（西方经济学专业论文）市场经济条件下征地补偿机制研究.pdf

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本文的研究表明；为了解决我国农地征用中的补偿标准不合理问题，我们应 该从以下几个方面进行改进：1 ) 改进和完善土地征用制度，其中又包括：严格限 定公益性用地范围，进一步完善征地程序，真正建立科学、合理，利农的补偿标 准2 ) 健全和完善土地产权制度，明晰农村土地产权主体，实行最严格的耕地 保护制度，对于非公益性用地，通过市场进行士地资源配置，提高资源配置效率， 保护农民利益，促进农村经济发展和社会稳定 关键词：征地补偿标准所有权 狄是翟 山东大掌硕士学位论文 l a n dc o n f i s c a t i o ni sak i n do f c o n d u c tf o rp u b h cp u r p o s et h a tf o r c et or e q u i r et h e l a n do fo t h e rc i v i lu n i t sw i t hs o m ec o m p e n s a t i o n i no i r c o u n l 珂, l a n dc o n f i s c a t i o ni s t h ea d n d n i s 廿a 吐v cc o n d u c ti n t h ei n t e r e s to ft h ep u b l i c ，w h i c hw a n s f o r m st h e c o l l e c t i v e - o w n e dl a n di n t ot h es t a t e - o w n e do n e t h ei n s t i t u t i o n so fl a n dc o n f i s c a t i o n e n g e n d e r e di nt h ep l a n n e de c o n o m y , a n dm o s to ft h e m 矾s t i l le m p l o y e dc u r r e n t l y , w h i c hi nt u r nb f i n gm a n ys o c i a lc o n f l i c ta n dt a i l g l 器f o rl a n d , t 懈y a u s es om a n ys o c i a l a n de c o n o m i cc o n d i t i o n sa r cc h a n g e d t h i sp a p e rt r i e st or e s e a r c ht h ec o m p e n s a t i o n m e c h a n i s mo ft h el a n dc o n f i s c a t i o ni no u rc o u n t r ya n dt of i n dar i g h tw a yf o rt h e d e v e l o p m e n to fc h i n e s es o c i a l i s t i cm a d m te c o n o m yt or e a l i z et h es u s t a i n i n g , h e a l t h y a n ds t e a d yd e v e l o p m e n to f t h ee c o n o m y a c c o r d i n gt o t h ed i s t i n c tc o n f l i c t sa n dp r o b l e m si nt h ep r o c e s so fl a n d c o n f l s c a t i o ni nt h ep a s ty e a r s , t h i sp q e r w h i c hi sd i r e c t e db ym o d e me c o n o m i c s t h e o r y , m a r x i s tr e n tt h e o r y , t h et h e o r yo fc o l l e c t i v e - o w n e dl a n da n d t h el i t e r a t u r eo f l a n d c o m p e n s a t i o n , s t a r t s w i t h t h es t u d y o f c h i n e s e c u r r e n t c o m p c n 鞠如ns t a n d a r d f o r l a n dc o n f m c a t i o n , a n a l y z e st h ed i f f e r e n c eb e t w e e nc h i n e s ec u r r e n tc o m p e n s a t i o n s y s t e mf o rl a n dc o n f i s c a t i o na n dt h eo n e si ns o m eo t h e rc o u n t r i e s ，a n df i n do u tt h a t t h ec l l r r c n ti n s t i t u t i o n si nt h i sf i e l ds h o ws o m eg r e a td i s a d v a n t a g e s a f t e rt h ea n a l y s i sa b o v em e n t i o n e d , t h ea u t h o rp o i n t so u tt h a tc h i n e s ec u r r e n t c o m m o n s t a n d a r df o rl a n dc o n f i s c a t i o na r en o tf i tt h ed e v e l o p m e n to f o u rs o c i e t y a n de c o n o m y a n dt h ew a yo fd e c i d i n gt h e 衄p t m s a l i o ns t a n d a r db a s e do i lt h e a n n u a lp 刚u a i o no e to r i g i i l a lp u r p o i sn o tr e a s o n a b l ea n dm a yb et h ep r i n c i p l e r e a s o nf b f 也cc u r r e n tp r o b l e m sa b o v ei l l u s t r a t e d i nt h ea u t h o r so p i n i o n , t h e c o m p e n s a t i o ns t a n d a r ds h o u l de m p l o y c o m p e n s a t i o nb a s e do np r i c e ”, a n dt h ep r i s s h o u l de m b o d yt h eq u a l i t yc o n d i t i o n , l o c a t i o na n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ns u p p l y a n dd e m a n do ft h ec o n f i s c a t e dl a n d t h ed e c i s i o no fr e l a t i v es t a n d a r ds h o u l de m p l o y d i f f e r e n tc v a h i a t i o nm e t h o da c c o r d i n gd i f f e r e n tb a c k g r o u n d a tt h es a m et i m e , t h i s p a p e ra l s op r o p o s e st h ev i e wt h a tt h ei a c 艇唱o ft h ep r o p e r t y o ft h ec o l m 时 2 生奎查兰曼主兰垒丝苎 c o l l e c t i v e - o w n e dl a n da n dt h eu n d u er i g h t so ft h eg o v e r n m e n tr e s u l t si nt h ec u r r e n t u n r e a s o n a b l ea n di n e q u a l i t yc o m p e n s a t i o ns t a n d a r da n dt h el 伪i n go ft h eb e n e f i t so f 蠡瞰田脯 t h ec o n c l u s i o n sa l et h a ts o m ei m p r o v e m e n ts h o u l db ed o n et os o l v et h e p r o b l e m s i nt h ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r df o rl a n dc o n f i s c a t i o n t h er e l a t i v e i m p r o v e m e n t si n c l u d e ：1 t or e f o r ma n di m p r o v et h ei n s t i t u t i o n so fl a n dc o n f i s c a t i o n , a n dt h em e t h o d sa r ei n v o l v e di n ( 1 ) l i n l 沁鸣t h ei a n g eo f p u b l i cl a n dc o n f i s c a t i o n ；( 2 ) r e f o r m i n gt h ep r o c e s so fs o i lc o n f i s c a t i o n , ( 3 ) 咖呷s c i e n t i f i c ，r e a s o n a b l ea n d f a r m e r - b e n n f i t i n gc o m p e n s a t i o n 2 t oc o m p l e t ea n dr e f o r mt h ei n s t i t u t i o no fl a n d p r o p e r t yr i g h t sa n dt od e f i n et h es u b j e c to f t b e l a n dp r o p e r t yr i g h t s 一一一 一一一 k e yw o r d s ：l a n dc o n f l a t i o n , c o m p e n s a t i o n , s t a n d a r d , p r o p e r t yr i g h t s 3 山东大学硕士学位论文 1 引言 工业化和城市化是推进中国现代化事业的重要内容，是促进生产力发展、改 变城乡二元社会经济结构、解决“三农问题、实现农民市民化的重要途径。工 业化和城市化的进程，同时也是农地非农化和集体土地转变为国有土地的过程， 而农民将从中获得全新的市民化的生活。 然而，目前，土地征用制度与农民的土地权益保护却成为了当今土地制度中 非常复杂、非常重要的问题，也是当前城市化过程中显现出来的社会焦点问题。 新土地管理法实行后，特别是在2 0 0 4 年3 月1 4 日修宪以后，对旧的土地征用 制度进行了很大的改进，但对农民的土地权益保护还有许多欠缺。 本文根据近年来我国在土地征用过程中农民土地权益保护方面暴露出来的 突出矛盾和问题，以马克思的地租理论、集体土地所有权理论和公共管理理论为 指导，运用系统分析的方法，从现行土地征用制度特点，集体土地所有权实际的 虚无性，地方政府非科学的发展观等诸多方面进行分析，提出了一系列的相关对 策，有助于我国城市化进程的持续、快速、健康发展，对于我国在探索城市化进 程中对失地农民的补偿问题和维护社会稳定具有一定的借鉴作用。 1 1 问题的提出 我国自1 9 7 8 年以来开展的经济体制改革，大大推动了国民经济的快速健康发 展和社会的全面进步。作为经济体制改革的重要组成部分的土地使用制度的改 革，不仅促进了运用市场机制配置土地资源，也推动了其他方面的改革。 然而，我国己经进行的土地使用制度改革仅仅是初步的，围绕各种土地问题 而产生的社会矛盾依然尖锐。我国人口众多，生存的压力越来越大，人地矛盾更 加突出。在农村，社区集团和农户之间的土地产权关系长期模糊不清，农民的利 益不能得到有效保护，致使干群关系紧张，农民上访增多；在城市，随着城市化 进程的推进，城市急剧扩张，不断占用更多的郊区优质耕地，同时，小城镇建设 和农村非农建设，也不断提出占用更多耕地的要求，这样，农业用地与非农业用 地的矛盾更加尖锐。土地资源尤其是农用耕地资源是国家的宝贵财富，不仅关系 着1 3 亿人口的食物安全，也是农村社会稳定与经济发展的重要保障。实行最严格 的耕地保护制度，是我国的基本国策：最有效地利用农村土地资源，是促进农村 4 山东大学硕士学位论文 经济发展和社会进步以及整个国民经济均衡健康发展的重要途径。 我国现行的征地制度产生于计划经济时期，在特定的历史条件下，这种征用 土地制度对于保证国家获得必须的非农产业建设用地、降低建设成本以及建立城 市土地国有制，起到了积极作用。可以认为，就服务于计划经济而言，这种土地 制度是简明而周密的。但当计划经济体制转变为市场经济体制，并且保护农地和 促进农业和农村地区的现代化成为当前最主要的任务之一时，这种建设用地征用 制度己经暴露出严重的不适应性。且不讲越来越多的非国家投资采用征用土地制 度的不合理性，就是完全由国家独立投资进行的建设，在市场经济体制下，这种 征地制度也有严重的弊端。具体表现在征地适用范围过宽、征地补偿标准不合理、 被征地农民的安置办法不完善、相关立法较为薄弱等方面。 尤其是我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制 下是合理和适用的，也为农民和社会各界所广泛接受，但在社会主义市场经济条 件下就显得不尽合理。城市土地( 划拨的土地除外) 及其他生产要素均己采取市场 机制进行配置，并按市场价格进行交换，而唯独农村集体土地还实行计划经济条 件下的配给制征用和补偿。农民在社会生产过程中，是按照市场价格购买生产资 料的，但他们所拥有和使用的土地却被征地主体以较低价格拿走。土地作为不可 再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的，在市场经济条件下，在城 市化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和重要生产资料，更是国家和农民 的一大财富。 我国在1 9 5 0 年通过土地改革，建立了与计划经济体制相配套的土地使用模 式：土地资源集中控制在政府手里，任何用地都得经过划拨。1 9 8 6 年土地管理 法出台后，打破了这种模式，土地的资产特征得到了承认，土地的价值被重新 发现。随着1 9 8 9 年3 月全国人大会议在新修改的宪法中加入“土地使用权可以依 法转让 ，以及1 9 9 0 年5 月颁布的国务院第5 5 号令中华人民共和国城镇土地出 让和转让暂行条例中进一步对土地使用权的多项经济权利做出明确界定，各地 土地有偿转让有了法律依据，由此引发了改革开放以来在全国范围内发生的了三 次大的“圈地运动”( 即开发区热) ，大量农民失去了土地，在自1 9 8 0 年开始的 第一次“圈地运动r 中：仅1 9 9 2 年年，我国就净减少耕地1 0 0 0 万亩，且大部分 被征土地未被投入开发。第二次是1 9 9 8 年以后由于住房实物分配停止，房地产业 山东大学硕士学位论文 的地位重新获得肯定后必起的，这一次并没有公布具体的数字。第三次。圈地运 动”是在我国为了整顿和规范土地交易市场，于2 0 0 2 年7 月1 日起实施了国土资源 部1 l 号令招标拍卖挂牌转让国有土地使用权规定) 以后，在该文件中明确规定； 商业，旅游，娱乐和商品住房等各类经营性用地，必须以招标，拍卖或者挂牌方 式出让这意味着通过协议出让方式获得土地的大路将被堵住。不过许多地方在 执行规定 时留了一些口子，更多的地方则没有出台相应的实施办法和实施 时间。这给开发商们提供了机会，开始了新一轮的“圈地运动”2 0 0 3 年1 2 月底， 我国国土资源部召开的全国土地厅局长会议透露，我国目前的各类开发区总数已 经超过了6 0 0 0 个而据专家估计，其中有4 3 处于闲置状态据国土资源部统计， 从1 9 8 7 年到2 0 0 1 年，全国非农建设占用y 3 3 0 0 多万亩耕地，近七成是政府用行政 方式征占土地。 土地征用制度作为我国的土地制度，自新中国成立以来一直倍受社会各界关 注随着国家政治经济制度的改革，我国土地征用制度也经历多次改革1 9 9 9 年1 月1 日起施行的新中华人民共和国土地管理法l 改变了旧有的征地审批模式， 将原来的。分级限额审批”制度改革为以。用途管制1 为核心的审批箭度，将原 由用地单位征地改为政府是唯一的征地主体，上收了市县政府的征地审批权，全 面下放了供地审批权征地补偿制度沿用了。产值倍数法”，以被征地的年产值 结合一定的补偿倍数作为补偿标准，对因征地造成的多余农业人口按规定应予安 置，征地批准后的补偿安置按。两公告、一登记”程序实施该法建立了一套强 调耕地占补平衡，用途管制的以“保护耕地”为核心的土地征用制度但这一征 地制度的改革更多地体现在征地审批方面，在征地补偿方面并无质的变化，距社 会主义市场经济客观要求相差甚远 随着我国工业化和城镇化进程的加快，征占农村土地的力度越来越大，失地 农民越来越多由于体制、机制和管理等多方面的原因，一部分农民失地又失业， 成为新的困难群体。社会矛盾日渐突出目前我国已有失地农民总数估计在4 0 0 0 万左右，每年还要新增2 0 0 多万人，越来越多的失地农民开始引起全社会的关注 在农业用地向城市用地的转换过程中，农民一方面为失去生存条件而极力抵制， 另一方面，又对征地补偿过低而很有意见忽视被征地农民合法权益的，并不是 个别现象，农民和征地的矛盾日益表面化、尖锐化，摩擦和冲突日益激烈农民 山东大学硬士学位论文 不满意征地问题，最直接的举动就是阻挠旄工、频繁上访据统计，进京上访的 人群有9 0 是农民，其中。因征地纠纷、违法占地问题上访的占7 0 5 以上，这其中 8 7 是反映征地补偿安置问题，而在反映征地问题的上访中，又有一多半是集体 上访，已经成为很严重的社会矛盾。改革开放2 0 多年来，国家向农民征用的地 约为7 0 万公顷。随着经济的发展国家还将继续征用农民的土地。据估计，从2 0 0 1 年到2 0 1 0 年，全国还需要安捧非农建设占用耕地1 2 3 3 3 万公顷，其中9 0 9 i 为集体 土地( 约1 1 1 0 万公顷) 需要征用怎样征用这些土地? 怎样合理补偿和妥善安置 农民? 这些问题关系到被征地地区的经济发展和社会稳定，关系到农民的切身利 益正确解决征地问题，势在必行，迫在屑睫。 一一一一一一一一一 1 2 研究的目的和意义 我国现行的土地征用制度形成于2 0 世纪5 0 年代初期的高度集中的计划经济 时代，当时对于保证国家建设起到了积极的作用但是，随着社会主义市场经济 的发展这个制度的缺陷就日益显现一是土地征用权行使的。软约束”改革 开放以来，我国投资主体多元化格局己经形成，单一国家投资的项目越来越少 所有的建设项目再延用国家建设征用土地的做法，容易造成大量非国家建设项目 享用国家征地的权力，造成大量土地闲置浪费，不利于控制建设用地规模和保护 耕地，也不利于保护农民利益。二是征地补偿安置的。非市场取向”随着城市 经济体制的改革，特别是企业用工制度的改革，采取农民转户口进城和适当经济 补偿的安置补偿方式不符合社会主义市场经济的要求 征地制度由征地审批制度和征地补偿制度两个方面内容构成。而征地补偿标 准是征地制度中的核心内容迄今为止，征地制度的改革更多地体现在征地审批 方面，在征地补偿方面并无质的变化我国现行的征地制度是计划经济时期的产 物，现行中华人民共和国土地管理法 在征她补偿的改革上仅仅是上调了补偿 倍数，体现的是量上的变化。其本质仍然延续了自2 0 世纪5 0 年代初期的以被征地 年产值为补偿基数的做法，在实际操作中，这种补偿办法越来越显得离谱但是， 我们为什么还一直在实施这种低价补偿制度呢? 我们可以来分析一下它的制度 根源 ( 1 ) 计划经济体制的路径依赖。我国现行土地征用制度，实际上是政府以 山东大学硬士学位论文 计划手段配置土地资源，它沿袭了以牺牲农业为工业化提供原始积累的传统经济 发展思路这一思路与新中国成立初期实行的重工业优先发展战略有关由于当 时资本稀缺的资源禀赋状况与重工业资本密集的特征相矛盾，政府便人为压低利 率、汇率、工资、生活必需品，能源和原材料价格，土地价格自然也被人为压低。 当前的土地征用制度与1 9 5 3 年1 2 月颁布的国家建设征用土地办法 在征用补偿 方面没有多大差别时至今日，我们仍然沿用这套计划的手段来规范土地开发的 市场行为，明显侵占了农民和农村集体的利益 ( 2 ) 传统的城乡二元体制。在传统的城乡二元体制下，我国农民长期被行政 手段滞留于农村，人均耕地很少，加之集体地产权制度的缺陷，农民缺乏对农 地的处置权，限制了通过农地合理流转形成土地规模经营的可能，导致农地利用 的细碎、零散，农地投资的规模不经济，产出效益低下如果计算劳动力投入的 话，大部分农地经营处于亏损状态以这种低效率的土地利用方式和较低的土地 产出收益为参照，必然会形成土地转让时较低的补偿制度 ( 3 ) 农地产权不清。由于农村集体经济组织承袭原有的三级所有，队为基础、 政社合一的模式。不仅村与村内经济组织之间、原生产大队和生产队之闻，前者 包容后者，而且在乡镇、村与村小组之问，因地位不平等和产权不清晰，经常出 现相互之间争夺补偿费的现象作为土地转让价值的土地补偿费，无法由集体成 员的农民直接支配而被集体经济组织截留，导致了类似其他集体财产的所谓“人 人所有，人人无权”的现象加之现实集体组织大多不够规范，农民的土地利益 实际上被虚化，土地补偿费极易被少数管理者所控制部分管理者在土地补偿谈 判中容易被收买在传统计划体制下，地方政府对农村集体资产拥有相当的处置 权力这一现象沿袭至今天，在经济效用与权力效用最大化的驱动下。地方政府 利用自身对土地供给的影响力，使农地价格走低 ( 4 ) 。涨价归公”思想。“涨价归公”思想源自孙中山先生的平均地权理念， 认为土地转让收益增加是社会、经济发展带来的，土地所有者并无贡献，所以应 该由社会共同占有这部分增值收益。周其仁则指出权利本身就有价。所以，农 民应当享有土地的增值收益即便按照“涨价归公。的理念来对照低价补偿征地 行为，目前的征地补偿方式也是不合理的( 黄祖辉，2 0 0 2 ) ，农民所得的征地补偿 费也太低了实际上，土地价值上涨的收益并未完全归公土地从农业用途向其 山末大学碗士学位论文 他用途转换，其增值收益被政府和用地单位( 如房地产开发商) 分享了浙北某县 的一项调查发现，在该县城郊区，每亩耕地补偿费大致在5 万元左右，其中能用 于直接分配的补偿费大约是2 万3 万元，而土地出让价格大约为1 5 0 万元既然 房地产开发商并非集体土地所有者，也能分享集体土地增值收益，作为土地所有 者之一的农民为何却只能得到很低的土地补偿费? ( 5 ) 法律制度我国土地征用权的法律规定主要来自宪法、土地管理 法，和城市房地产管理法) 我国土地管理法第4 7 条规定：征用耕地的补 偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费征用耕地 的土地补偿费，为该耕地被征用前3 年平均年产值的6 至1 0 倍。征用耕地的安置补 助费，按照需要安置的农业人口数计算需要安置的农业人口数，按照被征用的 耕地数量除以被征用单位平均每人占有耕地的数量计算每一个需要安置的农业 人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3 年平均年产值的4 至6 倍但是，每 公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前3 年平均年产值的3 0 倍 对失去土地的农民来说，建设单位以6 到l o 倍的平均年产值就可换来农民最基本 的生产资料和生活依托，显然有失公平 因为计划经济年代的土地没有价格征地补偿依耕地的年产量来确定但在 市场经济条件下这样做就缺乏科学依据，这是由于耕地的年产量不能反映土地 的位置、地区经济发展水平，人均耕地面积等影响土地价值的经济因素，也不能 反映同一宗土地在不同投资水平下出现的收益差别。目前在征地方面引起最多争 议的就是补偿方法问题。群众不满意的主要是补偿标准不公正、补偿政策不公平 等低成本的征地，一方面使得一些地方政府由于“卖地”有利可图，热衷于“卖 农民的土地9 可以轻易地通过低成本的征地方式取得集体土地，是许多政府不 走集约化挖潜而行扩张之路的主要原因。使得城市无节制扩张，加大了我国近年 来耕地保护的难度。另一方面，农民普遍对现行征地补偿标准不满。征地范围的 扩大和征地补偿标准与农民集体心理预期( 市场价格) 之间的巨大落差，是造成目 前征地难与溢征地这一双重矛盾，及城市边缘地区土地市场混乱的重要原因 解决征地问题中的“公平”和“公正”问题，只有通过合理设立补偿标的和 科学设立补偿标准来解决合理制定征地补偿费用标准，以市场需求为导向，拓 宽被征地农民的安置途径，对合理配置土地资源，促进土地合理利用缓解我国 山东大学硕士学位论文 人地关系紧张的矛盾具有十分重要的意义。 本研究的意义主要表现在以下几个方面：规范各级政府的行为，减少征地 权利的滥用，从而保护好我国有限的耕地资源，同时提高人们集约用地的意识。 正确处理好因农村土地问题所涉及到的国家、农民集体及用地单位三者之间的 利益关系，使各主体的权利真正得以体现和维护，从而维护社会的稳定。为完 善我国土地征用制度特别是补偿机制提供科学的理论依据。 1 3 国内外研究进展 从二十世纪九十年代开始，我国许多学者就从不同的角度对土地征用制度中 存在的问题进行研究和探讨，力图建立新的土地征用制度，解决在征地过程中遇 到的各种问题。其中土地征用补偿是土地征用问题的核心和关键，尤其在经济体 制发生根本性改变后，国家征用土地不能再按照计划经济时期完全采用行政的手 段无偿或低偿的获得土地的所有权，然后再将所征得土地的使用权以市场配置的 方式高价出让给用地单位，从中赚取大量土地收益。或在进行国家重点基础设施 建设时仅仅考虑为了减轻政府负担，而将负担转嫁给被征地农民集体。 因此，现阶段对土地征用制度的研究己成为当前的热点。就近期我国有关这 一问题的研究文献来看，主要存在以下观点： ( 1 ) 对于土地征用补偿理论 陈泉生在论土地征用之补偿中，论述了土地征用补偿的性质、理论依据和原 则，并借鉴世界各国土地征用补偿的范围和标准，提出我国土地征用补偿应扩大 补偿范围和标准，避免土地征用与地产经营出现较大差距，以维持农民现有的生 活水平1 ( 2 ) 对土地征用制度 鉴于当前一些政府滥用土地征用权，导致政府与被征地村组农民之间的矛盾 日益显化，改革征地制度已势在必行。目前理论界对改革土地征用制度有下列几 种不同的观点： 黄志华认为，目前在实行土地征用的同时实行土地征购没有必要，改革土地 征用制度的核心内容不在于土地所有权和土地使用权转移的形式，解决土地征用 范围过宽的问题，也不在于实行不实行土地征购的方式，只要严格按照现行法律 1 陈泉生：论土地征用补偿，福建土地研究，1 9 9 4 1 2 1 0 山东大学硕士学位论文 法规办事，这个问题完全可以得到解决2 黄小虎主张应当根据建设项目的不同性质，把征用的土地划分为公益性用地 和非公益性用地，并据此分别实行土地征用和土地征购，以限制当前存在的土地 征用范围过宽，使少数开发商牟取暴利，而被征用土地的农民却得不到补偿的问 题。一般的大量的经营性用地采用征购形式，即由国家出面购买，改变土地的所 有权关系，并按市场价格给集体以补偿，国家在获得土地所有权后，或出租或出 让给用地者，这是一种市场行为3 张小铁主张完全改征用土地制度为征购土地制度。认为土地征用与征购两种 方式并存效果并不理想。一是造成制度性和政策性不均衡，引发社会问题。二是 在实际操作中，同样不能有效地制止非公共用地以公共用地的名义和制度征用土 地4 。张军连主张取消征用制度，由用地单位与农民集体经济组织协商，购买土 地使用权。购买价格高于原来的补偿费部分，由财政补贴解决。政府投资兴建公 益事业，不能导致农民利益受损。政府人为地把项目分为市政和非市政，对老百 姓来讲是不公平的。政府拿农民的地做什么，那是政府的事情，不应该把政府的 负担转嫁到老百姓的头上5 周小林主张将征用土地分为征地和用地两个过程，征地过程主要采用行政手 段，是一个所有权无偿转移的行为，用地过程是一个有偿、有期限、有流动的使 用过程6 。 ( 3 ) 对于补偿项目 陈江龙、陈会广等认为根据不完全补偿的原则，应设置土地补偿费、青苗及 建筑物、构筑物补偿、残地补偿等主要项目，将劳动力安置补助费合并到土地补 偿项目中7 。赵敏鹃认为由于我国幅员辽阔，地区差异大，全国统一的补偿项目 无法体现地区差异，主要表现在现有补偿项目已经不满足经济发达地区的现实需 求，主张国家只规定基本的补偿项目，允许各地根据实际情况增加必要的项目， 但必须报国家批准8 。 2 黄志华：实行土地征购目前尚无必要，国土资源，2 0 0 1 4 3 黄小虎：征地制度改革的经济学思考，中国土地，2 0 0 2 8 4 张小铁；市场经济与征地制度，中国土地科学，1 9 9 6 1 5 王永红：还利于民一南京市征地制度调查，中国土地，2 0 0 1 9 6 周小林；征地工作中若干问题的思考，中国土地科学，2 0 0 1 2 7 陈江龙、陈会广等：国外土地征用的理论与启示，国土经济，2 0 0 2 2 赵敏鹃；征地中差别价格模式，中国土地科学，1 9 9 7 1 1 山东大学碰士学世论立 ( 4 ) 对于补偿标准 对于我国目前土地征用的补偿标准，陈泉生认为这种补偿标准的确定是符合 我国现阶段基本国情的l 而陈江龙主张按市场价格确定补偿标准；为了既能用经 济手段促进地区经济协调发展同时又能保护耕地等农用地，鲍海君，吴次芳等认 为征地制度改革中的补偿标准，应园地制宜，区别对待，园地区差别确定不同的 补偿标准，实行差别价格。从目前的地方实际情况看，经济发达地区征地补偿 标准己突破了中华人民共和国土地管理法的产值倍数规定，以被征土地的市 场价格或接近于市场价格进行安置补偿从全国范围看，因经济发展不平衡，在 欠发达地区以低于市场价格取得土地仍是进行资本原始积累的方式，应采取补偿 费由法律规定的形式 ( 5 ) 以市场价格为依据的土地征用补偿费用的计算方法 长期以来的以年产值确定补偿费用的方法，与国家经济体制改革和经济转型 不相适应，国家应当构建一套相对科学合理且兼顾社会公平的征地补偿费用生成 技术体系9 0 年代初以来。许多学者提出在市场经济条件下，土地征用应以市场 价格为依据确定征地补偿标准 黄贤金，陈龙乾认为，随着市场经济的发展，客观上要求土地作为商品其 价值由市场来确定由此，征地费应参照被征土地的市场价格” 于广思，王永红等认为在法律赋予农民集体完整的土地产权的条件下，根据 地租理论，农地转用后的增值中含有农民集体应得的部分，而征地使农民集体丧 失了获取这种潜在收益的权利和能力，从而有悖于公平原则。因此，土地征用价 格应以农地转用后土地的用途为依据确定根据被征地在土地市场中的供地价 格，借鉴国有建设用地地价评估手段，采用( 城镇土地分等定级规程) ，同时结 合城镇土地估价规程，直接评估被征地在征用转用后的价格在评估中考虑 土地的区位条件，依据级差收益原则，按区位体现补偿费用级差。因为，就地区 而言，耕地在农业生产能力和产值上并无多大区别，土地补偿费的确定更取决于 被征用土地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等，而与土地年 产值的关联性并不明显在确定土地的价格时，许坚主张按纯收益还原法进行” ， 鲍海君吴扶芳，关于征地补僖阿愿探讨价格理论与实豌，2 0 0 2 6 ”黄赞垒荨：喀论我国地所有投市埒中田地科学1 9 9 4 1 i “许坚l 论我国两种性质的征地朴罐，中田土地辩擎1 9 9 6 1 0 1 2 山东大学硬士学位论文 纯收益还原法的思路是把购买土地作为一种投资，地价款作为未来若干年土地收 益而投入的资本其计算公式为：地价= 纯收益还原利率。纯收益还原法适宜于 有收益的土地的评估。农地作为有收益的土地，适宜于用纯收益还原法进行估价 ( 6 ) 征地补偿形式 关于征地补偿形式我国学者认为征地补偿形式可以是以下几种：货币；货币 + 可按规划开发的建设用地：货币+ 就业安置；货币+ 可按规划开发的建设用地+ 就业安置，货币+ 社会保险：货币+ 企业股份；以及以上几种的任意组合，或根据 安置情况具体确定无论是何种补偿形式其总价值等于征用该土地的征用补偿 金 一一国外对土地征用制度研究和实践相对较早1 9 世纪末期以来，个人主义的所 有权概念日渐式微，土地所有权的社会性逐渐成了土地产权的重要特征之一政 府基于公共利益的需要，对所有权的行使做出了一定的限制，土地征用就是主要 的形式之一历史上第一部( - i - 地征用法是拿破仑建议于1 8 1 0 年3 月9 日公布的， 此后，各国政府纷纷效仿，使土地征用制度不断完善。西方学者对土地征用制度 进行了较为详尽的研究，认为地征用首先要基于公共利益的需要，征用必须给 予补偿土地补偿的理论基础主要有既得权说，思惠说，社会职务说、公用征收 说、公平负担平等说，特别牺牲说等。补偿的原则有完全补偿原则、不完全补偿 原则、适当补偿原则补偿标准有按市场价格补偿、按裁定价格补偿按法定价 格补偿西方学者认为征地补偿不但包括土地征用的直接损害补偿，还应包括因 征地引起的间接损害补偿，补偿的标准应以市场价格为主，可以通过当事人双方 进行必要的协商，协商不成可申请仲裁或提请法院调解。 西方发达国家及港台地区对土地补偿征用制度的研究相对比较系统和深入， 而我国大陆地区对土地征用补偿制度的研究处于起步阶段，还有许多需要改进的 地方- 我国理论界对围绕土地而形成的经济利益关系，并没有进行透彻研究，土 地征用费的确定因素并不十分明确。如土地征用费的确定是否应当以市场价为依 据# 是以农用土地市场价格为依据，还是以被征用后新的用途土地市场价格为依 据；在农地市场发育很不充分的情况下，如何确定农地价格等。因此，现有的理 论难以为现阶段解决征地问题提供坚实的依据，各地为解决目前征地难问题而采 取的各种办法带有明显的主观性而缺乏充分的理论依据 山东大学硕士学位论文 因此，本文主要针对我国征地制度中补偿机制存在的问题，从历史和现实的 角度分折产生问题的原因，应用相关理论分析土地征用存在问题的原因，并与国 外的土地征用补偿制度作比较，在此基础上，结合国内外经验，立足本国实际， 从补偿标准方面研究了我国的征地问题，以期完善我国征地制度中的补偿机制。 1 i4 本文的结构和主要内容 本文的结构大体上可以分为如下几部分： 第l 章是引言，主要阐述了研究土地征用中存在问题、国内外的研究现状与 开展本研究的目的和意义。 第2 章简要论述了土地征用的基本涵义和主要特征，着重指出了我国补偿机 制的现状及存在的主要问题。 第3 章主要介绍了补偿机制的理论基础，对征地过程中的利益相关者之间的 博弈进行了分析，阐述了资源配置效率的相关经济理论 第4 章分析了在我国产生上述征地问题的原因，首先对政府征地的成本与收 益作了经济学分析，在此基础上指出了征地过程中不合理补偿的原因所在 第5 章主要介绍了合理公平补偿的理论依据 第6 章主要介绍了目前世界上若干国家在土地征用中的补偿标准问题，并与 我国的土地征用制度作一对比，以发现我国在土地征用中的补偿机制的不合理 性。 第7 章为政策建议，针对上面提出的问题及产生问题的原因提出应建立以市 场价格为主的土地征用补偿标准，使被征地农民在失去土地后能够维持原有的生 活水平，并且应该明确集体土地的所有权主体。明晰产权关系 第8 章概括本文研究的主要结论，并说明需要继续开展研究的方向 “ 山东大学硕士学位论文 2 我国征地补偿机制的现状与存在的问题 2 1 土地征用的基本含义和特点 土地征用是国家为了公共利益的需要。依照法律规定而强制地取得其他民事 主体土地并给予补偿的一种行政行为纵观世界各国和地区，土地征用制度在各 ，国土地制度当中都具有较高的地位，在美国法学上称之为“最高土地权”( e m i n e n t d 0 m i n ) 之行使，英国称之为。强制收买”( c o m p u l s o r yp u r c h a s e ) 或“强制 取得”( c o m p u l s o r y a c q u i s i t i o n ) ，法国、德国及我国台湾地区称之为。土地 一征收”( l a n de x p r o p r i a t i o n ) ，日本法称之为。土地征收或。土地收买”， 我国香港地区则称之为。官地收回”对土地征用称谓的不同，主要与各国及地 区的习惯及土地所有制形式有关，如我国香港特区所有的土地都属于政府所有， 政府不向土地使用者出让土地所有权，只是将士地批租给业主政府在为了公共 利益需要时可提前收回批给私人的土地，因此香港称之为。官地收回”：美国是 一个以土地私有为核心的国家，当政府实施征地行为时，由于是对私有土地所有 权的侵害，因此叫做。最高土地权的行使” 对土地征用含义的表述，因不同的学者而存在一定的差异，如现代实用民 法词典( 江平，巫昌祯，1 9 8 8 ) 将士地征用表述为：。又称征用土地，即国家 依照法律规定将土地收为公用”：土地科学词典( 陈洪博，1 9 9 2 ) 将其表述 为“因国家建设需要，采取行政措施依法征用原来属于集体所有的土地”；土 地管理知识词典( 卫南平，马晓玲，1 9 9 1 ) 将其表述为。国家为了公共利益和 国家建设的需要，依法将集体所有制的土地有偿转交为国有的措施，也包括对个 人私有土地的征用”；物权法原理) ( 陈华彬，1 9 9 8 ) 中定义为“土地征收是 指国家在一定条件下，对本具有不可侵犯的个人、集体土地所有权加以强制剥夺 的情形”：土地征收问题之探讨 ( 吴万顺) 认为4 土地征收乃国家基于公权 力之作用，为公，共需要或公共用途，强制取得私有土地，另行支配使用，并给予 补偿之一种政府行为”；西德土地征收法制之研讨( 颜爱静) 称之为。土地 征收是国家对私有产权强制干涉之行政行为” 综上所述，土地征用是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定并强制地 取得其他民事主体土地并给予补偿的一种行政行为在我国，土地征用主要是指 山东大学硕士学位论文 国家为了公共目的的需要，以补偿为条件，而将农村集体所有的土地强制性地变 为国家所有的土地的行为 尽管世界各国的土地征用制度存在一定的差异，但都存在目的性、强制性、 补偿性和权属转移性等相同的特点，其具体内容包括： ( 1 ) 公共目的性。即国家征用土地时，是以公共利益为目的非公共利益 建设项目使用土地，须经土地市场来解决，不应动用国家公权力来获取相应的土 地，否则将造成征地权力的滥用，土地所有者的所有权将受到严重侵害 公共目的性