（西方经济学专业论文）我国食品安全规制体系研究.pdf

摘要 食品是人类赖以生存和发展的物质基础，食品安全是一个关乎民生的大问题。 近年来，食品安全事故的频繁发生使得食品安全问题日益突出，随之也掀起了前 所未有的食品安全关注热潮。我国正处于从社会主义计划经济向社会主义市场经 济的转型过程中，传统的食品安全规制体系己经不能适应社会发展的需要，食品 安全现状不容乐观，发展和完善我国的食品安全规制体系成为我国政府面临的重 大问题之一。 本文首先介绍了研究背景、国内外相关文献回顾以及本文的构架。其次，叙 述了食品安全规制体系的概念及其构成和功能，并从经济学角度分析了构建食品 安全规制体系的必要性。再次，论述了当前我国食品安全规制体系存在的问题和 成因。然后，通过对主要发达国家食品安全规制体系的研究，得出对我国食品安 全规制体系改革的启示。最后，分别从规制主体、规制依据与规制机制等三个方 面，提出完善我国食品安全规制体系的相关建议。强调要借鉴发达国家食品规制 体系建设的经验，确立科学的改革思路，并提出了适合我国国情的改革食品安全 规制体系措施。从而有效地解决目我国前食品安全规制体系存在的诸多问题，扭 转严峻的食品安全形势。 关键词：食品安全政府规制规制体系 a b s t r a c t f o o di st h em a t e r i a lb a s i so fm a n k i n d ss u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t f o o ds a f e t yi sa m a j o ri s s u ea f f e c t i n gp e o p l e sl i v e l i h o o d i nr e c e n ty e a r s ，f o o ds a f e t yi n c i d e n t sw h a t h a v eo c c u r r e df r e q u e n t l y ，m a k e st h ef o o d s a f e t yi s s u e sh a v eb e c o m ei n c r e a s i n g l y p r o m i n e n t f o l l o w i n gt h i s ，a l s ol e dt oa nu n p r e c e d e n t e dw a v eo ff o o ds a f e t yc o n c e r n s o u rc o u n t r yi si nt h ep r o c e s so ft r a n s i t i o nf r o mas o c i a l i s tp l a n n e de c o n o m yt oa s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , t h et r a d i t i o n a ls y s t e mo ff o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e mh a s b e e nu n a b l et om e e tt h en e e d so fs o c i a l d e v e l o p m e n t ，f o o ds a f e t ys i t u a t i o ni sn o t o p t i m i s t i c ，t od e v e l o pa n di m p r o v eo u rc o u n t r y sf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e mi s b e c o m eo n eo ft h em a j o rp r o b l e m sw h a to u rg o v e r n m e n tf a c e d a tf i r s t ，t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，r e l a t e dl i t e r a t u r er e v i e w , a s w e l la saf r a m e w o r kf o rt h i sa r t i c l e s e c o n d i td e s c r i b e st h ec o n c e p t i o n 、c o m p o s i t i o n a n df u n c t i o no ft h ef o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e m ，a n df r o ma ne c o n o m i cp o 硫o f v i e w , a n a l y s i so fb u i l d i n gaf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e mi se s s e n t i a l a g a i n ，d i s c u s s e st h e p r e s e n tp r o b l e m sa n dc a u s e so fo u rc o u n t r y sf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e m t h e n ，b y s t u d y i n gm a j o rd e v e l o p e dc o u n t r i e s f o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e m ，h a so b t a i n e dt h e e n l i g h t e n m e n to fo u rc o u n t r yf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e mr e f o r m f i n a l l y , r e s p e c t i v e l y f r o mr e g u l a t o r ya g e n c i e s 、r e g u l a t i o nb a s e da n dr e g u l a t o r ym e c h a n i s m ，t op u ts o m e r e l e v a n tr e c o m m e n d a t i o n sa b o u th o wt o p e r f e c to u rc o u n t r y sf o o ds a f e t yr e g u l a t o r y s y s t e m s t r e s s e dt h en e e dt ol e a r nt h ef o o dr e g u l a t o r ys y s t e mc o n s t r u c t i o ne x p e r i e n c e f r o md e v e l o p e dc o u n t r i e s ，e s t a b l i s has c i e n t i f i cr e f o r m ，a n dp u tf o r w a r dm e a s u r e s a b o u tt h e r e f o r mo fo u rc o u n t r y sn a t i o n a lc o n d i t i o n so ff o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e m t h u s ，t oe f f e c t i v e l ys o l v et h ep r e s e n tp r o b l e m so fo u rc o u n t r y sf o o ds a f e t yr e g u l a t o r y s y s t e m ，t or e v e r s et h es e v e r ef o o ds e c u r i t ys i t u a t i o n k e y w o r d s ：f o o ds a f e t y ，g o v e m r n e n tr e g u l a t i o n ，r e g u l a t o r ys y s t e m 2 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也 不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 雄怵珥堂 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 张舡 导师签名：! 二三二兰： 日期幽：! 兰：罗 1 导论 1 导论 1 1 研究背景 随着我国市场经济的飞速发展和人民生活水平的不断提高，人们的消费观念 也在不断的发生变化：从原来的重视生活水平的提高到重视生活质量提高的转变： 从重视满足基本生存的需要向追求人的全面发展烦人转变。一个很好的例子就是 人们对于日常饮食安全的关注。所谓“国以民为本、民以食为天、食以安为先 ， 食品安全问题一直以来都是各个国家备受关注的公共服务领域之一。因而，食品 安全规制也成为了世界各国政府关注的重点领域之一，许多国家都纷纷建立了相 应的食品安全规制体系。但是，由于食品安全规制体系它是一个十分庞杂的系统 工程，涉及包括种植、养殖、加工、储运直至餐桌等各阶段的领域，其生物链、 食品链以及产业链之长；生产经营种类、环节之多，使得食品安全规制体系的情 况显得十分的复杂。因此，要在这么长的供应链条上，保障食品安全不出任何的 问题，这对于任何一个政府都是一项极大的挑战。就发达国家而言，其经济经历 了数十年甚至数个世纪高速发展、市场经济也趋于稳定和成熟，但他们的食品安 全规制体系也存在着影响食品安全的隐患。更何况我国的食品安全规制体系，我 国的经济仅仅经历了近几十年的快速发展，而且我国还处于经济体制转轨阶段， 存在问题也就不足为奇了。 由于食品安全问题关系到我们每个人的生命安全，所以在新形势下如何针对 目前食品安全存在的问题，加强“对食品安全的规制”的这一课题的研究，世界 各国政府都给予了高度的重视。食品安全规制它是以保护消费者的健康、卫生和 安全为目的，同时也为食品的生产经营活动制定一定的标准，并采取措施禁止、 限制食品生产经营者特定行为的一种社会性规制。食品安全规制是当前规制经济 学和制度经济学研究的焦点和难点问题之一。在国外，食品安全规制已形成三次 浪潮，即：行为规范( p r a c t i c e s ) ，危害性分析( h a c c p ) 和危险性分析( r i s k a n a l y s i s ) 。 第一次浪潮为建立良好的生产规范( g m p ) ；第二次浪潮的重点是鉴别、评价和控制 食品中危害因子；第三次浪潮的重心已经转移到人类健康和整个食物链。“穷则 变，变则通，通则久”，所以，在国外食品安全规制体系也经常不断的变化以适应 更广泛的社会公众的需求。目前，不少发达国家率先进行了关于食品安全规制体 系的研究，制定了相应的法律、法规与政策；同时不少发展中国家也正在积极的 探索适合本国国情的食品安全规制体系。因此，加强和完善我国食品安全规制体 系并显得尤为的迫切和重要。“博效各国民族所以自立之道，汇择其长者而取之 ， 因此，在这种前提下，借鉴国外在食品安全规制体系方面的成功经验与理论探索， 。日奉食品贸易安全规制分析及对我国的启示 j 经济与法何薇、洪时洋2 0 0 9 l 我国食品安全规制体系研究 研究还是一个发展中国家的我国，怎样在国际环境日益变化的背景下，发展和完 善自身的食品安全规制体系，是一件具有重大理论和现实意义的事情。 1 2 研究目的及意义 1 2 1研究目的 食品是人类赖以生存的基础，食品安全则是人们消费的底线。民以食为天， 食品行业是一个特殊的产业，食品安全不仅关系到广大人民群众的身体健康和生 命安全，还关系到一国经济的健康发展和社会稳定，更关系到一个政府和一个国 家的形象。近几年来，我国食品安全事件不断频繁发生，而且性质越来越严重， 这就使得食品安全问题已经成为了我国政府、大众以及全社会共同关注的焦点。 但我们应该看到的是，食品安全它是一个复杂的系统工程，它涉及领域包括生态 农业、食品加工、市场规范和政府规制等各个环节。这么一个庞杂的系统，要规 制起来是一件很困难的事情。因此就导致了目前在我国，食品安全的规制体系存 在着较大的漏洞，具体体现在：食品标准体系不健全、行政执法力度存在不严、 检测机构资源配置不合理等一系列问题的出现。 鉴于我国目前食品安全规制体系的状况，本文研究的目的正是通过分析我国 食品安全规制体系的现状及存在的问题，再借鉴国外发达国家在食品安全规制体 系方面的规制经验，从而提出构建一个科学完善的、适合我国基本国情的食品安 全规制体系，进而有效地解决目我国前食品安全规制体系存在的诸多问题，扭转 严峻的食品安全形势。其具体的目标有以下几个方面： 1 分析食品安全规制体系的理论依据，首先对本文的食品安全规制体系的构成 及功能进行了论述；之后，分别从信息不对称、外部性、公共物品和规制相关主 体的博弈分析这四个方面着手，分析了构建食品安全规制体系的必要性，指出仅 仅依靠市场和政府来完善食品安全规制体系还是远远不够的。食品安全规制体系 还需要其他的组织介入，同时它还应该是一个全方位、多角度的体系； 2 分析当前国内食品安全规制体系的现状及存在的问题； 3 借鉴国外经验，提出构建完善、有效的食品安全规制体系的对策建议。 1 2 2 研究意义 食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济的健康发 展和社会的稳定，关系到国家和政府的形象。抓好食品安全工作，是建设和谐社 会的本质要求，是落实科学发展观的客观需要，是行政管理职能到位的关键所在。 。李晓萍，韩之俊我国超市食品安伞问题及其对策研究江苏商论2 0 0 6 ( 5 ) ：4 2 4 3 2 1 导论 因此，探索构建一套合理科学的食品安全规制体系，切实把握好食品的入市、交 易和退市关口，努力做到食品经营主体的资格合法化、行为规范化；同时要做到 食品质量合格化，假冒伪劣及违法行为得到有效的制止，大案要案件要及时查处， 人民群众的消费安全感要明显的增强，合法权益要得到切实的保护，从而使得我 国的食品安全形势逐步好转。这正是本文研究的理论意义所在。 本文研究的现实意义主要表现在以下几个方面：第一、在理论研究层面上， 随着全球经济一体化步伐的加快，食品安全问题已超越了国界，逐步演变成了一 个全球性的问题。一直以来，虽然国内外学者已经在食品安全规制体系方面取得 了比较显著的成果。但他们对于食品安全规制体系的研究大都集中在理论研究层 面，主要针对的也是单个的具体问题。而对于宏观层面上的食品安全规制体系的 研究则比较少，而且现有的许多研究大多都是停留在理论方面，并没有结合具体 国的现实国情和具体情况，可操作性不强，因此在现实的运用中也未起到明显的 效果，食品安全问题常有发生的局面还没有得到根本的解决。 第二、在现实生活中，也迫切要求我们要完善食品安全规制的体系。首先， 我国是世界上人口最多的国家，食品安全规制问题在社会经济生活中的重要性更 为突出，特别是近几年来出现的一连串的食品安全事件，如：“三鹿奶粉 事件、 “苏丹红 事件和“红心鸭蛋 事件等等，这己经充分说明了我国应对食品安全 进行规制的必要性了。同时，目前我国食品安全规制体系中所暴露出来的一些问 题，也充分说明了完善我国食品安全规制体系的紧迫性。其次，食品从生产、加 工、再到消费，这过程中的每个环节都包含了经济学科的许多内容。因此，完善 我国食品安全规制体系对社会经济的各个方面都具有很大的作用。例如：提高我 国食品安全规制机构的效率会对我国政府机构的执行力水平有极大的提高；为加 强食品消费者对食品安全信息的掌握，则需要建立相应的信息网络，而信息网络 的建立会对提高我国信息化建设水平有重要意义；统一食品安全生产企业的食品 安全生产标准会对我国的食品标准化建设具有重要意义等等。再次，随着我幽加 入w t o 以后，进出口食品的安全规制越来越显得重要。加入w t o 它是一个双面 刀，它既可以给我国带来许多的贸易机会，也可以给我国带来严峻的挑战。因此， 加强对我国进出口食品的安全规制体系的研究也迫在眉睫。同时近几年来，大部 分国家都加强了对我国出口食品的规制，一些国家和地区甚至禁止进口我国食品， 食品安全规制体系不完善是造成我国食品出口受阻的一个重要原因。作为世界农 产品第一生产大国，2 0 0 8 年我国农产品出口占世界贸易总额的比重不到3 3 ，而 同期美国农产品出口占世界贸易的比重为1 1 3 。这无疑给我国的经济发展造成 。数据永源：中华人民共和国商务部网站。 我国食品安全规制体系研究 了重大的负面影响。因此，我们更需要对食品安全规制进行系统的研究，构建出 一个合理的、适合我国国情的食品安全规制体系。 1 3 国内外相关文献回顾 1 3 1国外相关文献回顾 国外对食品安全问题的研究几乎涉及了有关的所有方面。2 0 世纪6 0 年代初， 美国皮尔斯柏利( p i l l s b u r y ) 公司在为美国太空项目提供食品期间开始研究h a c c p ( 即危害分析和关键控制点) 体系。迄今为止，h a c c p 已被许多国际组织认可为 世界范围内保证食品安全卫生的准则。 g r a e m e ( 1 9 9 9 ) 认为一个组织要加强食品安全的方式有四种，包括：制度规则、 确保服从、个人义务、相互作用。同时，他还认为食品生产过程中完整的卫生和 食品安全管理体系可以有效的提高食品安全效果，但这需要高度承诺和大量的投 入。因此他强调建立食品安全管理最重要的是要有高层管理者的支持，明确职责 和权限，h a c c p 和风险管理必须实际运行和加强反馈。 s a r a ( 2 0 0 0 ) 对有代表性的评估食品制造企业的h a c c p 计划和执行的程序进行 了实证分析。他认为评估h a c c p 的目的是确定其有效性，从而确保安全食品的供 给。d a v i d ( 2 0 0 2 ) 贝j j 强调了食品安全管理政策与食品安全标准在食品生产中的一般 指导性原则。 w h i t e h e a d ( 2 0 0 3 ) 提出了为了确保向加工企业和消费者提供优质安全的农产品， 降低源于农场的不安全食品的风险，农场也应该建立一套严格的食品安全生产与 管理计划，推行食品安全管理体系的实施。c a s h 等学者( 2 0 0 3 ) 认为，食品安全政策 是一种介于科学与信念之间的选择，有必要研究如何降低食品标签制度和食品安 全管理标准的实施成本及其分担问题，以进一步提高政府食品安全管理体系的有 效性。 d o r t e ( 2 0 0 4 ) 认为通过1 5 0 2 2 0 0 0 食品安全管理体系来确保食品供应链的安全， 同时也探讨将1 5 0 2 2 0 0 0 和1 5 0 9 0 0 0 进行整合，并介绍7 1 5 0 2 2 0 0 0 运用t h a c c p 原理和运行步骤计划，从而控制影响食品安全的危险源。 美国的e l l i l to g r o s v e n o r 认为在食品安全规制方面没有建立协调运转的食品 安全规制体制和沟通机制是导致食品安全i 、u j 题的重要因素。同时，玛丽恩内斯 毋王敏华管理体系与认证 m 北京：中国计量出版衬，2 0 0 6 ：2 0 4 - - 2 0 6 。h a c c p 表示危害分析的临界控制点。确保食品白! 消费的生产、加1 = 、制造、准备和食用等过程中的 安全，在危害识别、评价和控制方面是一种科学、合理和系统的方法。它是2 0 世纪6 0 年代由皮尔斯 伯公一j 联合美国国家航空航天局( n a s a ) 和美国一家车办实验室( n a t i c k 地区) 共同制定的，体系建 立的初衷足为太空作业的宇航员提供食品安全方面的保障。 4 1 导论 特尔在食品安全一书中说明欧洲建立的快速有效、协调统一的预警体系是保 障食品安全，迅速解决食品安全问题的重要手段。 1 3 2 国内相关文献回顾 食品安全问题是世界各国共同关注的问题。2 0 世纪9 0 年代以来，我国学者开 始关注食品安全问题。在国内，关于食品安全规制存在问题的研究也有不少。谢 敏等( 2 0 0 2 ) 从市场在解决公共物品、外部性和信息不对称问题中的失效角度分析了 政府已有措施未能有效解决食品安全问题的原因，在此基础上，尝试提出了建立 健全食品市场信息体系、食品监督管理体系，以及借助媒体对公众进行教育等一 些政策建议。 刘俊华等( 2 0 0 3 ) 在分析美国、加拿大、欧盟和日本食品安全规制体系的基础 上提出我国食品安全规制管理体系的发展应该实现从单一对产品的规制管理向对 企业和产品双重对象监督管理转变：从产品最终监督检验向食品生产全过程监督 转变。 李光德( 2 0 0 4 ) 等认为缺乏统一协调、高效运转，责任明确的政府食品安全 规制体制是造成我国食品安全问题的根本原因。陈锡文、邓楠( 2 0 0 4 ) 从构建我国食 品安全科技支持体系、食品安全检验检测体系、食品安全突发事件应急机制等方 面对加强食品安全规制体系进行了研究，认为加强食品质量安全监管应从国家的 层面综合考虑，制定全面、系统的计划，加强部门之间的沟通协调，落实责任， 明确分工。 王梅( 2 0 0 5 ) 等从建立政府监管、企业监管和部门监管的“三管齐下 立体交叉、 内外结合的监管网络体系等3 个方面对食品安全规制体系进行了研究，认为加强 食品质量安全规制应发挥政府及机关职能部门的作用，企业也要加强自律，整个 社会要秘极参与监督，在全社会形成人人重视食品安全的良好氛围。 薛庆根( 2 0 0 6 ) 根据美国食品安全管理体系，提出了我国实施食品安全管理的措 施。包括：改进食品安全规制体制；完善食品安全法律法规体系；推行食品安全 供应链综合管理；健全食品安全标准体系；建立我国食品安全信息系统。邬建平 ( 2 0 0 6 ) 等从加快食品质量安全市场准入、建立完善淘汰机制等方面对食品质量安全 监管及体系建设进行了研究，认为加强食品安全监管，重在建立食品市场准入机 制，把一些不具备食品生产加工条件的企业强制淘汰出去，建立规范、有序的食 品生产加工秩序。 我国食品安全规制体系研究 任兴启( 2 0 0 7 ) 等认为我国食品安全规制存在的一个突出问题就是法律法规 不完善，至今没有建立一部从“农田到餐桌”进行全程控制的食品安全基本法。 胡立彪( 2 0 0 7 ) 从消费者的“入口 、监管部门的“管口”两个方面对食品安全问题 进行研究，认为加强食品安全规制，政府要发挥主导作用，但消费者是食品的直 接受益或受害者，也要提高维权意识，积极与监管部门配合，形成合力，共同打 造一道防墙，真正实现“入口 安全。聂爽、薛立营( 2 0 0 7 ) 等从如何实行问责制方 面对加食品安全监管工作进行了研究，认为加强食品安全规制应进一步明确食品 安全各监部门的职责，建立高效权威的协调沟通机制，完善食品质量安全的问责 主体建设，立和推广食品领域信用体系建设，督促企业加强自身质量管理水平， 制定食品安全域的问责法规与条例，注重法律制度的完善和有效执行、落实，加 强食品安全领域责配套措施的建设等方面来强化对食品安全的规制。 1 3 3 综合述评 从国外研究来看，国外学者主要侧重从政治学、经济学、公共政策等方面研 究食品安全问题的成因及其规制的对策，形成了一些基本的理论和观点，这将为 本文的研究提供有价值的参考和借鉴。而国外相关的公共部门和国际组织则倾向 于研究食品安全立法、食品安全标准和食品生产企业的质量安全管理体系的研究。 在我国，现实的国情决定了我们在对食品安全进行研究的时候，更多的是关 注从改革开放以来人们基本能解决温饱问题以后开始的，因此我国学者对于食品 安全问题的理论研究起步比较晚，且在实践中也会与发达国家的食品安全规制体 系相差甚远。从国内研究中我们可以看出，虽然我们对于食品安全的研究文献数 量也比较多，但其内容归纳起来无乎两外这两大类：一类是对发达国家食品安全 监督体系的介绍或者是比较研究，另一类则侧重于对食品安全问题的发生机制的 探讨。而对于食品安全中政府规制问题的研究并不多，且多数都集中在表面现象 的描述上，大都数都是比较局部的差别或是零散的差别，还没有形成系统的理论 分析和研究。同时，随着我国政治经济体制改革的不断深入，国内外环境发生着 巨大的变化，国家食品安全规制面临着许多新的矛盾和新的问题。因此，有关完 善食品安全规制体系的研究显得尤为紧迫。从这个意义上来讲，本文的选题对现 有成果起到了一定的补充作用。另一方面现有文献资料也将会对本文研究的提供 基础和借鉴。 6 1 4 本文研究的思路及结构体系 本文采用抽象与具体、借鉴与发展、理论分析相结合的研究方法。在对我国 食品安全规制体系的现状及存在的问题进行了深入的剖析之后，找出我国食品安 全规制体系中存在的问题和不足，同时借鉴国外发达国家在食品安全规制体系方 面的经验，提出了构建和完善我国食品安全规制体系的对策建议。 导论 食品安全规制体系研究的理论依据 规制体系的构成 规制体系的功能li 规制体系的必要性 食品安全规制体系现状及存在的问题 发达国家食品安全规制体系的经验 完善我国食品安全规制体系的对策建议 本文基本研究框架见图1 1 ： 第1 章，导论。在本部分主要介绍了论文的选题背景，研究目的及意义，对 国内外学者研究的相关文献进行了回顾，并提出了本文的研究的思路、文章的结 构体系以及本文的创新与不足之处。 第2 章，食品安全规制体系研究的理论依据。该部首先界定了本文所指的食 品安全规制体系的构成及功能；然后分别从信息不对称、外部性、公共物品及食 品安全规制相关参与者四个方面分析了构建食品安全规制体系的必要性。 第3 章，我国食品安全规制体系现状及存在的问题。在回顾我国食品安全规 制发展历史的基础上，介绍了目前我国食品安全规制体系的现状，指出其中的不 足，并进一步分析了存在这些问题的主要原因。 7 我国食品安全规制体系研究 第4 章，国外食品安全规制体系及借鉴。在本章中，系统地归纳了发达国家 在食品安全规制方面的经验，为下章在完善我国食品安全规制体系的对策建议方 面，起到一定的借鉴作用。 第5 章，完善我国食品安全规制体系的对策建议。在该部分里，以前文的比 较分析和系统分析为依托，提出了在完善我国食品安全规制体系方面的相关对策 建议。 1 5 本文的创新与不足 本文系统分析了当前我国在食品安全规制体系中存在的突出问题，同时分析 了产生存在这些突出问题的原因，并在完善宏观体系以及加强微观规制方面都提 出了一些全新的观点。本文还结合国外其他国家的一些成功做法和我国的具体情 况，提出了构建协调一致的食品安全规制体系的对策建议。 本文研究的信息需求量很大，种类繁多，对于一般的信息如：经济政策方面 的信息，则比较容易收集；而有些信息则难以收集或准确得到，因此会导致本论 文在实证方面的研究会比较欠缺。同时由于食品安全规制体系的研究在我国起步 较晚，相关的研究还没有大量展开，因此可利用、借鉴的资料相对较少，再加上 笔者研究水平的限制以及认知能力的不足，所以对于这一问题的研究还只能是一 种探索性的研究，文中难免会出现一些不仅人如意的地方。这也就造成了本文在 对我国食品安全规制体系构建的分析过程中上也会有一定的局限性。 8 2 食品安全规制体系研究的理论依据 2 1 食品安全规制体系的构成及功能 体系是相互关联或相互作用的一组要素。广义的体系是指在一定范围内的或 具有性质相似的一组事物，按照一定的顺序，把内部的各个事物联系、组合在一 起的有机整体。而本文所指的食品安全规制体系则是指为了保障广大人民群众的 身体健康和生命安全，由相互联系、相互作用的一组要素构成的具有特定功能的 整体。该规制整体能够相对独立的运行，独立地来完成保障食品安全的任务。 2 1 1 食品安全规制体系的构成 实现食品安全规制目标的一个很重要的前提是要构建出一整套科学合理的、 相对完善的食品安全规制体系。本文笔者认为，一个合理的食品安全规制体系应 该包括五大基本的要素：规制主体( 规制机构) 、规制手段、规制客体( 规制对象) 和规制目标，其中规制手段又包括规制依据和规制机制这两个方面。 狭义的规制主体指的就是规制机构，它具体是指执行规制职责的政府部门， 这部门可以是一个，也可以是多个。从各个国家在食品安全规制方面的实践经验 来看，一般涉及到的是食品规制、卫生、农业和质量检验等职能部门；规制依据 是规制主体执行规制职能时所依据的法律法规以及标准等一些相关的法规政策； 规制机制是规制职能的运行机制，也就是规制机构的工作手段和方法；规制客体 是规制主体以规制依据为前提，运用规制机制作用的对象，主要是食品、相关原 辅材料及其生产经营过程；而规制目标具体来说就是保障公众身体健康和生命的 安全。也就是规制体系要达到的目标。 在本文中，笔者认为一个完善的食品安全规制体系( 如图2 1 表示) 应是一个 动态的整体，它的每个要素之间是相互作用、相互影响的。具体的，该体系内各 构成要素之间的基本关系是：首先，规制机构要根据经济与社会发展的需要设计 出规制的目标；然后，根据规制的目标来确定规制依据，建立规制机制，作用于 规制客体，即规制对象；最后，规制目标的实现程度以及规制对象状态要能及时 反馈给规制机构，以便其对规制依据和规制机制做出相应的调整。 。国家质量技术监督局质量管理体系：基础和术语 s ，北京：中国标准f “版社2 0 0 1 ：6 9 我国食品安全规制体系研究 反馈 图2 1 ：食品安全规制体系结构 2 1 2 食品安全规制体系的功能 从以上对食品安全规制体系结构的分析中，我们可以得出食品安全规制体系 的功能，主要体现在两个方面：一方面，食品安全规制体系通过对食物链进行严 格的规制，保证从田野到餐桌的每一个环节都符合相应的食品安全标准要求，从 而保障公众的身体健康和生命安全；另一方面，食品安全规制体系具有反馈功能。 它能够将规制过程中发现的问题，如规制漏洞、政策效果以及社会公众的意见和 建议等，反馈回到规制机构，促使规制机构对规制依据和规制机制做出相应的调 整和完善。 同时，我们根据系统分析的原理，食品安全规制体系的整体功能效应必须大 于其各组成部分的效应之和。换而言之，食品安全规制体系的整体功能，不能单 独取决于某一个组成部分( 如规制依据) 功能的大小，而是要注重该体系的整体 性、结构性、层次性和相关性，保证各部分之间尽可能的相互协调配合，从而使 该体系达到其功能最大化的价值。 2 2 构建食品安全规制体系的必要性分析 2 2 1 信息不对称与食品安全规制 经济家们在对完全竞争市场模型进行研究的过程中发现：不管是消费者、厂 商还是政府都不可能具有完全信息，这种不完全的信息就是指的就是信息的不对 称。同时，我们根据信息经济学的研究得知，几乎所有经营商品的市场交易都是 在信息不对称的情况下进彳的。在食品交易中，如果交易双方的当事人信息存在 不对称的情况，那么处于信息优势的一方( 如销售者) 就很容易利用对方( 如消 费者) 的“不知情”，从而侵害对方的利益，以此来谋求自己的利益最大化；而处 l o 于信息劣势地位的一方( 上文中的消费者) ，则由于担心受骗，通常都会对商品交 易持怀疑态度。同时，我们根据信息不对称理论可以得知，信息不对称会引起道 德风险和逆向选择。这样就会出现两中结果的出现：要么，会导致市场交易行为 很难顺利进行下去；要么就是造成了对处于信息劣势一方( 消费者) 利益的侵害。 食品安全规制的理论基础之一是信息不对称理论。在信息不对称的食品市场 中，市场均衡依靠食品安全信息在消费者之间传递成本以及消费者使用食品安全 信息的能力，而消费者要了解关于食品安全的相关信息比较困难。尼尔逊 ( n e l s o n ( 1 9 7 0 ) ) 按消费者获取产品质量信息的途径，将产品分为三类：搜寻品、经 验品和信用品。搜寻品是指该类食品的外在特征( 如品牌、标签、包装等) 和内 在特征( 如颜色、光泽、大小等) ，消费者在进行消费之前就已了解；经验品是指 该类食品的质量及其他安全特征( 如新鲜程度、味道浓淡、口感风味、对健康有 无损害等) ，消费者只有在消费之后才能做出评价和判断；信任品是指该类食品的 质量安全( 如菌类总数、是否含抗生素等) ，在消费之后，消费者也无法做出正确 的判断。食品兼有搜寻品、经验品和信任品三个特性，这均能导致食品的信息不 对称问题，会给消费者带来可能的损失。 同时，在食品交易过程中，虽然参与食品交易的每个成员都会面临食品信息 的不对称问题，但作为最信息最底层的消费者是最弱势的一类群体，在整个交易 的过程，受到的侵害也是最大的。因为在整个的食品供应链中，一般上一级食品 生产或供应主体比下一级食品生产或供应主体对他们自己提供的产品的特性有更 多的了解，即具有明显的信息优势。比如：在生产者一销售者一消费者的这一食 品供应链中，生产者相对于销售者和消费者更具有食品的信息优势，而销售者相 对于消费者，他又要比消费者更具有食品的信息优势，消费者是处于信息最底层 的。这就不可避免的会出现食品安全的隐患，给消费者带来损失。 但同时我们也应该看到另外的一面，那就是随着经济社会的不断发展和人们 生活水平的不断提高，消费者自身也在努力的改变自己这种被动的局面，他们逐 渐从关注食品的可获得性转变为关心食品的质量，如包括：食品的味道、营养成 分和安全性等等，来改变这种信息劣势的被动局面，可这还是远远不够。因为信 息不对称这一属性的存在，导致了消费者获取信息受阻或成本过高，单靠消费者 自身是很难去扭转这种局面的，我们还需要依靠政府，通过政府构建出一个完善 的规制体系，这样才能保障我们消费者的利益不至受到损害。 2 2 2 外部性与食品安全规制 外部性问题是由马歇尔于1 8 9 0 年在其经济学原理中首先提出来的，后经 周洁红：食品女全管理问题研究，j 进展，农业经济问题，2 0 0 4 年第4 期，第2 6 3 l 页 1 1 我国食品安全规制体系研究 庇古等学者的发展和完善，最终形成外部性理论。所谓外部性是指当每个人或厂 商采取的一种行动直接影响到他人，却没有对其有害后果付费，或为其有益后果 获得补偿的行为。 从生产厂商角度而言，食品安全的外部性包括食品生产的正外部性和负外部。 食品生产的正外部性是指食品生产者生产、销售不安全的食品，在这一过程中， 将生产的一部分成本转嫁给了社会，即食品生产企业“收益内化、成本外化”( 卢 现祥) ，同时，生产、销售不安全食品的企业在消费者不能准确区分安全食品和不 安全食品的情况下，便可利用消费者之前形成的对安全食品的信任感，以次充好、 以假乱真生产、销售不安全食品以谋取不法收益；食品生产的负外部性则是指由 于生产、销售不安全食品的企业长期生产、销售不安全食品，不仅影响了消费者 的正常食用功能，而且给消费者的身心带来了巨大的伤害，甚至造成了对消费者 的生命安全的威胁，从而使消费者对此产品产生了恐惧感和不信任感。在消费者 不能辨别食品是否安全的情况下，由于消费者对本产品的恐惧感和不信任感，会 导致消费者的心里上的恐慌，从而导致某类食品的消费量大量减少或者直接会导 致整个企业品牌的“倒闭 。因此，从上述分析中，我们明白食品生产的负外部性 是会给企业、国家带来直接经济利益损害的。 食品生产的负外部性所带来的经济损失如此之大，我们必须对它进行规制。 从经济学的角度分析，当存在外部性时，市场并会产生无效率的结果。因此，在 食品交易市场上，如果单靠通过市场机制自行的来对它进行规制，肯定是无效的。 鉴于此，在市场经济条件下，如果仅仅依靠市场的价格机制来保证消费者的食品 安全的需求，是远远不够的。我们需要建立一套完善的食品安全规制体系来规制 生产者、销售者的行为，从而来满足、维护消费者的食品安全的需求。 2 2 3 公共物品与食品安全规制 公共物品是指具有非排他性和非竞争性的商品，当一个人在消费某一商品时 并不排除其他人也在消费这一商品。就食品来说，食品安全物品的公共属性主要 体现在以下两个方面：首先，食品安全不仅影响消费者个体的身心健康，而且它 也日益成为全世界面临的一个带有全球性的公共卫生问题。而公共卫生，无论在 经济学领域，还是在公共行政学领域，都被认为是政府必须提供的公共产品之一。 其次，食品安全信息也是公共产品。如前所述，由于食品生产者、销售者和消费 者之间存在着食品安全信息不对称的问题，凶而就需要政府提供一个最重要的公 共产品，即“信息服务”。 杨龙、王骚政府经济学 m 天津：天津大学f l j 版社，2 0 0 4 ：5 6 5 7 与外部性一样，公共物品缺乏排他性，因此市场机制在公共产品的提供上往 往难以起作用，而政府在解决公共物品产生问题的方面却有着非常重要的优势， 它有强迫公民为公共物品付费的权利。因此，保障食品安全这一公共产品的提供， 就成为各国政府的重要责任。由于食品安全规制不是针对某一个经济主体，而是 针对生产、销售、储存、运输食品众多的经济主体。从这个层面上讲，政府食品 安全规制提供的不是一般的有形的公共产品；而是一整套的有关法律、法规、制 度和规则的一系列的服务，是一整套的有关食品安全方面的规制体系，是食品安 全状况改善和良好市场秩序的维护，是无形的公共服务。 2 2 4 博弈论与食品安全规制 1 食品安全规制体系中参与主体分析 一般说来，食品安全规制体系中的参与主体系指食品安全的规制机构、食品 生产企业和食品终端消费者，除了上述三大主体之外，食品安全规制体系中还有 一个重要的参与主体，那就是中介机构，如行业协会等，这些中介机构在食品安 全规制体系中起到行业自律的作用。在这些参与的主体中，食品安全的规制机构 是我们在进行规制过程中的领导者，食品生产企业则是我们要规制的对象，而食 品的终端消费者则是我们在规制过程中要保护的对象，他们是我们在食品安全规 制过程中的受益者，现将食品安全规制体系中各参与主体的行为分析如下： ( 1 ) 食品安全规制机构 食品安全规制机构主要为各国承担食品安全规制只能得政府机构，包括卫生 部门、农业部门、质量检验检疫部门和食品药品监督管理局等。规制机构依照现 有的食品法律法规体系、食品安全标准体系等规制依据，以保障整个社会的食品 安全为目的，对生产、流通不安全食品的企业进行规制，进而保护终端消费者的 利益。但是，在实际规制过程中，食品安全规制机构往往很难做到公正而客观： 一方面它要维护消费者的利益，对生产经营不安全食品企业进行规制；另一方面 处于自身利益的考量，往往也会利用自身拥有的职权向食品生产企业寻租，容易 成为生产经营不安全食品企业的保护伞，甚至成为食品生产企业利益集团的代表 者，如此一来，食品消费者的利益就无法从根本上得到保障。 ( 2 ) 食品生产企业 食品生产企业是安全规制体系中最主要的参与者，因为食品是否存在安全隐 患取决于食品生产企业是否依照现行的食品法律法规、食品安全标准体系进行生 产。因此从这方面来看，为了防患于未然，从源头上杜绝不安全食品的生产与流 通，就要加大对食品生产企业的规制力度，食品生产企业理应成为食品安全规制 的主要对象。但是我们也要看到，食品生产企业作为规制的对象，在食品安全规 我国食品安全规制体系研究 制体系中处于被动的地位，它必须要严格遵守食品安全标准进行生产，因为其一 旦被发现生产不安全食品，将面临规制机构对其严厉的处罚。从另外一个角度来 看，食品生产商也并不是就一定处于完全被动的局面，一方面食品生产者可以通 过技术更新的方法，来充分利用现有食品安全法律、食品安全体系等规制依据的 漏洞来逃避规制机构的规制；另一方面，它还可以通过向规制机构提供寻租收益 的手段，使规制机构成为其违规生产行为的保护伞。总体说来，食品生产企业对 规制影响力度主要取决于其自身的得规模、与规制机构的关系以及其是否向规制 机构提供寻租收益等因素。 ( 3 ) 终端消费者 终端消费者也是食品安全规制体系中的一个重要参与者，它是与食品生产企 业相对应的主体。由于如前文所述的食品安全信息具有不对称性，食品生产企业 较消费者具有食品安全信息优势，消费者要了解关于食品安全的相关信息比较困 难，生产企业往往会利用自身的信息优势侵害消费者的利益。如果食品安全规制 机构被生产企业所收买，那么消费者就更无法与规制机构和食品生产企业结合成 的利益集团进行抗衡。此外，食品消费者的数量众多，而且非常分散，他们之间 无法就食品安全信息形成一致，无法阻止个别消费者“搭便车 行为的发生。因 此，在食品安全规制体系中，消费者始终处于比较劣势的地位。 在对食品安全规制体系中，各参与者之间博弈关系的研究，要数汉森博士和 卡斯威尔博士两人的研究颇具代表性。汉森与卡斯威尔博士认为：食品安全规制 政策是由食品安全规制机构、原材料种植者、食品生产企业、食品零售商、消费 者等参与者的博弈的结果。不同的主体对食品安全规制的侧重点有着不同的观点， 同时，他们对规制效果的评判标准也存在很大的差异。因而，食品安全规制政策 的制定者就必须去平衡这些参与主体之间的利益关系。综上所述，可得出如下结 论：政府所关注的食品安全问题不一定完全和消费者健康关系最为密切的问题保 持一致，并且政府对食品安全规制的政策、手段和领域可能更多的是出于其政治 上的考虑，而忽视消费者的利益。 2 各参与主体问的博弈 ( 1 ) 规制机构的风险偏好 依照经济学理论的“经济人 的假说，规制机构是以追求自身利益最大化为 目标，但由于规制机构自身的特殊性，其利益最大化的追求目标会受到现存制度 的约束。从博弈论理论分析来看，在现有的制度安排下，规制机构与规制对象的 互动策略和得益矩阵是确定的。 下面笔者以规制机构对食品安全的规制为例，来探讨规制机构与规制对象之 间的博弈关系。笔者假定博弈的双方都是理性的，规制机构与食品生产者