（财政学专业论文）中国城乡基本公共服务均等化研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 随着经济的不断发展和社会的日益进步，城乡之间巨大的公共服务差距 越来越引起社会公众的关注和不满。公众对于缩小城乡差距，尽快实现城乡 基本公共服务大致均等的呼声也越来越高。特别是农村地区的基本公共服务 水平低下，使广大农民难以享受到改革开放和经济发展的成果，广大农民对 于实现城乡基本公共服务均等化的愿望十分迫切。实现城乡基本公共服务均 等化，切实提高农村地区的基本公共服务建设水平，不仅可以提高农民的生 活水平，而且对于维护社会稳定、促进整个国民经济持续、快速、健康的发 展也具有重要意义。 在本文中，笔者把基本公共服务界定为基础教育、公共医疗、社会保障 和基础设施建设等方面进行研究。希望能通过本论文的研究找出我国城乡基 本公共服务严重不均的原因，并提出一些解决对策，为早日实现城乡基本公 共服务均等化提供一些理论支持和政策建议。因此，本文的研究对于丰富和 发展公共财政理论以及促进城乡和谐发展具有很强的理论意义和现实价值。 笔者采用规范分析和实证分析相结合的方法，先分析城乡基本公共服务 均等化的理论基础，然后对我国目前城乡之间基本公共服务的差距进行实证 分析，接下来分析差异扩大的原因，最后提出对策建议。 全文共分六部分，结构如下： 第一部分是引言，包括问题的提出、主要概念界定和文献综述、文章结 构、创新和不足等内容。 第二部分是本文研究的理论基础，包括市场失灵理论、社会公平理论和 帕累托改进理论。 第三部分详细分析我国基本公共服务在城乡之间的差距，包括基础教育、 公共医疗、社会保障和基础设施等各方面的数据对比，指出我国城乡基本公 共服务不均等的严重性。 第四部分从转移支付的角度分析我国城乡基本公共服务非均等的原因。 笔者认为，目前中国的转移支付在目标、结构、分配公式、监督等方面都存 在与公共服务均等化不一致的地方。 第五部分介绍几个发达国家的较为完善的转移支付制度，包括德国的横 山东大学硕士学位论文 向转移支付、加拿大的均等化转移支付和澳大利亚的一般性拨款等，得出了 一些对我国实现城乡基本公共服务均等化有帮助的启示，如事权财权合理划 分、转移支付目标与过程的一致性、转移支付资金分配的科学计算和转移支 付资金合理投向等。 第六部分是对策和建议，包括转移支付目标的明确化和清晰化；优化转 移支付结构，取消税收返还等逆均等化的转移支付方式，扩大一般性转移支 付的规模；进一步完善因素法；同时把专项转移支付的使用和分配作为现阶 段实现城乡基本公共服务均等化的重点，对现行的专项转移支付进行合理的 整合和规范；最后是加强转移支付资金特别是农村转移支付资金的监管。 本文的创新之处主要体现在以下几个方面： 首先是本文研究视角的创新，大多数学者是从三大区域或者省份之间的 差别来研究我国的基本公共服务的，很少有人从城乡之间研究基本公共服务 的差距及解决办法。本文系统的研究了城乡之间基本公共服务的巨大差距并 细致的剖析了形成差距的原因。 其次，本文对基本公共服务的界定也不同于他人。在本文中，笔者把基 础教育、公共医疗、社会保障和基础设施建设作为现阶段最基本的公共服务， 突破了一些学者把基础设施排除在基本公共服务范围的局限性。 关键词：城乡；基本公共服务；均等化；转移支付 叫轰珍 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i a lp r o g r e s s ，h u g eg a pb e t w e e n u r b a na n dr u r a l a r e a sg r o w st h ep u b l i c sc o n c e r na n dd i s s a t i s f a c t i o n t h ev o i c eo f n a r r o w i n gt h eg a pb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a sf o rt h ep u b l i ca n da c h i e v i n g b a s i cp u b l i cs e r v i c e sg e n e r a l l ye q u a la ss o o na sp o s s i b l eh a sb e c o m ei n c r e a s i n g l y h i g h e s p e c i a l l yi nr u r a la r e a s 。t h el e v e lo fb a s i cp u b l i cs e r v i c e si ss ol o wt h a tt h e b r o a dm a s s e so fp e a s a n t sc a n n o te n j o yt h ef r u i t so fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h e d e s i r eo fp e a s a n t sf o rt h ea c h i e v e m e n to fu r b a na n dr u r a le q u a l i z a t i o no fb a s i c p u b l i cs e r v i c e si sv e r yu r g e n t a c h i e v i n ge q u a l i z a t i o no fb a s i cp u b l i cs e r v i c e s b e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a sa n di m p r o v i n gt h el e v e lo ft h eb u i l d i n go fb a s i c p u b l i cs e r v i c e sc a ne n h a n c et h el i v i n g s t a n d a r d so ff a r m e r sa n di so fg r e a t s i g n i f i c a n c ef o rt h em a i n t e n a n c eo fs o c i a ls t a b i l i t ya n dp r o m o t i n gt h en a t i o n a l e c o n o m y ss u s t a i n e d ，r a p i da n dh e a l t h yd e v e l o p m e n t i nt h i sp a p e r , t h ea u t h o rd e f i n e st h eb a s i cp u b l i cs e r v i c e sa sb a s i ce d u c a t i o n ， p u b l i ch e a l t h ，s o c i a ls e c u r i t ya n di n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nt od or e s e a r c h h o p i n gt of i n dr e a s o n sf o rt h eu n e v e nb a s i cp u b l i cs e r v i c e sb e t w e e nc h i n a su r b a n a n dr u r a la r e a sa n dp r o p o s i n gs o m ec o u n t e r m e a s u r e ss oa st op r o v i d et h e o r e t i c a l s u p p o r ta n dp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n sf o rt h ee a r l yr e a l i z a t i o no f t h eu r b a na n d r u r a le q u a l i z a t i o no fb a s i cp u b l i cs e r v i c e s t h e r e f o r e ，t h i ss t u d yh a sv e r ys t r o n g t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lv a l u ef o re n r i c h i n ga n dd e v e l o p i n gt h et h e o r i e so fp u b l i c f i n a n c e sa n dp r o m o t i n gt h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to fu r b a na n dr u r a la r e a s t h ep a p e ra p p l i e st or e g u l a ra n a l y s i sa n dp r a c t i c ea n a l y s i s f i r s ti ta n a l y z e s b a s i si nt h e o r yo nb a s i cp u b l i cs e r v i c eb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a s s e c o n di t s t u d i e sc u r r e n tg a pb e t w e e nc i t ya n dv i l l a g ei nc h i n ai np r a c t i c e t h e ni tg i v e s r e a s o n so nb r o a d e n i n gg a p i nt h ee n di tp r o v i d e ds o m er e c o m m e n d a t i o n s t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t os i xp a r t sa sf o l l o w s ： t h ef n - s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o n ，i n c l u d i n gt h ep r o p o s e dd e f i n i t i o no fk e y c o n c e p t sa n dl i t e r a t u r er e v i e w , t h ea r t i c l es t r u c t u r e ，a n dd e f i c i e n c y t h es e c o n dp a r to ft h i ss t u d yi st h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n , i n c l u d i n gm a r k e t f a i l u r et h e o r y , s o c i a le q u i t yt h e o r ya n dp a r e t oi m p r o v e m e n tt h e o r y t h et h i r dp a r tm a k e sad e t a i l e da n a l y s i s0 1 1t h eg a po fc h i n a 。sb a s i cp u b l i c s e r v i c e sb e t w e e nu r b a na n dr u r a l a r e a s ，i n c l u d i n gc o m p a r a t i v ed a t a o fb a s i c e d u c a t i o n ，p u b l i ch e a l t h ，s o c i a ls e c u r i t y , i n f r a s t r u c t u r ea n do t h e ra r e a s i tp o i n t s o u tt h es e r i o u s n e s so fi n e q u a l i t yo fb a s i cp u b l i cs e r v i c e sb e t w e e nc h i n a su r b a n a n dr u r a la r e a s i i i t h ef o u r t hp a r ta n a l y z e st h er e a s o n so fn o n e q u a lp u b l i cs e r v i c e sb e t w e e n u r b a na n dr u r a la r e a si nc h i n af r o mt h ep o i n to f t r a n s f e rp a y m e n t t h ea u t h o r b e l i e v e st h a tc u r r e n tt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e me x i s t si n c o n s i s t e n c yw i t h e q u a l i z a t i o no f p u b l i cs e r v i c e si nt h eo b j e c t i v e s 、s t r u c t u r e 、t h ed i s t r i b u t i o n f o r m u l a 、s u p e r v i s i o na n d o t h e ra s p e c t si nc h i n a t h ef i f t hp a r ti n t r o d u c e sr e l a t i v e l yp e r f e c tt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m so f s e v e r a ld e v e l o p e dc o u n t r i e s ，i n c l u d i n gg e r m a n yh o r i z o n t a lt r a n s f e rp a y m e n t s ， c a n a d i a ne q u a l i z a t i o nt r a n s f e rp a y m e n t sa n da u s t r a l i a sg e n e r a lf u n d i n g i t p r o p o s e ss o m es u g g e s t i o n sw h i c hi sh e l p f u lt oa c h i e v et h ee q u a l i z a t i o n o fb a s i c p u b l i cs e r v i c e sb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a s ，s u c ha sr e a s o n a b l yp l o t t i n g o u t p o w e r so ff i n a n c i a la u t h o r i t y , m a k i n gt h eg o a lc o n s i s t e n t w i t ht h ep r o c e s so f t r a n s f e rp a y m e n t ，s c i e n t i f i c a l l yc o m p u t i n ga n dr e a s o n a b l yi n v e s t i n gt h ef u n d so f t r a n s f e rp a y m e n t s t h es i x t hp a r ti sa b o u ts o l u t i o na n ds u g g e s t i o n ，i n c l u d i n gc l a r i f y i n gt r a n s f e r p a y m e n tt a r g e t , p e r f e c t i n gt r a n s f e rp a y m e n ts t r u c t u r e ，c a n c e l i n g t a xr e t u r n ， e x p a n d i n gt h es c a l eo fg e n e r a lt r a n s f e rp a y m e n t s ，f u r t h e ri m p r o v i n gt h ef a c t o r m e t h o d s i ta l s os u g g e s t st h a tw es h o u l dp u te m p h a s i so nt h eu s ea n d a l l o c a t i o no f s p e c i a lt r a n s f e rp a y m e n t sa n ds t a n d a r d i z ee x i s t i n gs p e c i a lt r a n s f e rp a y m e n t sa n d s t r e n g t h e ns u p e r v i s i o ni nt h et r a n s f e rp a y m e n t ，p a r t i c u l a r l yi nf u n d s o fr u r a la r e a s i nt h i sp a p e r , t h ei n n o v a t i o nl i e si nt h ef o l l o w i n ga r e a s ： f i r s ti st h ei n n o v a t i o no fr e s e a r c hp e r s p e c t i v e m o s ts c h o l a r ss t u d yt h e d i f f e r e n c e so fb a s i cp u b l i cs e r v i c e sb e t w e e nc h i n a su r b a na n dr u r a la r e a sf r o m t h et h r e ep r o v i n c e so rr e g i o n sa n df e wd or e s e a r c hf r o mt h eg a pb e t w e e nu r b a n a n dr u r a la r e a s t h ep a p e rs t u d i e st h eh u g eg a po fb a s i cp u b l i cs e r v i c e sb e t w e e n u r b a na n dr u r a la r e a sa n dm a k e sd e t a i l e da n a l y s i so nt h er e a s o n s f o rt h eg a p s e c o n d l y , t h ed e f i n i t i o no fb a s i cp u b l i cs e r v i c e si sd i f f e r e n tf r o mt h eo t h e r s i n t h i sp a p e r , t h ea u t h o rd e f i n e st h ec u r r e n tb a s i cp u b l i cs e r v i c e s a sb a s i c e d u c a t i o n ，p u b l i ch e a l t h ，s o c i a ls e c u r i t ya n di n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ，b r e a k i n g t h el i m i t a t i o ni nw h i c hs o m es c h o l a r se x c l u d ei n f r a s t r u c t u r ef r o mt h es c o p eo ft h e b a s i cp u b l i cs e r v i c e s k e yw o r d s ：u r b a na n dr u r a la r e a s b a s i cp u b l i cs e r v i c e s ；e q u a l i z a t i o n ； t r a n s f e rp a y m e n t s i v 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：将 日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：导师签名：日期：! 进苎鱼竺9 山东大学硕士学位论文 第一章引言 一、问题的提出 改革开放以来，我国城乡居民在收入、财产等许多方面的差距不断拉大， 已经影响到了经济社会的协调发展。我国正处于经济社会转型的关键时期， 如何逐步缩小城乡差距，是一个重大的经济社会问题。目前，城乡之间的差 距不仅表现在经济发展水平和居民收入水平上，更反映在政府提供的公共医 疗、义务教育等基本公共服务上。农村基本公共服务的缺失、城乡基本公共 服务的严重失衡，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，成为城乡分治的焦 点。2 0 0 5 年，我国名义城乡收入差距为3 2 2 ：1 ，若把基本公共服务，如义 务教育、基本医疗等因素考虑在内，其实际收入差距已达到5 , - - 6 ：1 。按照 这个分析，基本公共服务因素在城乡收入差距中的影响约占到3 0 9 卜q 0 。 从农村的情况看，农村贫困群体难以获得基本的公共服务，造成广大老百姓 看病贵、看病难、学费高、上学难等情况，直接导致他们最基本的生存权和 发展权得不到保障。严重的城乡基本公共服务不均等还会威胁到社会公正理 念，带来一系列的社会问题。提高农村的基本公共服务水平，逐步实现城乡 基本公共服务均等化，是我们亟待解决的问题。 目前，国内对于城乡之间基本公共服务均等化方面的研究不足，尤其在 造成城乡基本公共服务非均等化的原因分析上莫衷一是，分歧很大，难以对 缩小城乡间的基本公共服务差距提供有力的理论与政策支持。本文对我国城 乡基本公共服务不均等现状进行较为系统的研究，提出基本公共服务不均等 的主要原因在于我国财政转移支付制度的均等化效果不甚理想这一观点。在 借鉴发达国家( 如德国、加拿大、澳大利亚) 较为完善的转移支付制度的基 础上，在明确转移支付的目标、优化转移支付结构、规范转移支付计算公式 和加强转移支付监管等方面提出完善我国转移支付制度的改革建议，这对于 缩小城乡差距，实现城乡统筹协调发展，建设和谐社会都具有重要的理论和 现实意义。 夏锋：基本公共服务均等化与城乡差距 南京人口管理干部学院学报 2 0 0 7 年第7 期 山东大学硕士学位论文 二、主要概念界定 ( 一) 城乡 建国以后，我国城乡居民以户籍来区分，这和国外以居住位置来划分城 市和农村是不同的，国外城乡居民只是居住地点不同，各种权利和义务并无 明显差别。我国的户口登记制度把居民分为市民和农民，二者的差别很大， 农民和市民不仅收入水平存在差距，享有的基本公共服务也有很大差异，甚 至社会地位也有不同。从2 0 0 1 年起，我国的户籍改革正式全面推开，随着近 几年户籍改革的推进，居民的城乡户口的差别越来越模糊，我国传统上以农 业户口和非农业户口划分的城乡正逐渐被以地域划分取代。2 0 0 6 年，国家统 计局在总结以往城乡划分工作的基础上，制定了关于统计上划分城乡的暂 行规定，对城乡的范围做了细致的划分，将我国的地域划分为城镇和乡村。 规定城镇由“城区”和“镇区组成，包括在城市中可观察到的已建或在建 的公共设施、居住设施和其他设施等已连接到的村级地域( 城区) 和镇的公 共设施、居住设施等己连接到的村级地域( 镇区) ，其他区域均为“乡村 ， 并规定以此种划分作为以后统计城乡数据的依据。考虑到以前的数据资料的 可获得性，本文中把县作为城乡的分界线，县以上为城市，县和以下的乡镇、 村为乡村。本文中的城乡数据均以此为基础获得。 ( 二) 公共服务和基本公共服务 公共服务和公共产品并无本质区别，提供公共产品也是为了让公众享受 公共服务。哈维罗森认为“公共品具有消费的非竞争性 、“排他性概念常 和公共品相联系”。公共品与私人品的区别就在于公共品具有两个特性：非 竞争性和非排他性。非竞争性是指公共品一旦被消费，消费者的增加不引起 生产成本的增加，多一个消费者引起的社会边际成本为零。非排他性是指一 些人使用公共品带来的利益并不能排除其他一些人同时从该公共品中获得利 益。公共服务涉及老百姓的切身利益，与经济社会发展密切相关，而仅靠市 场提供又无法满足人们的需求，这就需要政府负起责任，由政府和社会给予 。哈维s 罗森：财政学中国人民大学出版社2 0 0 2 年版p 5 7 p 5 8 2 山东大学硕士学位论文 制度性保证和有效的支持，确保社会领域公民基本权利的实现。因此公共服 务是政府为公众提供的具有非竞争性和非排他性的服务，包括教育、卫生、 社会保障、公共基础设施、文化、就业再就业服务、生态环境等方面。 基本公共服务是关系国计民生的、满足社会成员的基本生存和发展需求 的、所有居民都应有机会享有的最基本的公共服务。“基本的含义是指一旦 供给被中断，经济就会出现局部或者全面地崩溃。基本公共服务范围的确定 不是绝对的，在不同的国家不同的发展阶段有不同的界定，并且也不应仅仅 局限于经常性项目。现阶段，我们应该把人民群众最为关切的、最迫切需要 解决的公共服务作为现阶段的“基本 ，具体来讲包括基础教育、公共医疗、 社会保障和基础设施建设等方面。 ( 三) 均等化 “均等化 从字面上理解的意思是均衡、相等。但在实际的经济生活中， 均等只能是大致相等，而不可能是绝对、完全的相等。下面从均等化的内容 和标准两方面来分析均等化的内涵。 1 均等化的内容。按照安体富( 2 0 0 6 ) 的说法，均等化的内容包含两方面： 一是居民享受公共服务的机会均等，如公民都有平等享受教育的权利。二是 居民享受公共服务的结果均等，即每一个公民无论住在什么地方，城市或是 乡村，享受的义务教育和医疗救助等公共服务，在数量和质量上都应大体相 等。但二者相比较而言，结果均等更为重要一些。我国城乡之间基本公共服 务不均等既包括机会的不均等，也包括结果的不均等。 2 均等化的标准。均等化的标准有三，一是最低标准，“一个国家的公 民无论居住在哪个地区，都有平等的享受国家最低标准的基本公共服务的权 力”。 二是中等均等，即政府提供的基本公共服务，应达到平均水平。三是 最高标准，即结果均等，即实现全国范围内基本公共服务的均等化。这三个 标准并不矛盾，而是一个动态的过程，在经济发展水平低的情况下，首先要 西李一花：城乡基本公共服务均等化的理念及其实现山东省公共经济与公共政镱研究基地揭牌仪式 暨学术研讨会论文集2 0 0 7 年1 1 月 。安体富：公共服务均等化，理论、问题与对策 h t t p ：w w w m o f g o v c n n e w s , 2 0 0 7 1 2 1 8 3 4 6 2 _ 2 9 9 4 0 h t m 。陈昌盛等：中国公共服务：体制变迁与综合评估中国社会科学出版社2 0 0 7 年版p 3 3 山东大学硕士学位论文 实现最低标准，随着经济的不断发展，逐步提高到中等水平，最后才能实现 全国范围内的基本公共服务的结果均等，水平一致。在现阶段，我们只能从 最低标准做起。 ( 四) 基本公共服务均等化 基本公共服务均等化是指一国范围内的所有公民，无论在哪个地区，无 论在农村还是在城市，无论贫困还是富裕，都能够享用政府提供的水平相当 的基础教育、公共医疗、最低生活保障等基本公共服务。基本公共服务的均 等化并不是平均化，不是全体公民享有的公共服务完全均等，而是把公共服 务的差距控制在可接受的范围内。 实现基本公共服务均等化是一个渐进的过程，考虑到目前我国城乡公共 服务的巨大差距，我们不可能在短时期内实现所有公民基本公共服务的大致 均等，甚至在发达国家这也是不可能做到的。实现公共服务均等化要分阶段、 分步骤进行，操之过急反而会带来一系列的问题。现阶段，我们应把保障农 村地区实现最低标准的基本公共服务作为直接目标。所谓的最低标准，笔者 认为，就是要让农村所有的适龄儿童都能够上学，完成义务教育；所有居民 都能得到基本的公共医疗和公共卫生服务，具体到农村，就是使新型农村合 作医疗覆盖所有农民；在农村全面实行农村最低生活保障制度；加强农村的 基础设施建设，解决农民的饮水、用电、交通等问题。在这一阶段基本完成 后，我们再把基本公共服务的范围扩大，把均等化的程度加深，最终实现城 乡之间公共服务的大致均等。 三、文献综述 关于城乡公共服务均等化的研究在最近几年才开始。但随着越来越多的 人对公共服务特别是农村基本公共服务问题的关注，城乡基本公共服务均等 化越来越成为国内外学者研究的热点。 国内学者对于基本公共服务均等化标准的定位大体一致，但对基本公共 服务范围的界定却有所不同。有些学者认为基本公共服务既包括经常性项目， 也包括资本性项目，而有些学者则认为只包括经常性项目，不包括资本性项 。金人庆：完善转移支付，实现基本公共服务均等化求是2 0 0 6 年第2 2 期 4 山东大学硕士学位论文 目。常修泽( 2 0 0 6 ) 认为，基本公共服务包括就业服务和基本社会保障等基 本民生性服务、义务教育、医疗卫生等公共事业性服务、公共设施建设和和 生态保护等公益基础性服务和生产安全、社会安全、国防安全等公共安全性 服务。包兴荣( 2 0 0 6 ) 认为，公共教育、公共医疗和卫生和社会保障是现代 社会的三大安全支柱，是现阶段的基本公共服务。在2 0 0 6 年1 0 月2 8 2 9 日 的“中国公共服务体制建设：中央与地方关系”国际研讨会上，一些专家 认为，宜将基本公共服务限定在义务教育、公共医疗、最低生活保障等方面， 体现低水平，广覆盖的原则。笔者认为，常修泽对基本公共服务的范围界定 过于宽泛，在目前财力水平下同时实现如此多项目的基本公共服务的均等不 切实际，而后两者的界定又过于狭窄，不能完全包括民众最为需要、最重要 的公共服务。基本公共服务应该是与每个社会成员息息相关、每个社会成员 都应享有的、为人民生活所必需的公共服务。基本公共服务不应仅仅局限于 经常性项目，也应包括资本性项目。由于基础教育、公共医疗卫生和社会保 障在农村地区的严重不足，城乡差距巨大，且对于国民经济发展非常重要， 所以这三方面应包括在基本公共服务的范围之内。从我国的现实情况看，许 多地区农民的饮水、用电、出行等许多事关衣食住行的问题还没有解决，因 此基本公共服务中应包括基础设施建设。笔者认为现阶段的基本公共服务应 包括基础教育、公共医疗、社会保障和基础设施建设四个方面。 对于我国公共服务供给的现状，中国公共服务发展报告2 0 0 6 ) ) 对当前 我国公共服务的整体特征的评价是“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水 平趋同。城乡间发展不平衡，农村公共服务严重短缺，备受关注的教育、 卫生问题，社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务供给不足问题更 为严峻。唐铁汉( 2 0 0 4 ) 、江明融( 2 0 0 6 ) 、夏锋( 2 0 0 6 ) 、李云贵( 2 0 0 6 ) 、王 翠芳( 2 0 0 7 ) 等许多学者通过义务教育、公共医疗、社会保障等大量的数据 对比研究了我国城乡基本公共服务的差距，指出城乡基本公共服务均等化的 严峻形势。王翠芳( 2 0 0 7 ) 指出，在传统体制中，城市的基础设施由国家提 供，而在农村则由农民提供，国家只给予适当补助，基于此政策，多年来城 市的基础设施在国家财政强大投入下越来越好，而农村的基础设施建设在农 民无力投入下变得越来越不如人意。 对于我国基本公共服务非均等化的原因及其解决方法，许多学者也提出 山东大学硕士学位论文 了自己的观点。从宏观角度看，余世喜、李拮( 2 0 0 6 ) 、施凌霄( 2 0 0 6 ) 、陈 依慧( 2 0 0 7 ) 等人认为我国城乡基本公共服务不均等的主要原因是我国的城 乡二元经济结构。城乡二元经济结构造成了农村公共服务“缺位”，政府对其 应该提供的公共服务却忽视了，同时，二元经济结构也造成了公共服务资金 负担不合理，城市居民以较低的成本享受到基础设施、义务教育等公共产品， 而在农村却需要农民承担大部分费用，由此他们认为应从根本上化解我国的 城乡二元经济结构，实现城乡一体化。江明融( 2 0 0 6 ) 提出造成我国城乡公 共服务不均等化的主要原因是长期实行城市偏向型公共产品供给制度，这造 成农村公共产品供给短缺、供给成本分担不合理、公共产品收益分享不公平、 供给决策机制不规范等问题，影响了农村经济社会的发展，导致城乡经济社 会发展进一步失衡。因此，要实现城乡基本公共服务均等化仅靠农村的力量 是不够的，应实行城乡统筹的公共服务供给制度，将城市的一部分财富转移 到农村，以提高农村的公共服务水平。而钟一鸣( 2 0 0 6 ) 、余世喜、李酷( 2 0 0 6 ) 等人认为我国财政体制的缺陷导致了城乡公共服务差距的不断扩大。他们主 要从事权和财权的分配角度来分析，我国的县乡财政承担了大量的公共事务， 但财权却少的可怜。在转移支付制度未能充分发挥作用的情况下，学者们形 象地形容我国多数县的财政是“讨饭财政 。这样，由于缺乏足够的资金，本 来应该由政府提供的农村公共物品或服务，最后却只能由农民自己承担，而 农民的收入又相对较低，直接造成了农村公共服务的落后。为此他们提出要 完善我国的财政体制，实现财权事权的统一来更好的实现城乡基本公共服务 均等化。还有一些学者从其他角度提到了实现城乡基本公共服务均等化的途 径，王翠芳( 2 0 0 7 ) 提出要建立统一的公共服务体制，包括建立统一的义务 教育体制；协调城乡公共医疗卫生事业发展；建立城乡可衔接的社会保障体 系；统筹城乡基础设施建设等措施以改善农民生活条件和农村面貌。匡远配、 汪三贵( 2 0 0 6 ) 、俞云峰( 2 0 0 7 ) 从农村公共服务供给情况出发，分析农村公 共服务供给不足的原因，提出了完善农村公共服务供给的思路，如实现供给 主体创新，筹集资金渠道多元化；建立农村公共服务选择机制，提高供给效 率；发展农业专业合作组织，创新农村公共服务供给形式；统筹城乡发展， 促进城市公共品向农村的延伸等。石绍宾( 2 0 0 7 ) 提出实现公共服务均等化 的三条途径：收入途径，即通过转移支付实现公共服务均等化；支出途径， 6 山东大学硕士学位论文 由上级政府或中央政府直接统一供给公共服务：政治途径，通过政府合并以 实现公共服务在更大区域内的均等化供给。 特别值得强调指出的是我国城乡之间的公共服务差距是和我国转移支付 未能发挥均等化作用是分不开的。李武杰、金崇芳( 2 0 0 5 ) 、吴萌( 2 0 0 5 ) 、 孙国昌( 2 0 0 6 ) 、黄琼( 2 0 0 6 ) 等人从不同角度对我国转移支付制度存在的问 题如转移支付结构，转移支付方式等方面进行了详细的研究。也有学者对我 国转移支付的均等化效果进行了一些实证分析，曾军平( 2 0 0 0 ) 较早对分税 制实施后几年的转移支付效应作了实证分析。结论是由于税收返还的作用， 中央对地方的转移支付反而加大了地区间人均财政收入的差距，人均g d p 高的省份所获得的人均净转移比人均g d p 低的省份要高。刘溶沧、焦国华 ( 2 0 0 2 ) 采用传统指数法分别考察全国各地区的人均财政收入和支出差距以 及各地税收努力程度和财政支出成本差异，并就转移支付前后的各地收入、 支出进行对比，最后得出的结论是各地区在接受中央转移支付补助后地区间 财政能力差距没有明显变化。曹俊文、罗良清( 2 0 0 6 ) 通过对我国三大经济 区域的财政均等化效果的分析指出，转移支付在各经济区域内部的均等化效 果有所不同，转移支付对东部地区内部均等化效果较好。东部地区内部财政 均等化效果系数小于1 ，均等化效果系数基本在0 1 8 左右徘徊，相比较而言， 由于对中西部地区转移支付资金分配的不合理，转移支付在缩小中部和西部 地区内部财力差距方面要差一些。不过，这些学者是从东部、中部、西部三 大经济区域或中国省际间的差距来分析我国转移支付的均等化作用，而并没 有从城市和乡村的角度来分析。本文中将通过城乡之间的转移支付规模及结 构的研究，分析城乡转移支付的均等化作用，为通过完善转移支付实现城乡 基本公共服务均等化奠定基础。 笔者认为，实现城乡基本公共服务均等化必须改革完善现有的转移支付 制度尤其是均等化转移支付。我们可以借鉴国外完善的转移支付的经验，蒙 丽珍( 1 9 9 6 ) 、马俊( 1 9 9 7 ) 、刘小明( 2 0 0 1 ) 、马海涛( 2 0 0 4 ) 等许多学者对 美国、日本、加拿大、澳大利亚、印度等国的转移支付制度做了比较详细的 。均等化效果系数是个相对指标，是接受转移支付后的财力离散程度与接受转移支付前的财力离散 程度的比值。其数值越接近于0 ，均等化效果越好，指标数值为1 时，表示转移支付没有起到均等 化效果，当此指标大于1 时，说明转移支付不但没起到均等化效果，反而扩大了该地区的财力离散 程度 7 山东大学硕士学位论文 研究，并得出一些对我们改革现有转移支付有益的启示。提出必须从目前转 移支付存在的问题出发，积极寻找对策，改革现行转移支付的不妥之处。马 海涛( 2 0 0 4 ) 、彭月兰( 2 0 0 5 ) 、张启春( 2 0 0 5 ) 、刘铭达( 2 0 0 5 ) 等人都提出 要优化转移支付的结构，逐步缩小具有逆均等化作用的税收返还等转移支付 方式，增大一般性转移支付规模，建立以一般性转移支付为主、专项转移支 付为辅的转移支付制度，但并没有提出具体如何操作。对于省以下的转移支 付，由于中国省以下的转移支付建设落后，已有的研究并不多，阎坤( 2 0 0 6 ) 对中国县乡财政体制进行了研究在分析县乡财政困难的成因的基础上提出县 乡财政转移支付的体制设计。 四、文章结构 本文分为六部分，第一部分是引言，包括问题的提出，主要概念界定和 文献综述、文章结构、创新和不足等内容。第二部分是本文的研究的理论基 础，分析我国城乡基本公共服务均等化的三个理论依据：弥补市场失灵、维 护社会公平和进行帕累托改进。第三部分详细分析我国基本公共服务在城乡 之间的差距，包括基础教育、公共医疗、社会保障和基础设施等各方面的数 据对比，指出我国城乡基本公共服务不均等的严重性。第四部分分析我国城 乡基本公共服务非均等的原因。笔者主要从转移支付的角度进行分析，指出 我国转移支付制度的诸多不完善之处，如转移支付的目标与公共服务均等化 的目标不一致、转移支付结构的不合理、转移支付资金分配公式的计算的不 规范和转移支付资金的监督不健全等方面。第五部分，本文介绍几个发达国 家的较为完善的转移支付制度，包括德国的横向转移支付、加拿大的均等化 转移支付和澳大利亚的一般性拨款等，并提出一些对我国实现城乡基本公共 服务有帮助的启示，如事权财权合理划分、转移支付目标与过程的一致性、 转移支付资金分配的科学计算和转移支付资金合理投向等。最后一部分是对 策和建议部分，针对前面分析的原因，提出实现城乡基本公共服务均等化的 建议。包括转移支付目标的明确化和清晰化；优化转移支付结构，逐步取消 税收返还等具有逆均等化作用的转移支付方式，扩大一般性转移支付的规模， 以更好的实现城乡基本公共服务均等化；进一步完善因素法，使一般性转移 支付资金的分配更加规范，同时把专项转移支付的使用和分配作为现阶段实 山东大学硕士学位论文 现城乡基本公共服务的重点，对现行的专项转移支付进行合理的整合和规范； 最后是加强转移支付资金特别是农村转移支付资金的监管，包括加强转移支 付的法制建设，改变农村公共服务的供给方式和通过严格的预算管理等手段 提高农村转移支付资金的使用效率。对于目前在城乡基本公共服务中起重要 作用的专项转移支付，笔者建议逐步扩大国库集中支付的范围，以便更快的 实现城乡基本公共服务的均等化。 五、文章创新和不足 首先是本文研究视角的创新，大多数学者是从三大区域或者省份之间的 差别来研究我国的城乡基本公共服务的，很少有人从城乡之间研究基本公共 服务的差距及解决办法。本文系统的研究了城乡之间基本公共服务的巨大差 距并细致的剖析了形成差距的原因。 其次，本文对基本公共服务的界定也不同于他人。在本文中，笔者把基 础教育、公共医疗、社会保障和基础设施建设作为现阶段最基本的公共服务， 突破了一些学者把基础设施排除在基本公共服务范围的局限性。 本文的不足主要体现在数据资料的取得方面。由于目前理论界对于城乡 基本公共服务均等化的研究不足，使笔者在资料的获取特别是一些数据的获 取上遇到了困难，难以找到最新的数据进行论证。另外，文章中最后部分提 出的建议的可行性并没有经过实践检验。 9 山东大学硕士学位论文 第二章我国城乡基本公共服务均等化的理论依据 一、弥补市场失灵 第一，市场机制在公共服务供给方面是失灵的。从经济学的角度看，完 全竞