（财政学专业论文）促进就业的财税对策研究.pdf

促进就业的财税对策研究 内容提要 内容提要 失业问题已成为困扰当代中国社会经济生活的难题，单纯依靠市场机制的力 量来治理中国的失业问题是不现实的，政府对治理失业问题有着不可推卸的责任， 而财政、税收又是政府实施宏观经济调控最重要的手段之一，因此，充分发挥财 政政策在治理失业中的积极作用也就是题中之义了。 本文共有五章。第一章介绍和说明了本文研究的意义和目的。并对本文的研 究方法和研究中的限制作了说明。第二章是对就业理论作了一个回顾，并阐述了 政府促进就业的各项政策中财税政策所应起的作用，分析了财税政策促进就业的 原理。第三章对国外解决就业问题的财税政策进行了比较研究，先后介绍了发达 国家、发展中国家的失业问题及治理失业的财税政策。第四章对我国就业问题作 了实证分析，从经济增长与就业的关系、各产业就业情况、对外贸易与就业增长 关系等方面分析了影响我国就业的因素。第五章针对上面分析的影响就业的因素 提出了改善社会经济活动的财税对策，以促进就业的增加。 最后本文指出由于各项政策的实施还要考虑到政府财力的制约，进一步要讨 论的是如何充分考虑财力因素，推动充分就业的财税政策的实行。 关键词：就业经济增长实证分析财税政策 作者；陆文君 指导教师：陈忠 t h er e s e a r c ho ff i n a n c i a la n dt a xp o l i c yt oi n c r e a s ee m p l o y m e n t a b s t r a c t t h er e s e a r c ho ff i n a n c i a la n dt a x p o l i c y t oi n c r e a s e e m p l o y m e n t a b s t r a c t t h eu n e m p l o y m e n th a sb e c o m et h ed i f f i c u l tp r o b l e mw h i c ht r o u b l e sc h i n ac u r r e n t s o c i a la n de c o n o m i c a ll i f e i ti si m p o s s i b l et ot a c k l et h ep r o b l e mo f u n e m p l o y m e n to f c h i n aj u s td e p e n d i n go nt h ep o w e ro fm a r k e tm e c h a n i s m t h eg o v e r n m e n ts h o u l d s h o u l d e rt h ei n e s c a p a b l er e s p o n s i b i l i t i e sf o rt h es e t t l e m e n to f u n e m p l o y m e n t ，w h e r e a s t h ef i n a n c i a lp o l i c yi sa l s oo n eo ft h em o s ti m p o r t a n ti n s t r u m e n t sf o rg o v e r n m e n tt o i m p l e m e n tt h em a c r o e c o n o m i ca d m i n i s t r a t i o n ；t h e r e f o r e ，i ti st h et h e m eo ft h i sa r t i c l e t om a k et h eb e s tu s eo ft h ea c t i v er o l e so ff i n a n c i a lp o l i c yf o rt h es e t t l e m e n to f u n e m p l o y m e n t t h ew h o l ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v ep a r t s p a r to n ei n t r o d u c e st h em e a n i n ga n d i n t e n t i o no ft h er e s e a r c h a n da l s oi n t r o d u c e st h ew a yo f r e s e a r c h i n ga n dt h el i m i to f r e s e a r c h i n g p a r tt w or e v i e w st h et h e o r yo fe m p l o y m e n t ，a n da n a l y z e st h er o l eo f t a x p o l i c y t oi n c r e a s e e m p l o y m e n t p a r tt h r e eg i v e s t h e c o m p a r i s o ns t u d y o n f o r e i g n a n t i u n e m p l o y m e n tf i n a n c i a lp o l i c y i ti n t r o d u c e st h eu n e m p l o y m e n tp r o b l e m sa sw e l l a st h e i rf i n a n c i a lp o l i c i e sf o rt h es e t t l e m e n to f u n e m p l o y m e n to f t h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s a n dd e v e l o p i n gc o u n t r i e s p a r tf o u rg i v e st h ep o s i t i v ea n a l y s i so fe m p l o y m e n t ，a n d a n a l y z e st h ep o t e n t i a lo fi n c r e a s i n ge m p l o y m e n t f r o mt h er e l a t i o no fe c o n o m i ci n c r e a s e a n de m p l o y m e n t ，t h ee m p l o y m e n ts i t u a t i o no fe a c hi n d u s t r y , a n dt h er e l a t i o no ff o r e i g n t r a d ea n de m p l o y m e n te t c p a r tf i v ec o n t r a p o s e st h ef a c t o r sa b o v et op u tf o r w a r dt h e t h e ni tg i v e st h ec o u n t e r m e a s u r et oi n c r e a s ee m p l o y m e n t k e yw o r d s ：e m p l o y m e n t ； e c o n o m i ci n c r e a s i n g ： p o s i t i v ea n a l y s i s ： f i n a n c i a la n dt a x p o ! i c y w r i t t e n b y l uw e n j u n s u p e r v i s e db y c h e n z h o n g 妒4 5 9 1 4 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：l 圭圭垄日期：竺兰：! ：竺 导师签名：避日期：壁：! ：鉴 促进就业的财税对策研究 第一章序论 第一章序论 一、本文研究的意义与目的 在市场经济国家，通常将增加就业，促进经济增长，抑制通货膨胀，实现国 际收支平衡作为宏观调控的四大目标，其中增加就业被排在首位，足见就业问题 的重要性。 就业是劳动者的基本权利和人类发展的基本活动。劳动是人们谋生的手段， 也是宪法赋予公民最基本的权利。在现代社会里，人们从事劳动，谋求生计，必 须通过就业来实现。中国有个成语叫“安居乐业”，也体现了就业对个人、家庭以 及社会的重要性。江泽民同志在党的十六大报告中指出，就业是民生之本，进一 步深化了就业的内涵。 1 9 8 0 年以来，中国经济保持了2 0 多年的高速增长，到2 0 0 1 年底，国内生产 总值年平均增长率达到9 5 4 ( 2 0 0 2 ：中国就业报告) 。与此同时，随着经济体 制改革的不断深入，加速经济结构调整带来了就业结构的巨大变迁。失业问题愈 益严重化，已经成为经济和社会生活中的一件令人头疼的事，各类人群之间的就 业竞争愈演愈烈。因此，扩大就业、控制失业已经成为我国经济发展最紧迫的、 最重要的任务。 我国学者对就业问题也做了比较多的研究，如：胡鞍钢在扩大就业与挑战 失业一书中研究了中国失业问题和就业战略。他分析了我国劳动力资源和就业 状况，产业结构变动和就业状况等问题，并提出了促进我国就业的一些对策。袁 志刚主编的中国就业报告一书，研究了我国从改革开放以来，就业与失业状 况的演变，并分行业和地区研究了我国就业结构的特征及其演变。本文在这些已 有研究的基础上，进一步深入分析了我国就业问题和就业潜力，通过本文的研究 分析找到直接影响就业的几大因素，并着重从财政和税收政策方面针对各因素提 出促进我国就业增长的对策。 二、研究方法和限制 1 、研究方法 由于市场经济国家普遍存在着市场失灵这一问题，仅靠市场机制的力量来解 促进就业的财税对策研究 第一章序论 决失业问题是不现实的，对于失业问题的解决，政府必须积极运用各种政策来很 好地加以调控和引导。本文的研究以各就业理论为依据，分析了国外的就业状况 和国外在治理失业问题上采取的财政、税收对策。接下来，本文在认真分析了我 国就业问题和影响就业增长的因素的基础上，从财政和税收角度针对各影响因素 提出了促进和提高社会经济活动水平的对策，以带动就业的增加。 2 、研究限制 由于统计资料的不足和政府财税政策对就业的影响很大程度上是通过间接反 映出来的，所以本文研究最大的限制在于对各项财税政策影响就业很难进行直接 的量化分析，本文在研究选择财税对策时只是针对能较直接影响就业的各因素进 行了分析和提出建议，并且只是作了定性的分析。 三、本文研究架构 本文一共分为五章，各章内容如下： 第一章为序论，说明本文的研究意义、目的、方法和限制，并介绍全文的整 体架构。第二章为理论回顾，介绍了各主要就业理论和财政税收政策与就业关系 的经济分析。第三章为国外就业问题的分析和解决就业问题的财税对策借鉴。第 四章为我国就业问题的实证分析，其中还分析了直接影响就业的主要因素。第五 章分析了如何利用财税政策通过上一章中分析的影响就业的因素来增加就业。 2 促进就业的财税对策研究 第二荜促进就业的基本理论 第二章促进就业的基本理论 一、就业理论及其给我们的启示 就业问题始终是当今世界各国社会经济发展的重大问题。它既是综合的经济 问题，也是复杂的社会问题。如果从1 9 世纪初期法国经济学家让一巴蒂斯特萨伊 ( j e a n b a p t i s t e s a y l 7 6 7 1 8 3 2 年) 在其1 8 0 3 年出版的政治经济学概论中提出 的“供给会自己给自己创造需求”来看，就业理论已有近2 0 0 年的历史了。但是 就业作为一个重大的理论问题而受到西方经济学界的重视，其时间较晚，一般认 为是从2 0 世纪3 0 年代经济危机时期开始的。尽管这些就业理论产生于西方发达 国家的经济实践中，但对于我们研究中国转型发展过程中出现的就业问题或失业 问题仍然具有一定的借鉴意义。 1 、新古典经济学就业理论 在凯恩斯通论发表以前，信奉“萨伊法则”的西方资产阶级经济学家， 否认经济中出现普遍性、大规模失业的可能性。他们认为，充分就业是自由市场 经济中的常态，在劳动力市场中，只要劳动力市场的工资水平可以充分调节，就 可以使劳动力市场达到均衡，即劳动力的供给量与劳动力的需求量总可以达到一 致。即使有失业，也是自愿的，暂时的，局部的和少量的。也就是说，他们只承 认自愿失业和摩擦失业。自愿失业就是指劳动力不愿意接受现行工资或不愿降低 已得到的工资而产生的，如果能接受任意下降的低工资，失业是不会发生的。而 摩擦失业是由于劳动力市场机制不健全，如信息不灵，季节性工作变换，劳动力 移动的不易等造成的。因此，只要完善劳动力市场，这两类失业都不会太多，不 会形成严重的失业问题。因而治理失业的主要方法是调整工资水平，包括体现在 总劳动成本中的社会保障基金的分摊。 2 、凯恩斯就业决定理论 凯恩斯就业理论的产生与1 9 2 9 1 9 3 3 年的经济大萧条密切相关。在经济的全 面萧条期，社会总需求急剧萎缩，失业人数高度膨胀，工资水平一降再降，却对 缓解失业问题无济于事。凯恩斯的分析有两个基本前提：第一个前提，他提出资 促进就业的财税对策研究 第= 章促进就业的基本理论 本主义经济中存在着“有效需求”不足问题；第二个前提，凯恩斯提出了货币工 资下调刚性的假说。按照有效需求不足和货币工资刚性的理论，凯恩斯建立了相 应的就业模型，并提出了一些政策主张。凯恩斯认为，失业的增加是因为产品市 场上的总需求的下降而引起的，产品市场的过度供给导致了劳动力市场的过度供 给。这种由于有效需求不足而引起的失业被称为凯恩斯失业。 凯恩斯理论是根据与经济的“潜在产量”相联系的“总需求”水平来解释国 民产出和就业的决定。这里的“潜在产量”是指在现有的技术和资源充分地、有 效地被利用的情况下能够生产的产量。在凯恩斯最简单的模型中，“封闭”经济的 总需求由三个基本因素组成：私人消费者对所有商品和劳务的总需求( c ) ，私人 企业对投资品的总需求( i ) ，政府的消费和投资剥产品和劳务的需求( g ) 。从而 国民收入水平或国民生产总值被定义成：国民收入= 消费+ 投资+ 政府支出，或 简单地表示为：y 2 c + i + g 假定在某个国民生产函数y = f ( n ，k ，t ) 中国民生产总值( y ) 仅仅与国民就业 水平( n ) 相联系。对任何既定的技术( t ) 及固定的土地和资本( k ) 供给而言， 总的国民生产总值将是确定的，并且与不同的就业水平成正比，即这里f n o ， f n ” 0 。也就是说，国民产值( y ) 的水平越高，就业( n ) 的水平也就越高，但在 一个既定的社会中，由于总就业受到现有劳动力规模的限制，因此，最大国民产 值的水平是一定的，并且只有在充分就业的情况下才能实现。国民收入的充分就 业水平，有时被称为“潜在的产量”，可以表示为y f 。 凯恩斯失业理论认为在市场经济内部没有什么力量能够保证国民收入实际水 平( y ) 恰好等于潜在的充分就业的水平( y f ) 。在图1 中，c + i + g 的总额所产生 的国民生产总值水平( y 1 ) 低于潜在的、充分就业的产值水平( y f ) 。结果，失业 水平就由总生产函数中的n l 与n f 的缺口给出。 4 促进就业的财税对策研究 第二章促进就业的基本理论 ：；0 嗲 因此，随之而来的就是，如果消费和投资已经由原来的国民收入水平决定， 则增加总需求的唯一办法就是政府把它的总支出从g 提高到g 。政府借助于“赤 字”支出来填补实际国民生产总值于潜在的国民生产总值缺口，从而增加国民生 产总值水平，缩小就业水平的缺口。因此，凯恩斯对减少或消灭失业的政策描述 是相当简单的，即通过直接增加政府支出或间接地通过制定鼓励更多的私人投资 的政策( 如增加货币供给数量、降低商业贷款的利息率、提高税收补贴和投资补 助水平) 来增加总需求。 3 、新保守主义的就业理论 2 0 世纪7 0 年代初，西方主要国家出现了失业与通货膨胀同时并存的“滞胀” 现象，使凯恩斯主义的理论与政策受到批评和挑战，其中最具影响的是所谓“新 保守主义”，主要包括货币主义学派，供给学派和理性预期学派。新保守主义承袭 了新古典经济学的基本观点，在就业问题上，认为只要市场机制可以充分调节， 就不会出现严重的失业问题。认为凯恩斯主义的国家干预刺激需求解决失业的做 法是无效的，有时还会适得其反，将“滞胀”的发生归咎于凯恩斯主义国家干预 政策的长期推行。其中货币主义代表人物弗里德曼认为短期内失业率会因需求的 刺激而暂时发生变化，但失业率在长时期里将保持在“自然失业率”的状态，而 过多的政府刺激和干预会有损于市场效率的发挥，反倒不利于就业问题的解决。 所以他认为解决失业的办法是完善市场机制，让市场自发调节，政府应该做的只 是正确的货币管理，保持货币供应量的稳定增长。供给学派并末专门研究就业问 题，但他们不同意凯恩斯及其后继者只重视需求的分析，认为供给对宏观经济运 5 促进就业的财税对策研究 第二章促进就业的基本理论 行更重要，包括失业在内的许多问题是因为供给不良。因此主张通过减税，减少 政府干预来解决包括失业在内的问题。理性预期学派将持久性失业的原因归于两 个方面，是工资刚性，二是劳动的供给者对劳动数量的提供要受到预期收入的 影响。由于政府的政策早晚会被公众预期到，并采取相应的对策抵销政府政策的 作用，所以他们认为包括解决失业在内的宏观经济政策是起不到多大作用的，故 政府不应违背市场的常规，要让市场自行解决运行中出现的问题。 4 、新凯恩斯主义的劳动力市场理论 自2 0 世纪7 0 年代初开始，凯恩斯主义由于不能解决西方国家经济停滞与通 货膨胀并存问题，宏观理论又缺乏微观基础，并且只重视需求分析，忽视供给分 析，受到新保守主义等学派的批评与挑战，使之从主流派正统经济学宝座上跌落 下来。2 0 世纪8 0 年代开始，以复兴原有凯恩斯主义关于非市场出清的基本信条， 一方面又吸收了新古典宏观经济学的最大化原则和理性预期假设，力图为凯恩斯 主义宏观理论构筑微观基础，形成了较完善和新颖的理论体系。新凯恩斯主义着 重研究了各类市场，其中对劳动力市场作了许多探索性的研究，从多方面探讨了 劳动力市场上的工资粘性，并由此来证明劳动力市场失业发生的必然性，从而进 一步强调政府干预具有稳定经济的作用，认为市场经济条件下政府干预是必要的。 新凯恩斯主义的劳动力市场理论主要包括名义工资粘性和实际工资粘性两方面。 名义工资粘性是由于长期劳动合同的存在和交错调整工资所致，如在美国的一些 行业中，通常实行三年期合同，名义工资在合同中已事先商定，不会因经济周期 的衰退或通货膨胀的变化及时得到调整。同时，在整个经济中，所有的合同不可 能在同一时期结束，因此，在任何时问都有一部分合同有待重新商谈，因而工资 的调整一定是缓慢的，即工资并不因失业的存在而迅速降低。实际工资粘性论则 进一步认为，造成失业的更主要原因是由于实际工资粘性。实际工资粘性是指实 际工资无法充分调整到使劳动力供需平衡的水平。现实经济中。劳动工资并非完 全可以自由变动，很多时候实际工资会高于市场出清的水平。在图2 中d 是劳动 需求曲线，随着劳动工资的上升，企业对劳动要素的需求下降；劳动供给曲线s 是一条垂直的曲线，表示社会的劳动总供给量不变。如果劳动的实际工资等于 ( w p ) o 时，劳动力市场的供给恰好等于需求，劳动者能够充分就业，均衡点为 e ，就业量为固定不变的劳动供给量k ，当实际工资出现刚性时就会在高于均衡价 格( w 伊) o 的某一价格水平保持不变，在图中就表示为( w 伊) 1 。在这一工资水 6 促进就业的财税对策研究 第= 章促进就业的基车理论 平下，劳动力需求量为l l ，供给量仍为l o ，供求缺口l ll o 就是失业人口数。 工资 咖p ) i c i i f ，p ) 0 圈2 实际工蜜尉性和失业 1 r e ， l ll 0 从上述主要就业理论的介绍中可以看到，不管是强调市场机制作用的以新古 典经济学理论为基础的失业理论，还是强调国家干预的凯恩斯主义失业理论，都 对当代中国的就业问题的认识与解决有一定的启示和借鉴作用。 第一，中国的市场经济体制还没有完全确立，劳动力市场更不完善，所以目 前仅靠市场机制自行解决就业问题还不可能。因此，只强调市场机制对劳动力供 求调节的新古典就业理论与新保守主义就业思想还不适合中国的实际情况。 第二，由于劳动力就业的市场化已成为我们的改革方向和目标，而新古典就 业理论与新保守主义就业思想强调通过市场来解决就业问题也有其合理的一面， 值得我们重视。其中非常重要的启示是，即使是政府干预也要按照经济规律来进 行，不能破坏市场机制，今后中国解决就业问题，要更多地发挥市场机制的作用， 迅速建立与健全劳动力市场，促进劳动力资源的有效配置。 第三，凯恩斯的就业理论主要是针对总量性失业的问题，而这正是中国目前 和今后长时期要面临的现实。因此，凯恩斯就业理论与政策的许多方面对我国解 决就业问题有重要的启示与借鉴意义。我们应树立整体观念和总量观点，将就业 问题放在整个国民经济的总体运行中来考察和解决，要将对失业的控制与解决失 业问题作为政府宏观经济政策的主要目标。 第四，由于凯恩斯就业理论只强调从增加有效需求来解决失业问题，忽视对 劳动力供给方面的管理与改善；只强调投资总量的增加而忽视投资的就业效率和 投资结构的优化。因此，中国在通过政府扩大投资规模解决就业问题的过程中， 一定要注意提高投资的就业效率，要尽可能投向吸纳劳动力较多的行业和领域。 第五，新凯恩斯主义的工资粘性论在中国也有不同程度的存在。特别是在公 7 促进就业的财税对策研究 第二章促进就业的基本理论 有制经济领域，虽然冗员多，但实际工资水平只上升没有下降，从而使这些部门 不能吸收更多劳动力，甚至还必须不断排出劳动力。新凯恩斯主义所提出的这种 工资粘性实际上是任何劳动力市场自身运行不可避免的现象，从而说明仅依靠劳 动力市场的调节是不可能解决失业问题的。 我国学者关于就业问题的探讨起步较晚。改革丌放之初，著名经济学家冯兰 瑞发表了劳动就业问题六议一文。题目中的“六议”是指讨论的六个问题： 社会主义社会能不能消灭失业；我国社会存在待业的原因；就业概念的混乱及其 原因和后果；统包统配的劳动就业方针必须改变；逐步实行“两个选择”；经济 结构和体制改革要有利于劳动就业。这六个问题在今天看来还是有一定价值的。 关于社会主义社会的失业问题，她提出与传统观点相左的结论，认为在我国的社 会主义社会中仍存在着大量的失业。理由是，按照马克思主义传统理论，社会主 义社会是没有失业的，但我国的社会主义制度离马克思列宁设想的社会主义还有 相当长的距离。在这种情况下，消灭失业现象是不可能的。她在之后发表的文章 中，还进一步研究了影响我国失业的诸因素。这些因素包括人口问题、经济增长 的方式与速度、国民经济部门结构、所有制结构和教育等。著名经济学家董辅扔 教授在经济日报( 1 9 9 8 年3 月4 日) 上发表了推进再就业五大对策一文。 他明确指出，实行市场经济就不可避免地会发生失业，即使在充分就业状态，也 会有一部分人失业。同时，他也分析了我国存在失业的五大成因，即发展因素、 经济体制因素、经济结构因素、经济周期因素和政策因素。这对我分析影响就业 因素有很大帮助。 二、财税政策促进就业的原理 凯恩斯学派的经济学家们认为，失业是由有效需求不足引起的，失业最直接 地表现为劳动力供求总量失衡和劳动力供求结构的失衡。市场经济国家中由于存 在市场失灵的现象，使得市场在调节供求、解决失业问题上难以取得应有的效果。 因此要求国家干预以解决有效需求不足问题，从而达到治理失业的目的。政府的 经济政策主要有产业政策、货币政策和财税政策。经济政策的实施对于宏观经济 稳定有重要意义，但就就业问题的解决而言，财税政策的作用更为直接，更为明 显。 经历了2 0 世纪3 0 年代初的大危机后，现代经济学家如凯恩斯否定了亚当斯 密以来的以平衡财政收支为原则的政策主张，极力推崇扩大政府开支的膨胀性财 促进就业的财税对策研究 第二章促进就业的基本理论 政政策。凯恩斯及其追随者主张政府更多地承担公共事业的投资，承担社会福利 责任，并用举债的方式兴办资本项目，以提高有效需求，增加就业总量。财政的 就业稳定作用主要在于： 一是财政的购买支出。它包括国家用于社会消费和投资的支出。当经济发生 失业危机波动时，私人消费和私人投资急剧减少，而财政的购买支出则相对稳定， 按购买支出计划按时按量购买商品和劳务，从而起到阻挠生产急剧下降和失业增 加的积极作用。 二是财政的转移支出。它主要包括社会保险和对贫困家庭救济等社会福利支 出。当经济发生失业危机的波动时，失业人数和贫困家庭都大量增加，从而使财 政的失业补助金和对贫困家庭的救济金都自动地相应地大量增加，从而能起到弥 补急剧减少的社会总需求，阻挠经济危机进一步恶化的积极作用。 税收作为经济政策中的一个重要杆杠，对微观经济和宏观经济都有着调节作 用。因此，税收必然能够通过其自身或者通过其他经济因素对就业产生直接和问 接的影响。凡是能够影响劳动力市场供给和需求的税收政策，都可以影响就业。 当然，这种影响有两个方面：促进就业和限制就业，即产生正效应和负效应。这 里只从税收的j 下效应方面进行分析，以考察税收促进就业的原理。 1 、通过税收政策影响劳动力需求 ( 1 ) 、促进经济增长。经济增长是保持高度就业率的必不可少的条件，也是 扩大劳动力需求的根本之所在。因此，应合理运用税收政策促进经济增长。在此 方面，供给学派的减税观点可以作为一个例证。供给学派倡导依赖减税来刺激经 济增长以增加对劳动力的内在需求。其次，增加供给，促进经济增长。他们认为， 由于政府支出的扩大并不能使就业增加，因而真正的就业需要靠对储蓄和投资的 刺激，即增加供给，促进经济增长。如果没有经济的持续发展，就不可能有对劳 动力的持续扩张的需求。再次，为了促进经济增长，实现充分就业，减税确实是 非常有效的手段。供给学派的减税主要是减个人所得税，而且是减边际税率。但 是，促进经济增长的税收政策不仅仅是表现在减税上，还应根据经济形势，发挥 税收的自动稳定器作用。相机抉择税收政策使之与经济增长保持适当的协调比例， 从而相应地扩大市场对劳动力的需求。 ( 2 ) 、调整经济结构。一是通过税收影响产业结构。为促进就业，需要资本 能够迅速与劳动力相结合，形成高的劳动力资本的比率，扩大就业规模。因此， 9 促进就业的财税对策研究 第二章促进就业的基本理论 通过税收来提高劳动力资本的比率是税收能够影响产业结构以促进就业的基本 原因。可通过税收影响劳动力和资本这两个生产要素的相对价格、消费需求结构 以及技术选择来实现。第三产业和劳动密集型产业都是劳动力资本比率较高的 产业，也是吸纳劳动力的主要产业。利用税收来鼓励第三产业和劳动密集型产业 的发展，主要是通过改变这两类产业与其他产业之问的相对税负水平来实现。二 是通过税收影响企业规模结构，如通过税收优惠鼓励中小企业的发展。从企业数 量上看，中小企业远远超过大企业，且多为劳动密集型产业。 ( 3 ) 、实行外向型经济发展模式。一般而言，一目的出口越多，进口越少， 越有利于本国企业的发展和劳动力的就业。同时，对于发展中国家而言，其在国 际贸易中的比较优势是与劳动密集型产品分不开的，因为只有这种产业才能发挥 劳动成本低的竞争优势。因此，采取适当的税收政策，鼓励劳动密集型产品的出 口，实行外向型的经济发展模式，可以提高本国的就业水平。具体来说，就是对 出口商品实行出口退税政策和对进口商品给予一定税收限制。在w t o 的体系下， 实行高的关税壁垒政策已不现实，但仍然可以通过相关税率结构的设置来实现目 的。如对于国内急需和不能生产的物资和设备进口给予低税率或优惠，而对一般 物资和资本设备以及一般最终消费品的进口不给予优惠，甚至进行限制。 ( 4 ) 、直接扩大就业需求。一是鼓励失业人员自行创业；二是鼓励企业雇佣 工人。在鼓励企业雇佣工人上，又可以分为两类，一类是不区分雇佣对象的鼓励， 另一类是针对雇佣特定对象( 就业中的弱势群体) 的鼓励。这两类劳动力需求的 扩大主要是通过税收优惠来实现。如对失业人员创办企业和企业雇佣的失业人员 给予个人所得税或者企业所得税上的优惠。 2 、通过税收政策影响劳动力供给 ( 1 ) 、控制人口的增长。人口的失控是导致新增劳动力过度增长的根本原因。 从我国来看，控制人口的手段是实行强制性的计划生育。而从某些国家来看，税 收在控制人1 3 增长上也能发挥一定的作用，其主要手段是征收计划生育税或者人 口出生调节税，即对超过规定的生育人口征收一定数量的税收，通过市场调节的 方法来控制人口。 ( 2 ) 、提高劳动力素质。一般来说，失业群体主要由素质较低的劳动者构成a 劳动力素质的提高，不仅使劳动者在国内易于就业，还可以对国外进行劳务输出， 减少因劳动者素质过低所造成的结构性失业。可以通过税收政策鼓励教育和对劳 i o 促进就业的财税对簸研究 第= 章促进就业的基本理论 动力的培训来提高劳动者素质。例如，在个人所得税方面对教育支出给予税收优 惠，4 j k 和家庭的教育支出可以从个人应纳税所得额中作相应的扣除；对企业教 育培训支出给予税收优惠，企业用于职工教育培训的支出可从其应纳税所得额里 进行扣除等。 ( 3 ) 、为失业者提供资助和保障。对此，一方面表现为通过税收鼓励对失业 者进行再就业培训：另一方面是征收社会保障税，以税收的形式筹集失业保障资 金，为失业人员提供最低生活保障，减少因失业而造成的社会风险，这也是促进 就i k 的一种补充方式。 堡垄垦兰竺堕堕壁翌壁翌塞 星三皇里竺堡鲎塑、业塑燮堡翌苎垡鳖 第三章国外促进就业的财税对策借鉴 一、发达国家的就业问题及其促进就业的财税对策 ( 一) 西方发达国家的失业：表现与原因 1 、西方主要发达国家9 0 年代的失业境况 ( 1 ) 失业率逐年攀升，长期居高不下 在资本主义发展史上，发达国家持续多年出现高达两位数的失业率是极为罕 见的。但自9 0 年以来，这一“奇迹”出现了。见下表： 表1 部分发达国家失业率变化1 9 9 4 - - 2 0 0 0 国家 1 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 0 比利时 1 3 91 3 91 3 71 3 21 2 61 1 8 】 苴些 1 8 41 7 21 6 31 2 71 1 49 5 法国1 2 31 1 61 2 31 2 4 1 1 81 1 5l o 5 德国 1 0 61 0 41 1 _ 51 2 71 2 - 31 l1 0 意大利 “31 21 2 i1 2 31 2 _ 3i i 71 i 2 日本 2 93 13 43 44 1 4 64 7 英国 9 48 j 37 476 36 24 1 2 美国6 15 65 4 4 94 54 24 1 2 资料来源：面向新世纪的全球就业刘燕斌，中国劳动社会保障出版社 美国在1 9 9 0 年代保持了良好的经济发展势头，失业率逐步下降，目前降至4 左右，为近3 0 年来的最低点。英国的失业率也稳步下降，前景看好。同本在经历 了泡沫经济后，陷入长期衰退，失业率明显攀升，反映出日本的就业状况越来越 糟。其他一些主要的发达国家失业率基本上超过了1 0 ，即使在历史上有着良好 记录的德国，在1 9 9 7 年的失业率也高达1 2 7 。 ( 2 ) 失业队伍中有很高比例的长期失业者 1 9 9 0 年代以来，欧美等发达国家失业现象的一个重要特征就是失业队伍中有 很高比例的长期失业者，即使在经济复苏时也很难找到工作。据欧共体统计，1 9 9 4 年初，欧共体近2 0 0 0 万失业大军中一半以上已一年多无事可做，针对这一现象， 欧共体一直以来就特别强调要帮助长期失业者保持他们已有的技能，并增强他们 1 2 促进就业的财税对策研究 第三章国外促进就业的财税对策借鉴 对经济结构的适应能力，以保证长期失业者仍然有新的就业机会。但是，效果并 不理想。目前，发达国家特别是欧洲国家的失业大军中，长期失业者仍占有很大 比例。 2 、西方主要发达国家持续高失业的原因剖析 ( 1 ) 低靡的经济增长是失业率居高不下的根源 进入1 9 9 0 年代以来，西方主要发达国家除美国外，经济发展逐步走向低谷， 经济持续低靡增长。1 9 8 9 年当时欧共体1 2 国的经济增长率平均为3 5 ，其中比 利时为4 2 ，德国为4 ，法国为3 7 。而到了1 9 9 5 年，欧盟1 5 国经济增长率 己经下降到2 ，5 ，1 9 9 6 年进一步下降到1 6 ，其中德国为1 3 ，法国为1 3 ， 意大利为1 1 。就业是经济增长的函数，经济的低增长带来的其他相关的财政、 外贸等经济指标的恶化，必然影响到就业水平。经济增长的高低直接决定了对劳 动力的吸纳能力。 ( 2 ) 一些发达国家所特有的劳动力市场制度 西方发达国家的企业家不仅需要面对繁琐而苛刻的劳动力雇佣和解雇制度， 而且需要面对势力强大的劳工组织要求实施的特有的工资交易结构。比较而言， 美国和日本属于分散型的工资交易结构，即雇主只和本企业的雇员进行讨价还价， 决定权在雇主手中；欧洲发达国家则属于集中型工资结构，即在工资谈判中雇主 面对的是强大的劳工组织，因此雇员对工资水平确定的影响更大。强大的工会势 力，造成工资只升不降，即使在经济衰退时，工资水平仍然继续攀升。另外，有 关雇佣和裁减工人的规定以及最低工资立法标准的不断提高，也使得雇主不愿雇 佣新工人。这种特有的劳动力市场制度使劳动力成本不断攀升，阻碍了企业家投 资和创造新就业的动力。 ( 3 ) 高福利制度削弱了失业者寻找再就业机会的动力 发达国家的现行福利制度大致可以分为三大类；一种是美国型的低福利水平 和短期福利；二是北欧型的固定时期的较高福利，但假如工人反复拒绝所提供的 就业机会或再培训，政府有权终止支付失业救济金；三是西欧型的长期的享受失 业福利，且不强迫工人接受就业机会或再培训。显然，欧洲国家的失业者保护程 度更高，自1 9 9 0 年代以来，欧洲的失业率明显高出美国，其持续的高失业率不能 说与高福利制度毫无关系。也正是这种受保护程度很高的福利制度严重削弱了失 业者寻找再就业机会的动力，可能促使一部分人变为“自愿失业者”。 促进就业的财税对策研究 第三章国外促进就业的财税对鲭借鉴 ( 4 ) 科技发展的影响 科学技术的迅猛发展对工业化国家的就业影响是双重的：方面损害了现有 的就业岗位，另一方面从长远来看，科技发展会带来更多的就业机会。但是，在 过去的十几年中，由于资本深化型的科技进步占了主导地位，因此，其消极影响 表现的更为明显，造成失业率持续上升。 通俗地说，这种科技进步更好地发挥了资本的作用。因此，企业出于节省成 本，扩大利润的考虑，会更多地利用资本，节约劳动力。另外，科学技术的进步 固然推动了产业结构的调整与升级，但是也使得结构性失业和摩擦性失业日益突 出。因为产业结构的调整与升级意味着许多传统部门永久消失，而减下来的人员 又由于技术和素质等方面的原因，不能很快转移到新兴产业部门中去，导致失业 率长期居高不下。 ( 二) 西方发达国家反失业的财政政策简述 1 、减税。税收是影响劳动力市场的重要因素，高税收经常被认为是欧盟高失 业率的重要原因之一，提高税收意味着提高劳动力成本，它影响着劳动力供求平 衡。西方各国为此作了不遗余力的工作，以刺激企业的投资意愿，创造就业岗位。 2 、对中小企业采取扶持政策。美国未来学家奈斯比特在全球吊诡一书中 指出：“小而强的时代来临了，当全球经济愈扩张时，规模愈小的成员，影响力反 而愈大”。随着科技的发展和社会结构的变化，小企业在创造就业方面的作用日益 显著。西方各国纷纷对中小企业采取扶持政策，使他们开拓更多的就业岗位。如 芬兰政府对中小企业提供优惠贷款，或利用地方政府拨款向新企业提供启动资金， 帮助企业进行产品研制和开发，及时向企业提供国内外先进技术及市场情的信息 服务等。 3 、鼓励自谋职业。近年来，西方国家在逐步降低失业保险待遇和失业救济水 平的同时，对自谋职业者提供一定的资金支持和税收优惠条件，鼓励失业者尽快 就业。 4 、增拨就业经费预算，促进就业岗位的增加。比如，西班牙政府针对本国超 过2 0 的高失业率，安排用于劳动力市场项目的支出总额提高到占g d p 的3 2 ， 法国为2 9 ，德国为2 3 2 。英国为2 1 4 。另外，西方发达国家对急剧增加的 失业人员，过去的失业保险基金不能满足支出的需要，为了保证失业者按照失业 保险制度享受失业保险待遇，政府对失业保险基金提供了财政补助。 1 4 堡鲞幽墅塾翌簦型! 壅 兰三皇垦! ! 堡鲎塾些堕堕望翌整垡鳖 5 、重视发挥公共投资对经济和就业的推动作用。扩大公共投资，是发挥其t r 倍 数”和“关联”效应，带动其他企业的发展，拉动经济增长，促进就业水平提高 的重要举措a 政府通过增加基础设施投资、兴办一系列大型工程，来吸引大量劳 动力就业，并且也打开了阻碍经济发展的瓶颈。 6 、建立社会保障体系。社会保障制度被西方学者称为“安全网”或“减震器”， 是西方大多数国家为就业提供的一种社会化服务。它主要解决劳动者的基本生活 需要，同政府的其他劳动力政策相配合，缓和失业对社会造成的压力。 5 、实施再就业培训。如美国联邦政府为州政府培训计划提供了大量的资金， 近年来，每年拨款约7 0 亿美元专门用于各州对失业工人的培训，各州和企业也提 供部分匹配资金，每年大约有百万余失业人员接受联邦政府和州政府资助的再就 业培训。这些措施无疑在一定程度上缓和了劳动者对产业结构调整的不适应问题， 有利于失业人员的再就业。 二、发展中国家的就业问题及促进就业的财税对策 ( 一) 发展中国家就业形势仍然严峻 发展中国家普遍面临着经济结构调整和产业结构的调整，生产趋向于朝着资 本或技术密集型方向发展，因此，相伴而生的就业机会不会太多，失业率居高不 下，不少国家出现就业危机( 见表4 ) 。 表2 部分发展中国家失业率 国家 1 9 9 01 9 9 61 9 9 71 9 9 8 阿根廷 7 51 7 31 4 91 3 2 巴西 4 35 45 77 9 哥伦比亚 1 0 51 1 ，31 2 41 5 2 秘鲁 8 38 18 49 5 韩国 2 6 7 6 马来西亚 _ 2 5 6 7 资料来源：面向新世纪的全球就业刘燕斌 发展中国家高失业率的出现，总的来说是经济落后和不发达的表现。除此之 外，自2 0 世纪8 0 年代以来，许多国家开始实行开放政策，引入经济竞争机制。 外国的先进技术和廉价商品、经济全球化和贸易自由化，对发展中国家的市场和 民族工业造成巨大的冲击。为了生存，一些企业不得不进行调整，裁减冗员；一 1 5 促进就业的财税对策研究 第三章国外促进就业的财税对策借鉴 些竞争乏力的企业纷纷倒闭破产，导致失业人数急剧增加。 ( 二) 发展中国家的隐蔽性失业 l 、隐蔽性失业是发展中国家失业的重要特征 在发达国家，失业一般是指劳动者完全处于闲置状态，这种失业被称为公开 性失业。许多发展经济学家认为，发展中国家除了存在公开性失业以外，还存在 大量非公丌失业。非公开失业中的最重要形式就是隐蔽性失业。 发展经济学家认为，隐蔽性失业在发展中国家城市部门和农村部门都存在， 但以农村部门最为普遍。农村既是剩余劳动力的发源地，也是剩余劳动力的储存 地。 2 、造成发展中国家隐蔽性失业的主要原因 ( 1 ) 从供给来看，在发展中国家有很多因素都在促使劳动力迅速增长。 出生率过高使劳动力数量急增。当代世界经济发展进程中，出现了空前的 人口增长，而人口的迅速增长又主要发生在发展中国家。目前，世界人口年增长 量的8 8 出现在发展中国家。人口的过快增长使得劳动力数量的增长超过了经济 发展所需要的劳动力容量，导致了公开失业和潜在失业的增加。 农村人口大量迁往城市，也使劳动力供给同益增加。特别是受过教育的农 村青年纷纷涌向城市现代部门，加剧了这些部门的就业压力。 女性就业比例的大幅度增加，也使得劳动力队伍的数量迅速增多。只要有 适当的工作机会，她们会随时出现在劳动力市场上。 ( 2 ) 与劳动力供给过剩相反，发展中国家的劳动力需求却是紧缺的。 近年来，大多数发展中国家的现代工业部门扩张速度都很快，但由于结构、 制度、政治等因素的作用，人们往往倾向于使用资本密集型技术，这些技术有利 于节约劳动，并不适合发展中国家的要素比例。其结果，造成了城市工业部门就 业比重过低，就业增长速度过慢，每年能吸纳的新增劳动力也就极为有限。相反， 小型企业却是吸收劳动力的一个有效途径。一般来说，小型企业生产任何既定的 产出，都要比同类现代工业部门使用的资本少，而使用的劳动多。因此，发展中 国家发展这种劳动密集型的小型企业，能更好地解决发展中国家的失业问题。但 是，在通常情况下，小企业相对于现代工业部门来说，其重要性往往被降低了， 从而降低了国民经济对劳动力的吸纳能力。 这样，由于劳动力供给过剩，而需求却十分紧缺，发展中国家劳动力的利用 不足即隐蔽性失业成为一种普遍的现象。 t 6 促进就业的财税对策研究 第三章国外促进就业的财税对策借鉴 ( 三) 发展中国家解决失业问题的主