市政府批准设立的4 9 个，其余6 2 4 个都撤销。目 前浙江省全省开发区( 园区) 的规划面积已缩小到1 2 5 7 0 6 平方公里，比整顿前减少3 3 3 1 7 6 平方公里， 对不符合土地利用总体规划和城市规划的面积已全部予以核减。撤销的开发区( 园区) 个数和规划面积分 别占原来的8 2 3 和7 2 5 2 第一章绪论 浪费资金。3 这种区域不协调的情况在浙江沿海城镇密集地区比比皆是。宁波北部余姚、 慈溪两市虽同属宁波市辖区，但也存在要素流通不畅的问题。 这种发展过程中的不协调状态已经阻碍了区域进一步发展，削弱了区域整 体竞争力，所有区域发展的负面问题的根源和解决途径关键无非两个字“协调”， 找到协调、平衡各方面利益关系的正确政策才能冲破发展的瓶颈，走上可持续 发展之路。 1 2 2 理论意义 我们在协调宁波余慈两地发展中的矛盾过程中，反应出规划编制的问题， 两市2 0 0 2 年新修编了各自的城市总体规划，并已获省政府批准，应该说是有绝 对的法律效力的，批文中指出两市要协调发展，但是需要协调的新开发区的问 题在总体规划中没有交待或交待模糊。其二，由于受行政管理权的制约，对涉 及到两地的区域性问题无能为力。可见，在现实行政规划管理体制下，区域协 调规划的特殊性往往使得规划所做的努力只停留在图纸上。跨越不同行政区域， 无明确实施主体的区域规划关键在于规划协调，规划方案的内容必须得到多方 认可，才有实施的可能性。 随着我国的权力管理架构及经济组织体系发生的变化，区域空间结构及形 态也将发生巨大的变化，而文化、生态、资源等不仅成为更为稀缺的社会或经 济成本，更对国家与地区的可持续发展及国际竞争地位的提高，具有战略意义， 所有这些都昭示着区域规划的重要性及新的区域规划理念急需更新4 。温家宝总 理近年来在有关城市规划的讲话中一再提到区域规划问题，他指出：“要认真抓 好省域城镇体系规划编制工作，强化省城镇体系规划对全省( 自治区) 城乡建 设和发展的指导作用”。“要高度重视跨省的区域规划工作，有条件的地区可先试 点”。“要做好区域规划，建立有效的协调机制”。传统的以单个城镇为中心视点 的城市规划编制体系与思维模式，已经无法适应这一新情况，只有主动地探索 3 仇保兴，我国城镇化高速发展期面临的若干挑战，城市发展研究，2 0 0 3 ( 6 ) 4 张京祥、吴启焰，论新时期区域规划的编制与实施经济地理。2 0 0 1 1 5 3 第一章绪论 与积极地改造，增强区域规划的现实价值和社会认同，方能积极地应对新时代 的挑战。 但是区域协调规划在规划界还未得到足够的重视。规划研究受传统区域规 划理论影响仍偏重产业经济布局，在空间的协调发展方面研究还不够深入。 本文探索规划如何引导空间协调发展及怎么促进规划成果实施，使之能更 好地适应快速城市化时期区域空间协调发展的需要。 1 3 研究方法 以复杂性科学的方法论为指导，从问题为导向的研究思路出发，密切结合 区域发展的实际问题，通过讨论会和实际调研，注重研究过程中的沟通与交流， 主要采用的研究方法如下： ( 一) 文献研究 研读区域规划的相关文献资料，查阅有关区域协调发展的信息资料，了解 城市地理学和城市规划界有关区域规划理论研究的主要方向以及研究中存在的 问题。 ( - - ) 比较研究 通过相关规划实例的比较研究，总结我国区域空间协调规划的技术路线， 同时分析这些规划的局限性，提出本文研究的贡献点。 ( 三) 实地研究 通过对珠江三角洲及长江三角洲等城市的实地考察，分析区域不协调发展 的关键症结所在，总结经验教训，为制定本文所研究区域空间协调机制提供改 进方向。 1 4 研究主要内容和基本框架 论文从区域发展不协调的现象为出发点，深度思考区域空间不协调的内在 原因，反思规划工作自身的症结，分析为什么我们所做的规划不能真正起到协 调城乡发展的作用。在区域规划理论及倡导性规划理论的基础上，提出以促进 4 第一章绪论 实施为目的区域空间协调规划编制手段与方法，并以宁波余慈地区规划作为实 例进行应用研究，期望对相似地区空间协调发展实践有一定的借鉴价值。 本文研究内容分三部分，共四章。 第一部分( 第一章、第二章) ：基础研究 第二部分( 第三章) ：主体研究 第三部分( 第四章) ：实证研究 第一章：绪论。 介绍选题的背景、目的和意义、技术路线，提出研究的主要内容和基本框 架。 第二章：理论与实践综述。 回顾国内外区域规划的理论与实践发展，将区域规划发展划分几个阶段， 总结各个阶段的社会背景及基本特征。并对理论与实践做了分析，指出以往相 关研究成果存在的缺陷，不能很好地解决当前面临的问题。 第三章：区域空间协调规划机制研究。 从规划编制与实施运作的角度阐述与动态、突变、多目标的区域发展实际 相适应的规划模式，从编制与实施二个层面阐述区域空间协调规划的机制。 第四章：实例分析。 依据上述研究成果，以宁波余慈地区规划为例进行应用研究。 5 第一章绪论 绪论：研究的背景、目 的、意义 区域规划 理论与实践综述 区域空间协调 规划机制研究 全球化时代区域竞争加剧 快速城市化时期发展遭遇瓶颈 区域规划倍受关注 区域规划的由来与发展 我国区域规划的发展动态 国外区域规划的比较分析 国内区域规划实例的分析 编制层面 ( 以平衡为核心 的规划理念) 统筹城乡发展平衡开发总量 全区空间管制强控生态用地 整合空间资源动态调优空间 结构 实施层面 建立协调机构 ( 以协调为目标 _ 一健全保障机制 的实施机制)构建协调程序 图1 研究的技术路线 6 第二章区域规划理论与实践回顾 第二章区域规划理论与实践综述 2 1 基本概念界定及辨析 “区域 是一个普遍的概念，但对于“区域 ，不同学科有不同的理解： 地理学把“区域 作为地球表面的一个地理单元；经济学把“区域 理解为一 个在经济上相对完整的经济单元；政治学一般把“区域”看作国家实施行政管 理的行政单元：社会学把“区域”作为具有人类某种相同社会特征的聚居社区5 。 可见，区域没有确切的定义。在城市规划学研究领域，我们所用的区域概 念既包含着地理学上的意义，也包含经济、政治、社会方面的意义。一般是根 据研究需要主观划分形成，本文所指的余慈地区即在余姚市、慈溪市行政区域 范围内具有密切经济联系和相似社会特征的空间概念，包括慈溪市全部行政区 和余姚除南部山区以外的地区。 “区域规划”是指在一定地域范围内对国民经济建设和土地利用的总体 部署。规划( p l a n ) 与计划( p l a n ) 一样，通常有二层含义：一是描绘未来， 规划是人们根据现在的认识，对未来目标和发展状态的构想。二是行为决策， 即实现未来目标或达到未来发展状态的行动顺序和步骤的决策。 区域规划是一个区域比较长远而全面的发展构想，是描绘区域未来经济建 设的蓝图。区域规划的主要任务是：根据区域的发展条件，从其历史、现状和 发展趋势出发，明确规划区域社会经济发展的方向和目标，对区域社会经济发 展和总体建设，包括土地利用、城镇建设、基础设施和公共服务设施布局、环 境保护等方面做出总体部署，对生产性和非生产性的建设项目进行统筹安排， 并提出实施政策。 “区域空间协调规划 区域空间协调规划指对区域内空间资源的综合协调。包括与经济社会发展 有关的城乡建设、各类开发区建设和基础设施建设的空间布局协调，以及开发 建设布局与国土资源开发利用和生态环境保护整治的协调，还包括不同行政区 域之间及区域内城镇之间和城乡之间的相互协调发展。 5 崔功豪、魏清泉、陈宗兴，区域分析与规划，高等教育出版社，1 9 9 9 7 第二章区域规划理论与实践回顾 寻求区域整体利益最大化，实现共赢发展，是区域空间协调的准则，在公 共争论中谋求一致的解决问题的途径是协调规划的目标，从而实现规划的顺利 实施。 “区域规划与“区域空间协调规划辨析 “区域规划是对区域社会经济发展的总体部署，偏重于在经济发展规划， 空间是其中一项内容。可见，“区域空间协调规划 是在区域规划基础上的专项 规划，其对城乡发展、空间布局、基础设施建设等空间问题的研究内容更进一 步；“区域空间协调规划”比“区域规划 侧重于协调的过程。协调的涵义应包 括协作、调解、和谐6 ，其最基本的内容是协作，即分工协作，协调发展，获得 更大的利益；协调发生在具有独立利益的主体之间，它们相互有竞争、有合作、 有冲突，还有协商调解；和谐体现了发展的转变，它包括人与自然、人与人( 社 会) 之间的和谐。本文的协调即指规划内容上的空间协调发展，又包含规划实 施过程的调解，最终达到和谐发展的目标。 2 2 区域规划的理论与实践 2 2 1 区域规划的由来与发展 区域规划产生于1 8 世纪下半叶工业革命以后。为解决工业的发展，城市的 扩大而引发的一系列社会经济问题而采取的规划措施。 根据区域规划理论与实践的发展状态可分为：兴起一繁荣一衰弱一复兴四个 发展阶段。 1 、区域规划的兴起与发展( 1 9 世纪末1 9 4 0 年代) 7 工业革命后，随着工业生产的迅速发展，工业企业和人口向少数工矿区和 城市集中，城市的集聚和中心化程度迅速提高。 城市无序蔓延所表现出来的弊端也日益明显人口激增，生态失衡，城 乡矛盾极化，基础设施重复建设等。虽然人们针对问题作出了许多努力，但成 效并不明显。于是规划先驱们开始意识到仅仅局限在狭小的市区范围内来谋求 城市问题的解决已不能满足城市发展的需要，必须将城市置于更为广阔的区域 6 杨保军，区域协调发展折论，城市规划，2 0 0 4 ( 5 ) 7 孙娟、崔功豪，国外区域规划发展与动态，城市规划汇刊2 0 0 2 ( 2 ) 8 第二章区域规划理论与实践同顾 里联系起来进行统筹规划。如1 9 2 0 年5 月德国成立的鲁尔煤矿居民点协会，是 德国区域规划开始的标志，该协会编制的鲁尔区区域居民点总体规划开创 了区域规划的先河；1 9 2 1 年前苏联在全国范围内进行了经济区划，成为国家计 划指导下有组织、有步骤地对全国进行分区开发的典范；1 9 2 2 1 9 2 3 年英国当 卡斯特编制了煤矿区的区域规划；1 9 2 9 年美国纽约编制了城市区域规划等。这 些规划都是以城市为核心，融合周围地区进行整体规划，他们对缓解城市无序 扩张所产生的“城市病 起到积极的作用。 随着实践经验的积累，这个时期区域规划的理念逐渐清晰化：1 9 3 0 年，美 国学者路易斯芒福德提出了区域整体发展理论；1 9 3 3 年，拟定的“雅典宪章”。 承认城市及其周围区域之间存在着基本的统一性，这在后来的“马丘比丘宪章 中得到了重申。 2 、区域规划的繁荣( 1 9 4 0 年代中期一1 9 6 0 年代末) 虽然2 0 世纪初期许多国家开始开展了区域规划，但区域规划的大量展开还 是在二战之后，特别是在西欧，许多国家的城市、经济遭到严重破坏，百废待 兴。因重建城市的需要，规划活动得到了前所未有的重视，加上重建城市和新 社区的建立强调综合性的计划，因此，以城市为核心的区域规划在战后进入了 繁荣时期。如1 9 4 4 年英国学者艾伯克隆l t ( p a t r i c k a b e r c r o m b e ) 主持编制了大伦 敦区域规划，成为以大城市为中心进行区域发展规划的大胆尝试，联邦德国白 1 9 4 5 年开始着手编制上至国家( “联邦德国国土整治纲要 ) 、下至各个州( “空 间规划 ) 、县( “区域规划 ) 的区域规划；法国区域规划起步较晚，但进展很 快，先后有计划地开发整治了罗纳河流域、北阿尔卑斯山区以及濒临大西洋的 阿基坦地区；此外，日本编制了全国性的综合开发计划，瑞典斯德哥尔摩于1 9 5 2 年编制了综合规划等。这些区域规划对国家、城市经济恢复起到了建设性的作 用。 此外，区域规划的理论研究也得到广泛深入的发展。工业区位论、中心地 理论、增长极理论、聚团原理、倒u 字形理论、点轴开发模式、生产综合体理 论等相继被提出并在很多国家得到应用和进一步发展，区域规划的深度和应用 价值大大加强。 3 、区域规划的一度衰察j ( 1 9 7 0 初一8 0 年代) 1 9 6 0 年代末，从大学校园里兴起了要求“公众参与国家政治、经济活动 的抗议活动，随即这项抗诉遍布了全社会。他们摒弃前人的规划观：诸如综合 地考虑重建和新建城市、大规模的城市发展格局、以及小汽车的普及等，他们 9 第二章区域规划理论与实践回顾 向往自然，强调环境保护，追求平等。在规划方面，他们一面强调在规划过程 中公众参与的重要性，认为规划专家仅是为地方规划服务的客体，公众才是规 划的主体；一面又强调“小即是美”，重视环境保护。1 9 7 2 年在罗马俱乐部报 告会上，一篇“限制增长 的报告将他们保护环境、限制增长的思想体现得淋 漓尽致。这次抗议标志着时代精神的转变，新自由主义思想( n e o l i b e r a l i s m ) 在各 国萌芽并盛行。而当时的区域规划观与新自由主义思想恰恰是大相径庭的。因 此1 9 7 0 年代，区域规划在新自由主义思想的影响下一度呈衰弱状态。 4 、区域规划的复兴与新动态( 1 9 8 0 年代初1 0 世纪末) 进人1 9 8 0 年代后，随着国际贸易体系的形成，各国经济在全球范围内实现 了整合。地区、政府对经济、政治等的影响逐步减弱，一些超地区、超国家组 织逐步兴起，如欧共体、北美自由贸易区、东盟、亚太地区经济合作组织 ( a p e c ) 、世界贸易组织( w t o ) 等。对区域的研究也显得五彩缤纷：g a i s a l d a t a r 等对芬兰和美国规划系统进行了比较；d a v i d k e e l i n g 运用经济潜力分析检验了 北美自由贸易条约对墨西哥各个区的影响；t h o m a sk 1 a k 和g a r t hm y e r s 精辟地 回顾了加入全球化运作的愿望是如何影响世界上八个发展中岛国的经济的； r o b e r t k e n t 等分析了新自由主义经济改革对玻利维亚城市和区域发展的影响； 伴随着经济全球化，新的劳动地域分工在世界范围内延伸，后工业社会的 经济组织关系发生了巨大的变化，城镇区域化、区域一体化日益成为全球发展 的趋势，并呈现出纷繁复杂的新格局。面对新的形势，如何采用适当的地域空 间组织模式，通过协调发展机制，以实现社会、经济及生态环境的综合优化和 区域可持续发展，便成为世界各国区域规划专家、社会学家、经济学家及行政 管理工作者共同关注的热点，并引发了许多理论和实践的探索。如区域可持续 发展、“新城市主义、“睿智增长( s m a r tg r o w t h ) 、“适宜居住的社区 等的理 论探讨。实践方面的探索包括西方国家自1 9 6 卜1 9 7 0 年代倡导的大都市政府失 败后，1 9 9 0 年代重又兴起的大都市管治运动；美国a t l a n t a ，t o r o n t o ，m i n n e a p o l i s 地区的协调发展规划等。这些研究的共同特点是：从区域的整体利益出发，强 调区域全面、协调的可持续发展。因此，有学者将这些同类或相似发展观的思 想加以总结，统称之为新区域主义”。8 可持续发展理念成为区域规划重要指导思想，这时的区域规划在内容、范 围、理论研究、方法技术等方面均发生了巨大变化。 8 吴超、魏清泉，新区域主义的发展观、方法论及其启示，城市规划汇刊，2 0 0 3 ( 2 ) 1 0 第二章区域规划理论与实践回顾 2 2 2 我国区域规划的发展动态9 我国区域规划工作始于2 0 世纪5 0 年代中期，但直到8 0 年代才伴随改革开 放的不断深入得到蓬勃发展。 我国的区域规划是在前苏联专家的帮助下，以新建工业城市的需要才逐步 开展的。国家建委于1 9 5 6 年设立区域规划与城市规划管理局，拟订了区域规 划编制和审批暂行办法( 草案) 。1 9 5 8 1 9 6 0 年许多省区编制过区域规划，1 9 6 0 年曾在辽宁省的朝阳召开过区域规划经验交流会。6 0 年代以后，区域规划工作 基本中断。 1 9 8 0 年国家作出了开展区域规划工作的决定，该年中共中央发文( 1 3 号文 件) 指出：“为了搞好工业的合理布局，落实国民经济的长远规划，使城市规划 有充分的依据，必须积极开展区域规划工作。 1 9 8 5 年3 月国务院再次发出文 件，要求编制全国的和各省、市、区的国土总体规划。 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，随着中国城市规划工作的恢复、发展和完善， 特别是对规划思想进行了调整，加强了城市发展的区域分析，城镇体系的概念 进一步推广普及。 1 9 8 2 年中国引入国外的“国土规划理论 ，开始了由点及面，普及到全国 各级行政区域( 省、市、专区、县) ，以资源开发、生产力布局和环境整治为中 心的国土规划工作，城镇作为生产力布局的空间载体，是国土规划的重要组成 内容，于是城镇体系规划便在不同层次行政区开展起来。 在当前我国加速现代化城市化建设的进程中，为提高大城市竞争力和拓宽 城市发展空间而进行的都市区规划、都市圈规划或城镇密集区规划正在悄然兴 起，其性质属于高度城市化地区的区域规划，亦可概括简称为城市区域规划1 0 。 改革开放给区域规划工作带来了生机，出现了多种类型的区域规划。但其 发展是不平衡的，迄今尚未形成规范化的区域性综合协调的空间规划系列。 9 彭震伟主编，区域研究与区域规划，同济大学出版社，1 9 9 8 1 0 胡序威，我国区域规划的发展态势与面临问题，城市规划，2 0 0 2 ( 2 ) ，p 2 3 1 1 第二章区域规划理论与实践同顾 2 2 3 国外区域规划比较分析 表2 国外区域规划内容的比较 国家 编制内容 法律效用与组织机构调控模式 独市行政区的规划的经议会 多元调控模式。联邦制国家，国 侧重基础设施和生态环境保批准，具有法律效用，跨行政 家编制综合性区域规划计划，土 德国 护治理。区的规划只有建议和协调作地利用规划具体由地方三级政 用。府完成。 领土整治规划均衡化作为目强调控模式。高度中央集权国 标，大城市地区人口布局， 1 9 6 3 年专门设立领土整治机 家，从中央至地方建屯由上而下 法国 构，建市整治基金，研究和提 紧密制约的规划机构，中央的政增加就业、城市生活质量改 出领土整治政策。 善。策计划町以层层落实。 两种类型：区域规划纲要和 前苏区域规划设计，纲要阶段资强调控模式。中央集权制中家， 联源调查、评估，设计阶段进从中央到地方层层规划落实。 行具体设计，如聚落的研究。 重视交通、水资源等t 程规 没有一个伞国性的机构，但有 弱调控模式。联邦制国家，中央 划，1 9 3 3 年田纳西河流域综跨州、市组成的区域规划委员 对地方管理权很小，各种规划由 美国州( 市) 自行编制，近年引进增 合开发整治将防洪、发电、会。州府下设区域规划委员 长管理概念，鼓励建议跨行政区 航运、建厂有机结合起来。会。 的联合大都市协调管理机制。 2 0 世纪5 0 年代区域规划侧 重开发资源，复兴经济，从 全国性的综合开发计划权威 强调控模式。全国制定国十规 1 9 6 2 年1 9 8 7 年批准四次全划，以下各层次都、通、府、县 日本性至上，制定有关国土综合开 国性综合开发计划，四全综 发的法律。 的十地利用规划，必须与王国规 最为成功。不同时期侧重点划协调。 不间。 二战后编制区域结构规划， 英国环境部是国家规划管理多元调控模式。中央级有主管规 大都市地区还必须编制统一 部门，1 9 2 8 年在苏格兰地区成划机构对规划实行统一领导，规 的发展规划。结构规划重点 英国立联合城市规划咨询委员会，划按一定程序分级进行，政府鼓 研究环境敏感区、历史重要 结构规划由郡规划局编制，必励跨区领导机构，成立专门机构 地区和待开发地区的资源开 须交中央环境事务大臣批准。解决区域发展问题。 发利用及工业合理布局等。 小结：通过对国外区域规划的比较分析，发现共有以下几个特征： ( 1 ) 区域规划内容虽各有侧重，但都离不开空间资源，紧紧围绕人、经济、 资源、环境的相互关系进行。 ( 2 ) 区域规划是政府干预和协调地区关系的最重要手段之一，规划的首要 任务谋求适度均衡发展。 ( 3 ) 不同时期区域规划的侧重点不同，规划主导思想从发展生产为主转向 侧重人的生活质量和环境问题。 ( 4 ) 重视基础设施建设、重点地域划分以及区域政策的制定，区域开发与 产业、基础设施建设的构想是通过一系列政策来反映和实现的。 ( 5 ) 专门有为“区域规划 实施而制定的周详措施，包括财政、立法、公 众参与等诸多方面，特别是对进行国土开发的资金保障问题十分重视。 1 2 第璋区域规划理论与实践同顾 2 2 4 国内区域规划实例解读 1 ) 京津冀北城乡空问发展规划研究” 京津冀北地区泛称“大北京”，是包括由北京、天津、唐山、保定、廊坊等 城市所统辖的京滓唐和京津保两个三角形地区，以及周边的承德、秦皇岛、张 家口、沧州以及石家庄等城市部分地区，中心区而积近7 万平方公里，人口约 4 0 0 0 万。 京津冀北空间发展规划研究的主要宗旨是从世界城市、可持续发展和人居 环境的高度，审视首都圈的发展，以整体的观念探讨糸滓冀北地区城乡空u j 发 展中的问题为国家制定这一地区的区域发展政策提供一个最基本的研究基础。 实施双核心多中心都市圈战略，实现太北京地区的上地整体利用、综合平衡与 总体管理，京津两大枢纽进行分工与协作。 倒2 京津冀北城乡空同发展结构图 资料来源：吴良铺等，京津冀北城乡空间发展规划研究，2 0 0 2 曼自铺等，京津冀北( 太北京地) 城乡十问发楗规划研究，北京清 学出版社，2 0 0 2 1 3 第璋区域规划理论与，实醴同顾 2 ) 环杭州湾地区城市群空问发展战略规划” 以杭卅i 湾城市连绵带为基础，形成嘉湖、杭绍、甬舟三片城市集群、四类 生态控制区、六个都市区的格局。整合区域内的产业区布局，重大基础设施建 设方面形成。体化，在共建共享的基础上与上坶全面对接，强化生态建设与环 境保护，营建“绿色”金南翼”。 囤3 环杭州湾地区城市群空间发展战略幽 资料来源：环杭州湾地区域市群空间发展战略规划浙江省规划设计研究院编制， 2 0 0 4 3 ) 珠江三角洲城镇群协调发展规划( 2 0 0 4 - - 2 0 2 0 ) ” 建设部组织# 家组编制。汪国焘、黄华华任项目负责人。规划范围由广东 省7 个市组成的珠三角地区，面积为41 7 万平方公里，近4 0 0 0 万人。规划提 出了区域发展的空间战略，广佛都市圈、深港都市髑、珠澳都市圈构成三个极 为重要的发展旗舰。构筑了空| 盲f 发展格局和支撑体系，制定了近期协调发展的 “ * 杭州湾地e 城市群t 目发展战略规“，新扛省规划设计研究院编制，2 0 0 4 ”珠= 舶城镇群协月驻展规划( 2 0 0 4 - 2 0 2 0 ) 中国城市规划设计研咒院等 1 4 第一章区域规划埋论与实践回顾 行动计划，明确了保障机制，为珠三角成为世界级的制造业基地和世界纽城镇 群提供了宅自j 战略框架。并要求成立珠三角城镇群规划协调机构，负责城市建 设和发展重大问题的“拍板”。各有关城市制定总体规划“蓝图”必须与珠江三 角洲城镇群协调发展规划衔接，严格审查各市产业园区、机场码头等重大区 域性基础设施的布局、区域绿地等环境保持情况，确保相互协调。 图4 珠江三角洲城镇群协调发展战略图 资料来源：珠江三角洲城镇群协调发展规划( 2 0 0 4 - - 2 0 2 0 ) 广东省建设厅、中国城 市规划设计研究院等4 个单位，2 0 0 4 小结：上述三个规划代表了当前城市规划领域对区域问题的探索，规划都 意识到空间是区域协调的核心，前两个规划重点研究了区域的空间发展战略。 环杭州湾地区城市群空间发展战略规划深入到整合各种类型的发展空间。最有 借鉴意义的是珠江三角洲城镇群协调发展规划，酋次以协调发雕作为规划的 主题。空间协调的背后是利益的协调规划必须要分析各方面的问题和矛盾， 找到协调、平衡各方面利益关系的正确政策( 规划本身就是一种政策) ，规划都 建议成立区域协调机构组织规划实施，对协调机制的研究仍处于探索中。 第二章区域规划理论与实践同顾 2 2 5 理论研究与规划实践的缺陷 重经济，轻空间 以往对区域协调的研究大多在经济领域，“经济体化”的提法较多，多是 从产业政策、产业布局等角度提出区域协调，而从城市空间方面的研究较少。 重宏观，轻微观 以往的规划多是宏观大尺度的，涉及几万平方公里的地域，跨越市域，以 至省域。这种尺度的规划主要从宏观上协调城市群的功能分工、定位问题，而 关于城乡建设、资源开发、环境整治等方面的协调措施往往难以落实，尤其是 空间协调的要求在规划管理中很难操作。 小尺度的，几千平方公里范围内的城镇密集区的空间协调研究存在空白， 从微观上落实空间协调和建设项目布局的规划实例甚少，即使有案例也缺乏经 验总结。 重结果，轻协调 以往的不少规划在综合协调方面还存在明显的不足。有些规划只是将各有 关部门的规划布局方案拼凑汇总在一起，既未协调，亦不整合，是综而不合。 有些规划的综合协调主要靠少数规划工作者的智慧，将其头脑中形成的整合方 案变成文本和图纸，没有与利益冲突的各方充分协商，更没有取得他们的共识 和认可，因而难以通过规划建立起共同遵守、相互监督的机制，在实践过程中 仍然是各自我行我素，起不到规划的指导和约束作用。 2 2 6 区域空间协调规划的理论基础 针对上述理论与实践综述的研究结果，可见从空间协调角度的规划研究具 有现实迫切性。本文拟从空间协调入手，研究小尺度区域协调发展规划的编制 方法与技术手段，重视规划的过程性、实效性、动态性，以适应相应的区域发 展变化的需要。 区域的空间协调发展问题既有区域问题的一面，也有城市问题的一面，区 域规划和城市规划的理论是研究本课题的双重基础，本文的研究主要基于以下 理论： l 、区域整体发展理论 早在2 0 世纪初期，城市规划的先驱即已认识到，解决城市问题不能再局限 1 6 第二章区域规划理论与实践回顾 在狭小的市区范围内，必须把它同区域联系起来。区域观念同现代城市规划的 思想一起萌芽，霍华德的“田园城市”思想体现了最朴素的区域规划观念。1 9 1 5 年盖迪斯出版进化中的城市，强调应当把自然地区作为规划的基本框架。1 9 3 0 年，美国规划学者刘易斯芒福德( l e w i sm u m f o r d ) 提出区域整体发展理论： “城与乡不能截然分开，城与乡同等重要，城与乡应当有机结合在一起，真正 的城市规划必须是区域规划”。全球化、信息化时代的到来，城市与区域的关系 更加密不可分，以城市及周围地区进行区域整体规划成为区域城市化发展的客 观要求。 2 、生态规划理论 随着人口、资源、环境之间矛盾加剧，城市生态问题日益引起人们关注。 城市社会学家兼规划学家麦科( m a c k a y e ) 等提出城市发展的新方法生态 规划。 综合协调某一地区可能的或潜在的自然流( 水) 、经济流(