（财政学专业论文）促进能源节约的税收政策研究.pdf

摘要 随着我国经济的快速增长，能源问题日趋严重，针对我国能源供求矛盾加 剧和利用效率低下的情况，中国政府明确提出了要走如一条科技含量高、经济 效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化 路子。这既对节能提出了明确要求，也是大力推进节能工作的重要历史机遇。 如何运用税收手段节约能源成为国内理论界愚索和研究的一个菲常重要雨紧迫 的课题。 本文通过对我国现行的有关能源节能的税收政策分析，以及对发达国家相 关税收政策的比较研究，就如何完善我国能源税收政策、促进能源节约等问题， 提出了相关对策。 本文共分四个部分： 第一部分税收政策促进能源节约的理论分析。该部分阐明能源节约的内 涵，分析了我国能源利用现状，阐述了能源节约必要性，以及税收政策促进能 源节约的作用原理。 第二部分我国有关能源节约的税收政策分析。该部分介绍了我国现行的有 关促迸能源节约的税收政策，并对其实旌效果送行了评价，指出了存在的主要 问题。 第三部分国外利用税收政策支持能源节约的经验借鉴。该部分介绍了国际 上运用税收政策支持节能的通常做法，总结了可供我国借鉴的经验。 第四部分完善节能税收政策的基本构想。该部分阐述完善节能税收政策应 遵循的原则和应采取的措施。 关键词：能源，节约，税收政策 a b s t r a c t w i t hc h i n a sr a p i de c o n o m i cg r o w t h ，e n e r g yr e s o u r c e si sb e c o m i n gas e r i o u s p r o b l e m ，i nv i e wo fe n e r g ys u p p l ya n dd e m a n dc o n f l i c t sa n dt l s ei n e f f i c i e n t l y , t h e c h i n e s eg o v e r n m e n tc l e a r l yp u tf o r w a r dap r o p o s a lt h a tt h eh i g hs c i e n t i f i ca n d t e c h n o l o g i c a lc o n t e n t ，g o o de c o n o m i cr e t u r n s ，l o wr e s o u r c ec o n s u m p t i o n ，l e s s e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n h u m a nr e s o u r c ea d v a n t a g e si n t of u l lp l a y , an e w t y p e i n d u s t r i a l i z a t i o nr o a d i ts e t sc l e a rr e q u i r e m e n t sf o rt h ee n e 瞎y a l s oa ni m p o r t a n t h i s t o r i c a lo p p o r t u n i t yf o rv i g o r o u s l yp r o m o t i n ge n e r g yc o n s e r v a t i o ne f f o r t s h o wt o u s et a x a t i o nt os a v ee n e r g yh a v eb e c o m eav e r yi m p o r t a n ta n du r g e n tr e s e a r c ht o p i c w h i c hs h o u l db et a k ei n t ot h e o r e t i c a lc o n s i d e r a t i o n t h i sa r t i c l eb a s e do nc h i n a se x i s t i n gt a x a t i o np o l i c yo ne n e r g y s a v i n ga n d a n a l y s i st h et a x a t i o np o l i c i e so ft h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ，ac o m p a r a t i v es t u d yo n h o wt oi m p r o v ec h i n a se n e r g yt a xp o l i c i e s ，p r o m o t ee n e r g yc o n s e r v a t i o na n do t h e r i s s u e sr e l a t e dt ot h ep r o p o s e dm e a s u r e s t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： p a r tii tt h e o r e t i c a la n a l y s i st h et a xp o l i c yt op r o m o t ee n e r g yc o n s e r v a t i o n t h i sp a r ts t a t e dt h ec o n t e n to fe n e r g yc o n s e r v a t i o n ，a n a l y s i st h ec u r r e n te n e r g yu s e o f t h es t a t e ，a n de l a b o r a t e dw h yw eh a v et op a ya t t e n t i o nt oe n e r g yc o n s e r v a t i o n a n d t h er o l eo f t a xp o l i c i e sp l a yt op r o m o t ee n e r g yc o n s e r v a t i o n p a r ti i a n a l y s i s c h i n a sc u r r e n tt a xp o l i c yo fe n e r g yc o n s e r v a t i o n t h i sp a r t s t a t e dt h ec u r r e n tt a xp o l i c i e sf o rt h ep r o m o t i o no fe n e r g yc o n s e r v a t i o n ，a n d e v a l u a t et h ei m p l e m e n t a t i o nr e s u l t s ，p o i n to u tt h ee x i s t i n gp r o b l e m s p a r ti i i 乃诧e x p e r i e n c e so fh o wf o r e i g nc o u n t r i e s u s et a xp o l i c yt op r o m o t e e n e r g yc o n s e r v a t i o n t h i sp a r ti n t r o d u c et h ei n t e r n a t i o n a lc o m m o np r a c t i c et ou s e t a xp o l i c yt os u p p o r te n e r g yc o n s e r v a t i o n ，a n ds u m m e du pt h ee x p e r i e n c ef o ro u r r e f e r e n c e p a r ti vt h eb a s i cc o n c e p to f i m p r o v et h et a xp o l i c yt os a v ee n e r g y t h e s e c t i o ns e t so u tt h e p r i n c i p l e s t ob ef o l l o w e dt o i m p r o v e t a x p o l i c y a n d e n e r g y s a v i n gm e a s u r e ss h o u l db et a k e n k e yw o r d s ：e n e r g y , s a v ee n e r g y , t a x a t i o np o l i c y i i 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声踞：此处所提交的博士硕士学位论文 攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成果。据本人所知，论文中除已 注明部分外不包含他人已发表或撰写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要 贡献的个人和集体均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：刁菱该 日期：丑一年| 月2 2 日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 馓能l 氨节约6 蹶! | 孜癔 乔g l 多本人在东北财经大学攻读博士 硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位论文。本论文的研究成果归东 北财经大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解 东北财经大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交 论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经大学，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部分内容。 作者签惫， 导师签名：划争，r 一，j 日期：孔八j 6 年“月多日 日期汐彰年，月堋 引言 引言 能源作为国民经济增长的基础和动力之源，对现代经济社会发展的影响越 来越大。从一定程度上说，能源供求状况及其价格水平，甚至影响到一国经济 发展进程以及全球经济形势。我国人口众多，资源相对短缺，生产力发展还处 于初级阶段，工业化还远未完成，这是当前我国的基本国情。从过去几年来看， 能源生产对国民经济增长的弹性系数在长时期内已降至比较平稳的水平，而其 背景是能源供给仍不敷需求，足见中国的能源供给从生产能力一方已面临严重 制约。解决的途径除继续加强国内能源资源的开发外，在能源需求方面，应努力 节能降耗，推动技术进步，提高能源利用率。节能降耗是实现可持续发展的能 源与环境对策的重要内容，也是基于中国国情解决中国能源问题的突破口。在 计划经济条件下，节约能源主要依靠的是行政管理手段，随着中国社会主义市 场经济的发展，节约能源的管理将由行政手段逐渐转向市场经济调节与政府宏 观调控的结合运用。长期的实践证明，税收政策应在节约能源方面发挥积极的 作用。 促进能源节约的税收政策研究 第一部分税收政策促进能源节约的理论分析 一、我国能源节约问题日益迫切 ( 一) 能源和节约的基本含义 能源是指“产生各种能量的物质”。能量即做功的“能力”。在英文中这二 个概念都称“e n e r g y7 1 。事实上，能源往往同时包含“产生各种能量的物质”和 “做功的能力”这两层意思。也就是说一般情况下讲的能源是个总称，它包括水、 煤、石油、天然气等产生能量的物质，也包括水能、风能、太阳能、核能、电能、 化学能等能源形式。世界上能源种类很多，分类方法也有很多种。根据能源的 生成方式，可以分为一次能源和二次能源；根据能源的来源，可以分为来自地 球天体外部的能源和来自地球内部的能源；根据能源的利用状况，可以分为常规 能源和新能源，清洁能源和污染能源；根据能源的形成和可再生性，可以分为可耗 竭能源和可再生性能源，等等。 从经济学意义上讲，节约的实质是指在经济运行中即在生产、流通、分配 和消费的各个环节中，用尽可能少的资源、能源创造相同的财富甚至更多的财 富，最大限度地利用回收各种废弃物。能源节约( 以下简称节能) 是指以尽可 能少的能源消费，达到尽可能多的能源利用效果。换言之，为了达到一定的能 源效率，以追求最小的能源消费量为目的。按照世界能源委员会的定义，能源 节约是指采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可接受的一切措施，更 有效地利用能源资源。理解这一定义，它包含了“用更少的能源投入，提供同 等的能源服务”的提高能效的含义，同时也包括了保护环境、以最小的社会环 境成本为代价的能源利用的含义。 能源节约可以从两个方面入手：一是生产，二是消费。从生产方面节约能源， 主要是要在生产过程中提高能源的使用效率，而从消费方面节约能源，则是要求 人们要减少对各种产品的消费。节约的目的不在于抑制消费，而在于提高能源利 用率，而且其最终目的就是为了增加消费，使人们的生活更美好。节约与鼓励消 费之间是不矛盾的。随着社会经济的发展，人的需求不断增加，才会有生产的不断 发展。需求和消费都是经济发展的原动力。 第一部分税收政策促进能源节约的理论分析 ( 二) 我国能源利用现状及能源节约的重要性 能源是人类赖以生存、经济发展和社会进步的重要基础资源，是关系到国家 经济命脉和经济安全的重要战略物资，是社会经济可持续发展的基础，在现代化 建设中具有举足轻重的地位。随着经济社会发展水平的不断提高，未来我国经 济对能源的依赖度也将不断增加，能源的可持续供应将面临较大的压力，而且 我国目前能源利用状况已面临很大问题。 1 能源储量严重不足，对外依存度增加 人们多以为“中国地大物博”，其实，若以“人均拥有量”来衡量，我国是能 源贫瘠国。2 0 0 3 年，我国人口已近1 3 亿，人均能源指针远低于世界平均水平，人均 石油、天然气和煤炭可采储量分别为世界平均值的1 0 o 、5 1 和5 7 1 ，人均 能源消费量为世界平均值的5 9 4 。2 0 0 3 年人均能源指针国际比较见表l 一1 。 表l - i 1 2 0 0 3 年人均能源指针国际比较 中国美国欧盟日本欧盟印度世界 人口百万 1 2 9 22 9 l3 7 81 2 71 1 4 71 0 6 56 3 0 6 g d p 万亿美兀 l4l o 98 24 30 63 60 化石燃料年末可采储量 煤炭亿t 1 1 4 5 2 5 0 07 4 1 7 7 4 4 5 8 8 4 49 8 4 4 石油亿t3 24 29 0 0 8 1 1 771 5 6 7 天然气万亿一1 8 25 2 32 8 80 0 41 5 4 80 8 51 7 57 8 一次性能源消费量m t c e 1 6 7 8 03 2 8 2 62 1 4 0 17 2 1 17 7 1 1 34 9 3 31 3 9 1 5 9 人均指针 煤炭可采储量t 人1 8 98 5 91 9 663 8 97 91 5 6 石油可采储量t 人12 4 81 4 4 32 3 80 0 61 0 2 00 6 62 4 8 5 天然气可采储量| 人。 1 4 0 8 1 7 9 7 37 6 1 93 1 21 3 4 9 67 9 8 2 7 8 7 5 均能耗k g c e 人 1 2 9 91 1 2 8 05 6 6 25 6 7 86 7 2 34 6 32 2 0 7 人均g d p 美元人 1 0 8 63 7 4 5 7 2 1 6 9 33 3 8 5 85 6 3 5 7 0 9 注：1 可采储量是可从探明储量中开采出来的数量 2 欧盟为1 5 国 从表1 1 可以看出，随着社会和经济的发展，能源消耗增长很快，化石能 源2 储量的有限性和使用化石能源给环境带来的压力，已成为我国主要问题。我 国石油、天然气等优质能源资源储量严重不足。我国化石能源资源人均占有量 仅及世界的一半，人均一次能源消费总量不到世界平均水平的一半。2 0 0 3 年， 中国能源和主要原料消费明显上升，初步测算，当年能源消费总量1 6 7 8 亿吨标 3 促进能源节约的税收政策研究 准煤，比上年增长1 0 1 。主要原料生产消费中，钢材2 7 1 亿吨，增长2 8 6 ， 占世界总量1 3 ，相当于美国4 5 倍；煤产量相当于世界总产量的2 8 8 。而附 加价值高、市场需求旺盛的高新技术产业以及能耗极低、几乎无污染的产业却 供给严重不足。2 0 0 3 年，我国煤炭产量达1 6 亿吨，而发电用煤紧张状况却未 见缓解；我国生产石油1 7 亿吨，进口油品l 亿多吨，有些地区的汽车却排着 长队等候加油；尤其是电力，到2 0 0 3 年底，全国总装机容量达到3 8 5 亿千瓦， 同比增长7 8 ，全国累计发电1 9 0 8 0 亿千瓦时，增长1 5 3 ，全国6 0 0 0 于瓦以上电厂设备利用小时数达到5 2 5 0 小时，同比增加3 9 0 小时，可全国还有 2 2 个省区发生了程度不同的拉闸限电 目前，我国能源供应的突出问题是石油短缺，对外依存度加大。自1 9 9 3 年 我国成为石油净进口国之后，我国石油对外依存度从1 9 9 5 年的7 6 增加到 2 0 0 3 年的3 4 5 。预计到2 0 2 0 年，我国的石油消费量最少也要4 5 亿吨， 届时石油的对外依存度有可能接近6 0 ，接近美国2 0 0 3 年的水平( 2 0 0 3 年美 国的石油对外依存度为6 6 2 ) 。中国石油供应的一大半将依赖国际资源，使中 国的石油安全问题变得十分突出。目前，超级大国对油气资源的争夺空前激烈， 已形成了全球主要的油气资源被超级大国和产油国控制的格局，我国石油产业 “走出去”面临极大的困难和十分复杂的环境。 此外，现有不可再生能源的耗尽只是一个时间问题，是不可避免的。对于 我国而言，能源枯竭的威胁可能来的更早。因为我国的能源利用技术落后，效 率低下，能耗高，在经济稳定增长的前提下，化石能源的消耗速度可能更大。 2 能源利用率明显偏低，经济增长方式粗放 在能源储量不足的情况下，我国能源的利用率也不尽人意。我国是一个能 源消费大国，2 0 0 3 年我国能源生产总量为1 6 0 3 亿吨标准煤，消费总量为1 6 7 8 亿 吨标准煤均居世界第二位。 虽然我国的资源开采、能源生产企业的生产技术以及工业企业节能技术已 经取得了长足的发展和进步，但与世界先进水平相比还有很大的差距。这一方 面表现在，我国单位耗能高，总体能源效率低。如表l 一2 所示，我国主要产品 的单位能耗要普遍高于发达国家。以钢铁企业为例，只有个别企业，入宝山钢 铁公司、济南钢铁公司，综合能耗接近国际先进水平，总体上我国钢铁企业的 水平与国外先进水平相差很大。2 0 0 0 年，全行业综合能耗比国际水平高5 0 0 公 斤标准煤以上。如果我国所有钢铁企业都能将吨钢综合能耗提高国际先进水平， 第一部分税收政策促进篚源节约的理论分析 i l li l l ! l , l l l l m li l l l ! l l l ! ! ! ! ! 皇 以2 0 0 0 年钢产量计算，可节约5 0 0 0 多万吨标准煤，其节能效果将是惊人的。3 从总体能源效率看，我国用占世界1 l 的能源消耗量生产出只占世界g d p 的 3 ，单位产值能耗是世界平均水平2 3 倍。4 造成能源效率低的原因是多方面的， 有产业结构方面的原因，也有能源工业技术和工业落后的原因，还有能源工业 管理体制方面的原因。另一方面，我国能源消耗中天然气储量和水资源可开发 量在能源资源总量的比例不相称，我国水力发电量只占水能资源开发程度的 1 1 5 6 ，天然气占资源量的5 。另外，以煤为主的能源结构、整体技术装备 落后等原因造成煤烟型污染成为我国大气的主要污染源。据测算，大气中9 0 以上的二氧化硫、8 2 的酸雨是由燃煤引起。 表1 2 中国与发达国家企业生产能耗比较 中国美国日本英国德国法国 原煤耗电( 千瓦时邝屯)3 1 91 6 93 0 7 l 供电耗煤( 元千瓦时)4 1 23 7 03 3 0 火电厂自用电率( )6 9 65 8 75 6 55 ，9 8 l 乙烯综合能耗( 公斤标煤吨)1 2 7 78 7 1 吨煤可比能耗( 公斤标煤日屯) 9 7 67 5 76 5 67 2 17 3 5 【合成氨综合能耗( 公斤标煤邝屯)1 3 6 89 7 0 水泥熟料能耗( 公斤标煤吨)1 7 51 1 0 6 1 0 2 4 【铁路货运综合能耗( 公斤标煤万公里) 8 4 28 2 9 从我国的能源现状可以看出，随着中国经济总量的不断增长，未来国内能源 资源供给不足问题将逐步暴露，而利用国际能源资源则存在着相当的风险和不 确定性。随着能源利用规模的继续扩大，国内的能源环境问题将趋于严峻。二者 将对国内经济的持续增长构成重大威胁。中国若要实现社会、经济可持续发展 目标，今后只能走能源节约、提高能源利用效率来维系经济增长和保护环境的道 路。 二、税收政策促进能源节约的作用原理 ( - - ) 理论基础：外部性与庇古税 外部性是生态环境问题的经济特征，由于节能作为减少温室气体排放，有 5 促进能源节约的税收政策研究 效解决环境污染的手段之一，节能所产生的效果具有明显的正外部性。剑桥经 济学家庇古在其名著福利经济学中研究和完善了外部性问题。他提出“内 部不经济”和“外部不经济”的概念，并从社会资源最优配置的角度出发，应 用边际分析方法，提出了边际社会净产值和边际私人净产值，最终形成了外部 性理论。庇古认为，在经济活动中，如果某厂商给其他厂商或整个社会造成不 需付出代价的损失，那就是外部不经济，这是厂商的边际私人成本小于边际社 会成本。当出现这种情况时，依靠市场是不能解决这种问题的，即所谓市场失 灵，需要引入政府进行适当干预。既然在边际私人收益与边际社会收益、边际 私人成本与边际社会成本相背离的情况下，依靠自由竞争是不可能达到社会福 利最大的。于是就应由政府采取适当的经济政策，消除这种背离。政府应采取 的经济政策是：对边际私人成本小于边际社会成本的部门实簏征税，即存在外 部不经济时，向企业征税：对边际私人收益小于边际社会收益的部门实行奖励 和津贴，即存在外部经济效应时，给企业补贴。庇古认为，通过这种征税和补 贴，就可以实现外部效应的内部化。这种政策建议后来被称为“庇古税”。庇古 理论在经济活动中得到广泛的应用。在基础设旄建设领域采用的“谁受益，谁 投资”的政策、环境保护领域采用的“谁污染，谁治理”的政策，都是庇古理 论的具体应用。 庇吉理论也存在一定的局限性：首先，政府是公共利益的天然代表者，并 能自觉按公共利益对产生外部型经济活动进行干预。然而，事实上，公共决策 存在很大的局限性。其次，庇古税运用的前提是政府必须知道引起外部性和受 它影响的所有个人的边际成本或收益，拥有与决定帕雷托最优资源配置相关的 所有信息，只有这样政府才能定出最优的税率和补贴。但是，现实中政府并不 是万能的，它不可能拥有足够的信息，因此从理论上讲，庇古税是完美的，但 实际的执行效果与预期存在相当大的偏差。再次，政府干预本身也是要花费成 本的。如果政府干预的成本支出大于外部性所造成的损失，从经济效率角度来 看消除外部性就不值得了。 能源从性质上讲属于公共产品范畴，具有产权的不可界定和消费的排他性、 非竞争性，这使得市场机制无法排除能源的使用者在不付费的情况下享受该物 品。在无法外部约束的条件，经济主体可以对能源无艰制利用，也可以将生产、 生活废物虽已排入环境系统中而不承担任何代价。而且我国目前市场机制不甚 完善，市场干预是必不可少的，因此在庇古思想的引导下，运用税收手段促进 6 第一部分税收政策促进能源节约的理论分析 能源节约势在必行。一方面可以通过征收与能源节约相关的税为社会提高社会 需要的资金来源，纠正能源配置中的“市场失灵”问题，提高经济效率；另一 方面，可通过征收与能源节约相关的税使外部成本内在化，利润水平合理化， 并将税收收入用于补偿受害者或能源保护和有效用，从而更好地体现“公平原 则”，有利于各类企业之间进行平等竞争。 ( 二) 税收促进能源节约的作用方式 根据现有的经济理论，从需求角度来看，税收通过作用于价格会对能源的 需求量及消费量产生明显的影响，产权的明晰也同样会减少能源的消费，起到 节能的作用；从供给角度看，政府的税收政策会从供给方面对节能的项目投资 产生积极的影响。 1 税收对消费量的影响 主要表现在对商品征收间接税( 即我国所称的流转税) ，该税通过直接影响 商品的价格，从而影响商品的需求量。对商品征收间接税主要有两种方式：从 量税和从价税。从量税是指对每单位所售商品征收一个固定的税额。征税后消 费者支付的价格和生产者得到的价格之间存在差异，一般来讲，消费者支付的 价格要高于生产者得到的价格，这个价格差就是政府得到的税收。按照供求与 价格关系的理论，消费者支付的商品价格上升，会使消费者对该商品的需求量 减少，并导致生产者相应减少生产量，市场将因政府课征间接税，引起商品供 求变化形成新的市场供求均衡量。从价税对消费量的影响与从量税类似。所谓 从价税，是指以课税对象的价格或金额，按一定的税率即征的税。对商品征收 从价税，同样会使商品价格上升，从而使消费者的需求量减少。 2 税收政策对节能投资的影响 为了鼓励节能投资而采取的税收政策，包括加速折旧、投资抵免等。政府 对投资者和生产者投资的鼓励政策，主要是作用于资本使用者成本，即当企业 拥有资产时所承受的成本。资本使用者成本表示项目的收益率必须达到多高时 投资者( 或企业) 才能盈利，资本的使用者成本越高，企业想持有的资本量就 越少，投资者投资的欲望越小，反之亦然。 企业所得税和个人所得税都是资本使用者成本中的一部分，征税的多少对 资本使用者成本的高低有直接影响。为了鼓励企业对节能项目进行投资，或是 使用能够提高能源使用效率的设备，政府可以通过财政税收政策降低资本的使 7 促进e 源节约的税收政策研究 用者成本，提高投资项目的收益率，刺激企业更新设备和提高企业对节能项目 投资的积极性。 ( 三) 税收政策是政府节能政策的主要手段 税收政策作为国家实行宏观经济调控的重要政策手段之一，对社会经济的 综合、协调发展有着重要影响。当前在中国政府明确提出了要走出条科技含 量高、经济效益好、能源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的 新兴工业化路子的背景下，税收政策在节能工作中更应发挥重要的作用。 首先从节能税收政策推动节能的潜力角度讲，政府实施有针对性的能源政 策产生的节能效果显著。据预测，如果采用可持续发展的节能政策，在2 0 2 0 年全 面实现小康社会的发展目标下能源需求约为2 4 亿t e e ；而在目前的政策环境下 能源需求约为3 2 亿至3 3 亿t e e 。两相比较，可少用8 9 亿t c e 的能源，价值约为 8 0 0 0 亿元。其中在节油方面，据有关研究，只要采取和实施强化节能和提高能源 效率的政策，到2 0 2 0 年我国石油消费就可以比目前的预测消费量减少1 5 至 2 7 。因此，税收政策作为我国政府节能政策的主要组成部分，应充分运用和 调动起来。 其次从节能的角度讲，节能包括能源的合理开采、能源的合理加工、能源 的合理配送、能源在生产中的节约使用、产品与能源在消费中的节约使用、废 品的回收利用等。从操作看，节能与节能产品、节能技术、节能设备紧密相关。 从实际看，节能技术由于是新兴的技术，市场不确定性较大；节能设备一般造 价比较高，需要充足资金购置；节能产品价格一般比市场上其他同类产品要高。 这些原因使得节能的投资回收时间较长，盈利比较困难。国家必须采取相应的 措施，从税收上加强对节能的倾斜。因此，为了更好地规范市场经济主体在能 源使用和节能行为中的外部效应，促进节能事业的顺利、协调发展，政府在节 能事业中采取一系列经济、法律以及必要的行政手段来对此进行干预和调控， 税收政策将是政府节能事业管理和调控中最灵活、有效和重要的政策措施之一。 最后，在税收政策中体现节能的国家政策导向，还可以潜移默化的培养公 民的节能意识。能源是我国实现现代化的一个长期制约因素，需要几代人的努力 才能解决。节约利用能源并不是消极地不用或少用能源，而是在达到同样目标下 耗能要少。政府运用税收政策促进节能，在一定程度上加大了对节能工作的宣 传力度，提高人们对节约利用能源及其必要性的认识，树立节约利用能源的思想， 第一部分税收政策促进能源节约的理论分析 在社会中形成“珍惜资源、保护环境、节约能源”的文化氛围，加强人们节能的 自觉性，形成能源节约的生活方式和消费习惯。 因此运用税收政策促进节能除了对社会经济的平稳、协调发展产生重要影响 外，还事关一国政府的形象，承担起与发展水平相适应的节能义务，是一个负 责任的大国迟早要作出的选择。 税收政策作为经济、法律和必要的行政手段的、综合运用与协调，其本身 也是一个复杂、综合的体系。这些政策措施从不同侧面对节约能源、促进能源 使用效率的提高产生作用。可以说，这些政策措施构成了政府节能财税政策的 一个整体，相互之间既有相近的一面，也有不同的一面( 见表1 3 ) 。针对不同 的节能项目和能源耗费行为，应该采取不同的、行之有效的税收政策。同时， 注意各种税收政策的相互协调和配合。 表1 - 3 支持节能的税收政策措施 具体措旋 特点 对节能产业实行低税，甚至给予一定范围和时期的免税，以鼓励和扶持 ! 税收减免 节能产业的发展。 通过加大企业节能设备的前期的应纳税扣除额，以延期纳税的优惠方式 加速折旧 鼓励节能设备的推广应用。 对不同能耗产业和耗能行为开征能源税，通过征税或差异税率来加大高 开征能源税 能耗产业的生产成本，促使企业改进耗能技术设备，提高能源使用效率 控制能源消费的快速增长，引导能源结构升级，达到环境保护的目的。 本耄注释 1 世界银行，2 0 0 4 年7 月；b ps t a t i s t i c a l r e v i v e wo f w o r l d e n e r g y , j u n2 0 0 4 ：中国国家统计 局 2 化石能源是只有生物体经过千百万年形成的，主要是煤、石油，天然气。 3 陈佳贵等：中国工业现代化问题研究，第2 8 4 页，北京：中国社会科学出版社2 0 0 4 4 郭克莎等：加入w t o 后的中国工业，第3 5 2 页，北京：经济管理出版社2 0 0 3 白荣春等：中国高能耗行业和能源工业结构调整战略及政策研究，载国家经济贸易委 员会行业规划司编：我国走工业化道路研究，第2 4 5 2 4 7 页，北京：机械工业出版 社，2 0 0 3 。 促进能源节约的税收政策研究 第二部分我国有关能源节约的税收政策分析 一、有关节能的税收政策 1 9 9 4 年3 月，中国政府公布了中国2 l 世纪议程，提出实施可持续发展 战略。其中，把提高能源效率和节能列为实施可持续发展战略的关键措施。这 一时期政府节能管理的工作重心是：探索适应市场经济的节能管理方法，以节 能促环保。相应地，政府对节能管理手段和措施进行了重大调整，取消了计划 经济体制时期建立的一些节能管理手段和措施。 2 0 世纪9 0 年代后期以来，我国社会、经济发展形势出现新的变化，社会 主义市场经济秩序初步确立。市场开始发挥资源配置的基础性作用。能源局势 方面，全国能源市场基本形成，能源价格基本上与国际接轨。这一时期政府节 能管理的工作重心是：引入、示范和推广市场节能机制，加强节能法规建设和 节能管理，引导和规范企业和全社会的能源消费行为，促进能源利用效率的提 高，从节能的角度提升国民经济竞争力，有效缓解国内能源环境压力，为国家 能源安全提供重要保障，保障经济、社会的可持续发展。1 9 9 7 年1 1 月，全国 人大常委会通过中华人民共和国节约能源法，节能工作开始步入法制化轨道。 2 0 0 5 年，为了缓解煤电油紧张的矛盾，给国民经济的持续健康较快发展和 2 0 2 0 年实现全面建设小康社会的目标提供能源安全保障，我国政府从战略高度 加强了对能源行业的宏观调控，并采取了一系列重大举措。一方面加强能源行 业监管和法制建设，推进资源节约型社会的建设，通过结构调整，抑制高耗能 行业和产品的发展；国务院成立了国家能源领导小组，作为国家能源工作的高 层次议事协调机构；启动了首部能源法的制定和石油天然气法的立法准备： 初步完成可再生能源中长期发展规划；相继出台了可再生能源法和电 力监管条例等政策性法规文件；调整了原油、天然气、煤炭资源税税额标准； 对能源行业加强了宏观调控。另一方面，进一步开放国内市场，推动能源价税 体系的改革，加快替代能源的开发利用，加强能源外交和国际合作。通过一系 列政策措施的出台和实施，我国石油需求增长过快的状况得到了初步改善。 在这一系列的节能工作发展过程中，我国的税收政策也随着政府节能工作 的重点不断调整完善，充分体现了政府的政策意图和战略导向。现行的针对节 1 n 第二部分我国有关能源节约的税收政策分析 约能源的税收政策措旋，具体情况如下： ( 一) 资源税政策 资源税是国家运用税收杠杆促进资源合理开发，对我国境内开采应税矿产 品或者生产盐的单位和个人，为了调节其资源形成和开发条件的差异而形成的 级差收入所征收的一种税。为促进资源的合理利用，限制对资源的滥采滥用， 1 9 8 4 年4 月我国开征了资源税，1 9 9 4 年又扩大了征收范围。主要有原油( 税额 为每吨8 3 0 元) 、天然气( 税额为每干立方米2 1 5 元) 、煤炭( 税额为每 吨0 3 5 元) 、其他非金属矿原矿( 税额为每吨或者每立方米o 5 - 2 0 元) 、 有色金属矿原矿( 税额为每吨o 4 3 0 元) 、固体盐( 税额为每吨1 0 一6 0 元) 、 液化盐( 税额为每吨2 1 0 元) 。从而客观上起了一定的促使了生产者节约资 源、合理开发资源的作用。 ( 二) 增值税政策 现行的增值税对能源方面的优惠政策主要体现在资源综合开发和风力发电 上，如2 0 0 1 年财政部、国家税务总局印发的关于部分资源综合利用及其他产 品增值税优惠政策问题的通知中规定，自2 0 0 1 年1 月1 日起对下列货物实行 增值税即征即退政策：( 1 ) 利用煤炭开采过程中伴生的舍弃物油页岩生产加工 的页油及其他产品；( 2 ) 利用城市生活垃圾生产的电力等。 自2 0 0 1 年1 月1 日起，对下列货物实行增值税应纳税额减半征收的政策：( 1 ) 利用煤矸石、煤泥、油页岩和风力生产的电力；( 2 ) 部分新型墙体材料。还有 对各级政府及主管部门委托自来水厂( 公司) 随水费收取的污水处理费，免征 增值税。由于国家的政策导向，部分资源综合利用项目出现了令人振奋的局面。 国家为了振兴东北老工业基地，已于2 0 0 4 年下半年在东北地区的8 个行业 率先实行了增值税转型，允许企业抵扣当年新增固定资产中机器设备部分所含 的增值税进项税额，预期国家将在不久的将来全面实行增值税的“转型”，即由 目前的生产型增值税转向消费型增值税，允许企业对所购固定资产中所含的增 值税额进行抵扣，这项改革对引导企业对节能型机械设备加大投资力度等起到 积极作用。 ( 三) 消费税政策 我国于1 9 9 4 年开征消费税，是对货物征收增值税以后，再根据特定的财政 1 1 促进能源节约的税收政策研究 或调节目的选择部分产品( 主要是一些消费品) 进行征收。当时主要选择了烟、 酒、小汽车等1 1 类应税产品。其目的在于抑制超前消费，调整消费结构，贯彻 国家消费政策和产业政策，增加财政收入。随着我国经济的快速发展，消费税 原来确定的某些属于高档消费品的产品，这些年已经逐渐具有大众消费的特征， 有些应税品目的税率结构与国内产业结构、消费水平和消费结构的变化不相适 应。 2 0 0 6 年财政部、国家税务总局联合下发通知对我国现行消费税的税目、税 率及相关政策进行调整，调整后消费税促进节约资源和环境保护的作用加强。 调整后有利于节能的消费税政策有：( 1 ) 对鞭炮、焰火、高尔夫球及球具、高 档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等征收消费税，增列的成品油税目， 汽油、柴油作为该税目下的两个子目，石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油、航 空煤油等油品作为五个子目征收消费税，有利于能源的有效利用和环境保护。 ( 2 ) 小汽车消费税方面：一是将消费税对小汽车的分类与国家新的汽车分类标 准统一起来，将小汽车税目分为乘用车和中轻型商用客车两个子目；二是调整 小汽车税率结构，提高大排量汽车的税率。对乘用车( 包括越野车) 按排量大 小分别适用六档税率。对中轻型商用客车统一适用5 税率。这样就拉大了不 同排量汽车的税率差距，加大了大排量和能耗高小轿车、越野车的税收负担， 同时也相对减轻了小排量车的负担，体现出对生产和使用小排量车的鼓励政策。 三是对混合动力汽车等具有节能、环保特点的汽车将实行一定的税收优惠。具 体由财政部、国家税务总局另行制定并报国务院批准后实施。( 3 ) 对摩托车 消费税的税率结构进行了调整，将现行1 0 的税率，改为按排量划分两档税率。 对排量2 5 0 毫升( 含2 5 0 毫升) 以下的摩托车，按3 的税率征收消费税；对 排量超过2 5 0 毫升的摩托车，仍维持1 0 税率不变。这样一方面体现了按排量 征税的原则，提倡购买节能环保产品，另一方面也适当降低了小排量摩托车的 税率，兼顾了农村地区使用者的税收负担。 ( 四) 企业所得税政策 所得税具有引导社会投资方向，优化产品结构作用。与节约能源有关的优 惠政策有：外商提供节约能源和防治污染方面的专有技术，对其收取的特许权 使用费免征所得税：企业为了降低成本，节约能耗，加强资源综合利用，治理 废渣、废水、废气和劳动保护等目的，采用先进、适用的新技术、新工艺，新 1 2 第二部分我国有关能源节约的税收政策分析 设备、新材料等改造现有设施、生产工艺条件，在投资总额以外购买国产设备， 其设备投资的4 0 可以从设备当年前一年新增的企业所得税中抵免。 企业在一个纳税年度实际发生的下列技术开发费项目，包括新产品设计费， 工艺规程制定费，设备调整费，原材料和半成品的试制费，技术图书资料费， 未纳入国家计划的中间实验费，研究机构人员的工资，用于研究开发的仪器、 设备的折旧，委托其他单位和个人进行科研试制的费用，与新产品的试制和技 术研究直接相关的其他费用，在按规定实行1 0 0 j ：h 除基础上，允许再按当年 实际发生额的5 0 在企业所得税税前加计扣除，这鼓励了企业对节能技术和节 能产品的研究开发。企业在原设计规定的产品外，综合利用本企业生产过程中 生产的在资源综合利用目录内的资源做主要原料生产的产品的所得，自生 产经营之目起，免征所得税5 年；企业利用本企业外的大宗煤矸石、炉渣、粉 煤灰做主要原料生产建材产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税5 年； 为处理利用其他企业废弃的、在资源综合利用目录内的资源而新办的企业， 经主管税务机关批准后，可减征或者免征所得税1 年。 外商投资企业和外国企业所得税法规定为科学研究、开发能源、农林牧生 产以及开发重要技术提供专有技术所得的特许权使用费，经国务院税务主管部 门批准，可以按1 0 的税率征所得税，其中技术先进或者条件优惠的可以免征 所得税。 ( 五) 城市维护建设税政策 城市维护建设税属于特定目的税，所取得的税收收入主要用于城市住宅、 道路、桥梁、防洪排水、供热、造林绿化、环境卫生以及公共消防等公共设施 的建设和维护，具有专款专用的性质。其所征税款要求保证用于城市的公用事 业和公共设施的维护和建设，而城市的维护和建设与环境保护能源利用密切相 关。其中对城市供热基础设施的专项开支与城市能源消费结构的转变有直接的 关系。通过开征城市维护建设税，为城市维护、建设提供稳定的资金来源。 ( 六) 车船使用税政策 车辆和船舶是现代社会必不可少的交通工具，车船使用税自1 9 8 6 年开征， 是国家对行使于境内公共道路的车辆和航行于河流、湖泊或者临海的船舶，按 照种类、吨位和规定的税额计算征收的一种税。车船使用税兼有行为税和财产 促进能源节约的税收政策研究 税的双重性质，它就是用的车船征税，不使用的车船不征税。其目的是加强车 船使用的管理，促进车船的合理配置，并筹集地方财政资金，支持交通运输事 业的发展。从国家税务的统计数字看，近几年车船使用税的税收收入比较稳定， 2 0 0 2 、2 0 0 3 、2 0 0 4 年车船使用税收入总额分别为2 8 9 、3 2 2 、和3 5 6 亿元1 。 ( 七) 出口退税政策 为进一步扩大利用外资，引进国外先进技术和设备，促进产业结构的调整， 保持国民经济持续、快速健康发展，国务院决定自1 9 9 8 年1 月1 日起，对 国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口设备，在规定范围内免于征 进口关税和进口环节增值税。在这两个项目中包括了部分可再生能源设备，主 要是适用于风力发电机与光伏电池。对外商投资产业指导目录( 2 0 0 4 ) 鼓励 并转让技术的外商投资可再生能源项目，在投资总额内进口的自用设备，免征 关税和进口环节增值税；对符合当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术 目录的国内可再生能源投资项目，在投资总额内进口的自用设备，免征关税 和进口环节增值税。此外对符合上述规定的可再生能源项目，按照合同随设备 进口的技术及配套件、备件，也免征关税和进口环节增值税。 二、税收政策实施效果评析 ( 一) 基本评价 1 节能工作取得较大进展，节能初步纳入法制化轨道 总的来看，2 0 世纪9 0 年代以来，随着经济体制改革的不断深入，在社会 主义市场经济体制下的节能管理工作取得了较大进展。我国现行税收政策形成 了鼓励保护资源环境、限制污染的鲜明政策导向，与政府的其他有关措施相配 合，在减轻或消除污染、加强环境保护、循环利用资源方面发挥了积极的作用。 首先，我国能源立法工作取得了长足进步。1 9 9 8 年实施了节能法，并已经 制定或正在制定若干配套法规，节能初步纳入了法制的轨道。这些法律的颁布 实施无疑使我国能源发展在一定程度上走上了依法管理的轨道。但是，随着改革 的不断深化以及能源工业的快速发展，我国能源立法明显滞后。其中，最突出的表 现就是我国至今还没有一部像美国新的能源法一样起统领全局作用的能源基本 法。这严重影响了能源工作的统一性、协调性和稳定性，大大降低了能源管理的 效率。其次，在改革节能管理体系和方法