（工商管理专业论文）我国公路养护体制研究——以南京市为例.pdf

我国公路养护体制研究 以南京市为例 研究生：彭虹导师：张向阳副教授东南大学 摘要 近年来，我国在公路建设领域取得了巨大的成就，全国的公路总里程和公路等级都 有了很大幅度的提高，随之而来的公路养护问题也提上了议事日程，并日益显得紧迫。 由于养护工作滞后，公路失修、失养等问题的存在，降低了公路的运营效率。如何从公 路养护现实出发，从制度构建上确保公路养护高效、有序、科学的发展，己成为目前养 护工作的研究重点。 本文在全面考察和剖析了我国公路目前的养护体制和存在问题的基础上，以公路的 特有属性为切入点，运用公共产品理论，通过分析其供给及运营管理等，并参考、借鉴 国内外养护管理的成功经验，以南京市为例，对南京市现有的养护模式、工作流程、体 制现状及存在问题进行逐步分析，以公路工程养护为基础进行体制方案设计，并提出了 公路养护管理系统、养护路政巡查系统、机械化养护工区等的构建方案。 期望通过本文的研究和所提出的管理体制的创新，能够在公路融资、安全、养护、 运营、管理等方面的工作提供一定的帮助，能对我国公路养护体制的改革与完善提供一 定的参考，使公路养护市场逐步活跃，实现公路养护市场主体的完善化，养护投资决策 的科学化，提高投资的使用效益，加快公路养护市场逐步走向法制化、规范化的健康发 展道路。 关键词： 公路养护体制 运营管理比较研究 r e s e a r c ho nt h eh i g h w a ym a i n t e n a n c e s y s t e m i nc h i n a t a k i n gn a n j i n g a sa ne x a m p l e g r a d u a t e ：p e n gh o n g s u p e r v i s o r ：z h a n gx i a n g y a n g s o u t h e a s tu n i v e r s i t y a b s t r a c t r e c e n t l y , c h i n ah a sm a d eg r e a ta c h i e v e m e n t si nt h eh i g h w a yc o n s t r u c t i o na r e a t h e t o t a lm i l e a g ea n dt h el e v e lo fh i g h w a yr o a d sh a v eb e e ng r e a t l yi m p r o v e d b u tn o w a d a y s ，t h e m a i n t e n a n c eo ft h eh i g h w a yr o a d sb e c o m e st h eb i g g e s tp r o b l e ma n dp r e s s i n gi s s u e s d u et o t h el a g g i n go ft h em a i n t e n a n c ea n dd i s r e p a i ro ft h er o a d s ，t h eo p e r a t i o ne f f i c i e n c yo ft h e h i g h w a y r o a d sh a sb e e nd e c r e a s e d s ow eh a v et of o c u so nh o w t os t a r tf r o mt h em a i n t e n a n c e o ft h er o a d si nt h er e a l i t ya n dh o wt oe n s u r et h eh i g he f f i c i e n c y , o r d e ra n ds c i e n t i f i c d e v e l o p m e n tb a s e d o nt h ep o l i t i c a ls y s t e m t h i sa r t i c l ei st a k i n gn a n j i n ga sa ne x a m p l e ，s t a r t i n gf r o mt h es p e c i f i ca t t r i b u t eo ft h e r o a d s ，u s i n gt h ep u b l i cp r o d u c tt h e o r y , d o i n ga n a l y s i si nt h ee x i s t i n gm o d e l o fm a i n t e n a n c e ， w o r k f l o w ，p r e s e n ts i t u a t i o na n de x i s t i n gp r o b l e m sb a s e d o nt h ec o m p r e h e n s i v ei n v e s t i g a t i o n ， a n a l y s i so ft h ec u r r e n tc h i n e s eh i g h w a ym a i n t e n a n c es y s t e ma n d t h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n d s u c c e s s f u ld o m e s t i ca n do v e r s e am a n a g e m e n te x p e r i e n c e t h i sa r t i c l ea l s od e s i g n sas y s t e m m o d e la n dr a i s e sas t r u c t u r ep r o p o s a lf o rt h em a n a g e m e n to fr o a dm a i n t e n a n c es y s t e m ， i n s p e c t i o ns y s t e m ，m e c h a n i z e dm a i n t e n a n c es y s t e m ，e t c w ee x p e c tt h i sr e s e a r c hc a np r o v i d e ac e r t a i nr e f e r e n c ef o rt h ei m p r o v e m e n ta n dc o m p l e t i o no f c h i n e s er o a dm a i n t e n a n c es y s t e m i ti se x p e c t e dt h a tt h r o u g ht h er e s e a r c ha n dt h ei n n o v a t i o no fm a n a g e m e n tm e c h a n i s m w i t h i nt h i sp a p e r , ac e r t a i nl e v e lo fc o n t r i b u t i o nc o u l db ep r o v i d e dt ot h ef i n a n c i n g ，s e c u r i t y , m a i n t e n a n c e ，o p e r a t i o na n dm a n a g e m e n to fh i g h w a y s ，a sw e l la sr e f e r e n c e s t ot h er e f o r ma n d c o m p e t i t i o no ft h eh i g h w a ym a i n t e n a n c em e c h a n i s mo fo u rc o u n t r y , t h u sa c t i v a t i n gt h e h i g h w a y sm a i n t e n a n c em a r k e t ，c o m p l e t i n gt h em a i n m a r k e tp l a y e r s ，i m p r o v i n gt h es c i e n t i f i c d e c i s i o n m a k i n gp r o c e s so fm a i n t e n a n c ei n v e s t m e n t ，p r o m o t i n gt h ee f f i c i e n c yo ft h eh i g h i n v e s t m e n t ，s p e e d i n gu pt h el e g i s l a t i o n , a n ds t a n d a r d i z a t i o no fh i g h w a y m a i n t e n a n c em a r k e t ， a n df i n a l l y1 e a d i n gt h em a r k e tt ot h es o u n da n dh e a l t h yd e v e l o p m e n t k e y w o r d ：h i g h w a ym a i n t e n a n c e ,s y s t e m ， o p e r a t i o nm a n a g e m e n t ， e n g a n e e n n g m a i n t e n a n c e i i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明 并表示了谢意。 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签轹的舡 摊名吗胁矿 朋7 古f 东南火学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 选题背景和研究意义 第一章绪论 我国公路养护运行机制的建立、调整和改革是与我国经济发展大环境紧密相随的， 建国以来我国养护运行机制经历了体制创建期、体制调整期、体制改革期三个阶段。现 阶段我国公路养护机制以集约化管理和运行效率控制为重点，理顺管理职能，提高运行 效率，加强公路养护质量和成本管理，并针对公路投资管理主体日趋多元化的趋势，引 进养护市场化机制。从1 9 9 8 年福州会议起，公路养护运行机制开始以“管养分离、事企 分开”向深层次改革，通过实施“两个剥离”和“两个置换”，推进养护企业走市场化之路。 从实际运行来看，我国公路养护工作中普遍存在的问题主要有：一是一些地方对公 路养护管理工作的重要性认识不够，养护资金投入不足，养护管理工作中出现的问题得 不到及时解决，导致路况水平逐年下降，有的地方甚至出现“高速公路通了、普通公路 垮了”的现象。二是公路管养体制改革力度不大，进展不明显，体制上仍然存在管理主 体不明、机构重复设置、职责不清的矛盾，竞争机制不完善，养护生产活力不足。三是 公路法制建设跟不上实际发展的需要，与公路法相配套的法规迟迟不能出台。四是 管理手段落后，管理效率和决策水平有待提高。五是收费公路管理不到位，资金监管不 力，个别地方的收费站甚至成了一些部门和单位的“小金库”。六是养护职工队伍庞大， 文化素质参差不齐，远远不能适应公路养护科学化、现代化的要求【i 】。 交通部部长李盛霖在2 0 0 6 年5 月全国公路养护管理工作会议上指出【2 】：“公路建设是 创造财富，养护管理则是保护财富。财富的创造积累和财富的保护同等重要。养护管理 工作到位了，可以延长公路的使用寿命，减少公路的投入，降低资源、能源的消耗。这 是最有效的财富积累。加强养护管理，提高好路率，充分发挥公路存量资产的最大效益， 促进整个路网结构的优化。这是巩固建设成果、服务社会公众、适应经济发展的重要手 段，也是实现可持续发展的重要途径。同时加强公路养护管理是建设节约型交通行业的 必然选择。目前交通事业发展面临的一个突出矛盾就是日益受资源、能源的制约，特别 是资金、土地的约束尤为突出。在一定意义上，公路建设是积极的发展，养护管理则是 永续的发展。切实重视和加强公路养护管理，通过养护尽最大努力延长现有公路的使用 寿命，通过管理最大限度地提高现有公路设施的效率，才能更加有效地减少对资源的消 耗。” 科学、高效的公路管理体制是做好公路养护管理工作的重要保证和必要条件。当前， 我国经济正处在由传统的计划经济向市场经济、粗放型向集约型转变的过程中，建构在 计划经济体制基础上的公路养护单位，仍然没有脱离计划体制的轨道，缺乏竞争机制， 东南人学硕：l 学位论文第一章绪论 运行不畅，生产效率低下、分配不合理的问题日趋突出。现行的生产经营和管理方式己 远远不适应公路养护事业发展的需要。努力推进公路养护市场化改革，建立科学的公路 养护运行机制是适应社会主义市场经济发展的需要，也是公路养护事业走出困境，开拓 新局面的根本途径。 作为一名m b a 学员，同时也是一名公路养护工作者，从我自身工作出发，我认为 我们的养护工作所面临的矛盾和问题，一个重要原因就是受“体制瓶颈”制约较多。我们 公路养护工作中，随着公路管理体制改革的不断深入和养护运行机制改革的逐步推进， 一些影响生产力发展的体制性障碍正在逐步消除。但不可否认，公路养护实行的行业内 部封闭运行模式没有彻底打破，公路养护工程市场的公开性、透明度不够，离真正的市 场化、社会化的要求还有相当的距离。这对我们行业的长远发展是不利的。另外，燃油 税改革也给我们今后的养护管理运行机制提出了新的课题。从根本上讲，这项改革符合 市场经济的发展方向和要求，是大势所趋。随着费税改革的实施，公路建设、养护资金 的拨付和管理方式都将发生重大变化，这就对公路养护管理工作提出了新的要求和挑 战。我们只有从有利于公路事业长远发展的角度出发，对公路养护体制、投资决策方法、 资金管理方式等进行改革和完善，才能保证公路养护事业的健康持续发展。 因此，我们一定要树立深化改革促进养护事业发展的观念，增强主动性和紧迫感， 未雨绸缪，积极主动地推进公路养护体制改革，这也是本文研究的意义所在。 1 2 公路养护的概念 公路养护就是指为保持公路经常处于完好状态，对公路进行保养、维护和改善，防 止其使用质量下降，并向公路使用者提供良好的服务所进行的作业。公路养护管理特指 公路建成投入使用后所进行的养护作业管理。公路养护管理的目的是充分实现公路的使 用功能，并不断提高服务水平。 ( 一) 公路养护的分类 国际道路会议常设协会( p i a r c ) 于1 9 8 3 年建议，公路养护统一划分为日常养护、 定期养护、特别养护和改善工程四类。我国公路养护按照工程性质、规模大小、技术性 繁简又划分为小修保养、中修、大修和改善四类，除此之外，还有当年发生的较大水毁 等自然灾害的抢修和修复工程。 养护管理的主要内容为：技术管理、计划管理、财务管理、安全生产管理等。 ( 二) 公路养护的作用和地位 公路作为国民经济赖以发展的基础设施，在经济发展和社会进步中起着重要的推动 作用。公路养护是维护路况质量、维护公路畅通的关键环节，因此做好公路养护工作意 义非常重大。 公路建成投入使用后，因反复承受车轮的摩擦、冲击、遭受雨、风、砂、冰雪、日 2 东南人学硕i ：学位论文第一章绪论 晒、冻融等自然力的侵蚀，人畜的践踏破坏，以及设计、施工中留下的缺陷，必然造成 公路使用功能和行车服务质量的下降，若不及时恢复，就会严重影响公路交通的运输。 为尽量减少和避免由于上述原因给国家和公路使用者带来损失，公路养护部门就必须本 着“预防为主、防治结合”的原则，采取适当的工程技术措施，及时修复损坏部分，经常 保持公路完好、畅通、整洁、美观，提高公路的使用质量和抗灾能力，提高公路运输的 经济效益。因此，公路养护在公路运输行业中有着非常重要的作用和地位。 1 3 文献综述 我国公路养护改革自开始以来，国内学者展开了广泛的讨论和研究。讨论和研究的 焦点问题主要围绕：高速公路管理体制、养护市场化的建立、养护市场化的运行机制以 及市场化的运行机制的各项具体规章制度等方面进行。 在公路养护体制研究方面，比较有代表性的有：赵芍( 2 0 0 4 ) 【3 】提出了我国高速公 路管理体制改革要进行“管养分离”，以利于公路养护施工能够脱离政府的束缚，从而在 市场大环境中参与竞争。贾学民，甄占红，林为斌( 2 0 0 0 ) 【4 1 深入讨论了我国高速公路养 护管理市场化后如何“管养分离”，包括机构的设置、职能的划分和新的体制下公路养护 管理办法。此后，对公路养护体制市场化的讨论更为细致，其中赵怀志( 2 0 0 2 ) 【5 】把我 国公路养护市场化改革学术研究从省级公路管理局向地方公路管理局逐步推进；杜跃武 ( 2 0 0 4 ) 【6 】更是把公路养护改革研究进一步推进，论述了平原地区县乡公路改建与养护。 对于公路养护市场化运行机制，郑耀武等人( 2 0 0 0 ) 【7 】在论述高速公路养护的市场 化运行机制时，讨论了为什么要建立公路养护市场化运行机制以及如何建立；对公路养 护市场的正常运行与养护企业的规范化之间的相互依存关系的进行了分析；论述了当前 公路养护运行机制改革的主要内容，包括各项规章制度改革目标等。在这一年里，交通 部颁布了公路养护与管理发展纲【8 】，把公路养护市场化改革正式纳入纲要，使公路 养护改革有了第一个指导性文件。此后夏和平等人( 2 0 0 1 ) 【9 】研究论述了公路部门机制 创新是市场经济的内在要求；探讨了基层公路养护部门机制转换与市场化的竞争机制， 推进了基层公路养护的市场化进程。 市场化的公路养护企业是公路养护工程市场的主体，各位学者专家也进行了充分的 研究。其中，雷静、贾联胜( 2 0 0 2 ) 1 0 】等先后论述了公路养护企业的养护能力与养护规 模之间的关系，提出了公路养护企业的养护能力可以随着其养护规模的变化而变化，在 市场竞争过程中实现养护能力强者胜劣者汰。田宝香( 2 0 0 3 ) 【】对市场化公路养护企业 的养护资质认证标准进行了初步论述，提出了公路养护企业的养护能力的规范化的资质 评价标准，并指出公路养护招标工作的重点是解决好养护企业资质、养护定额及标底确 定、招标文件及评标办法、招标工作程序等问题。 对公路养护成本的研究也不断见于报端，卢忠贤( 2 0 0 2 ) 【1 2 】研究了高速公路小修保 东南大学硕| j ：学位论文 第一章绪论 养定额的编制，使高速公路小修保养的成本核算有了科学的依据。周桂新( 2 0 0 4 ) 【1 3 】 研究了影响公路养护成本的因素及对策，论述了交通量及超限运输、公路路况对公路养 护成本影响，并提出了降低养护成本的对策，为公路养护成本的测算提供了分析方向。 市场化改革后，公路养护企业多而规模小，彼此独立存在；并且，养护工程的特点 是工程多而分散。当有可投标的养护工程时，各个企业会纷纷参与投标，因此会导致公 路养护工程的招投标工作任务繁多，致使养护企业的选择可能不适合养护工程的要求， 从而导致养护质量的无法保证。对此，郝继辉( 2 0 0 4 ) 1 4 】提出实行公路养护质量第三方 监理制，使公路养护工程质量有了第三方监管，也减轻了业主单位的工作压力。 公路养护市场化的改革，各个方面已经都有了初步的探讨，但改革成效是怎么样的 呢? 我们还没有一个科学的评价体系。傅小华( 2 0 0 4 ) i s 】引入公路养护现代化评价指标 体系和标准，对公路养护现代化评价指标进行研究。该体系可以对一个地区的公路养护 现代化水平进行衡量和评价，并找出其存在的不足，为公路养护现代化建设起到引导作 用。 尽管公路养护体制的研究在不同层次都已经有了众多的成果，但就目前我国公路养 护体制改革后各地区的行使现状来看还存在很多的弊端，公路养护市场运行体制的构建 还没有形成体系，各项管理制度还有很多需要完善的地方，学者们的讨论大都停留在就 某一弊端或问题出现，单一层面的讨论，而基于公路的特殊属性出发，从“责、权、利” 三方面进行系统的研究目前基本没有。因此本文就是想搭建这样一个研究平台，再一次 试着从不同的侧面对现行的体制及其出现的弊端进行系统讨论。从而使现行的养护体制 更加完善，更适应目前公路行业发展的现状，是十分具有研究价值的。 体制的改革在不断的进行着，每一次的变革都是对公路部门的一个考验。作为与公 众息息相关的行业，能否从不断的变革中找到最适合的体制，只有通过不断的摸索，尝 试和分析讨论才能找到答案。 1 4 研究思路及方法 ( 一) 研究思路 本文以研究行政省级范围内的公路养护体制为对象，以公路养护业的现状及其存在 问题为出发点，对我国的养护体制进行全面、系统的分析研究。全文以国家行政、事业 单位改革为宏观背景，以公路的特有属性为切入点，通过分析其供给及运营管理等，在 参考、借鉴国内外养护管理的成功经验基础上，结合我国公路养护管理的实际情况，从 公路养护体制入手，深入分析我国公路养护体制改革现状、及改革的难点及目标，揭示 了我国公路养护目前存在问题，然后对造成这种现状的原因进行相应分析。在实证方面， 本文以南京市为例，首先对南京市公路的发展进行回顾，对南京市现有的养护模式、工 作流程，体制现在及存在问题进行逐步分析，希望通过上述分析论证能够找到适合南京 4 东南人学硕1 = 学位论文 第章绪论 市的管理模式和体制改革取向，并提出了一些方案构想。在文章的最后，进行总结并在 南京市的论证基础上进行今后养护工作的展望。 ( 二) 研究方法 我国公路的养护管理在十多年的改革实践中，形成了多种不同的管理模式，显示出 不同的运作效率和实践效果，对其进行科学的比较分析，有利于摸索出其发展规律。 1 、比较分析法 国内外养护体制的不同模式，每一种体制模式成长发展过程中的不同状态，为我们 比较分析各种体制的运转效果，系统总结公路养护体制设计与运作的一般规律提供了丰 富的案例库。对不同国家养护管理体制模式进行重点或全面的比较，既可以发现公路养 护管理体制模式的共同点，又可以鉴别比较各自优劣长短。从而更好的把握规律形成理 论。 2 、实践抽象法 公路养护管理体制形成和运转的实践活动是其基本理论产生的根本源泉。对其理论 进行研究，把公路养护体制研究构建在实践运作中，对人们已经形成的相对一致的思想 观点、成熟稳定的操作程式和管理体制的内在机理加以总结、概括和抽象。从具体到抽 象，从现象到本质，从实践到理论，是本文的研究方法之一。 3 、实证研究法 研究公路养护体制，要明确如何实现公路养护管理的目标，即怎样管理公路养护， 采取什么体制，效果怎样等等。这就要求在综合分析的基础上做更多的实证研究。本研 究将以南京市为例，对南京市现行公路养护管理体制展开深入细致的调查分析，解剖体 制运转过程中的种种现象，用实践来验证理论、发展理论。 5 东南火学硕i ：学位论文第一章绪论 ( 三) 技术路线 图1 1 研究内容、思路及方法 6 东南大学硕i ：学位论文第一章绪论 1 5 研究内容框架及可能的创新 ( 一) 内容框架 通过实地调研和广泛收集资料，以公路的公共物品属性为切入点，对公路的供给、 投融资、运营管理以及公路安全等问题进行分析，在了解和借鉴经济发达国家公路发展 的先进经验的基础上，对我国公路管理体制及其历史沿革进行了比较研究，找出目前我 国公路养护体制现状的弊端与不足；以南京市为例，进行具体分析与评价，提出了关于 公路养护体制的一些新思路，并对我国公路养护体制的建设与改革提出新的构想。 本论文共分为六章，第一章为总论。阐述了本文的选题背景及研究意义，介绍了公 路养护的概念、作用及地位，并对前人的研究进行文献综述，提出本文的研究方法和研 究思路。 第二章进行公路供给及其运营管理理论分析。从公路的特性、公路的投融资、运营 管理以及养护安全等逐项进行深层次的研究分析。 第三章国外公路养护管理体制考察与借鉴。通过对美国、英国、日本等发达国家养 护工作的分析，总结归纳出其在公路养护体制的共同点，通过分析比较，借鉴其在公路 养护及体制方面的优点，希望对本文的研究工作起到一定的启示。 第四章通过对我国公路的发展现状以及养护管理体制的历史变迁进行具体分析，希 望通过对我国公路养护管理发展的不同阶段存在的问题，结合目前的养护体制改革现 状、及改革的难点、目标以及养护资金等问题进行深入剖析。 第五章为实证分析，本文将以南京市为例，对其现有的养护模式、工作流程，体制 现在及存在问题进行逐层分析，并提出相应的改进建议与方案构想。 第六章对上述论证进行总结并提出合理化建议。 ( 二) 可能的创新 论文查阅了大量的文献资料，认真研究了国内外专家学者有关公路养护体制的文献 和资料，结合多年公路养护行业的实践经验，以公路工程养护为基础进行体制方案设计， 并在公路养护管理系统、养护路政巡查系统以及机械化养护工区等方面进行了新探索。 7 东南人学硕：f ：学位论文第二二章公路供给及运t 管理的理论罐础 第二章公路供给及其运营管理的理论基础 随着我国经济体制改革的不断深入。公路交通业积极主动适应社会经济发展的客 观需求，取得了有目共睹的辉煌成就。在飞速发展与建设时期，公路养护采取了适应社 会主义市场经济体制的多种投融资方式，在很大程度上缓解了养护资金不足和社会经 济客观需求之间的供需矛盾，伴随着投融资方式的多样化，管理模式也呈现出多样性。 但我们也必须看到，由于对公路经济属性的模糊认识，社会上和理论界对于公路，尤其 是收费公路，以及相应的经营实体，存在着很多片面的看法，对公路交通的进一步发展 产生了一定的负面影响。 基于此，必须对公路的经济属性从理论上有一个全面清晰的认识。明确好公路在国 民经济体系和公共财政体制中的位置，通过讨论和分析公路的供给和运营管理等，为本 文的研究奠定理论基础。 2 1 公路的特性 2 1 1 物品的属性理论 物品是属于公共物品，还是私人物品，或兼而有之，可以根据经济学理论中的物品 的排他性、竞争性，对物品进行判断和有效的分类【i 6 】。 l 、排他性( e x c l u d a b i l i t y ) 物品“排他性”，是指“可以排除或阻止一个人使用一种物品时该物品的特性”。对于 私人物品来说，购买者只要支付价格就取得该物品的所有权或使用权，并可轻易的排斥 他人消费这种物品，这就是排他性；而公共物品的消费是集体进行、共同消费的，不具 备排他性，其效用在不同消费者之间不能分割。 2 、竞争性( r i v a l r y ) 物品“竞争性”是指“一个人使用一种物品减少其他人使用时该物品的特性”。对于私 人物品来说，购买者只要支付取得物品所有权的费用，另一个人就不可得到同一个物品， 这就是竞争性，如衣服、食品、拥挤的收费公路等；而公共物品的消费，一个人的享用 或消费并不减少另一个人对它的消费或享用，这就是非竞争性，如国防、外交、治安、 不拥挤的不收费公路等。 根据物品的排他性、竞争性这两个特性，通常将物品分为4 类，即私人物品、公共 物品、共有资源、自然垄断。 ( 1 ) “私人物品”指既具有排他性又具有竞争性的物品，即同时具有排他性和竞争 性的物品，如衣服、食品、拥挤的收费公路等。 8 东南人学硕i ：学位论文第二章公路供给及运营管理的理论基础 ( 2 ) “公共物品”指既无排他性又无竞争性，即同时具有非排他性和非竞争性的物 品，如国防、外交、治安、不拥挤的不收费公路等。 ( 3 ) “共有资源”指具有竞争性但没有排他性的物品，如环境、海洋中的鱼、拥挤 的不收费公路等。 ( 4 ) “自然垄断”指具有排他性但无竞争性的物品，如消防、有线电视、不拥挤的 收费公路等。 由于公路的拥挤度不同，以及收费许可在一定条件下的设定，公路基础设施的属性 具有双重性，即兼有公共物品与私人物品的特性。 2 1 2 公路的公共物品特性 ( 一) 公路是社会生产的基础性条件。 公路作为社会生产的基础性条件包括三个方面的含义：一是，公路提供的产品和服 务，是其他生产部门赖以进行生产的基础性条件；二是，公路提供的产品和服务，是其 他生产部门生产和再生产时所必须的投入品；三是，就价格构成而言，公路提供的产品 和服务的价格构成了其他部门产品或服务的成本。因此，公路提供的产品或服务的性能 和价格的变化，必然会对其他部门产生连锁效应。 ( 二) 公路具有外部效益特性 公路具有范围很广的正外部效应，即具有很强的外部效益特性，“要想富、先修路” 就反映了社会对公路外部效益特性的认同。公路不仅可以有效改善投资环境和市场条 件，降低生产成本，扩大经济、文化、人员交往，吸引外部资金，改善地区经济结构， 提高经济效益，而且还能带来土地升值，增加就业，促进城镇化发展，缩小地区差距， 改善人民生活，以及提高国家边防和抢险救灾的通行能力等等。公路的外部效益特性决 定其具有很强的社会公益性，它为整个社会生产和消费提供“共同生产条件”和“共同流 通条件”，是国家的重要公共工程。公路的这种外部效益特性，也是政府必须介入的主 要原因。从满足社会发展的需求和提高综合社会经济效益出发，建设和管理公路基础设 施在世界各国都是政府的重要职责。 ( 三) 公路具有自然垄断特性 公路具有一定的自然垄断特性。自然垄断特性是指，由于存在资源稀缺性或规模经 济特性，使得提供单一物品或服务的企业形成独家垄断或者寡头垄断的概率很高。由于 公路建设必须占用一定的经济走廊和土地，必须按照政府统一规划进行建设，因此具有 资源稀缺性特征，所以具有自然垄断特性。这也是公路实行特许经营的重要原因。 ( 四) 收费公路的公共物品属性 收费公路是为了缓解供需矛盾、解决政府财政困难，所采取的。虽然其具有商品属 性，但仍具有最终的公共物品属性。它对国民经济及人民生活的重要作用和在国家安全 体系中的特殊地位，决定了其作为特殊基础设施晟终所有权属于国家；而所有权的不可 9 东南人学硕。j j 学位论文第二章公路供给及运惯管理的理论皋础 变更性，决定了其产权的不可交易性。这种公共物品属性是公路与其他产业和商品的根 本区别。 2 1 3 公路的商品属性 商品是用来交换的劳动产品，具有使用价值和价值。商品的使用价值是指商品能够 满足人们某种需要的属性，而价值是指凝结在商品中的人类劳动。 首先，公路能实现客、货位移效用和时间效用，这是它的使用价值。其次，它作为 劳动资料，也同样经过由货币资本到生产资本的转化，同样消耗物化劳动和活劳动，这 是公路的价值。 我们知道，收费公路是采用“使用者付费”方式投资建设而成的。应该说，这个过程 体现了商品的交换过程，只是它不同于一般的商品交易。收费公路是将一部分社会成员 为了获得公路提供的位移服务，以缴通行费的方式将资金集中起来，委托政府直接或者 间接生产，这个过程也是一个商品交换的过程。因此，公路具有商品属性。也正因为公 路具有商品属性，才存在转让经营权和采用经营方式上市募集资金的可能。 收费公路级差效益使得公路使用者情愿放弃免费使用低等级公路，而选择缴通行费 使用高等级公路，从而使得高等级公路可以在所有者与使用者之间进行“直接买卖交 易”【1 7 】。而这种级差效益是私人投资愿意进入公路建设领域的前提条件和诱因。 表2 11 9 8 4 年至1 9 9 5 年9 月间9 大私人投资基础设施项目 国家项目 合同方式成本( 美元) 法国英国隧道c h a n n e lt u n n e l b o t 5 5 年1 9 0 亿 台湾( 中国) 快客系统t a i p e im a s sr a p i dt r a n s i ts ”t 锄 b o t 1 7 0 亿 日本 国际机场k a n s a ii n t e r n a t i o n a la i r p o r t b o t 1 5 0 亿 阿根廷 排水b u e n o sa i r e sw a t e ra n ds e w e rs e r v i c er o t 。3 0 年4 0 亿 泰国网络t e l e c o ma s i ac o m m u n i c a t i o n sn e t w o r k b t o ，2 5 年4 0 亿 中国 核电d a y ab a yn u c l e a rp o w e rp l a n tp h a s e l b o o3 7 亿 马来西亚高速公路n o r t h s o u t ht o l le x p r e s s w a y b o t 3 0 年 3 4 亿 墨西哥火电厂p e t a c a l c oc o a l f i r e dp o w e rp l a n tb o t3 0 亿 高架公路和铁路b a n g k o ke l e v a t e dr o a da n d 3 0 亿 泰国 b o t ，3 0 年 t r a n s i ts y s t e m 来源：世界银行，p r i v a t ei n f r a s t r u c t u r ep r o j e c td a t a b a s e 。其中，b o o 一建设、拥有、运营； b o ，卜建设、运营、转移；b t ( 卜建设、转移、运营；r 0 1 卜重组、运营、转移。 l o 东南人学硕i _ - - 学位论文第一二章公路供给及运营管理的理论基础 据世界银行统计：1 9 8 4 年至1 9 9 5 年9 月间，8 6 个国家对5 4 7 个基础设施项目引入了私 人投资，累计达3 5 7 0 亿美元。其中，交通行业的投资主要集中于收费公路、隧道、桥梁， 之所以集中在收费公路、隧道、桥梁，其原因就在于这些设施具有非常明显的级差效益。 从表2 一ln - - i 以看出，这个期间世界f i i j 9 大私人投资基础设施项目中，公路基础设施就占 n 4 个，资金总量占5 8 8 。 2 1 4 公路基础设施属性的可变性分析 公路基础设施虽然具有公共物品的“本质”属性，但其“表面”属性会随时间、地域、 社会经济条件、科技发展水平等多种因素的变化而发生变化，即在成为公共物品与成为 私人物品之间变换。这种可变性表现为不同条件下的公路具有不同程度的公共性和不同 的属性【1 7 1 。 ( 一) 不同等级的公路具有不同程度的公共性 首先，公路消费的非竞争性是在一定程度内的。公路消费有一个拥挤点，即所谓适 应交通量。当公路上的车流量低于适应交通量时，它的消费具有非竞争性，路上行驶的 车辆对其他车辆不产生影响。当车流量高于这个拥挤点时，公路消费就具有了竞争性， 每增加一辆车，都会影响到其他车辆的行驶质量。所以，公路消费的非竞争性是有条件 的，只有在所提供的通行能力充足的前提下，公路消费才具有完全的非竞争性。 其次，公路的非排他性随着车流量和技术等级等因素的不同而不同。从技术角度来 讲，某条公路要做到排他是完全可行的，如全封闭收费公路，就可以将不缴通行费的车辆 排除在使用者之外。然而从排他成本来讲，不是所有的公路排他都具有经济上的可行性。 例如，农村公路由于车流量小、里程长，如果实行全封闭收费，排他成本将远远高于排 他所获的收益。这样的公路不具备排他的条件，是非排他性公路。相反，对于一些车流 量较大的高等级公路，如果实行收费，其排他成本会远低于排他收益，具有经济可行性。 这类公路就具备排他的条件，是排他性公路。 由此可见，一般公路由于车流量小，实行免费通行，因而其非竞争性和非排他性很 强；而高等级公路通行能力大，且一般实行收费，既具有非竞争性，又具有明显的排他 性。所以，不同等级的公路具有不同程度的公共性。 ( 二) 不同地区的公路具有不同程度的公共性 地区不同，社会经济发展水平亦不同，因而交通需求的大小也就不同。如我国城乡 之间，东西部地区之间，社会经济发展水平相差较大，因而公路交通流量存在较大的差 异。据2 0 0 4 年统计，国道网年平均日交通量达5 5 1 5 辆日，其中东部地区9 9 3 8 辆日，中 部地区4 6 5 0 辆日，西部地区2 7 2 1 辆日。这就表明，尽管公路等级相同，但因分布的地 域不同，其承担的交通流量大小也就不同。依据经济学“私人物品”的概念，经济发达地 区的高等级公路因为交通流量大可以成为私人物品，而经济不发达地区的高等级公路可 能因为交通流量小，近于公共物品。 东南人学硕i j 学位论文第二章公路供给及运竹管理的理论基础 ( 三) 不同发展阶段的公路具有不同的属性 在社会经济发展实践中，往往会出现政府财政建设资金供给不足和社会经济对公路 交通客观需求大之问的矛盾。为了调和这种客观的供需矛盾，确保社会经济快速发展， 在向公路通行者收取通行费用具有经济和技术可行性的前提下，公路就具备了供给的排 他性，同时在一定条件下具备了消费的竞争性。此时，公路具备了成为私人物品的条件， 出现了封闭式收费公路，收费公路在一定时期内表现出私人物品属性或商品属性。 现阶段部分公路成为私人物品而不再是公共物品，其原因是政府财政资金不足，利 用社会资金所致。但是这种状况随政府财政改善会有所变化。因此，公路这种阶段性私 人物品属性为公路在特定时期的产物。 进一步分析各国的公路投资政策，会发现各不相同，这也间接证明了公路公共物品 属性的不定性，公路的属性呈现出可转化性( 即公路可能由公共物品属性向阶段性私人 物品属性转化，也可能由阶段性私人物品属性向公共物品属性转化) 。一般情况下，随 着社会经济发展，公路最终将回归其公共物品的属性。这就告诉我们，公路交通基础设 施不能固定看成是纯公共物品而忽视其所具有的私人物品属性，但也不能一味地强调目 前是私人物品而忽视其所具有的公共物品属性，简单地完全以市场经济的竞争机制来运 作。 据此，我们可以看出，不同等级的、不同地区的、不同发展阶段的的公路均具有不 同的属性，而且这些“表面”属性并不是一成不变的，是相对在一定条件下可以相互转化 的。 2 2 公路投融资分析 公路从本质上讲属于公共产品的范畴，具有很强的社会公益性。同时，公路还具有 显著的外部经济特性，不仅给直接使用者带来效益，而且对整个国民经济发展具有显著 的拉动作用，对公路沿线群体更是带来直接的巨大效益。然而要建设大量高质量的公路， 必须要有良好的公路投融资环境。 2 2 1 公路投融资体制概述 由于其显著的外部经济特性，同时，由于存在道路级差效益，目前，建设、养护和 管理公路所需资金主要有3 类渠道与筹措方法：一般税收、公路使用者税收和道路通行 费。此外，一些国家在建设公路时采用借款的方式如发行公路债券等。 世界各国的经济发展情况和国情各不相同，因此公路投融资体制的特点也不尽相 同，概括起来有以下几个方面的特点： l 、征收公路有关的税收 最初各国的公路建设资金基本上都是由中央和地方政府预算拨款解决，也有少数公 1 2 东南人学硕 = 学位论文第二章公路供给及运 ￥管理的理论基础 路经政府批准由私人投资建设和经营。随着汽车工业的迅速发展，对公路质量的要求越 来越高，公路建设资金和养护资金不足的矛盾也日益突出。为解决这一问题，一些国家 决定设立公路发展的专项基金( 有的叫特定财源) 、燃油税( 或叫汽、柴油税) 、车辆 购置附加税、公路养路费等。英国是征收然油税最早的国家，在1 9 0 9 年就有了具体的规 定，但目前税率是油价的7 9 4 ，其他工业发达国家大都仿效英国的做法征收燃油税大多 数国家采用了中央财政制，即由中央财政收取车辆税、燃油税和保险税，通过财政预算 投资于公路建设与养护。美国、澳大利亚等国家建立了公路专项基金，设立了“公路信 托基金”，成为美国公路建养主要经费来源。澳大利亚也于1 9 8 9 年建立了由汽油税和柴 油税组成的道路信托基金。 2 、普遍采用收费公路筹资制 从世界各国公路投融资渠道来看，只有美国、德国等少数经济实力雄厚的土业发达 国家采用国家( 联邦) 道路基金制，通过征收汽车燃料和重要配件税组成道路用户税， 来提供公路建设所需的绝大部分资金。其他大多数国家主要采用收费公路筹资制来筹集 资金，通过发行公路公司债券( 包括国家承兑债券、国家全部或部分担保债券和国家不 担保债券) 和股票( 包括国家股、公司股和社会、团体股) 等方式筹集公路建设所需资 金，在公路通车后用收取的车辆通行费来偿还。以日本、法国、意大利为代表的国家主 要通过发行债券和贷款建设公路，然后对建成的公路收取通行费来偿还贷款的本金和利 息利用收费筹集资金可以保证公路建设的良性循环，能够不受国家预算的约束去实现 建设目标。 收费公路和不收费公路的资金来源实质上都是民间资金。不收费公路的资金来源是 国家征收的汽油税、柴油税、车辆税，其渠道是民间资金。收费公路资金来源是由独立 于政府部门之外的实体通过借贷或自筹资金修建，然后向民间的过路者收取费用，其渠 道也是民间资金。 3 、 广泛建立专门的全国性公路建设经营企业实体 公路网的建设是长期而艰巨的国家重大工程和战略任务。近年来，各国都倾向于建 立专门的全国性公路建设经营企业实体来承担这项任务。这种公路建设企业( 公司) 包 括国有企业联合会、享受国家某种经营风险补贴的特许民营企业和特殊法人，如西班牙、 法国的公路特许公司和日本的公路公团等。尽管各国的公路企业在所有制性质、组织结 构和运作方式等方面有所不同，但一般都有下述几个共同特点：一是企业与政府机构间 产权关系明晰，不是附属关系，政府不直接干预纯属企业的内部事务：- - 是充分享有国 家法律给予一般法人企业( 公司) 的各项权力；三是拥有政府给予的某些特权，如企业 对国家公路或城市、地方公路拥有唯一的建设、经营权，可免交公司所得税等：四是必 须严格按照国家公路网计划规定的路线、工程项目和技术等级标准等进行建设；五是企 业的工程计划、财务预算、资金供应计划和通行费收取费率的确定要接受政府的监督， 或由政府批准；六是由于公路建设投资巨大、投资回收期长、投资利率低，因此公路特 东南人学硕上学位论文第二奄公路供给及运 管理的理论綦础 许公司一般都是国营或半国营性质的企业，纯