（行政管理专业论文）论公民申请行政信息公开中的政府责任.pdf

东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢 意。 研究生签名： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复 印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和 纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布 ( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办 理。 研究生签名：土型逸垒=导师签名： h，f 摘要 摘要 尽管我国政府对行政信息公丌的起步较晚，但近年来对此的研究却是越来越多。随着 经济社会的不断发展，人们在物质需求得到满足的同时，对参政、议政的信息知情权要求 也显著提高，公开行政信息已成为政府一种不可推卸的责任。我国政府自公开行政信息以 来已经取得了很大的进步，但是在公民申请信息公开阶段却仍存在诸多的政府责任问题。 作为行政管理领域的一个老问题，对行政信息公开的著作不少，但对在公民申请行政信息 公丌中政府责任的研究却没有多少，这也是本文写作的初衷。 文章主要分为四部分：首先，提出了贯穿整个文章脉络的三个理论，并从总体上阐述 了公民在申请行政信息公开中政府应承担的责任及其意义；其次，指出了目前我国公民在 申请行政信息公开中出现的一些问题，并对其进行了原因分析，最终将其归结为历史、法 制和行政三大原因；再次，从新公共服务理论的视角出发来观察问题，然后对我国政府如 何实现公民的申请信息公开提出了一些对策建议，即尊重人本的价值理念，服务公民的制 度与体制建设，以及对政府责任和公民权的监督保障三个方面来解决问题；最后，通过对 深圳某公民的一个申请案例来说明我国现阶段信息申请公开中的现实问题，达到了理论与 实践相结合的目的。 将政府责任的分析建立在我国服务型政府的基础之上，并以新公共服务作为其理论支 撑，将政府责任、服务型政府以及新公共服务三者结合，应用到公民申请行政信息公丌中 研究，从而为政府责任的研究提供一种新的观察视角。 关键词：公民；申请；行政信息公开；政府责任；服务型政府 东南人学硕i ：学位论文 a b s t r a c t i ns p i t eo ft h eg o v e r n m e n th a sal a t es t a r to ni n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ei nc h i n a ；h o w e v e r ，t h e s t u d yi ss u r g i n gi nr e c e n ty e a r s w i t ht h ee c o n o m i ca n d s o c i a ld e v e l o p m e n t ，p e o p l en o to n l ym e e t m a t e r i a ln e e d s ，b u ta l s o i m p r o v ep o l i t i c a lp a r t i c i p a t e o nt h e r i g h tt ok n o wg o v e r n m e n t a l i n f o r m a t i o nr e q u i r e m e n t s g o v e r n m e n td i s c l o s i n gi n f o r m a t i o nh a sa l s ob e c o m ea na d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t y t h eg o v e r n m e n to fc h i n ah a sm a d eg r e a tp r o g r e s ss i n c ed i s c l o s i n ga d m i n i s t r a t i v e i n f o r m a t i o n ，b u tt h e r ea r es t i l lm a n yr e s p o n s i b i l i t i e si nt h ea p p l i c a t i o no fi n f o r m a t i o n d i s c l o s i n g a d m i n i s t r a t i v ei n f o r m a t i o ni sr e g a r d e da sa no l dp r o b l e mo ft h ep u b l i cm a n a g e m e n t ，a n di t sw o r k s a r ea l s of r u i t f u l b u tt h es t u d yo ft h eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t yi sf e wo nt h ec i t i z e na p p l y i n g f o rd i s c l o s i n gi n f o r m a t i o ni nc h i n a t h i si sa l s ot h eo r i g i n a lw r i t i n gi n t e n t i o n t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s f i r s t l y ，i ti n t r o d u c e st h et h r e et h e o r i e st h r o u g h o u tt h e a r t i c l e ，a n dd e s c r i b e st h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n to nt h ec i t i z e na p p l y i n gf o ra d m i n i s t r a t i v e i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ea n di t ss i g n i f i c a n c eg e n e r a l l y s e c o n d l y ，i ti n d i c a t e ss o m eo ft h ep r o b l e m s a n da n a l y z e si to nt h ec i t i z e na p p l y i n gf o ra d m i n i s t r a t i v ei n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ei nc h i n an o w i ti s a t t r i b u t e dt oh i s t o r i c a l ，l e g a la n da d m i n i s t r a t i v er e a s o n s t h i r d l y ，i to b s e r v e st h ep r o b l e mb yt h e p e r s p e c t i v eo ft h en e wp u b l i cs e r v i c et h e o r y t h e nt h ec h a p t e rt a k e ss o m es u g g e s t i o n so nc h i n a s g o v e r n m e n th o wt oa c h i e v et h ec i t i z e na p p l y i n gf o ra d m i n i s t r a t i v ei n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e ，t h a ti s ， t h ev a l u eo fr e s p e c t i n gh u m a nr i g h t s ，t h ei n s t i t u t i o n - b u i l d i n go fs e r v i n gt h ec i t i z e n ，a sw e l la s s a f e g u a r d so ft h eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t ya n dc i v i lr i g h t s f i n a l l y ，i t i l l u s t r a t e st h ep r a c t i c a l p r o b l e m sa b o u tt h ea p p l i c a t i o no ft h ec i t i z e nb yac a s eo fs h e n z h e no fc h i n a a c h i e v i n ga c o m b i n a t i o no ft h et h e o r ya n dp r a c t i c ei si t sp u r p o s e t h ea n a l y s i so ft h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n tb a s e do no u rs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ， a n dt a k e sat h e o r yo ft h ep u b l i cs e r v i c ea sap a r to fi t ss u p p o r t i tl i n k st h er e s p o n s i b i l i t yo ft h e g o v e r n m e n t ，t h es e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ta n dt h en e wp u b l i cs e r v i c e ，a n da p p l i e st ot h es t u d yo f a p p l y i n gf o ra d m i n i s t r a t i v ei n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e i tp r o v i d e san e wp e r s p e c t i v ef o rt h es t u d yo f t h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t k e y w o r d s ：c i t i z e n ；a p p l i c a t i o n ；a d m i n i s t r a t i v e i n f o r m a t i o n d i s c l o s u r e ；g o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t y ；s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t i l 日录 目录 摘要l a b s t r a c t i i e j ；i 2 i i i 绪论1 第一节问题的提出。1 第二节研究综述2 第三节本文的研究内容与方法5 一、研究内容5 二、研究方法6 第一章公民申请行政信息公开与政府责任的基本理论7 第一节理论基础7 一、公民知情权理论7 二、新公共服务理论8 三、服务型政府理论9 第二节公民在申请行政信息公开中的政府责任及意义1 0 一、公民申请公开中的政府责任1 0 二、政府信息公开的意义1 2 第二章当前我国在公民申请行政信息公开中存在的问题及其原因。1 3 第一节存在的问题1 3 一、申请主体的范围狭窄一1 3 二、阻碍信息公开手段多样化1 4 三、忽视对公民申请的教示1 6 四、监督与救济手段的缺乏。1 7 第二节存在问题的原因分析。1 7 一、历史原因1 7 二、法制原因1 9 三、行政原因2 0 第三章新公共服务理论视角下实现公民申请行政信息公丌的对策2 2 第一节尊重人本的价值理念2 2 一、政府行政理念的转变2 2 二、公民知情权意识的培养。2 4 第二节服务于公民的相关制度与体制的配套改革2 6 一、法律制度的健全2 6 二、申请程序的制度建设2 7 三、服务公民的财政体制3 0 四、突出政府的服务责任建设3 2 第三节对政府责任和公民权利的监督保障3 3 一、责任考核评议制度的加强3 4 。二、举报机制的设立3 4 三、救济保障制度的健全。3 6 i i i 东雨人学硕i j 学位论义 第四章案例：对深圳某市民申请信息公开中的政府责任分析3 8 第一节选择理由3 8 第二节简要回顾3 8 第三节分析案例中的政府责任3 9 一、政府责任中的可取之处。4 0 二、存在的问题及原因分析4 0 第四节对加强我国政府责任的启示4 2 、确立政府“以民为本”的思想4 2 二、规范政府机关及人员的行政裁量权4 3 三、完善政府对公民申请的监督保障。4 4 结语4 5 致调 4 6 参考文献4 7 在学期间发表的论文和取得的学术成果清单5 0 绪论 第一节问题的提出 绪论 2 0 0 7 年1 月1 7 日，国务院第1 6 5 次常务会议通过了中华人民共和国政府信息公开 条例( 以下简称条例) ，并于2 0 0 8 年5 月1 同开始进入实施阶段。 2 0 0 8 年5 月4 日，湖南省汝城县自来水公司退休职工黄先生状告汝城县政府不公丌相 关资料案，成为政府信息公开条例实施后，第一起相关诉讼案。僵持的案件折射出行政法 规在实施中存在的诸多难题。 2 0 0 8 年9 月在震惊中国大地的三鹿“毒奶粉”事件中，政府利用信息不对称，对关系 公众切身利益的信息进行了隐瞒，极大地损害了公民的知情权，破坏了公众对我国服务型 政府的良好形象。 2 0 0 8 年1 0 月9 同，湖北黄冈市黄州区交通局被法院宣判违反条例，成为全国首件 政府信息公开案中政府败诉的案件。 2 0 0 8 年1 1 月1 3 日的南方周术报道过一篇关于深圳市民吴先生在条例实施后 不久曾试图向财政部、教育部、科技部、农业部、国家统计局、人民银行等十多个部委， 以及上海、北京、广州、重庆、成都等十几个城市发出了申请，要求公开其部门的公共预 算。除了证监会之外，基本都有回应。但是这些回复无一例外地拒绝了申请，基本理由便 是预算属于机密，或是预算内容与本部门无关。经过不断的努力，最后仅深圳市财政局批 准了他们的“看预算”申请，但由于预算的复杂和混乱，一般公民根本无法看懂，这种“看 得见却看不懂”的预算也在一定程度上丧失了公民对政府的监督权。 从世界发展进程的规律来看，当一个国家或地区的人均g d p 处于1 0 0 0 - - 3 0 0 0 美元的 发展阶段时，往往是危机的频发时期。而早在2 0 0 3 年，我国人均g d p 就首次突破了10 0 0 美元，也就是说，我国已经进入了一个危机的频发时期。这在客观上要求政府机关对所掌 握的信息予以进行及时地公开，主动承担起政府所应负的责任，解决因信息不对称而产生 的社会矛盾。政府不愿意向公众主动公丌行政信息，存在着多种激励动因。政府的行政信 息可以分为负面信息和正面信息两类。负面信息是关于政府失败或失误的信息，比如政府 行为的失误，管理不善和浪费等，政府害怕这些信息公布之后影响自身的形象，也不利于 我国目前正在进行的服务型政府的建设。 1 东南人学坝i ：学位论义 我国明确提出建设服务型政府的目标要求是在2 0 0 5 年的十届全国人大三次会议的政 府工作报告中，要求政府尽快转变职能，担当起政府的服务责任。“责任行政理念是伴随近 代民主政治的发展而产生的，服务型政府必然是责任政府，政府只有真正履行其责任时才 是合法的。”在我国公民申请行政信息公开中，政府责任履行的好坏与否直接反映了服务 型政府建设水平的高低。但目前我国公民在申请政府信息公开的实践中却遇到了诸多的问 题，一定程度上反映了政府责任的缺失。这与西方新公共服务理论所倡导的服务性、公民 权、公共利益、公民参与、责任以及回应性的价值理念相违背，不利于我国服务型政府目 标的实现。之所以用新公共服务的视角来研究信息公丌中的政府责任，是因为西方新公共 服务理论在相当程度上可与我国服务型政府建设的理念进行有效的对接，并为我国特有的 服务型政府建设提供理论基础。当前，我国正处于社会转型和加快建设服务型政府的关键 时期，政府在信息公开中所承担的责任也就越发显得重要。因此，加强我国政府在公民申 请信息公开中的责任，加强对责任的完善和监督，确保公民信息知情权的落实，就成为了 当前我国政府的任务之一。 第二节研究综述 现代意义上的政府信息公丌制度，最早产生于1 8 世纪的欧洲。瑞典在1 7 6 6 年就已经 制定了新闻自由法，该法着重规定了行政申诉审查制度，这一制度能够有效实施的主要 原因在于其公开性，在一定程度上制止了行政权力对公民、法人或者其他组织权利的侵害， 这也是世界上最早的政府信息公丌法。此后的近2 0 0 年中，政府信息公开并未受到世界各 国的重视，真f 成为潮流是在第二次世界大战之后。 进入2 0 世纪6 0 年代，随着现代信息技术的飞速发展及其广泛应用，引起了新的信息 公开和保护的问题，政府信息公丌重新得到世界各国政府的重视。1 9 6 6 年，美国率先颁布 了信息自由法，规定各联邦政府有将其保管的信息资料向公众公布的义务，这部法律被 认为是世界上第一部现代意义上的信息公丌方面的法规。此后，又有1 9 7 2 年美国的行政 公开法案，1 9 7 4 年的隐私权法，1 9 7 6 年的在阳光下的政府法，以及1 9 9 6 年的电 子信息自由法，从而确立了以政府公丌为核心，以保护公民、法人或者其他组织权利为目 标的行政程序法典。美国体系化的政府信息公丌制度的构建产生了世界范围内的影响，世 界其他各国纷纷效仿。 此后，欧洲、大洋洲、中东、非洲、亚洲等国家和地区也都基本确立了自己的政府信息 囝李军鹅公共服务型政府 m 北京：北京大学j 版社，2 0 0 4 3 7 2 绪论 公开制度。目前世界上约有6 8 个国家或地区采用了政府信息公开制度，从实施的初步结果 看，还没有任何一个国家或地区因为公民申请政府信息公开而使政府陷入困境。可以说政 府信息公丌的价值得到了很好的实现。 ， 纵观世界各国的政府信息公开制度，虽然名称上有所不同，但实质上却是一样的，总体 上具有如下特点：首先，目的都是要使政府机关的信息进行公丌，更好地体现公众的信息 知情权，履行政府的责任，为更好地监督政府依法行政创造了条件；其次，调整了信息公 开双方的关系，坚持了平等、公丌和公平的原则；最后，各国政府对公民申请信息公丌过 程中的程序都有涉及，操作性较强。 与国外相比，我国是一个具有两于多年封建历史的国家，实行的是封建君主专制统治， 因此，在“法藏于内，秘而不宣”的古代社会，进行有意识的公开是不可能的，而且公民 也根本没有权利要求政府公开信息，古代社会的政府责任也就显得相对淡薄。古代存在的 那些零星的、主动的行政信息公开行为，最多是为了维护君主们的专制统治而服务的，是 一种朴素的无权利意识的行为。 当代我国政府信息公开的思想最早见于2 0 世纪8 0 年代中后期。早在1 9 8 7 年，党的十 三大报告提出建立社会协商对话制度，要求提高领导机关活动的开放程度，重大事情要让 人民知道。在这一思想的指导下，中央与地方政府都丌始在一定程度上实行了信息公开， 诸如公丌招标、公开竞争、公开数据、公开办事制度与结果等信息公丌制。此后进行的中 共中央书记处会议( 1 9 8 8 ) 和李鹏总理的政府工作报告( 1 9 8 9 ) ，都说明了中央对信息公 开工作的重视。当时的提法是“办事公开 ，包括办事制度和办事结果的公开，公丌的范围 是“同广大人民利害相关的事情”，公开的目的是“党和国家机关保持廉洁”、“使各级政府 权力的行使都严格置于法规制度的规范和广大群众的监督之下”。 1 9 9 8 年4 月1 8 同，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了关于在农村普遍实 行村务公丌和民主管理制度的通知，选择了以广大农村作为我国政府信息公开试验的起 点，出现了政府对公开信息承担责任的萌芽。此后，信息公开制度被多次提到同程，党和 国家领导人江泽民、朱镕基等分别作了重要讲话，要求城乡基层政权机关与地方各级政府 要峰持公j 下、公开、公平的原则，施行政务公开，接受民主的监督。但是，对公民申请的 政府信息公开还尚未有相关的讨论。 2 0 0 3 年1 月1 同，广州市政府正式施行广州市政府信息公丌规定。2 0 0 2 年1 0 月 颁布的这个地方性行政法规对公民申请政府信息公丌做了明确规定，率先提出政府信息“以 一公开为原则，不公开为例外”，这是我国政府信息公开领域的第一部立法。以此为先导，我 国掀起了行政信息公开的地方性立法热潮。深圳成为全国第一个网上公开政府信息的城市； 3 查堕叁兰堡! ：兰篁笙兰 2 0 0 4 年4 月，广东佛山市现行文件查询中心宣布_ 丌通，这是中国首个开通的政府现行文件 查询网站；上海成为全国第一个在省直辖市级对政府信息公开立法的直辖市。直到2 0 0 7 年1 月1 7 同，国务院制定的条例才获得通过，并在2 0 0 8 年5 月1 同开始正式实施， 但该行政法规的实施效果还有待实践检验。 这些全国及各地方的政府信息公开立法为我国透明型、责任型、服务型政府的建设提供 了法制基础，为政府责任的正确履行提供了指导方向，为保护公民权利不受侵害提供了法 治依据。“公民权利是国家权力之本，是行政权力之源；政府责任是行政权力的核心，是政 府属性的本质。”我国服务型政府的顺利建设，需要政府担当起自身应负的责任，这在公 民申请信息公开中就体现为维护公民信息知情权，为公民利益服务。 随着国内外政府信息公开制度的发展，以及为加快实现我国服务型政府建设的目标， 我国政府需要更加重视对信息公开制度的建设。目前我国学术界对它的研究主要分为以下 三类： 第一、中外对比的视角。如王名扬先生在美国行政法一书中认为美国的政府公开 立法比其他西方国家更为完备，公开是限制行政的一种手段，情报自由法确立了“公开 为原则，不公开为例外 的基本原则，强调利益的平衡，贯彻了保密与公丌均衡的思想； 马向平，马国芳与龙朝双则是通过比较美、同政府信息制度，提出对我国政府的借鉴和启 示；周汉华主编的外国政府信息公开制度比较，书中对各国政府的信息公开都有比较详 尽的比较，也简要介绍了各国政府在公民申请信息公开中的责任；简海燕的从比较角度 看我国 收费制度，主要从发达国家出发来比较我国目前政府在申请公 开中的费用收取存在的混乱；刘恒等的政府信息公开制度一书第三章，对国内外政府 信息公开的内容做了一个比较，并为我国政府信息公开制度今后的建设提供了一些建议。 第二、从微观角度研究行政信息公开的缺陷。如杨霞在政府信息公开实现条件研究 一书的第三章介绍了政府信息公开的三方面困难：政府利益、传统观念影响和公众的自身 限制，并提出了对策框架；刘飞字在转型中国的行政信息公开中的第五章介绍了目前 我国公民在申请 及公丌主体制度 绪论 国行政：行政资讯公开法律制度研究，从法律方面研究了信息公开制度；以及马向平和黄 德林的浅谈行政信息公开制度对公共权力腐败的遏制机理，卢琳的走出我固政府信息 公丌的困境，以及梁月妮的论突发事件中政府信息公开责任等学术论文都从不同角度 对信息公丌做了介绍。 这些文献有的是从比较国外的行政信息公开制度中吸取经验来完善我国公丌制度中的 不足：有的从国内目前存在的缺陷入手来分析信息公开中的政府责任，并提出政策建议； 有的从法学角度来研究信息公开制度等。但目前国内学者对公民申请行政信息公丌中政府 责任的研究却较少涉及，仍没有形成系统的论述，一些零星的观点也只是散见于各个著作 之中。本文以目前我国正在建设的服务型政府为基础，以新公共服务作理论支撑，对公民 申请行政信息公开中的政府责任做了系统研究，既是对前人研究基础上的一个继承，又是 理论视角上的一个升华。 第三节本文的研究内容与方法 一、研究内容 本文以“我国服务型政府建设中，公民申请行政信息公开中的政府责任”为主题，以 新公共服务作为其理论的支撑，围绕申请公开中的“政府责任是什么”、“为什么建立政府 责任”、“如何构建政府责任”三个问题展开论述，试图在理论分析和比较经验的基础上， 探索我国政府在公民申请信息中责任的未来走向。 整个文章从提出问题分析问题解决问题这样一个逻辑来进行论述。将服务型 政府建设的一些理念、观点穿插于申请公开的各个章节，从新公共服务的视角来提出对政 府责任的建设策略。 除绪论部分外，本文的正文部门有四章组成，基本内容如下： 第一章，宏观上对政府信息公开及政府责任的基本理论进行了阐述。首先是介绍了本 文的三个理论基础：公民知情权理论、新公共服务理论和服务型政府理论。然后回答了公 民申请信息公开中的“政府责任是什么”的问题，并论述了政府信息公开的意义。 第二章，提出问题，分析问题。指出了当前我国公民在申请行政信息公丌中存在的一 些问题，并对问题进行了原因分析。回答了在公民申请信息公丌阶段“为什么建立政府责 任”的问题。 第三章，本文的重点所在，新公共服务视角下实现公民申请行政信息公开的对策。回 答了在申请中“怎样构建政府责任 问题，分为三个方面来进行建构：首先，是尊重人本 5 奎塑叁兰堡：! ：兰垡堡苎 的价值理念，从转变政府行政理念和提高公民知情权内外两个角度分析；其次，进行相应 的制度与体制的建设，如法律制度、申请程序制度、财政体制、突出服务性的责任建设四 方面；最后，是对政府责任的监管和对公民权的保障，又分为考核评议制度、举报机制和 救济保障三部分。 第四章，案例分析。通过深圳某市民预算申请的案例，来分析公民在申请信息公丌实 践中所遇到的问题。案例中不仅有对申请公开中政府责任的肯定，更有对政府责任缺失的 分析和建议。通过案例的分析力求达到理论联系实践的目的，为我国政府更好地公丌信息、 履行责任提供实践依据，也是对服务型政府建设的有益补充。 二、研究方法 1 、历史分析法 公民申请行政信息公开中的政府责任并不是一个孤立、静止的事物，而是各国政治、 经济、社会、文化、历史传统等诸多因素相互作用的产物，与各国特定的历史背景和制度 框架密切相关。本文采用历史分析法，将申请公开中的政府责任放在我国特定的历史大环 境中，用我国特有的服务型政府的理念去研究它，最终为构建符合我国国情的公民申请行 政信息公开的政府责任奠定基础。 2 、案例分析法 本文并没有对我国政府在公民申请行政信息公开中的责任单纯地进行理论分析，而是 结合了当前我国发生的案例进行了实证分析，找出了它存在的问题和对加强我国政府责任 t 的一些启发，使文章显得具有更强的现实性。 3 、比较研究法 虽然我们要强调国情意识，反对盲目照搬照抄，但这并不意味着绝对排斥外来经验。 无论是申请行政信息公开，还是政府责任的建设，本文都借鉴了许多国外的一些宝贵经验。 通过在中外对比的基础上来研究我国特有的服务型政府建设，为政府在公民申请信息公开 中的责任提供了基础。 6 第一章公民中请行政信息公开1 j 政府责任的挂奉理论 第一章公民申请行政信息公开与政府责任的基本理论 当代是一个信息化高度发达的社会，而相当大的信息都被保存在政府部门中。本文研 究的政府信息公开主要指行政信息，指的是政府行政机关在履行职责的过程中制作或者获 取的，以一定形式记录、保存的信息。这里的行政信息仅指狭义的政府机关内的行政信息， 而对立法机关和司法机关的信息公丌暂不涉及。 从当今世界各国的情况来看，行政信息公丌的方式主要有两种：一种是主动公开，即 强制行政机关必须公开某些信息的义务，而无须申请；另一种是被动或依申请公丌，即行 政机关没有主动公开的义务，但只要有人申请公开，除非是免除公开的情形，即应依请求 人的申请，提供所需要的信息。依申请公开信息相对于主动公开信息而言，其公共性比较 弱，主要是个人或组织为满足自身特定的需要而申请的信息，如同本、韩国、英国及北欧 国家多采用依申请公开方式，而美国、法国、加拿大等国家兼采用两者，而且这种方式是 目前大多数国家所选择的方式。按照信息公开的发展趋势来看，初级阶段多以主动公开为 主，并且对于主动公开的内容没有加以限制。随着社会的发展，以及公民权意识的逐渐提 升，需要依申请公开来满足自己对于行政信息的特殊需要，而且随着主动公丌方式的逐渐 规范化，依申请公开已经成为法治国家下行政信息公开制度的核心内容。除去政府主动公 开的行政信息外，在没有申请的情况下，政府是没有公丌义务的。但由于申请公开与主动 公丌是相伴生而存在的，因此，本文也不免会涉及到主动公开的一些内容。 第一节理论基础 一项制度必须有其赖以存在的理论基础。从公民申请行政信息公开的角度来看，其理 论则是作为其权利基础的公民知情权理论，而从政府责任来看，则基于的是新公共服务理 论和我国特有的服务型政府理论。 公民知情权理论 知情权是公民的宪法性权利，世界上许多国家尽管没有将其写进宪法，但都可以在其 宪法的有关规定中找到它存在的根据。如韩国情报公开法第一条就将“知情权”作为 确保公民参政和政府透明性为目的而确立的。简单而言，知情权是兼具自由权和社会权性 7 东南人学硕i ：学位论文 质的一种新类型权利。 知情权是由人民主权推导出来的权利，是民主宪政固有的要素。国家的最高权力属于 人民，而不属于君主或政府，政府的权力由人民授予，政府存在的目的是在于维护公众的 权益。因此，公民有权利知晓行政权力的意图、依据、过程、结果，同时政府也有进行说 明的责任。从政府掌握的信息归属来看，由于人民是国家主权的享有者，所以政府所掌握 的信息具有“公共财产”性质，信息的所有权人应是全体人民，而不是行政机关，行政机 关只是暂时的“持有者”或“保管者”，自然不能对其垄断。政府无权单方面决定其所拥有 信息的使用、处分，而排除公民的利用，而应负有向信息的真正所有者公开的义务，作为 信息所有权人的公民也自然有请求公开政府j 爿j 有的行政信息的权利。因此，从这个意义上 看，知情权应是公民的固有权利之一，而基于知情权的行政信息公开就其性质而言可说是 “还政于民 的一项具体制度。 二、新公共服务理论 2 0 世纪7 0 年代，西方新公共管理运动丌始兴起，使得传统的公共行政理论受到了无 情地批判。到2 0 世纪8 0 年代以后，随着新公共管理的付诸实践，它所暴露出的缺陷，使 它也同样受到了一些质疑，以罗伯特登哈特为代表的新公共服务理论对这些批判进行了 综合与提升，形成了一种系统的理论框架，并同益成为行政改革的新模式。作为传统公共 行政和新公共管理的一个标准的替代模式，登哈特指出，新公共服务理论的“核心和实质 有两个主题：一是促进公共服务的尊严和价值；二是将民主、公民权和公共利益等价值观 重新肯定为公共行政的卓越价值观。 新公共服务理论不仅是一种新的政府管理技巧，它也是对原有价值观的根本改造，它 的核心原则就是肯定公共利益在政府服务中的中心地位。具体来说，新公共服务理论主要 包括以下观点：( 1 ) 政府的职能是服务，而非掌舵。政府的作用是帮助公民清楚地表达和 满足他们的共同利益需求，而不是试图控制社会新的发展方向。( 2 ) 追求公共利益为目标。 在解决问题的过程中坚持公平、公f 的原则，确保公共利益居于主体地位。( 3 ) 战略的思 考，民主的行动。符合公共需要的政策和计划，如果通过集体努力和协作的过程，能够最 有效地、最负责任地得到贯彻和执行。( 4 ) 为公民服务，而不是为“顾客”服务。政府不 仅要对公民的要求做出回应，更要建立起政府和公民之间的合作与信任关系。( 5 ) “承认责 任并不简单。公务员关注的不仅仅是市场：他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政 【荚】珍妮特v 登哈特，罗伯特b 登哈特新公共服务：服务，而不足掌舵 m 丁煌译北京：中国人民火学出版 社，2 0 0 4 1 7 8 笙二至坌垦生堕! ! 堕笪：垦坌茎：堕堕重堡塑苎垒些笙 治规范、职业标准以及公民利益。 ( 6 ) 重视人，而不只是重视生产率。在新公共服务中 处于核心地位的要素是人的尊严、自信、服务以及基于共同理想和公共利益的公民意识。( 7 ) 公民权利和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理论认为与民主标准有关的角色正 在出现，政府必须确保民主过程得以维护，并且确保公共利益最终得到服务。 总之，新公共服务理论给我们提供了一个充分重视民主、公民权和为公共利益服务的 理论框架，它与基于经济理论和自我利益为中心的新公共管理理论的区别是显而易见的， 它是当代公共行政模式的新发展，与我国目前服务型政府所倡导的价值理念相一致。 三、服务型政府理论 服务型政府最早是由刘熙瑞、张康之等学者提出的，作为取代我国管制型政府的一种 新模式，也引起了学界和政府部门的广泛关注和高度重视。国务院总理温家宝在2 0 0 5 年3 月5 同十届全国人大三次会议上作政府工作报告时强调，要加快转变政府职能，努力建设 服务型政府，从而明确提出了我国建设服务型政府的改革目标。 对服务型政府的定义目前国内尚无统一的标准，引用最为广泛的是刘熙瑞给出的定义， 他指出：服务型政府“是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的大框 架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以公民服务为宗旨并承担着服务责任的政 府。”这一定义包含了政府的指导理念、程序、公民意志、服务责任等多个角度，因此， 得到了学术界的广泛认可：服务型政府尽管是作为我国特有的一种政府改革模式，但它却 是在借鉴了西方的新公共服务理论基础上被提出的，两者具有许多共同的价值理念。我国 服务型政府的建设强调“民本位”的民主思想，政府的权力来源于公民的让渡，公民享有 权利，政府必须以公民的利益为出发点；服务型政府要求以公众为导向，为公众提供服务， 对公众负责；服务型政府是一个依法行政的政府，是一个透明、负责的政府，并且依照民 主的要求，需要完善相应的制度来保护公民权利不受侵害。 服务型政府的建设是一个系统性的工程，我国未来能否构建好服务型政府，不仅与政 府自身的建设相关，而且与政府的理念、公民权意识、政府制度以及对政府的监督保障等 密切相关。 【美】珍妮特v 登哈特，罗伯特b 鬻哈特新公共服务：服务_ 而小是掌舵 m 丁煌译北京：中国人民人学i j ； 版 i ：，2 0 0 4 4 1 刘熙瑞服务型政府经济全球化背景下中国政府改革的日标选择 刀中国行政管理，2 0 0 2 ( 7 ) ：5 7 9 东南人学硕i ：学位论文 第二节公民在申请行政信息公开中的政府责任及意义 在民主社会里，政府乃由民众创立，其权力来自于人民的授权，人民的意愿是其合法 性的唯一源泉，因此，政府必须对人民负责。承担责任是现代政府的第一要义，也是我国 服务型政府建设的基本要求。 一、公民申请公开中的政府责任 “政府责任是指政府能够积极地对社会公众的需求做出回应，并采取积极的措施，公 正、有效率地实现公众的需求和利益。在民主制度中，责任是行政机关和政治领导的一个 根本要求。责任机制把政府的行政部分和政治部分联系在一起，并最终对公众负责，而任 何政府恰恰都需要这样一套责任机制，只有这样才能获得广泛的社会支持。”对公民负责 的观念的确对传统公共行政的一些根本原则提出了挑战。在公民申请行政信息公丌中，任 何一个政府如果不能说明其行动的原因及其依据，那么它就是不负责任的。 1 、政府是直接责任主体 政府是国家的行政机关，其权力基础来源于人民的授权，因此它有义务将掌握的一些 关系公民切身利益和需要公众知晓的行政信息公开。据不完全统计，政府掌握着社会上约 8 0 的信息，他们是信息的最大制造者、收集者和保存者。尤其是公民在向政府机关申请 行政信息的过程中，政府是最直接的信息传输者，政府不仅要对公民的申请进行审查，而 且要对公民的申请予以及时地回应。政府直接与公民或组织进行接触，不需要第三者的搭 桥，政府本身就成为了最直接的信息制造者、保管者和传输者。 既然政府的权力是人民赋予的，那么它就理应对人民负责，对公民的申请按照相应的 行政程序公开信息，满足公民对行政信息的特殊需要。政府作为国家的行政部门需要与多 方协调来促使社会的和谐与稳定，不仅要从外界各阶层与行业中搜集、遴选信息，还要与 自身内部各职能部门进行信息的交换与沟通，满足公民的申请将行政信息进行公开。“新公 共服务承认，做公务员是一项社会需要的、富有挑战性的，并且有时是英勇的事业，它意 味着要对他人负责，要坚持法律、坚持道德、坚持正义以及坚持责任。”政府行政人员是 政府实际政策的操作者，应对公民所要求的信息公开申请给予公正、负责的服务，将满足 公民的需要作为自己工作的中心，认真担负起自己应有的责任。因此，我们说政府是公民 申请行政信息公开的直接责任主体。 【澳】欧文e 休航公共管理导论 m 彭和f 等译第三版北京：中国人民人学j i j 版 ，2 0 0 7 2 7 4 2 7 9 管【荚】珍妮特v 登哈特，罗们特b 髓哈特新公共服务；服务，而1 i 足掌舵 m 丁煌译北京：中国人民人学出 版社，2 0 0 4 1 3 3 1 0 第一章公民申请行政信息公开j 政府责任的摹本理论 2 、政府责任的有限性 政府虽然掌握着社会上绝大多数的信息，但它在满足公民申请行政信息的公开方面并 不是全能的。由于政府所赖以建立的权力资源、信息资源、人力资源等的限制，政府的能 力必定是有限的，它不能承担无限的政府责任。 政府对公民申请的行政信息有进行公丌的义务，但政府并不总能掌握公民所要求的所 有信息内容，有些信息受到来自技术、环境等因素的影响，使得政府对信息无法进行有效 地收集与整理。如经济条件就是一个制约因素，只有经济发展，才能带来技术物质条件的 改善。行政人员素质的高低也是一个制约因素，只有文化素质和政治素质提高，才能创造 出新办法，才会使用新方法束满足公民的申请需要。此外，政府的信息搜寻能力、信息设 计能力也是极其有限的，政府不可能具备公民所要求的各种完备知识与充分信息，这些正 是造成了政府责任有限性的原因所在。 众所周知，公民只向政府让渡了有限的权力，那么，政府的责任也必定是有限的。“公 民在保留自身的自由和权利的同时，也相应地保留了自己的责任。人们在享受自由的同时， 也必须承担自由的风险。”因此，转型时期的政府应尽快确立政府责任的边界，走出全能 政府的误区，将自己定位于全能政府与无为政府之间，做到有所为有所不为，合理、有效 地发挥作用，理性地提升政府能力。 3 、政府应承担的责任 第一，转变政府职能，推行服务行政。新公共服务理论把政府的职能定位于“服务，