（行政管理专业论文）中国乡镇政府职能转变研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 乡镇政府是我国行政体系中最基层的政府，直接面向农村、服务农民，是党和 国家联系农民的桥梁和纽带，是整个国家体系的基石与末梢，在乡村的政治经济文 化生活中扮演极其重要的角色，其职能的有效发挥直接关系到农村的经济发展、民 主建设和社会稳定。乡镇政府在解决我国“三农 问题、全面建设小康社会以及构 建社会主义和谐社会中起着不可替代的作用，乡镇政府的运作状况直接关系到农民 生活质量的改善，农村社会的稳定。随着国内外环境的变化，以及农村地区各项事 业改革的进一步深入，传统体制下建立和发展起来的“全能型政府 职能体系已经 越来越难以适应时代的要求，成为阻碍乡村社会事业发展的重要因素。因此，乡镇 政府职能不是要不要转变的问题，而是应该怎样转变职能，以更好的推动我国农村 社会各项事业的发展，促进新农村的建设，加快构建社会主义和谐社会的步伐。 本文选取我国乡镇政府职能转变为研究对象，在对社会转型时期乡镇政府职能 的科学定位进行理论阐述的基础上，分析了乡镇政府职能转变过程中遇到的问题及 其成因，最后提出转变乡镇政府职能的相应对策。 本文除绪论和结语外，由四个部分构成： 第一部分，乡镇政府职能转变的理论阐释。该部分界定了乡镇政府、政府职能、 职能转变等相关概念，阐发了乡镇政府职能转变的理论基础，以及乡镇政府职能转 变的紧迫性和必要性。 第二部分，从理论上分析了当前乡镇政府职能的定位问题。首先明确提出了 应当重新定位当前乡镇政府职能，并根据2 0 0 9 年初中共中央办公厅、国务院办公 厅印发的中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见中的 规定，从促进经济发展、增加农民收入；强化公共服务、着力改善民生；加强社 会管理、维护农村稳定；推进基层民主、促进农村和谐四个方面具体阐释了乡镇 政府的应然职能。 第三部分，对当前我国乡镇政府职能转变中存在的障碍予以分析。从对压力型 的行政体制，不合理的财政体制，乡镇公务员综合素质不高，职能定位不明确四个 方面来分析乡镇政府职能转变中的障碍。 第四部分，针对困境提出乡镇政府职能转变的路径。即深化行政体制改革，构 建和谐行政生态环境；推进财政体制改革，建立完善的财政制度：加强学习培训， 提高乡镇公务员素质：完善乡镇组织法，明确乡镇政府的职能定位。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 关键词：乡镇政府政府职能职能转变 a b s t r a c t 砀et o w n s h i pg o v e r n m e n ti sa tt h el o w e s tl e v e lo fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v es y s t e m i t d i r e c t l ys e r v e st h er u r a la r e a sa n d r u r a lp e o p l e ，s oi ti s 陀g a r d e da st h eb r i d g ea n db o n d b e t w e e nt h ec o m m u n i s tp a r t ya n df a r m e r sa sw e l l 硒t h eb a s i so ft h ew h o l ec o h n t r y t h e r e f o r e ，t h et o w n s h i pg o v e r n m e n tp l a y sas i g n i f i c a n tr o l ei nt h ep o l i t i c a la n dc u l t u r a l l i f co ft h er u r a la r e a s ，f u n c t i o n i n ga sa na c c e l e r a t o rt oi m p r o v et h el i f eq u a l i t yo ff a r m e r s a n dt h es o c i a ls t a b i l i t yi nr u r a la r e a s i na d d i t i o n , i tp l a y sa l li r r e p l a c e a b l ep a r ti nt a c k l i n g t h ei s s u e sc o n c e r n i n ga g r i c u l t u r e ，r u r a la r e aa n df a r m e r s ，b u i l d i n gaw e l l - o f fs o c i e t yi na n a l l r o u n dw a ya sw e l la sb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i a l i s ts o c i e t y w i t ht h ec h a n g e so ft h e d o m e s t i ca n da b r o a de n v i r o n m e n ta n dt h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fa l lr e f o r m a t i o n s ，t h e “f u l l s e r v i c eg o v e r n m e n t s y s t e m ，w h i c hh a sb e e ne s t a b l i s h e di nt h et r a d i t i o n a ls y s t e m ， h a sb e c o m eo u to fd a t ea n dk e e pt h es o c i a lc a u s e so ft h er u r a la r e af r o md e v e l o p i n g t h e r e f o r e ，i ti sn o taq u e s t i o nw h e t h e rt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n ss h o u l db et r a n s f o r m e d o rn o t ，b u th o wt ot r a n s f o r mi t sf u n c t i o n si no r d e rt op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fa l lt h e s o c i a lc a u s e si nr u r a la r e a sa n dt h ep r o m o t i o no fn e w - c o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o na sw e l la s q u i c k e nt h ep a c eo fb u i l d i n ga h a r m o n i o u ss o c i a l i s ts o c i e t y b a s e do nt h et h e o r e t i c a le l a b o r a t i o no ft h es c i e n t i f i co r i e n t a t i o ni nt h e t r a n s f o r m a t i o no ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t ，t h i st h e s i sd i s c u s s e st h ep r o b l e m si nt h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n da n a l y z e st h ec a u s e sa sw e l la sp u t sf o r w a r d t h er e l a t e ds o l u t i o n st ot h ep r o b l e m sb ys e l e c t i n gt h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e m m e n t f u n c t i o n sa st h es u b j e c t t h e r ea r ef o u rp a r t se x c e p tt h ei n t r o d u c t i o np a r t p a r t1i st h et h e o r e t i c a le l a b o r a t i o no ft h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e m r n e n tf u n c t i o n s i t g i v e sd e f i n i t i o n so ft o w n s h i pg o v e r n m e n t ，g o v e r n m e n tf u n c t i o n , a n dt r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n ，w h i c h a r et h eb a s i so f 也ea n a l y s i so ft h ei m m e d i a c ya n dn e c e s s i t y o ft h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s p a r t2m a k e sa l la n a l y s i so ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t so r i e n t a t i o n a c c o r d i n gt ot h e o f f i c eo ft h ec e n t r a lo r g a n i z a t i o nc o m m i t t e eo nd e e p e n i n gt h ei n s t i t u t i o n a lr e f o r mo f t o w n s h i pg u i d a n c e ”i s s u e db yt h ec p c c e n t r a lc o m m i t t e eg e n e r a lo f f i c ea n dt h es t a t e c o u n c i lg e n e r a lo f f i c ea tt h eb e g i n n i n go f2 0 0 9 ，t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o ni so r i e n t e da s 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s d e v e l o p i n gt h ee c o n o m y , s e r v et h ep u b l i c ，m a n a g et h es o c i e t ya n d p r o m o t ed e m o c r a c ya t t h eg r a s s - r o o tl e v e le t c i tp u t sf o r w a r dt h ep r o p o s a lt h a tt h ef u n c t i o n so f t h et o w n s h i p g o v e r n m e n ts h o u l d b er e l o c a t e d ，f o l l o w e db yi d e a l i s t i cf u n c t i o no ft h e t o w i l s l l i p g o v e r n m e n tf r o mf o u ra s p e c t s p a r t3i sd e v o t e dt o a n a l y z i n gt h e f a u l t si nt h et r a n s f o r m a t i o n , 翻n ：h 嬲 p r e s s u r e d r i v e na d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，u n r e a s o n a b l ef i s c a ls y s t e m ，p o o rq u a l i t yo ft h e 0 伍c i a l s ，a n dt h eu n c e r t a i n t yo ft h ef u n c t i o no r i e n t a t i o n f i n a l l y , # x t4i sf o c u s e d0 1 1t h ew a y so ft r a n s f o r m i n gt h et o w n s h i pg o v e r n m e n t f u n c t i o n s ，n a m e l yf u r t h e rt h er e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，b u i l d i n gah a r m o n i o u s a d m i n i s t r a t i v ee c o 。e n v i r o n m e n t , p r o m o t i n gt h er e f o r mo ft h ef i s c a ls y s t e m ，e s t a b l i s h i n g a l le x c e l l e n tf i s c a ls y s t e m ，s t r e n g t h e n i n gt h et r a i n i n gt oi m p r o v et h eq u a l i t yo fo f f i c i a l s ， p e r f e c t i n gt h et o w n s h i pl e a d e r s h i pl a w s ，a n da s c e r t a i n i n gt h eo r i e n t a t i o n k e yw o r d s ：t o w n s h i pg o v e r n m e n t ；g o v e r n m e n tf u n c t i o n ；t r a n s f o r m a t i o no ff h n c t i o n 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 储签名：蒸柄 日期：渺罗年多月护日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者张蔡桶 日期：w7 年6 月o 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回童途塞握童卮溢蜃! 旦圭玺l 旦二生；旦三生筮查! 作者签名：蔡柄 日期：矽7 年月o 日 导师签名： 椒t 膨么 日翔：叫年e 其f 。日 苏 九 日 历乃 月 f 件 名 咿 娩y师期 宁日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 选题的缘起和意义 绪论 2 0 0 6 年1 月1 日，农业税条例全面废止，全国范围内取消农业税，标志着 我国进入了后税费时代，取消农业税，是继土地改革和实行家庭联产承包责任制 之后农村又一次重大变革，影响着农村经济社会、生产生活的各个方面，带动乡 村社会上层建筑的变革，给乡镇政府职能转变、新型服务体系建设、村民自治制 度的完善等提出了新的课题。 党的十七大报告中提出了“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政 务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互 动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自 治功能 。当前，我国正处在全面建设小康社会、加快新农村建设，推进社会主义 现代化进程的重要时期，已经进入了城市反哺乡村，以城带乡的新的发展阶段。 改革开放以来，我国进行了三次大规模的乡镇机构改革，每次改革都是以精 简机构和分流人员为主，但始终没有触及改革最核心的内容，没有最终实现改革 的初衷一彻底实现乡镇政府职能的转变。为此，不仅要精简机构和人员，加快事 业单位整合与改革，更重要的是要切实转变乡镇政府职能，按照建设“生产发展、 生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的要求，全面推 进农村的经济、政治、文化、社会和党的建设朝着良好的态势发展。农村税费改 革既对乡镇政府的职能转变、机构改革、人员精简提出了新的要求，也为乡镇政 府职能转变提供了契机和空间。 政府职能转变既是经济转轨的关键，又是推进政治体制转轨的起点，政府职 能转变构成了连结经济体制改革、行政体制改革和政治体制改革的关键一环。温 家宝总理在( 关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议) 的说明 中，也明确指出政府改革的重点是要进一步转变政府职能。 就基层政府来说，乡镇政府原有的管制职能必然弱化，而服务职能必然加强。 乡镇政府将从包揽一切转变为有所为，有所不为，将职能的重心转移到为广大农 民服务上来。因此对乡镇政府职能转变进行研究，具有重大的现实意义。温家宝 总理曾指出，“乡镇机构改革的核心是转变政府职能。现在，我们对乡镇政府职能 转变的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和 硕士学位论文 知l a s t e r st h e s i s 缺位的情况。各地在试点中普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡 镇政府职能界定不清，事减不下来。在市场经济条件下，按照公共行政原则，乡 镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题。 本文选取我国乡镇政府职能转变为研究对象，在对乡镇职能的一些基本理论 分析的基础上来探讨现阶段乡镇政府主要职能定位，以及乡镇政府转变职能的障 碍，并对进一步推进乡镇政府职能转变提出相对应的对策。为建设公共服务型政 府，切实转变乡镇政府职能，提高社会管理能力，促进农村和谐提供有益的借鉴， 以期推动社会主义新农村建设扎实有效的开展。因此，本文对我国乡镇政府职能 转变研究有一定的现实意义。 ( 二) 文献综述 政府职能的动态性决定了政府职能转变研究成为政府职能研究的必然内容。随 着我国政府改革的深入，关于农村乡镇政府职能转变问题，学术界已经取得很多研 究成果。总结以往的研究成果，与本论文研究相关的主要分四类：乡镇改革面临的 问题；社会转型时期乡镇政府的主要职能；乡镇政府职能转变的障碍；乡镇政府职 能转变的模式与途径等等。下面，分别叙述之。 1 乡镇改革面临的问题 吴理财认为乡镇政府存在“条块分割”、乡镇机构膨胀、村民自治对乡镇政府 传统权威的挑战、乡镇财政困境等问题； 金太军认为乡镇政府的问题在于机构庞 大、人员臃肿，乡镇基层党政分设、职数过多，政府职能转变滞后，乡镇政府条 块分割、职能不全等； 徐勇认为乡镇体制存在的主要问题是乡级机构日益膨胀， 未能发挥相应功能： 其他学者基本上都认为是乡镇政府职能越位、缺位、错位、 机构膨胀、人员超编、财政困难与农民负担等。 2 乡镇政府职能的定位 取消税费后，乡镇政府的工作中心将由无所不包的工作内容转向有重心的工作职 能上来。在以法律形式确定乡镇政府的职能和工作内容的法律出台以前，许多学者和 温家宝：不失时机推进农村综合改革为新农村建设提供体制保障，载求是2 0 0 6 年第1 8 期。 o 吴理财：官民合作体制：“乡政自治”) ，载税费改革背景下的乡镇体制研究，湖北人民出版社2 0 0 4 年版， 第6 8 页 o 金太军：乡镇机构改革挑战与对策，广东人民出版社2 0 0 5 年版，第2 9 页。 o 徐勇：中国农村研究( 2 0 0 2 卷) 中国社会科学出版社2 0 0 3 年版，第9 2 页。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e $ 1 8 乡镇政府的工作者以论文的形式发表了自己对税改后乡镇政府职能定位的看法。薄贵 利认为，随着市场体系的建立和市场主体的发育成熟，政府的主要职能是为社会提供 公共产品和公共服务。林修果等人认为，后农业税时代乡镇政府的职能应当定位在 五个方面：服务职能、协调职能、指导职能、监督职能、教育职能。 宋惠芳认为， 乡镇政府职能的定位应当包括：经济职能、社会管理职能、政治职能文化职能。 姬 秀娟认为，乡镇政府的职能应当定位为：贯彻执行党的路线、方针、政策；搞好社 会管理；创新管理体制；促进农村经济和社会发展；加快乡镇财源建设。固蒋昱认 为，乡镇政府缺乏驾驭经济的能力，官员经济管理素质不高，把握宏观经济走向的 能力偏低，应当取消乡镇政府的发展经济的职能，将乡镇政府职能定位为政策引导， 社会管理，法规监管，环境保护等。 孟纬鸿等人认为，乡镇政府应当履行经济发 展职能，社会管理职能和公共服务职能。 虽然研究者们对乡镇政府的职能的定位表述都不尽相同，在乡镇政府是否应 该具备经济职能有不同的看法，但都认为公共服务职能和社会管理职能是乡镇政 府应当具备的职能，这说明研究者们对乡镇政府的职能定位的认识是高度一致的， 这与中央确定的乡镇改革目标也是一致的。 3 乡镇政府职能转变的障碍 目前我国乡镇政府职能在推进新农村建设中，还没有实现从过去“管制型” 到现在“服务型”政府角色的转变，还存在一些问题。主要表现是传统全能型政 府体制和官本位的行政文化、公共服务的不平衡、公民素质与参与能力不高等。 谢庆奎认为地方主义、城乡发展不平衡、“官本位”意识和官僚主义作风等构成了 政府职能转变的障碍。刘熙瑞认为公务员和旧行政体制的阻碍，公民的素质不高 等阻碍了公共服务型建设。 徐湘林认为各级政府和政府部f - j n 艮务型意识不高，管 制意识较强，我国法治体制不健全，社会利益表达的渠道不完善，对各级政府机 构缺乏完善的法律监督和社会监督机制，政府执行体制的动员型工作方式和方法 等都不利于乡镇政复制能的转变。 吴玉宗等认为市场主体不成熟阻碍政府职能转 。薄贵利：完善公共服务：地方政府职能的核心和重点，载新视野2 0 0 4 年第5 期。 o 林修果、郑心瑜：对转变乡镇政府职能的几点认识，载天水行政学院学报2 0 0 7 年第3 期。 雷宋惠芳：我国乡镇政府职能嬗变的动因及其价值定位，载理论与现代化2 0 0 6 年第l 期。 回姬秀娟：新农村建设中乡镇政府的职能定位，载甘肃社会科学2 0 0 7 年第2 期。 o 蒋昱：乡镇政府经济职能改革思考，载农村经济2 0 0 5 年第l 期。 o 盂纬鸿等： 新农村建设中的乡镇政府职能定位，载江海纵横2 0 0 6 年第5 期。 o 谢庆奎： ，广东人民出版社2 0 0 2 年版，第3 6 页 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 二) 乡镇政府职能转变的理论依据 1 新公共管理理论 新公共管理在西方各国有着不同的名称，如在英国叫“管理主义 ，在美国则 称为“企业家政府 或“新公共管理 ，等等。对于这种“企业家政府 或“新公 共管理一，美国学者戴维- 奥斯本和特德盖布勒在改革政府一书中认为其基 本原则或基本内容为：“第一、起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；第二、社区 拥有的政府：授权而不是服务：第三、竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务 中去；第四、有使命的政府：改变照章办事的组织；第五、讲究效果的政府：按 效果而不是按投入拨款：第六、受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官 僚政治需要；第七、有事业心的政府：有收益而不浪费：第八、有预见的政府： 预防而不是治疗；第九、分权的政府：从等级制到参与和协作：第十、以市场为 导向的政府：通过市场力量进行变革。” 新公共管理理论强调管理的高效，科学的管理方法，有效的竞争机制，注重 工作实效，这给我国乡镇政府职能转变提供了一些启示。新公共管理强调政府的 企业化管理，强调管理的高效率，这就要求乡镇政府提高工作效率，为农村提供 更多的公共产品，更加重视农民的需求，把农民的需求放在第一位，提供更好的 服务。将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内 允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域，形成公共服务供给的竞争机制， 提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。 2 新公共服务理论 党的十七大报告提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。可见， 建设服务型政府是当前我国深化行政管理体制改革的一项重要任务。而要建设服 务型政府，除了要搞清楚什么是服务型政府、它的本质和内涵是什么之外，还必 须要搞清楚如何建设服务型政府的问题。登哈特夫妇提出的新公共服务理论对建 设服务型政府有一定的指导意义，主要内容有以下几个方面：“第一、服务而非掌 舵；第二、公共利益是目标而非副产品：第三、战略地思考，民主地行动；第四、 服务于公民而不是顾客；第五、责任并不是单一的；第六、重视人而不只是生产 率；第七、超越企业家身份，重视公民权和公共服务。”圆 西转引李鹏：新公共管理及应用) ，社会科学文献出版社2 0 0 4 年版，第1 5 8 页 o 转引顾丽梅：新公共服务理论及其对我国公共服务改革之启示 ，载南京社会科学 2 0 0 5 年第l 期 9 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 以登哈特夫妇为代表的新公共服务学派的理论成果可以为我国乡镇政府转变 职能，打造服务型政府提供更多有益的启示。“新公共服务是公共行政将公共服务、 民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理 论。一从本质来说，新公共服务理论是在现代公共行政研究领域重议公共利益、 民主治理、公民参与等传统民主政治规范价值课题的更新尝试。新公共服务理论 的核心概念就是公共服务，强调政府服务行为中对公共价值的追求。这对我国乡 镇政府职能定位的要求就是不能只定位在公共财政的支出上，也不能只讲服务意 识、责任，还要强调提供更好更多的公共产品和服务。服务型政府的本质就是要 维护公共利益，尊重公民权利，切实贯彻中央方针政策，扎实推进乡村社会基层 民主。乡镇政府的一项重要职能就是提供公共服务，这种公共服务是要建立在公 共利益的基础上的，是建立在全心全意为民服务的基础之上的。 3 行政法治理论 亚里士多德曾指出：“法治应包含双重意义：已成立的法律获得普遍的服从， 而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。 行政法治理论针对人治 的危害提出的，认为法律必须体现尊重公民个人权利和自由的精神。要求政府行 使权力必须有法律依据，不仅要依法行政，而且所依之法必须是“良法”，政府行 政权的运行必须处在广泛的监督之下。我国作为社会主义国家，人民是国家的主 人，法律体现的是人民的意志，坚持行政法治实际上就是要求政府服从人民的意 志，保障人民的权利，维护人民的自由，并最终服务于人民。因此，行政法治理 论是我国服务型政府建设的行政法学理论依据。 4 为人民服务理论 1 9 4 4 年9 月8 日，毛泽东同志在中共中央直属机关为追悼张思德同志而召集的会 议的演讲中，首次完整准确地使用了“为人民服务”的概念。邓小平、江泽民、胡 锦涛同志先后提出了为民服务思想，从而建构起一个不断发展完善的为人民服务理 论。我国是以中国共产党领导的社会主义国家，全心全意为人民服务是中国共产党 的宗旨。共产党领导下的中国各级人民政府同样也是全心全意为人民服务的政府， 每一位党员，每一位公仆也都应当是全心全意为人民服务的。毛泽东、邓小平、江 泽民、胡锦涛同志共同建构起的不断发展完善的为人民服务理论，已为实践证明是 一种科学的理论，与服务型政府的理念和宗旨是完全相通的，是我国服务型政府建 。罗伯特登哈特：新公共服务：服务，而不是掌舵( 丁煌译) 。中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第2 2 页。 o 亚里士多德：政治学 ( 吴寿鹏译) ，商务印书馆1 9 8 3 年版，第1 9 9 页 1 0 硕士学位论文 l a s t e r st h e $ i s 设最根本的理论落脚点。这要求乡镇政府及其公务员在思想上树立搿全心全意为人 民服务刀的意识，树立公仆意识。作为新农村建设最基层、最直接的领导者和组织 者，乡镇政府的职责和第一着力点就是服务。只有真正树立了服务意识，才能很好 地与农村实际，特别是建设新农村的实际贴近。 ( 三) 乡镇政府职能转变的重要性与紧迫性 乡镇政府作为国家政府机构在农村的基层组织，其工作对象是我国社会的基层 群众，乡镇政府是国家和政府联系广大人民群众的重要桥梁和纽带，起着承上启下 的作用，在中国行政体系中占据着极其重要的地位。所以乡镇政府的运作状况关系 到农村社会生活的稳定。因而推进乡镇政府改革，转交乡镇政府职能显得十分重要 和紧迫。 第一，促进经济发展，提高农民收入要求乡镇政府转变职能。农村的经济相对 落后，农民生活水平不高，有些乡镇政府在发展经济中职能中越位，干涉企业的自 主经营权，不切实际地强制农民进行所谓经济结构的调整，漠视群众的需求不向农 民提供服务，在一定程度上对整个社会经济发展带来负面作用。诸多不和谐的因素 在一定程度上影响了农村社会稳定，已经成为影响社会和谐的突出问题，如何解决 这些问题，促进乡镇经济的繁荣发展，改善农民生活，乡镇政府的经济职能有待加 强。 第二，强化公共服务，着力改善民生要求乡镇政府转变职能。农业税的取消标 志着“以农养政”时代的结束，“农不养政 变为现实，这意味着乡镇将面临更大 的财政缺口，从而更加依赖于上级财政的转移支付。农民的生活改善需要基层政府 提供基本的公共产品，乡镇政权依靠中央财政统筹，使得乡镇政府能够转变职能为 农村社会提供公共产品，真正做到为人民服务。乡镇政府要承担起由市场、企业和 个人无法有效提供的农村公共服务与公共产品的供给，从而促进农村经济和社会 的持续、稳定、协调发展。这就要求乡镇政府把有限的财力用在最需要的地方，做 政府最该做的事情。 第三，加强社会管理，维护农村社会的稳定要求乡镇政府转变职能。农村的和 谐是建设社会主义和谐社会的一个重要组成部分，乡镇政府作为跟农民直接接触的、 基层政府，具有执行国家意志的义务和保一方平安的责任，有责任维护好农村社会 的稳定，妥善处理突发性、群体性事件，调解和处理好各种利益矛盾和纠纷，抓好 农村社会治安工作，稳定基层社会秩序，贯彻落实党中央国务院的各项惠民政策， 把中央的精神不走样地落实到位，为农民创造和谐的生活环境。 硕士学位论文 m a 8 t e r st h e s i s 第四，推进基层民主，加强农村民主政治建设要求乡镇政府转变职能。民主政 治是社会主义民主的本质要求，也是新农村建设的重要内容，乡镇政府要积极地推 动农村民主建设。充分尊重农民的经营自主权；要求农民自己说话，建立农民自己 表达意见的机制；要求农民广泛参与农村管理，积极参与社会经济、政治、文化活 动等，切实保障农民的利益，从而推进农村民主建设的发展，促进农民的组织化程 度的提高，引导村民自治。 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、新时期乡镇政府职能的科学定位 作为我国最基层的行政建制，乡镇政府承担着管理辖区内各项政治、经济和 社会事务的职能，在整个行政体系中占有特殊地位。它是我国农村最基层的政权 组织，处在建设社会主义新农村的第一线。在税费改革前，乡镇政府的改革主要 是着眼于减轻农民负担。而税费改革之后，农村出现重大变化。适应这种变化， 乡镇政府要实现职能的实质性转变，成为国家扶持农业、服务农民的基层政权。 2 0 0 9 年初中共中央办公厅、国务院办公厅印发的中央机构编制委员会办公室关 于深化乡镇机构改革的指导意见中清晰地表述了乡镇的四项职能：促进经济发 展、增加农民收入；强化公共服务、着力改善民生；加强社会管理、维护农村稳 定；推进基层民主、促进农村和谐。 具体来讲，就是要求乡镇政府适应市场经济要求，理顺政府与市场、政府与 企业、政府与社会的关系，科学制定经济发展规划，引导产业结构调整，抓好招 商引资工作，大力发展乡镇企业，培育和壮大龙头产业，推动农村经济合作组织 的发展，促进农业新技术的推广，拓宽销售渠道，搞活流通等。集中精力搞好社 会管理和必须的公共服务，积极引入市场机制，努力构建公共服务的多元供给框 架，为农村居民提供各类公共服务和公共设施，普及义务教育，计划生育，建立 农村社会保障制度，积极发展农村卫生事业，繁荣农村文化，加强社会公德建设， 加强农民素质教育，倡导健康文明新风尚等；为农民提供技术、信息、法律、政 策等方面的服务，抓好农村基础设施建设，社会治安等方面的服务，以及生产、 生活的公共设施；要贯彻执行上级的各项方针政策，维护社会治安，调解矛盾纠 纷，要扩大和完善农村基层民主，推进村民自治，保证人民群众依法直接行使民 主权利。 总体上来看，乡镇改革的目标就是实现乡镇政府的功能归位，促进经济社会 发展和社会公共需求最大限度的满足，转变到真正为农村提供公共服务，提高农 民生活水平，搞好社会主义新农村建设上来。乡镇政府无论如何改革，最关键和 最核心的是转变职能，适应后税费时代农村社会经济发展、新农村建设的要求， 为农民和农村发展提供更好的公共服务。 1 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 促进经济发展增加农民收入 经济职能是乡镇政府的一项重要职能，也是现阶段急需加强和重点建设的职 能。发展经济职能，要求乡镇政府促进当地经济发展，促进农业增收。但不是要 其直接参与到农业经营或企业经营中来，而是要求为农业和企业的发展提供的服 务，创造良好的外部市场环境，为农村经济的发展保驾护航，促进农村的现代化 发展。具体说，一是根据实际情况，制定适合本乡镇产业发展规划，指导产业结 构调整，大力发展乡镇企业，形成地域产业特色；二是组织营造良好的投资环境， 包括政策环境、硬件环境、社会环境，加大招商引资力度；三是通过推动和引导 农村经济合作组织的发展，指导农村生产，提高农村生产组织化程度。 1 招商引资带动地方经济发展 招商引资作为快速带动乡村经济发展的手段，不仅能增加效益，而且使得产 业结构和产品结构能够在短期内发生明显的优化。引进企业，可以带动地方经济 的发展，改善基础设施的建设，如道路的修建，环境卫生的改善。这要求乡镇政 府进一步强化服务职能，切实做好为企业提供好后勤服务的工作。第一，要利用 各种优惠政策吸引投资者到投资办厂，立足本地特点和优势产业，寻找同类产业 的合作伙伴，实现产业规模扩张和产业链条延伸；第二，要为引进的投资者创造 良好的投资经营环境，做好服务工作：第三，政府的职能要从传统的管制型、领 导型向引导性、服务型转变。 2 发展乡镇企业形成地域产业优势 乡镇企业的发展成为我国县域经济的主要支柱，为农业生产积累了大量的资 金，增加了农业投入，提供了大量农用生产资料，改变了农业的发展方式。乡镇 政府应当通过出台优惠政策，积极吸引外资和民间资金，提高资金的利用水平和 质量，加快民间资金向民间资本转变；利用当地农副产品资源优势，以加工企业 为龙头，大力发展农副产品加工业和储藏、保鲜、运销业，实行产供销一条龙， 在农户与市场之间架起桥梁，带动农业的企业化、集约化和产业化，减少农业的 自然风险和市场风险，以便有效地解决农业效益比较低的问题，促进农产品的增 值增效增利，更好地支持农业的发展，给农民带来较好的经济效益。 3 指导和鼓励发展农村新型合作经济组织 “农村专业合作经济组织是从事弱势产业的弱势群体自愿组织起来的特殊企 1 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 业，是以市场为导向，以同类农产品为纽带，围绕某一产品或产业，实行专业化 生产和经营。一囝它一方面是保护农民利益，有利于农民增收，推进农业产业化经 营，另一方面，发展农村合作经济组织有利于改造农民传统的思想观念，促进政 府职能转变。乡镇政府要不断增强服务意识，注重发挥自身优势，在管理决策和 利益分配上尊重农民意愿，做好引导、支持、服务工作。为农村合作组织和中介 组织发展营造良好环境：坚持农民自愿加入和以市场为导向原则，通过正确引导， 典型示范，规范发展，积极稳妥地培育和做强合作组织和中介组织。 ( 二) 强化公共服务着力改善民生 税费改革以后，乡镇政府的职能不再是税费的征收，乡镇财政收入也因此锐 减，无力提供公共产品，农村公共产品的提供主要靠上级政府的财政拨款。此时， 乡镇政府的职能从直接地提供公共服务转向利用好转移到农村的各项资金和提高 资金利用率上来，更多的是保障上级财政提供的资金按照法定的用途使用及执行 公共产品供给。但以乡镇政府的地位和实力论，服务的方式主要是“少出钱、多 出力”，管好用好国家转移到农村的各种资金，为乡村提供必要的社会保障。 组织好农村公共产品的供应，要求乡镇政府做到：一是要建立农村公共产品 供给“自下而上”的决策机制，使农村公共产品供给能够反映农民的意愿，对农 民负责；二是建立以政府为主导的公共产品资金筹措机制，并采取多种优惠政策， 吸引企业和民间组织多种形式、多种渠道筹资；三是实现公共产品供给透明化， 加强群众监督，避免暗箱操作和权力寻租。 乡镇政府提供的公共服务就是要办社会需要而老百姓办不了的事，包括为乡 镇提供公共设施服务，为农村的精神文明建设服务，为农村社会的发展提供信息 和技术服务，鼓励和引导非政府组织参与到公共产品供给中来。 1 乡村公共设施的改善 目前，我国农村基础设施跟城市相比较为落后，这已经影响到了农民的享受 现代化的生活，阻碍了农村的生产发展和农民生活质量的提高。乡镇政府应当领 导和组织乡镇基础设施的建设，包括提供乡村交通条件的改善，水利灌溉设施的齐 备，电力供应、农机推广、病虫害防治，通信，教育，卫生等设施。继党的十七届 三中全会强调农村问题之后，国家又出台了“扩大内需、促进经济增长十项措 施”。这十项措施中有一条措施专门针对农村基础设施的建设，包括“加大农村 。陈文胜：后农业税时代乡镇政府的职能定位研究： ，载农村经济2 0 0 7 年第8 期 1 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 沼气、饮水安全工程和农村公路建设力度，完善农村电网。 在完善基础设施的同 时，乡镇政府要把生态环境的保护放在首位，重视对乡村环境的保护，搞好环境 绿化，水污染的监测，为农村、农业可持续发展创造条件。 2 为农村的精神文明建设服务 建设社会主义新农村要求乡镇政府满足农民群众精神文化需求，开展“文化、 科技、卫生”三下乡活动，开展群众性文化活动，组织农民进行有益的文体活动， 为农民读书看报创造条件，为农民娱乐休闲创造条件，开展各种形式的文化活动和 富有特色的民俗活动，丰富农