（财政学专业论文）我国公共财政框架下的财政监督问题研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 财政监督是财政管理工作的重要组成部分，随着我国近几年来财政收支的大 幅增长，财政监督对保证国家财政的健康发展意义尤为重大，也是国家与全社会 所关注的一个突出问题。本文是在我国建设中国特色社会主义市场经济，构建 公共财政新的背景下研究财政监督的理论与实务，这与当前形势发展的需要是紧 密相连的。 论文以当代市场经济和公共财政学的基本理论为指导，结合中国的实际，借 鉴国际经验，从理论与实证的结合上，从几个不同的层面，对我国公共财政框架 下的财政监督问题进行了较为全面、深入、系统地分析与论证。论文第一章绪论， 阐述了本文的选题、研究方法、研究的基础和创新之处及结构安排：第二章对财 政监督进行了较为深入系统的理论分析，阐述了财政监督的范围、目标、构成要 素和主要形式，并探讨了财政监督制度安排的理论依据；第三章阐述了财政监督 主体及其之间的内在关系，论述了不同监督主体实施的财政监督既互相区别，又 互相联系、相互配合和补充的关系。第四章论述了新中国财政监督制度的历史变 迁，阐明了新中国各个不同历史时期财政监督的内容与特征。第五章分析了我国 财政监督现阶段存在的主要问题，并分析了成因。第六章介绍了发达国家在财政 监督方面的一些做法与经验，分析总结了这些经验对我国财政监督所具有的借鉴 意义；第七章针对我国目前在财政监督方面存在的突出问题，提出了一些较为切 实可行的加强财政监督的思路与对策，以期能够在更好的发挥公共财政框架下财 政监督的作用问题，推动我国的财政监督工作的健康发展有所补益。本文的主要 创新之处是，一是结合我国建设有中国特色的社会主义市场经济的新形势，对公 共财政框架下财政监督所涵盖的内容做了一些充实与界定。二是比较系统地研究 了财政监督主体及主体的定位和相互关系。三是指出了财政内部监督存在问题， 并提出了解决财政自身监督的一些方法。四是就如何解决我国预算透明度不高， 更好的发挥财政监督作用，制约腐败，提出了一些较为切实可行的思路与对策。 关键词：财政监督存在问题解决对策 南万胛 j 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ef i s c a ls u p e r v i s i o ni st h ei m p o r t a n tp a r to ft h ef i n a n c em a n a g e m e n t i nr e c e n t y e a r s ，w i t hg r e a ti n c r e a s i n go fo u rc o u n t r y sf i n a n c ei n c o m ea n de x p e n d i t u r e ，t h e f i s c a ls u p e r v i s i o ni s e s p e c i a l l ys i g n i f i c a n tt oe n s u r et h es t a t ef i n a n c e sh e a l t h y d e v e l o p m e n t ，a n di sa l s oap r o m i n e n tq u e s t i o nw h i c ht h ec o u n t r ya n dt h ee n t i r e s o c i e t yp a ya t t e n t i o nt o t h i sp a p e ri st os t u d yt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o no ft h et h e o r y a n dp r a c t i c eo ft h ep r o b l e mi nt h eb a c k g r o u n db u i l d i n gc h i n a ss o c i a l i s tm 剐d 【e t e c o n o m yw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c sa n d an e wp u b l i cf i n a n c e t h i si sl i n k e dt o c u r r e n ts i t u a t i o n sd e v e l o p m e n tc l o s e l y t h ep a p e rt h a tt a k e st h ep r e s e n ta g em a r k e te c o n o m ya n dt h ep u b l i cf i n a n c e s e l e m e n t a r yt h e o r y 嬲t h ei n s t r u c t i o n , l i n k st oc h i n a sr e a l i t y , l e a r nf r o mt h e i n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e ，f r o mt h ec o m b i n a t i o no ft h e o r ya n de v i d e n c eu n i o n , f r o m s e v e r a ld i f f e r e n ts t r a t i f i c a t i o np l a n e s ，m o r ec o m p r e h e n s i v e ，t h o r o u g h , s y s t e m a t i c a l l y a n a l y s i s e sa n da r g u m e n t so u rc o u n t r yp u b l i cf i n a n c ef r a m e sf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n q u e s t i o n f i r s t ，i nt h ep a r ti , t h ep a p e re x p o u n d so nt h et o p i co ft h i sa r t i c l es e l e c t e d , r e s e a r c hm e t h o d s ，r e s e a r c hb a s i sa n dc r e a t i v i t i e so ft h e s t u d ya n ds t r u c t u r a l a r r a n g e m e n to ft h i sp a p e r i np a r ti i ，t h ep a p e rh a sc a r r i e do nt h e o r e t i c a la n a l y s i st o t h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nm o r et h o r o u g ha n ds y s t e m a t i c a l l y , e l a b o r a t e df i n a n c i a l s u p e r v i s i o n ss c o p e ，t h eg o a l ，t h ei n t e g r a n tp a r ta n dt h em a i nf o r m ，a n dh a sd i s c u s s e d t h e o r yb a s i sw h i c ht h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t s i np a r th i ，t h e p a p e re x p o u n d st h es u b j e c t so ff i s c a ls u p e r v i s i o na n d 也e i ri n h e r e n tr e l a t i o n ，a n d d i s c u s s e st h er e l a t i o nt h a tt h ef i s c a l s u p e r v i s i o na m o n gt h ed i f f e r e n t ss u b j e c t sc a r r y o u t n o to n l yd i s t i n g u i s he a c ho t h e r , b u ta l s oc o n t a c ta n dc o o r d i n a t ew i t ha n d c o m p l e m e n tm u t u a l l y i np a r ti v ，t h ep a p e rd i s c u s s e st h eh i s t o r yc h a n g e o ft h en e w c h i n e s ef i s c a l s u p e r v i s i o ns y s t e m ，h a se x p o u n d e dt h en e wc h i n af i n a n c i a l s u p e r v i s i o n sc o n t e n ta n dt h ec h a r a c t e r i s t i ci ne a c hd i f f e r e n th i s t o r i c a lp e r i o d i n p a r tv ，t h ep a p e ra n a l y s e st h ep r i m a lp r o b l e m st h a to u rc o u n t r ye x i s t si nf i s c a l s u p e r v i s i o n , a n da n a l y s e st h e i ro r i g i n i np r a tv i ，t h ep a p e ri n t r o d u c e ss o m em e t h o d s a n de x p e r i e n c e so ft h ed e v e l o p e dc o u n t r i e si n t h ef i e l do ff i s c a ls u p e r v i s i o n ， 2 山东大学硕士学位论文 a n a l y s e sa n d s u m m a r i e st h e s ee x p e r i e n c e sp o s s e s st h er e f e r e n c es i g n i f i c a n c et oo u r c o u n t r yf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n i np a r t ，t h ep a p e rb r i n go u ts o m ep r a c t i c a lm o r e a n df e 蠲i b km e n t a l i t ya n dc o u n t e r n l e a s u r e st os t r e n g t h e nf i s c a ls u p e r v i s i o nf o rt h e p r o m i n e n tq u e s t i o n st h a to u rc o u n t r yf i s c a ls u p e r v i s i o ne x i s t s ，e x p e c t i n gt ob eo f s o m eh e l pi nb e t t e rd i s p l a i n gf i s c a ls u p e r v i s i o n sf u n c t i o nu n d e rt h ep u b l i cf i n a n c e f l a m ea n dp r o m o t i n go u rc o u n t r y sf i s c a ls u p e r v i s i o nw o r kh e a l t h yd e v e l o p m e n t a s t h ef o l l o w i n ga r et h ec r e a t i v e so ft h ep a p e r f i r s t ，t h ep a p e rg i v e st h es o m ee n r i c h m e n t a n dd e f i n i t i o nt ot h ec o n t e n to ff i s c a l s u p e r v i s i o n i n p u b l i c f i n a n c e f r a m e w o r k ，c o m b i n a t i n gt h en e ws i t u a t i o nt ob u i l d i n g c h i n a ss o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y 、) l r i m c h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c s s e c o n d ，t h ep a p e rs t u d i e dt h es u b j e c t s p o s i t i o n i n go ff i s c a ls u p e r v i s i o ns y s t e m a t i c a l l ya n dt h et h e i rm u t u a lr e l a t i o n s t h i r d , t h ep a p e rp o i n t so u tp r o b l e m so ft h ei n t e r n a ls u p e r v i s i o no ff i n a n c i a la n dp u t f o r w a r dan u m b e ro fs o l u t i o nw a y s f o u r t h , t h ep a p e rb r i n gf o r w a r ds o m e c o m p a r a t i v e l yp r a c t i c a lt h o u g h ta n dc o u n t e r m e a s u r e so nh o wt or e s o l v eo u r c o u n t r yb u d g e tt r a n s p a r e n c y sn oh i g h l y ，b e t t e rb r i n gf i s c a ls u p e r v i s i o nt op l a yar o l e ， r e s t r i c ts e p s i sm o r ew e l l k e yw o r d s ：f i s c a ls u p e r v i s i o n ；e x i s t i n gp r o b l e m s ；r e s o l v i n gc o u n t e r m e a s u r e s 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明 的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 玉；益互簿 e l 期：五丝：z 2 ： 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和 电子版，允许论文被查阅和借阅：本人授权山东大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：纽i 导师签名：墼日 期：立型弛 山东大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 本文的选题 财政监督是财政分配活动过程中的固有功能，是保证实现财政基本职能的重 要手段，体现了财政管理的基本属性，是财政管理的重要组成部分。经济越发展， 监督就越重要。我国政府历来十分重视财政监督工作。改革开放以来，尤其是近 几年，随着我国公共财政框架的逐步建立和完善，财政监督工作紧紧围绕经济发 展大局和财政中心任务，在推动财政改革、加强财政管理、维护财经秩序、严肃 财经纪律、保降财政政策实施等方面发挥了积极作用，取得了显著成效，也积累 了丰富的实践经验。财政监督正逐步走上一条规范化、制度化和科学化的发展道 路。 我国正处在建设中国特色社会主义的伟大实践中，社会经济生活发生了深刻 的变化，计划经济体制向市场经济体制转轨、实行依法治国，建设法治国家和转 变政府职能为基本目标的政治体制改革正逐步推进，特别是社会主义市场经济条 件下公共财政框架的建立和完善，使现行的财政监督所面临的基本制度环境发生 了重大改变。如何适应变化了的制度环境，与社会主义市场经济体制和民主政治 要求相符合，在公共财政框架下搞好财政监督，是理论界、政策制定者以及业务 部门都非常关注的重大现实问题。事实上，随着社会主义市场经济下的公共财政 框架的确立，我国财政监督的发展己经进入了一个新的历史时期。人民代表大会 对财政监督从过去单纯审议政府预算报告到目前审议部门预算内容，开始向实质 性监督迈进；审计监督越来越受到重视，逐步由以国有企业财务审计为主向以财 政审计为重点转变，特别是近几年财政审计报告所披露的问题越来越深刻，财政 管理的许多深层次问题通过财政审计浮出水面；财政部门监督也从过去侧重进行 事后检查，到开始建立事前审核、事中监控和事后检查相结合的财政监督新模式； 其他财政监督形式如税务监督、社会中介机构监督和舆论监督也发挥出越来越重 要的作用，初步构建起社会主义市场经济公共财政框架下新的财政监督体系。 我国财政监督还处在较软弱状态，权威性、及时性、有效性、监督效率和效 益都不高，这与社会主义市场经济体制特别是建立公共财政体系客观要求相比， 无论在广度还是深度上都存在不小差距。在从计划经济到市场经济转变的过程 中，我国的经济结构和经济运行方式都发生了很大的变化，因而对于国民经济监 4 山东大学硕士学位论文 督管理，尤其是对财政资金运行的监督管理方式也应该发生相应的变化。在计划 经济时期，“重分配 、“轻管理的财政管理思想在当前的经济体制下己经出 现很多的弊端。面对世界经济一体化的进程，财政监督在提高我国财政资金使用 的安全性和效率方面，便成为防范经济风险以及维护我国经济安全等方面将发挥 重要的作用。 在公共财政框架下，纳税人向政府交纳了一定税收后，政府就必须按公意、 公益原则，以公共价值作为行为基础，真正把公众的需要放在首位，而不属于公 共需要的开支都不应由公众纳税来负担。要确保公共财政健康运行，既有赖于构 建一整套民主化、科学化的收支决策机制和则政资金运行机制，也有赖于建立起 一套强有力的监督机制。因为作为实现财政管理日标的重要保障性措施，财政监 督在国民经济运行中起到无法替代的作用。在传统的建设型财政框架下形成的财 政监督已经不能适应公共财政框架的要求了。我国目前财政分配秩序导致财政效 率低下，其中一个重要原因就是财政监督未能顺应经济基础的变化对财政工作形 成有效的监督。审计署长最近几年向全国人大常委会所做的审计工作报告每次都 在全国引起广泛关注，审计“清单 上，舆论矛头直指那些挪用、侵吞、浪费老 百姓血汗钱的违法者和违规者。发生这么多严重问题，足见我国现行财政体制存 在诸多不完善之处。财政监督的实质与核心就是对政府公共财力进行约束与规 范。 本文采取的研究方法是以马列主义理论为指导，结合宏观经济学、新制度经 济学和现代财经理论的研究成果，运用规范分析与实证分析相结合，理论与实践 相结合的方法，对财政监督理论以及我国当前的财政监督实践进行了研究，使研 究工作具有科学性和实用性。 1 2 研究的基础 我国的不少学者和财政、审计、税务等相关部门的工作者对财政监督的理论 和实践问题进行了广泛而深入的研究，这为进一步研究财政监督的理论和实践问 题打下了坚实的基础。关于财政监督的国外资料主要是2 0 世纪5 0 年代初期翻译 的前苏联、罗马尼亚等国家的财政监督做法和经验；国内对于财政监督理论的研 究，比较早的是段景泉、欧阳卫红、王毅编著的财政监督学概论( 武汉大学 出版社，1 9 9 2 ) 和顾超滨主编的财政监督概论( 东北财经大学出版社，1 9 9 6 ) ， 5 山东大学硕十学位论文 由于近几年来我国经济体制改革尤其是财政体制改革的发展，使得书中对财政监 督的有些提法与现实实践的需要有了一定程度的滞后；另一本值得借鉴的是李武 好、韩精诚、刘红艺等著的公共财政框架中的财政监督( 经济出版社，2 0 0 2 ) ， 该书对于公共财政框架下的财政监督问题进行了尝试性的研究，并且对于内部监 督的重要性研究，进行了初步的理论性尝试。但是对于财政监督的工作方法和技 术问题，还没有能够从实际工作需要出发，提出切实可行的、可操作性强的建议。 此外，财政部财政监督司编写的国外财政监督情况考察报告( 中国财政经济 出版社，1 9 9 9 ) ，对于了解国外财政监督状况具有一定的指导意义。但是其中许多 具有指导性的做法应该结合中国实际灵活应用。针对我国财政改革实践中财政监 督方面出现的难点和热点问题，国内许多专家学者近几年进行了专题研究，财政 部也组织多个考察组赴国外考察，其研究成果及考察报告大都从某一方面或问题 出发来谈论财政监督的做法或财政监督的作用，对本论文的研究有一定的参照和 启发作用。张馨在论财政监督( 财政与税务2 0 0 3 6 ) 中针对我国国情形 成与市场经济相适应的公共财政监督制度，认为目前我国财政监督模式的改革， 应立足于财政的内部监督，同时将重心放在财政的外部监督上，全力推进财政法 制化建设。高伟明在适应公共财政框架促进财政监督向管理型转型( 财政 研究2 0 0 3 1 0 ) 指出管理型监督是公共财政框架下的监督模式。另外，大量有关 财政监督问题的研究散见于各类报刊杂志。 1 3 框架结构与主要内容 论文全篇共分为七章。第一章绪论，阐述了研究财政监督问题的迫切性和 重要性，财政监督还处在较软弱状态，权威性、及时性、有效性、监督效率和效 益都不高，亟需改进和完善；介绍了前人在这方面的研究成果；论文的结构安排 和主要内容。 第二章主要是对公共财政框架下的财政监督做了系统的理论分析。首先是公 共财政的内涵，介绍了何为公共财政，有哪些特征；其次，阐述了财政监督的概 念，揭示了财政监督的本质属性，对财政监督进行了理论分析，阐述了财政监督 存在的必要性；第三，阐述了财政监督的范围；第四，论述了财政监督的目的； 第五，阐述了财政监督的构成要素；第六，介绍了财政监督的主要形式。、 6 山东大学硕士学位论文 第三章主要研究财政监督主体及其之间的内在关系。首先，明确了我国的财 政监督是由多个具有法定财政监督权的监督主体共同实施的，包括人民代表大会 监督( 以下简称人大监督) 、审计监督、财政部门监督、税务部门监督等等，各不 同监督主体实施的财政监督既相互区别，又相互联系、相互配合和补充，共同组 成我国的财政监督体系。其次，对不同监督主体的财政监督作用和定位进行了分 析。第三，论述了监督主体之间的内在关系。 第四章是对新中国财政监督制度发展演变的概述。根据我国财政监督的发展 变化及在实践中对国民经济所产生的重大影响，将1 9 4 9 年2 0 0 7 年这近6 0 年划分为以下四个阶段：2 0 世纪5 0 年代的财政监督；2 0 世纪6 0 年代的财政监 督；2 0 世纪8 0 年代至9 0 年代的财政监督；1 9 9 8 年至今的财政监督。 第五章的内容是指出了目前我国财政监督存在的主要问题。着重论述了我国 目前对财政监督的认识滞后、财政监督的广度还不够、财政监督偏重微观监督j 忽视宏观监督、财政的内部监督较弱、财政监督的法制建设亟需加强、财政预 算的透明度不高等6 个方面的问题。 第六章介绍了西方国家在财政监督的国际经验及其借鉴意义，本着“它山之 石，可以攻玉 的精神，详细阐述了美国、法国、日本等西方市场经济发达国家 在财政监督方面的成熟做法，为完善我国的财政监督加以借鉴。 第七章针对我国目前财政监督存在的问题，提出了加强财政监督的对策，即 建立健全财政监督法规体系、进一步完善财政监督管理机制、建立完善的预算 监督体系、要发挥权力机关的财政监督职能、强化财政内部监督、建立健全严格 执法机制。 7 山东大学硕士学位论文 第二章公共财政框架下的财政监督理论分析 2 1 公共财政的内涵及与财政监督的内在关系 2 1 1 公共财政的内涵 公共财政，是指在市场经济条件下，政府提供公共产品或服务的分配活动或 分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场 经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。 ( 1 ) 政府是分配主体。政府作为分配主体，使得公共财政与其他类型的财政 一样，都是政府的分配行为，进行的都是财政分配活动。然而，公共财政又不同 于自然经济时期的家计财政，也不同于计划经济下的国家财政，它是仅以政权组 织身份，而不是处于或兼由生产资料所有者身份的政府分配行为。 ( 2 ) 满足社会公共需要是分配的目的。公共财政是立足于市场经济，针对作 为市场活动主体的企业和个人而言的“公共 活动。由于公共服务只能政府来提 供，所以保证各类通过市场机制难以有效解决的社会公共需要的财力、满足社会 公共需要，就成为公共财政的基本目的。 ( 3 ) 公共财政同样是财政性的资源配置。公共财政是凭借政治权力而非市场 性的渠道进行分配的，具有强制性，又具有补偿性。一方面，政府是公共财政的 分配主体。政府作为政权的组织者，本身不具备创造物质财富的能力。这样，政 府为市场提供公共产品所需的财力，就需通过向企业和个人课征税收获得，而企 业和个人作为公共产品的享受者，必须向作为公共产品提供者的政府缴纳税收。 另一方面，公共财政的这种强制性是与利益相一致的，是为了向企业和个人提供 必不可少的公共产品而征税的。 ( 4 ) 分配对象主要是一部分社会产品。公共财政分配对象主要是一部分社会 产品，即主要是社会产品价值构成中的m 和v 。 公共财政的基本特征是： ( 1 ) 公共性。是指公共财政着眼于满足社会公共需要，而不属于或不能纳入 社会公共需要领域的事项，财政就不必介入。公共的具体化则体现了财政服务职 能对社会全体成员的整体覆盖性，体现了财税调节分配的公平性，体现了社会全 体成员监督透明的公开性。 山东大学硕士学位论文 ( 2 ) 非盈利性。是指公共财政职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为 市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。为此，财政收入的渠道，要建 立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上，财政支出的安排，要始终以满足 社会公共需要为宗旨。政府的财政收支行为，不应也不能带有盈利色彩。经济主 体开展市场活动直接追求的是利润目标，而公共财政弥补市场失灵时追求的不能 是市场收益，而只能是以社会的共同利益为目标，从而决定了公共财政进行的只 能是非盈利性活动。只有当市场和资本依靠自身的力量，从根木上否定了政府追 逐市场盈利的可能性时，政府职能才能从根本上转变，政府官员就只能通过为市 场提供公共产品来实现自己的存在与价值，只能以满足社会公共需要为目的来衡 量其政绩。 ( 3 ) 法治性。是指公共财政收支行为的规范化和法制化。公共财政既然是以 提供公共产品满足社会公共需要为目的，它便与社会公众切身利益相联。社会公 众由此对公共财政的运作便萌发了强烈的监督意识，从而要求并决定着公共财政 收支行为规范性和法制化。无论哪一种形式的公共收入，都必须先立法后征收。 无论哪一种项目的公共支出，都必须依据既有的制度安排，不允许有不受监督、 游离于公共预算之外的公共收支。 ? 公共财政的突出特征在于应尽力保证国家和社会公共事业发展的需要。就是 社会公众的财政，政府是代表社会公众的利益，凭借社会公众赋予的权力，为社 会公众理财。作为社会公众的代表人和公共产品的提供者，政府运用财政资金应 该注重对社会公众利益的满足。 2 1 2 公共财政与财政监督的内在关系 ( 1 ) 财政监督是保障公共财政职能全面实现的基本条件。财政的职能一般包 括资源配置、收入分配、稳定经济发展等几项职能。而财政监督是保障财政职能 顺利实现的基本条件和基本保证。没有财政监督的分配必然是无序的分配；离开 财政监督，资源配置将会偏离正确的方向；没有财政监督，财政的各项政策就很 难得到贯彻落实，稳定经济发展只能成为一句空话。因此，如果不能有效发挥财 政监督的作用，财政的职能就难以得到顺利实现，财政管理就难以加强，建立公 共财政体制也将失去保障。 ( 2 ) 财政监督是新时期公共财政建设的客观要求。随着社会主义市场经济 9 山东大学硕：卜学位论文 体制的不断完善，财政监督发挥着越来越重要的作用。实践证明，经济越发展， 监督越要加强，财政工作更是如此，凡是财政监督工作抓得好的地方，社会经济 等各方面事业必定兴旺发达，财政部门的威信也比较高；反之，凡是放松财政监 督的地方，财政改革与发展必然受到影响。在新的历史时期，财政部门职能转变 的重点就是要加强宏观调控和强化财政监督，从而逐步建立起适合我国国情的公 共财政体制基本框架。 ( 3 ) 财政监督是推进公共财政建设，确保经济良性发展和整顿财经秩序的 现实需要。当前我国经济运行的质量和效益正在日益提高，但是财政预算的编制 和执行的随意性较大、透明度不高，预算资金拨付的环节众多，各部门、各单位 私自采购、暗箱操作现象依然存在；财经纪律松弛、会计信息失真、税收流失、 财政资金使用效益低下的状况仍未得到根本好转，会计基础工作薄弱、私设“小 金库”、账外账、挥霍浪费国家资财等违法违纪行为时有发生，社会审计机构执 业质量参差不齐，无序竞争的状况十分突出，所有这些问题，严重影响了财税政 策的贯彻落实，弱化和滞后了政府的宏观调控职能，阻碍了财政的改革与发展和 公共财政体制的建立，不利于形成良好的经济发展环境和国民经济运行质量的提 高。因此，加大财政监督检查力度，严肃查处各种违反财经法纪的行为，为社会 经济的发展创造良好的财税环境，这是各级财政监督部门适应市场经济法制化要 求，服务经济发展和推进公共财政框架建立的实际需要。 2 2 财政监督的理论分析 2 2 1 关于财政监督涵义的理论界定 把握财政监督的概念，是研究财政监督问题的前提。什么是财政监督? 它的 基本内涵是：财政监督是具有财政监督权的主体，根据财政活动客观职能的要求， 依照法定的权限和程序，对财政资金运动及其所体现的经济关系的监察和督促。 它具有以下属性： ( 1 ) 财政监督是一种国家凭借其权力所进行的监督。这是由财政同国家政权 的本质联系所决定的。财政分配的过程，是以国家整个行政权力所制定的法令、 制度为依据进行的。凡与财政发生分配关系的部门、企业、单位，不问其所有制 的性质如何，也不问其所在地是城市还是乡镇，都要接受监督部门带强制性的监 督。 1 0 山东大学硕士学位论文 ( 2 ) 财政监督是一种寓于财政分配之中的监督。财政是国家为实现其职能， 并以其为主体而对社会产品或国民收入( 或6 d p ) 的一种分配。所以，分配是财 政的基本职能。财政监督是从财政分配中派生出来的，没有财政分配，财政监督 就无法进行和表现。在实际工作中，国家把对筹集、供应和使用资金实行监督的 职责赋予财政部门，因此，财政监督不同于其他形式的监督的重要特点，在于是 组织社会产品或国民收入( 或g d p ) 分配过程中的监督，是财政业务活动中的监 督，进而对国民经济实行全面监督。 ( 3 ) 财政监督是一种货币监督。财政必须借助货币价值形式实现它的分配 活动，同时，由于相同的原因，国民经济各部门、各企业、各单位的经济活动必 然伴随着资金运动。国家根据有关部门、企业和单位对资金的依存关系，通过财 务收支活动，对有关方面实行货币监督。 财政监督是整个国家经济监督体系的重要组成部分，也是保证财政工作顺利 实施的重要环节。它是对财政资金的运动过程及其效果所进行的专门监控，是为 实现财政管理目标而建立的一种约束财政主体行为的机制。财政监督体现管理的 本质属性，它寓于财政管理活动中，与财政资金运动同步进行，其主要功能就是 及时发现和纠正预算执行中的偏差，确保财政分配的科学、正确和有效。由此可 以说明，财政监督在国家财政管理和国家经济监督中，具有不可替代的作用。财 政监督一方面需要进行外部监督，另一方面还需加强内部监督，二者同等重要， 不可偏废。所谓外部监督就是财政监督部门依照国家有关法律法规对国家有关部 门、机关、企事业单位及其它组织涉及财政收支事项及其它相关事项进行的审查、 稽核与监督核查活动。而内部监督则是财政部门依法对自身理财行为及分配程序 合规性的监控。在公共财政框架下，这都应属于财政监督的范畴。 2 2 2 财政监督的经济学分析 ( 1 ) 寻租理论。2 0 世纪5 0 _ 一6 0 年代，针对垄断的福利成本问题，1 9 6 7 年 经济学家戈登图洛克( 6 0 r d o nt u l l o c k ) 在其所写的论文关于税、垄断和偷窃 的福利成本中首先提出了寻租理论。租金是一个经济学概念，但随着理论研 究的发展，其内涵和外延不断扩大。最早，租金就是地租。后来泛指一切稀缺的 生产要素所带来的超额收入。现代研究发现，政府的政策干预和行政管制，如进 吨e 寿龙寻租理论 山东大学硕十学位论文 口配额、生产许可证发放、价格管制，乃至特定行业的特殊管制包括对从业人员 数量的限制等等，都可以造成人为的稀缺，从而也会形成超额收入。因此，现在 使用的租金概念就进一步扩大到包括公共权力对经济活动干预或管制所形成的 超额收益。 既然政府政策干预和行政管制能够创造租金，自然就会有人要进行寻求这种 干预和管制从而获取租金的活动。这被简称为寻租。寻租是一种非生产性的活动， 从对整个社会福利的贡献来说是一种非合意的行为，其造成了资源的浪费。租金 无处不在，哪里有特权哪里就存在租金，哪里有信息不对称和流动性不对称阻碍 资源流动，哪里就存在租金。有权力就可能出现腐败，财政管理过程资金的分配、 行政事项的审批、收入的征收管理等都可能产生寻租行为。 ( 2 ) 委托一一代理理论 根据公共财政理论，公众对公共品的需要决定了国家的存在，国家的存在是 通过国家职能的执行得以体现，而国家的职能又是由各级政府组织来承担的，它 具体包括了财政管理等行政、立法、司法职能。因此，政府实质上就是国家或社 会的代理机构。而政府由人民选举产生，接受人民委托，代理人民执行公共事务， 承担公共受托责任，亦即提供公共品，而人民向政府纳税，这样在人民与政府之 间及政府组织内部间便构成了委托代理关系。在经济的“效用最大化刀和“机 会主义行为假设下，代理人与委托人的目标函数不一致，加上存在不确定性和 信息不对称，因而便产生了代理人问题，即“逆向选择( 隐蔽信息) 和“道德风 险”( 隐藏行动) 。圆解决代理人问题的基本思路：一是设计激励机制：二是建立监 督机制。 由于政府组织属于公共部门，利益激励作用有限，容易出现官员损害社会公 共利益的现象。因为公共决策的策划者与执行者都是具有自身利益和个人偏好的 人，他们与其他的市场主体一样具有“经济人”的行为特征，于是行政机关及其 官员在追求自身利益最大化思想的驱动下，就可能出现偏离甚至违背委托人目标 的行为。只有建立一套健全的政府公共权力控制、约束、监督系统，运用严格和 完善的财政经济内、外监督机制，最大限度地缓解委托人与代理人的信息不对称 关系，才有利于将在公共决策过程中“经济人追求个人利益、地方利益和部门 口文昕委托代理理论及其现实 1 2 山东大学硕士学位论文 利益行为造成的损失与危害降低或限制在最低的程度，从而实现公共财政支出效 果的最大化。 2 2 3 财政监督的范围 财政监督是对整个国民经济活动中财政资金的筹集、分配行为的全面监督， 应该涵盖财政收支活动的全过程，其监督对象不仅包括财政部门自身，还包括财 政部门以外属于财政分配范围的部门和单位，不仅对国民经济各部门、各单位进 行监督，而且还参与社会再生产各个环节的监督。从宏观性来看，财政监督寓于 财政管理，但又高于财政管理，应该具备对财政运行全过程预警、监测、分析、 矫正的功能，它具有一定的超脱性，因而能更公正的履行职能。具体而言，财政 监督应该涵盖以下内容： ( 1 ) 财政预算监督。财政预算监督就是对各级政府、各部门、各单位的预算 编制、预算执行、预算调整以及决算等活动的合法性和有效性实施的监督。预算 是财政的核心环节，是国家管理社会经济事务、实施宏观调控的重要手段之一， 在国家的政治经济生活中具有十分重要的作用。预算一经人代会批准，就具有法 律效力，而预算目标能否得到实现，在很大程度上取决于监督机制是否健全，监 督手段是否有力。因此，预算监督对于加强预算管理，搞好整个财政工作具有十 分重要的作用。预算监督主要包括对预算编制的监督、对预算执行的监督、对预 算调整的监督以及对决算的监督。 ( 2 ) 财政收入的监督。首先是对财政收入的主要来源一税收收入的监督，财 政应对税收申报、缴纳、征收、稽查、入库各环节以及收入真实性进行监督，确 保税收收入不流失和收入的真实性，形成财政、税务、国库相互制衡机制。其次， 财政收入的另一个来源是各种规费、预算外收入和制度外收入。财政应结合税费 改革，逐步归并非税性收入项目，并将其纳入法制化轨道，加强对收费项目全过 程监督，防止“三乱刀现象，以维护正常的分配秩序。 ( 3 ) 财政支出的监督。主要是保障财政资金分配使用的科学性和有效性，保 证政府公共支出的需要，充分发挥财政资金的使用效益，一是参与预算编制的前 期审核；二是财政资金的拨付使用过程的监督；三是专项资金的检查；四是开展 效益性监督。 1 3 山东大学硕士学位论文 ( 4 ) 对国有资产管理的监督。首先包括对国有企业财务行为的监督。财政一 方面要通过规范和监督国有企业的财务活动服务于企业，另一方面要维护国家的 所有者权益，在实现国有资产保值增值的基础上，执行各时期国家对国有企业的 收益分配规定和实现国有资产的保全。同时还要利用财务、会计法律法规，加大 对企业会计信息质量监督检查，对违法行为严肃查处，并督促整改，促进企业财 务状况的好转。 ( 5 ) 会计监督。主要是财政机关依照会计法、注册会计师法及国家 有关财务会计法规对行政事业单位和企业的各项财务会计活动的合法性、真实性 以及对经济鉴证类社会中介机构执业质量的监督。 2 2 4 财政监督的目的 ( 1 ) 保证财政职能的实现 财政职能一般包括资源配置、收入分配、经济稳定和发展几项职能。从促进 财政职能实现的角度讲，财政监督的作用非常重要，通过财政监督工作的深入开 展可以促进各业务部门在经济工作中更好地贯彻执行国家的有关方针政策，因而 必然有利于财政职能的实现。而这种监督远远超出了对于具体的财政收支活动监 督的意义和作用。这种财政监督机制主要是从评价财政政策的效果出发的，是为 了促进社会经济综合效益的提高，因此需要将其有效性作为研究财政监督问题的 一个发展方向。 ( 2 ) 促进市场经济的正常运行 财政监督是保证市场主体平等竞争的最重要外部环境之一。因为通过财政监 督，有利于引导市场主体之间的自由和公平的竞争，促使等价交换、平等竞争在 体制公平、政策公平、制度公平中得到有效的贯彻。市场经济从一定意义上讲是 法制经济，客观上市场经济必须在健全的法律保护和约束下按照一定的规则运 作。然而由于我国的市场经济尚处于发育和完善中，法律法规尚不健全规范，各 市场主体行为还带有种种的盲目性和随意性，经济的无序状况在一定范围内还严 重存在。因此，要保证市场经济的有序运行，必须建立健全各项财政法规制度， 依法实施财政监督，促进财政法规制度的有效实施。 ( 3 ) 提高财政资金的使用效率。 雪顾超滨财政监督概论 1 4 山东大学硕士学位论文 通过强化财政监督，使财政资金能够更加迅速、及时的到位，不至于被截留、 挪用，从而保证财政资金的使用效率。在审计部门对财政资金的审计中，经常发 现存在着大量财政资金沉淀，不能及时拨付到位的现象，有的甚至还被截留挪用， 严重影响了资金的使用效率。通过加强财政监督，可以有效减少此类问题的发生。 ( 4 ) 财政监督的直接目的是发现和预防问题的发生，保证财政资金运作的健 康发展 实施财政监督检查的主要成果体现为发现并处理纠正违纪问题和偏差，但 财政监督的主要作用不应该局限于发现和确认偏差以及己经存在的问题，而应该 是预防和阻止问题的发生。发现和确认偏差与舞弊行为，当然是财政监督直接的 目的之一，但不是唯一的直接目的。这是因为，财政监督如果失去监督的依据， 它不仅不能防止偏差和舞弊行为的发生，而且只有到最后才能发现和确认那些被 忽视的偏差和舞弊行为。财政监督的依据一是国家的法律法规，其次就是各业务 单位制定的规章制度与操作流程。因而从这一角度来说，制度规范和约束是非常 重要的。在公共财政框架下，随着财政监督工作的逐步推进，工作的重点应不断 地向预防问题发生的方面转移。将预防的重点放在财政监督活动的整体上，预防 便成了财政监督的最直接的目的。因为任何发现偏差或损失的活动不能局限也不 能停止在发现阶段，应该继续深入剖析直到找出解决问题的办法，防止被证实的 消极现象再次发生。但是，这丝毫也不会影响发现、揭露和处罚在财政收支活动 中产生的偏差和错误。因为只有发现和确认了现行制度下可能产生和存在的问题 和偏差，才能针对存在的问题和偏差，研究切实可行的措施防止同类问题和偏差 的再发生，预防才能更为有效。如果消灭和预防措施跟不上，那么这些问题和行 为还会继续保留在被检查的单位。 2 2 5 财政监督的构成要素 财政监督的构成要素通常包括监督主体、监督客体、监督内容和监督依据四 个方面。 一 财政监督主体有狭义和广义之分。狭义的财政监督主体是指国家各级财政部 门，包括财