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转型背景下我国行政公开制度建设研究 行政管理专业 研究生：向淼 指导教师：王建军 行政公开制度是现代社会的重要制度之一，作为现代法治国家和民主国家 的个基本价值标准，它已成为衡量各国行政法制现代化、政治民主化的重要 标志，它对促进政治开明、经济增长、防止腐败和维持稳定等均具有重要的意 义。包括美国( 1 9 6 6 ) 、加拿大( 1 9 8 3 ) 、英国( 1 9 9 9 ) 、日本( 1 9 9 9 ) 等国在内，目 前世界上已有4 0 多个国家制定了行政公开法或政府信息公开法，另外还有几十 个国家的行政公开法或信息公开法正在制定过程中。建立和完善行政公开法律 制度已经是一个世界性的潮流，我国当前正处在全面社会转型期，正在经历产 品经济转向市场经济、农业经济转向工业经济、农村社会转向城镇社会、封闭 社会转向开放社会、同质单一社会转向异质多元社会、伦理社会转向法理社会 等诸多变化过程，同时还伴随着一系列机制和观念上的转变。针对我国社会长 期封闭、保守的实际，以政府部f - j r 政公开为切入点和支撑点，加强行政公开 制度建设，推动政府领域治理改革的步伐，进而促进整个政治体制改革，才是 妥善解决我国转型期社会问题的必由之路。 本文既注意对行政公开理论问题的探索和分析，又注重对国内外行政公开 实践问题的实证研究和个案分析，试图从理论和实践两个方面对我国现行行政 公开制度进行总结和评价。在对我国行政公开的现实情况进行评价和对世界主 要国家片政公开制度的比较研究分析的基础上，提出了加强我国行政公开制度 建设的思路与对策。 本文前言部分主要对我国行政公开制度建设研究的目的意义、国内外研究 的基本概况、研究的主要内容、研究的思路和方法进行了简要介绍。第一章首 先分析了进行我国行政公开制度建设所面临的社会转型背景，在此基础上对我 国行政公开的主体范围和形式进行了清晰的划定，提出了本文所研究的行政公 开的内涵，最后分析了我国实行行政公开的理论意义和现实意义。进而指出， 全球化和入世的新形势，迫切要求我们迅速转变政府的运作方式，变暗箱操作、 秘密行政为透明公开行政。第m - - 章分析了我国实行行政公开的理论基础和现实 基础，提出了实行行政公开制度的代议制民主理论、公众的知情权和参与权理 论、隐私权理论等三大理论基础，和民主宪政、市场经济、道德责任、法治思 想等四个现实基础，通过详实的分析，为后面整个分析框架的提出奠定了扎实 的基础。第三章对我国现阶段行政公开的总体情况进行了回顾，并着重介绍了 我国第一部规范政府行政公开的地方规章一一广州市政府信息公开规定，和 第一个由省级地方政府制定的规范行政公开的规章一一上海市政府信息公开 规定。在对1 1 0 报警案例进行认真分析的基础上，指出了我国现行行政公开制 度设计存在的主要问题和困境。第四章首先介绍了瑞典、美国、日本、韩国、 我国台湾地区等世界主要国家或地区在行政公开方面的立法实践，通过比较分 析，得出一套较为完备的行政公开立法框架构成应主要涉及以下内容：立法目 的、法律规定、监督责任和法律救济等。第五章在前面理论分析、实证研究、 个案探讨的基础上，结合我国实际，提出了加强我国行政公开制度建设、构建 透明政府的思路与对策。在实施步骤上勾画出了一个我国行政公开制度建设“三 步走”粗略的发展框架。在立法模式的选择上，倾向于地方先行探索立法模式。 在制度设计上，主要提出了六种应当确立的制度：请求人权利平等制度、依职 权公开和依申请公开并重制度、行政公开例外制度、建立对等的救济制度和规 范化的保障机制、构建新的监督制约和考核评价制度、完善不同利益群体在行 政公开中的互动博弈机制。最后提出了我国行政公开制度建设近期应实现的两 个突破方向：一是在技术层面，要大力构建电子化政府，二是在制度层面，要 积极推行公开听证制度。 关键词：转型期行政公开制度建设研究 r e s e a r c ho na d m i n i s t r a t i o no p e ns y s t e mi nc h i n a d u r i n gt r a n s f o r m e dp e r i o d f i e l do fs t u d y ：a d m i n i s t r a t i o n p o s t g r a d u a t e ：x i a n g m i a ot u t o r ：w a n gj i a n j u n t h ea d m i n i s t r a t i v eo p e ni sa ni m p o r t a n ts y s t e mo fm o d e ms o c i e t y b e i n ga b a s i cv a l u ec r i t e r i o nf o rm o d e mr e g a la n dd e m o c r a t i cn a t i o n s ，i th a sb e c o m eav i t a l m a r ki nm e a s u r i n gt h el e g a lm o d e r n i z a t i o na n dp o l i t i c a ld e m o c r a t i z a t i o no fan a t i o n i ti so fg r e a ts i g n i f i c a n c ef o rt h ei m p r o v e m e n to fl i b e r a lp o l i t i c s ，e c o n o m i cg r o w t h ， a g a i n s tc o r r u p t i o na n dm a i n t e n a n c eo fs o c i a ls t e a d i n e s s u pt on o w , o v e r4 0 c o u n t r i e s ，i n c l u d i n g t h eu s a ，c a n a d a ，t h eu k ，j a p a n ，e t c h a v ed r a f t e d a d m i n i s t r a t i v eo p e nl a wo rg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o no p e nl a w , w h i l ed o z e n so fo t h e r c o u n t r i e sa l ei nt h ep r o g r e s s s oi th a sb e e naw o r l dt r e n dt ob u i l da n dp e r f e c t a d m i n i s t r a t i v e o p e ns y s t e m o u rc o u n t r y i sn o wi nt h e p r o c e s s o fs o c i a l t r a n s f o r m a t i o n ，a n di se x p e r i e n c i n gm a n yc h a n g e s i nv i e wo f t h ef a c t so f o u rc o u n t r y t h ep r o p e rs o l u t i o nt ot h ep r o b l e m so ft h es o c i a lt r a n s f o r m a t i o ns h o u l db es t a r t i n g w i t l lt h ea d m i n i s t r a t i v eo p e no fa d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t 、s t r e n g t h e n i n gt h es y s t e m c o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v eo p e n ，p r o m o t i n gt h er e f o r ms t e p so ft h eg o v e r n m e n t s y s t e m i nt h i sp a p e r , t h ea u t h o rn o to n l ye x p l o r e da n da n a l y z e dt h ep r o b l e m so f a d m i n i s t r a t i v eo p e nt h e o r y , b u ta l s op a i dg r e a ta t t e n t i o nt ot h er e s e a r c ho ff a c t sa n d c a s e sa n a l y s e s o nt h eb a s i co fc o m p a r i n gt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e o p e ni no u rc o u n t r ya n dt h ea d m i n i s t r a t i v eo p e ns y s t e mi nm a j o rc o u n t r i e s ，t h e a u t h o r p u tf o r w a r d t h et h o u g h ta n dm e a s u r e st o s t r e n g t h e n o u r c o u n t r y s a d m i n i s t r a t i v eo p e ns y s t e mc o n s t r u c t i o n i nt h ep r e f a c eo f t h ep a p e r , t h ea u t h o rb r i e f l yi n t r o d u c e dt h es i g n i f i c a n c eo f s u c h r e s e a r c h ，t h em a i nc o n t e n to ft h i sp a p e r , t h er e s e a r c ht h i n k i n ga n dm e a s u r e s i n c h a p t e ro n e ，f i r s t l ya n a l y z e d t h es o c i a lt r a n s f o r m e db a c k g r o u n do u rc o u n t r y c o n f r o n t e di ni t sa d m i n i s t r a t i v eo p e nc o n s t r u c t i o n a n dp o i n t e do u tw es h o u l d q u i c k l yt r a n s f o r m e dt h eg o v e r n m e n t a lo p e r a t i o nm e c h a n i s m ，c h a n g e dt h eo p e r a t i o n b e h i n dt h es c e n e sa n dt h eu n d e r g r o u n da d m i n i s t r a t i v ei n t oo p e na d m i n i s t r a t i v e i n c h a p t e rt w o ，t h e a u t h o ra n a l y z e dt h et h e o r e t i c a la n da c t u a lb a s i c so fp u t t i n g a d m i n i s t r a t i v eo p e ni n t op r a c t i c ei no u rc o u n l l y i nc h a p t e rt h r e e ，m a d ea no v e r a l l r e v i e wo ft h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v eo p e ni no u rc o u n t r y , a n de m p h a t i c m l ye x p l a i n e d t h ef i r s tl o c a lr e g u l a t i o na b o u tt h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o no p e ns y s t e mi no u r c o u n t r y o nt h eb a s i co fa n a l y z i n gt h ec a s e so fr e p o r t i n gt ot h ep o l i c e ，t h ea u t h o r p o i n t e do u tt h em a i np r o b l e m se x i s t i n gi nt h ea d m i n i s t r a t i v eo p e ns y s t e mc u r r e n t l yi n e f f e c ti no u rc o u n t r y , i nt h ef o u r t hc h a p t e r , f i r s ti n t r o d u c e dt h el e g i s l a t i v ep r a c t i c e s o na d m i n i s t r a t i v eo p e ni ns o m em a j o rc o u n t r i e sa n da r e a ss u c ha st h eu sj a p a n ， s w e d e n ，e t c a n dp o i n t e d o u ta f t e r c o m p a r i n g t h a t c o m p l e t e s t r u c t u r eo f a d m i n i s t r a t i v eo p e ns h o u l dc o v e rt h el e g a lp u r p o s e ，l e g a lp r o v i s i o n s ，s u p e r v i s e d r e s p o n s i b i l i t i e sa n dl e g a lr e l i e f i nt h el a s tc h a p t e r , t h ea u t h o rr a i s e dt h et h i n k i n ga n d m e a s u r e so nh o wt os t r e n g t h e no u rc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v eo p e nc o n s t r u c t i o na n d b u i l da no p e ng o v e r n m e n ti na c c o r d a n c ew i t ht h er e a l i t i e s k e yw o r d s ：t r a n s f o r m e dp e r i o d ，a d m i n i s t r a t i v eo p e n ，s y s t e mc o n s t r u c t i o n ，r e s e a r c h 四川大学硕士学位论文 刖昌 一、研究目的和意义 行政公开被人们称为“又一次农村包围城市的世纪之旅”。美国宪法修正案 的设计师詹姆斯麦迪逊认为，“政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公 众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或 悲剧或悲喜剧的序幕”。在个有限政府无限社会的现代法治社会，我们需要的 是一个既廉洁又廉价的高效政府，只有实现了自下而上的公民权利监督和制约 公共权力，才能迎来一个公开、透明、廉洁和高效的现代政府。因此，加强我 国行政公开制度建设研究，及时总结我国改革开放二十多年政府工作的经验和 教训，对处于转型期的我国就更加具有深远的理论意义和现实意义。加强我国 行政公开制度建设研究，它不仅是民主制行政所应遵循的伦理准则，而且也是 现代行政法基本理念的必然要求：不仅是加强和改进党的作风建设的有效途径， 丽且是我国行政管理体制改革的内在要求；不仅是建设责任政府与服务政府的 旨趣所在，更是适应全球化和加入w t o 的需要。通过我国行政公开制度建设研 究，着力勾画适合我国国情的行政公开制度建设的初步框架，既可以为我国行 政体制改革提供科学化的理论依据和方法体系，同时也可以为丰富政府管理理 论提供一系列的研究成果。 二、国内外研究的基本概况 行政公开制度最早来于北欧的瑞典，瑞典在1 7 6 6 年的新宪法中就规定了政 府公文公开的内容。法国也在1 7 8 9 年大革命中提出的人权宣言中提到公民 的知情权。日本从2 0 世纪7 0 年代也开始提出情报公开制度。英国的行政公开 制度始于2 0 世纪8 0 年代。美国的行政公开制度建设来自二战以后，但是美国 是行政公开制度最为完善、最具代表性的，其立法构成了一个完整和独立的体 系，相关研究也比较到位和深入。英国、日本、韩国等国家的行政公开制度正 处于不断完善和发展之中，相关研究虽没有美国完善，但在行政公开制度建设 上已经迈出了实质性的步伐。 2 0 0 3 年1 月1 日生效实施的广州市政府信息公开规定是我国第一部规 范政府行政公开的地方性规章。2 0 0 4 年5 月1 日上海市政府信息公开规定 四川大学硕士学位论文 也开始正式实行。总的看，我国的行政公开研究目前还限于公法和公共行政学 者在理念层丽上的宣传介绍，很少有可行的制度设计，更谈不上国家层面上的 立法成果，只是广州、上海等地方部门的实践和尝试，学界的研究也大多局限 在简单的介绍和描述国外相应的行政公开制度，缺乏对中国现实情况的关注、 分析和研究，更缺乏对我国行政公开制度建设的整体制度设计和研究。 三、研究综述 本文的研究内容主要分为以下五章来进行：我国实行行政公开的现实背景、 内涵界定及重要意义，我国实现行政公开的理论基础和现实基础，我国实现行 政公开的现实与困境，世界主要国家行政公开制度的比较分析，加强我国行政 公开制度建设的思路与对策。在前四章中，又着重研究了我国行政公开的现实 情况，并对世界主要国家行政公开制度的建设进行了比较研究与分析。前面四 章的内容归根结底都是为第五章提出的思路与对策来服务的，因此第五章的内 容是本文的研究重点和难点。 本文研究主要采取了理论分析与实践研究相结合的思路和方法，做到了理 论与实践并重。本文既注重理论分析，又注重实证研究：既有比较分析，又有 个案研究；既提出适合我国国情的立法模式选择，又提出行政公开的六个具体 制度设计；既有总体“三步走”制度建设思路，又提出了近期两个主要的突破 方向。总而言之，力求通过中外行政公开制度的深入研究和认真分析，着力构 建一个适合我国国情的行政公开制度建设框架和体系。 四川大学硕士学位论文 第一章我国实行行政公开的现实背景、内涵界定及重要意义 现代政府管理的基本特征表现为：依法行政、公开透明、服务到位、廉洁 高效。从民主宪政的角度看，公开透明的行政管理体制不仅是提高政府管理效 能、提升管理理念的关键支撑点，而且也是确保公众知情权、参与权、监督权 等宪政权利的根基和保障。在民主制度下，政府的制度信息、决策过程、行政 行为等应该做到公开公正，杜绝暗箱操作，做到行政公开应该成为现代民主政 治的应有之义。从世界范围看，世界许多国家和地区在行政公开方面都相继建 立了有关法律和制度，这些法律的制定和实施，有力的促进了政府决策效率的 提高，推进了民主进程的发展，保障了公众的民主权利。从国内情况看，我国 虽然在加入w t o 时在行政公开方面作出了正式承诺，但在我国的许多地方，行 政公开的现实却不容乐观，行政公开的观念没有被社会普遍接受与认可，行政 公开制度还没有可行的制度设计，更谈不上国家层面的立法成果，已有的行政 公开制度的落实在相当一部分地区也只是流于形式。在s a r s 疫情中，我们深刻 的体会到政府隐瞒疫情信息真相造成社会“谣言”四起时公众内心的恐慌和不 知所措，而政府在公开真实信息后，采取果断措施化解危机的做法又给公众带 来了从容不迫和冷静应对。这充分说明实行行政公开一方面可导致公众获得的 政府信息的大量增加，从而增强了政府对自身行为应负的责任；另一方面及时、 准确地公开危机管理中的行政信息，有利于取得公民对政府的理解、配合和支 持，帮助政府更加顺利地处理危机事件，增强人们对政府的信心。随着中国社 会转型和现代化进程的加快，行政公开在中国整个政府体制改革中占据着曰趋 重要的地位。面临社会转型和全球化的挑战，从公共治理的角度加强行政公开 的研究探讨，特别是制度层面的整体设计和价值分析，就应当成为公共管理学 界和政府部门的重要研究课题。 一、现实背景 中国自2 0 世纪8 0 年代初开始，实行了以经济建设为中心，推行改革开放 的发展战略，从此开启了社会转型的崭新事业。我国目前正处于全面社会转型 期，正在经历产品经济转向市场经济、农业经济转向工业经济、农村社会转向 四川大学硕士学位论文 城镇社会、封闭社会转向开放社会、同质单一社会转向异质多元社会、伦理社 会转向法理社会等诸多变化过程，同时还伴随着一系列机制和观念上的转变。 这种转型从长远看是有利于中国社会发展的，但也带来了前所未有的新问题、 新挑战，解决问题的办法不是停止社会转型的步伐，相反是要大力推进。根本 的解决办法就是继续走有中国特色的社会主义道路，不断推进各项社会改革。 特别是居于核心和关键地位的政治体制改革。 笔者认为，我国政治体制改革最重要的是要选择适宜的改革路径。综合世 界政治改革的路径看不外乎两种：一种是以渐进改革为主，适当进行局部激进 改革的从外到内、自下而上的改革路径；一种是以激进改革为主，从核心到外 围、自上而下的改革路径。我国的国情告诉我们只能选择前者，因为它不仅能 确保社会的稳定和繁荣，而且也有利于社会的整体推进和协调发展。前者的选 择意味着我们应该先重视公共治理结构的改革，而后逐步重视政治机构改革。 公共治理机构的调整主要是指以政府组织调整为主要内容，它包括决策程序、 公民参与、公务员制度、管理权限的制度设计等，它的调整不会带来统治权力 的更迭和转移，也可以避免可能引发的政治大地震，如前苏联、东欧体制的结 局，相反它可以在更大范围内使与普通老百姓利益相关的问题得到解决，并为 之提供方便。针对我国社会长期封闭、保守的实际，以政府部门行政公开为切 入点和支撑点，推动公共治理改革的步伐，进而推动整个政治体制改革，才是 妥善解决我国转型期社会问题的必由之路。“ 二、内涵界定： 行政公开被人们称为“又一次农村包围城市的世纪之旅”。“。1 上世纪8 0 年 代末，李鹏总理在政府工作报告中明确提出各级政府“要积极推行公开的办事 制度，公开办事结果，增加政府活动的透明性”。1 9 9 8 年4 月1 8 日，全国农村 基层政权普遍推行村务公开，从此行政公开制度逐渐被引入我国政府以及各行 各业的管理实践中。从行政公开的名称来看，学界有的称为政府信息公开，有 的称为政务公开。本文从研究政府行政的角度出发，界定为行政公开，基于此 上的制度设计和相关分析也定位于政府部门。之所以这样定位，一是为了便于 【琏1 1 彭宗超等著听证制度一透叫决策与公共治理 m 北京：清华大学版社2 0 0 4 ：1 3 - 1 7 【挫2 1 张瑞德我国行政公开制度的回顾与建构【j 】河南社会科学，2 0 0 4 ( 2 ) ：4 8 四川大学硕士学位论文 作理论分析和框架设计，二是这样的界定也符合我国宏观的社会背景发展情况， 对于党务公开、警务公开、厂务公开等相关领域本文暂不涉及。目前，关于行 政公开的内涵界定，认识并不尽一致。大致有以下几类：1 、最广义说：一切有 关公共事务、公共利益的事项都应该予以公开。2 、广义洗：是指国家权力在其 运作过程中，除法律法规规定的特殊情形外，必须依照法定的程序予以公开，从 而使党政机关的所有事务和活动都置于人民的普遍监督和关注之下。3 、狭义说： 是指国家行政机关的法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管 理职权的过程中，通过一定的形式和程序，依法将有关行政事务的事项向社会公 众和特定的人公开，使其参与讨论和决定国家事务、公共事务和公益事务，并对 行政权实施监督的原则和制度。4 、最狭义说：是指政府机关的政务活动除涉及 国家安全或国家秘密、商业秘密、个人隐私劳由法律规定不得公开的内容外，必 须按照法定的途径、形式和程序公之于众。8 “ 笔者认为，进行行政公开制度研究，必须首先对行政公开的主体范围和形 式进行清晰的划定。行政公开制度不同于政务公开制度，政务公开除了行政公开 制度以外，还包括其他诸如党务公开、检务公开、厂务公开等公开制度。行政公 开制度也不同于村务公开制度，因为村务公开制度属于村民自治范围内的事情。 将行政公开等同于政务公开，或者将行政公开的范围扩大到村务公开等属于居 民自治范围的事项，或者将行政公开的公开范围仅限于行政机关的公开，而忽视 了法律、法规及规章授权和委托组织的公开，这样都不利于行政公开制度的进一 步发展。因此，行政公开的涵义应当涵盖以下几个领域的内容：一是公开主体， 包括行政公开的权利主体和义务主体，二是公开的内容及免除公开的范围，三 是公开程序和方式，四是公开的监督和救济途径。 综上所述，本文研究的行政公开就是指国家行政机关和法律法规以及规章 授权或委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，除涉及国家机密、商 业秘密和个人隐私外，应将行政机构组建及设置情况、行政制度和信息、政府 行政决策情况、政府行政行为过程和结果等，通过法定形式和程序，主动向社 会公布或依申请向利害关系人或组织公开，同时听取意见、予以答复并提供救 济途径的制度规范的总和。 i t i ) 皮纯协、刘飞宇论我国行政公开制度的现状及其走向法学杂志2 0 0 2 ( 1 ) ：9 5 四川大学硕士学位论文 三、重要意义 美匡i 宪法修正案的设计师詹姆斯麦迪逊认为，“政府如果不能为公众提供 充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的面向公众的政府，也 就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕”。“”公共选择理论的分析表明，政 府保守信息秘密很有可能是为了满足政府官员以及相关特定利益集团的隐秘目 的和诉求。在一个有限政府无限社会的现代法治社会，我们需要的是一个既廉 洁又廉价的高效政府，只有实现了自下而上的公民权利监督和制约公共权力， 而不仅仅只具各自上而下由权力监督和制约机制，才能迎来一个廉洁和廉价的 高效政府，而实现这种状况的前提条件，毫无疑问就是推行行政公开。 ( 一) 我国实行行政公开的理论意义： 1 、加强行政公开制度建设，是民主制行政所应遵循的伦理准则。 在公共行政思想史上，主要有官僚制行政理论和民主制行政理论两种范式 选择。作为官僚制行政理论更多的强调等级秩序、高度统一、严格服从；与官 僚行政相对的民主制行政理论则倡导权力分散、平等至上、民主决策，它“把 决策保留给所有社区成员以及他们选举的代表来考虑”，“每个人都有资格参与 公共事务的治理”，“把行政机构的地位由主子变更为公仆”。可以看出，民主 制行政理论蕴含了民主、平等、公开、参与等基本伦理准则和价值取向。美国 著名行政学家、政治学家和政治经济学家文森特- 奥斯特罗姆认为：“民主制行 政理论不关心简单、整齐和对称性，而关心多样性、可变性和对选民偏好的回 应性”。民主制行政理论的关注民主参与、关注增进公众福祉、关注立宪选择， 这也正是现代各国政府努力建设透明政府的旨趣所在。“6 ” 2 、公开透昵是公共事务治理之道的必备要素和本质要求。 自上世纪7 0 年代以来，世界各国的政府陆续开始了治道变革的进程。从大 的方面来说，这一变革包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策 的民主化、政府权力的多中心化。其中，实现政府行政日益公开化、提高政府 公共政策对公民需求的回应性正是政府决策民主化进程中的重要内容和核心要 哔1 1 刘恒等著政府信息公开制度 m 北京：中国社会科学出版箱2 0 0 4 ：1 9 8 i t s2 埃莉诺奥斯特洛姆公共事务的治理之道 蚍上海：上海三联书店，2 0 0 0 ：2 - 5 6 四川大学硕士学位论文 素。a l b e r th i r s c h a m n 将退出和发言作为规范机构组织的两种机制装置。对于 公共组织特别是政府而言，通常并不适用退出机制，更多的还是依靠发言机制。 一般情况下，市场领域的企业公司的运作主要是依赖包括退出机制、信誉机制 在内的市场机制在起作用，而作为公共组织的政府来讲，一般并不受同样的市 场机制的调整，它主要通过对政策议题的发言和讨论机制来实现政府治道的良 好绩效。因为政府部门对许多领域的事务都实现了垄断，在这种情况下，退出 机制就不再起作用。显而易见的是，通过构建电子政府、公开听证、公示公告 等公开方式来提高公共信息的服务质量，可以最大限度的缩小保守秘密带来的 问题和后果，最大限度的增加公众对民主国家的信赖感。一句话，公开更多的 信息，可以使得公众对政府行为的价值进行更好的评判。8 。 3 、实行行政公开是现代行政法基本理念的必然要求 现代行政法是规范和控制行政主体行为，保障行政相对人权利的法律规范 系统。2 0 世纪中叶以后，世界各国迅速发展和提出了“政府公开”、“情报自由”、 “提高政府行为透明度”等口号，并陆续制定了各种相应的法律、法规，使行 政公开制度成为行政法基本原则的重要价值取向之一。翻开行政法的历史，我 们得知，19 世纪的古典行政法是以“个人本位”为人文精神的，它在公共利益 与个人利益关系上的价值判断是相互冲突，因而政府与公民间的行为关系是一 种命令与服从关系。20 世纪以来的现代行政法是以“社会本位”为人文精神 的，它在公共利益与个人利益关系上的价值判断是互相一致的，因而在行为关 系上的理念就是服务与合作，也就意味着在行政行为的发生和形成过程中的行 政主体与行政相对人的信任与沟通。在行政法上的要求，就是行政法律关系的一 方当事人不得以自己所拥有的信息，使对方陷于错误。对于做出的行政行为，行 政主体必须将所依据的事实和法律，所设定的权利和义务，请求行政救济的途径 和时效告之相对人。在行政法上，沟通意味着行政的公开化并向公众提供广泛的 信息。我国自建国以来，一直比较重视让人民群众知政、参政和监督政府，但 是，由于没有建立起完善的行政公开制度和舆论监督制度，仍然难以有效的防 止和遏制政府权力滥用、贪污腐化等不良现象。行政法作为具体化了的宪法， 它承担着确保最广大人民的权利落到实处的使命。所以从根本上说，我国行政 【性1 1 刘恒等著政府信息公开制度 h 北京：中国社会科学出版社2 0 0 4 ：1 9 9 - 2 0 0 7 四川大学硕士学位论文 法的基本理念应该就是服务行政，就是为人民服务。因而，要推行服务行政的 理念，就要提高行政工作的透明度，建立行政公开制度，使得行政主体的行为 处在公众和社会的监督和制约之下，这不仅是代议制政府的本质要求，也是现 代行政法的价值所在。 ( 二) 我国实现行政公开的现实意义： 1 、加强行政公开制度建设，是我国行政管理体制改革的内在要求。 十六大提出，本世纪头2 0 年要加快完善社会主义市场经济体制，推动经济 结构的战略性调整。我国当前的行政管理体制还不适应建立市场经济的需要， 政府职能需要转变，管理方式需要更新，行政效率需要提高。一句话，我们必 须加快推进行政管理体制改革的步伐，建立和形成一个适应社会主义市场经济 发展的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。众所周知， 传统政府是管制政府、秘密政府，公众的知情权、参与权和监督权很难得以实 现。这在一定程度上造成了政府职权滥用、腐败滋生、利益寻租等不良现象。 信息封锁和信息垄断成为了一些政府官员谋取私利的筹码，一些部门和个人也 坐拥渔利。我们应该清醒地认识到，当前民主机制不完善、政府职能的错位、 缺位已经成为我国加快发展的瓶颈和障碍。 在我国的现实生活当中，腐败现象愈演愈烈，严重影响了党和政府的形象， 制约了我国经济的发展。究其原因分析，许多腐败现象都是是因为暗箱操作和 缺乏监督制约机制造成的。例如，重大公共建设工程的安排、公共收入和支出 的使用、政府公共信息的拥有等基本上都是隐而不告、秘而不宣，这就会间接 为政府工作人员造成职务犯罪和徇私舞弊的可乘之机。因而，铲除腐败，改革“上 层建筑”，建立高效、民主的政治体制的呼声越来越强烈。历史和现实都已经证 明，仅靠政治精英和贤人政府的自律、自省来避免腐败，是不够的。只有把权 力运行置于有效监督之下，才是防止以权谋私、治理腐败的根本措施。实行行 政公开，主动接受群众监督，把权力置于“阳光”之下，防止“暗箱操作”，是 预防和治理腐败的根本措施。1 9 1 3 年，美国最高法院的大法官路易斯布兰代 斯曾说：“透明度是社会和经济问题的最佳药品。正像人们常说的那样，阳光是 最佳的防腐剂。”一， 弹1 】彭向刚中国“入世”后政府的职能转变及行为调整 j 2 0 0 3 ( 4 ) ：1 4 8 四川大学硕士学位论文 2 、加强行政公开制度建设，是建设责任政府与服务政府的旨趣所在。 责任政府是基于宪政和民主体制下而构成的一种对议会或公民负责的施政 方式。责任政府作为现代民主政治的基本诉求，意味着宪法和法律是政府及其官 员施政的准绳：公民的权利与义务受政府切实的保障：政府的滨职、失职与违法 行为必须承担法律责任：受政府及其官员公务行为损害的公民，有权提出诉讼并 获得赔偿。服务政府是新时期我国行政改革的目标选择，它的核，0 理念就是从 新的视角出发，建立一个以公民需求为导向的无缝隙政府。服务政府的建立过 程，实质上是重塑行政文化，树立阻民为本的公共服务价值观念，与公众建立 长期互动关系的过程，也是政府组织重组和流程再造的过程。在构成责任政府 和服务政府的核心理念和价值要素中，民主、参与、公开、透明等正成为二者 努力追求的重要价值取向。行政公开一方面导致公众可获得的政府信息的大量 增加，从而增强了政府对自身行为应负的责任；另一方面推进政府行政审批制 度改革，实现权力下放，功能前移，从而增强了政府对公众和社会的服务。透 明行政蕴含的信息的自由流动和决策的透明公正，既是塑造责任政府、服务政 府的必备条件，同时也是破解政府难题的有效方式和重要途径，因为在某种程 度上，透明性总是和责任性、服务性紧密联系在一起的。 3 、加强行政公开制度建设，是适应全球化和入世的需要。 全球化是当今人类社会发展最重要的趋势之一。它主要是指知识、资本、 劳动力等经济与社会发展要素在全球范围内自由流动与合理配置，世界各国在 经济、文化、科技等方面相互渗透、相互依存的发展过程。全球化趋势的扩展 对我国政府的公共管理能力提出了严峻的挑战。如何在信息公开透明的框架下， 通过提升政府公共管理能力，做到既积极参与全球事务和活动，又有效维护民 族国家主权，正成为我国政府及学术界面临的重大课题。通过坚持不懈的努力， 我国终于在2 0 0 1 年1 1 月顺利加入世界贸易组织。在w t o 面前，既有机遇，更 是挑战。著名经济学家吴敬琏指出：目前的机遇是潜在的，挑战则是现实的；“入 世不是天上下金雨，但前景更不会黯淡一片”。“”在所有的挑战中，最大的挑 战是对中国政府职能定位和运作方式的挑战。众所周知，透明度是w t o 的一项 重要原则，它要求各成员国政府应让商业环境具有稳定性和可预见性，正式实 【性1 1 中国电信业直面w f o 冲击波人民网h t t p ：w w w p e o p l c c o r n c n g b i t 4 8 2 9 7 2 0 0 1 1 1 0 9 6 0 1 9 2 0 h t m l 9 四川大学硕士学位论文 施的贸易政策、法律、法规、法令、条例及贸易条约等必须予以正式公布，否 则不得实施。中国入世后，世贸组织对我国政府遵守透明度原则提出了强制性 要求，要求我国各级政府通过互联网或者建立权威单一的咨询点，汇集政府信 息，以便信息传播和遵守。为此，我国政府在入世谈判时就作出了庄重承诺： 所有对外贸易活动只执行已公布的法律法规及其他措施，任何未经公布的内部 文件都不能执行；在指定的官方刊物上专门公布有关对外经济贸易方面的法律 法规，任何y t o 成员国及个人均可从刊物上获得相关信息；建立企业咨询及投 诉机制，中央政府设立咨询点，确保任何企业的法律问题均可在3 0 天得到答复， 最多不超过4 5 天；重要的法律法规必须在全国统一实施，避免地方政策的干扰 和冲突。可以看出，这些内容对我国行政公开制度的建设与发展具有重要意义。 事实上，w t o 的透明度原则不仅要求提高贸易政策、贸易法规的透明度，而且对 政府其他方面的法律法规和政策的透明度也提出了相应地要求。“” 全球化和入世的新形势，迫切要求我国各级政府要以只争朝夕的精神，迅 速转变政府的运作方式，彻底改变以往封闭行政、秘密行政的行为方式，变精 英决策为民主参与决策，变暗箱操作为透明行政，变管制政府为服务政府，全 面实现行政信息的公开透明、行政决策的民主参与、行政行为的依法规范。 l 注l 】让历史铭记这十五年一一中国入世谈判备忘录人民网h 婶：肌r n 眦p e o p i e c o mc n g 剐i n j i 2 2 2 6 7 5 5 6 7 5 7 ，2 0 0 11 1l1 6 0 2 4 7 8h t m l 1 0 四川i 大学硕士学位论文 第二章我国实现行政公开的理论基础和现实基础 一、理论基础 ( 一) 代议制民主理论 代议制民主理论是解释政府行政公开的重要理论之一。从政治学角度看， 人民主权原则是现代民主政治的基石。法国启蒙思想家卢梭创立了人民主权学 说和社会契约论。卢梭认为，人类最早生活在自然状态下，那时，人人是平等自由 的，都享有与生俱来的权利，但是，随着私有制和财产占有的不平等的出现，人类 逐渐陷入奴役和掠夺之中，人们为了维系原有的自由和平等，自愿相互订立契约 让渡出一部分或全部权利给社会，共同组建政府，所以，政府的权力来自于人民， 政府必须保障人民的个人权利和自由，否则，人民便有权重订契约，另行组建政 府。3 马克思主义的经典作家也曾阐述过人民主权的思想。马克思在批判黑格尔 的君王主权思想时，就曾以人民主权思想作为反对封建专制主义的武器。他指出 “人民的主权不是从国王的主权中派生出来的，相反地，国王的主权是以人民的 主权为基础的”。资产阶级革命胜利后，人民主权学说自然被欧美各国写进了一 系列的政治宣言和宪法中。美国的独立宣言宣称：“人人生而平等。他们从 自己的造物主那里被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追 求幸福的权利。为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府如果遇有任 何一种形式的政府变成损害这些目的，那末，人民就有权利来改变它或废除它， 以建立新的政府”。法国的人权宣言写道，“在权利方面，人们生来是而且始 终是自由平等的”，“任何政治结合的目的都在于保护人的自然的和不可动摇的 权利”。从1 7 7 6 年的美国独立宣言到1 9 1 9 年德国的魏玛宪法，直至第二次 世界大战后的法国、德国和意大利宪法，无不确认主权在民的重要原则，即便 是现代君主制国家也大都放弃了“主权在君”的原则，而标榜主权在民的原则。 美国总统林肯把根据人民主权原则设立的政府界定为“民有、民治、民享”的 政府，使之成为人民主权原则的具体标准。我国宪法明确规定：“国家的一切权 利属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民 障1 1 白锐代议制政府原理研觅 j 暨南学报社会科学版2 0 0 4 ( 5 ) ：5 4 - - 5 9 1 1 四川大学硕士学位论文 代表大会”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经 济和文化事业，管理社会事务”。* o 从以上的分析不难看出，政府权力的源泉和政府权力的代议性质，公众与 政府之间实质是一种委托与被委托、委托与代理的关系。作为受托人的政府在 行使权力过程中，必须对作为委托人的人民和公众负责。政府作为代理人，担 负着收集、整理、加工、发布公共信息的责任，政府的决策和行为直接影响到 公众的生活质量。作为委托方的公众，有权了解政府的运作过程和施政绩效， 有权查阅公共信息。但由于信息不对称的存在，作为代理人的政府及其公务人 员常常凭借信息获取优势来为自己谋取私利，这往往是以牺牲公众利益为代价 换来的。这种时候，公众事实上是无法通过正常渠道来获取这些信息的。一般 情况下，政府总是试图将那些负面信息控制在系统内部，例如政府行为的失误、 管理不善和浪费等，因为不良信息的公布将会影响到政府的自身形象和切身利 益，所以政府官员常常习惯依据自己的偏好和取舍发布信息，这也恰恰是公众 感到不满的原因所在。 代议制民主中政府与公众存在的信息不对称情况，使得我们有必要也应该 对代理方政府的行为和决策进行监督和控制，而实现监控的最佳途径就是推行 行政公开。只有公开了政府的行政信息、公开了政府的决策过程，公开了政府 的行政行为，才能从本质上向代议制民主原始旨趣回归，也才能真正塑造一个 高效、廉洁、可信赖的透明政府。 ( 二) 公众的知情权和参与权理论 在封建专制社会里，“民可使由之，不可使知之”，形成了“法藏官府、威 严莫测”的传统，公众享有知情权、参与权成为可望而不可及的奢望。在民主 社会里，知情权、参与权是公民的一项基本权利，一方面公众应当知道政府在 做什么，为什么要这样做；另一方面公众要学会参政议政，要用知识来保护自 己，正如麦迪逊指出的那样：“知识将永远统治无知，人民要想成为自己的主人， 必须用知识将自己武装起来”。换句话说，政府不保持公开透明，人民的知情权 和参与权便无法实现。长期以来，由于缺乏公开而实行秘密行政带来的损害是 有目共睹的。政府利用其得天独厚