（财政学专业论文）市、区间财政关系探讨.pdf

摘要 白1 9 9 4 年实施分税制改革迄今，国内有关分税制财政体制运行效果及对策研 究的资料不少，但很少有人专门研究城市分税制财政体制运行问题。这些年来国 内城市是在各自为政的情况下进行独自探索和实践，城市财政体制既不规范，也 不科学，导致在城市现代化进程中暴露出越来越多的问题。本文旨在从市、区两 级财政体制的角度进行分析，主要目的是客观审视和评估城市财政体制运行情 况，并提出对策建议，这在当前城市财政存在诸多问题的大背景下，有着很强的 现实意义。 本文从东部、西部和中部选取了六个城市作为研究对象，从事权和财权划分 及财政转移支付制度入手，在借鉴国外先进理论和成功实践的基础上，按照“分 税”、“事权与财权相统一”等原则，以理顺市、区政府间的财政关系为目标，设 计出城市财政管理体制的改革方案，并提出完善城市公共财政的长远对策。笔者 认为在我国建立探索一种符合我国社会主义市场经济体制要求的，同时也符合公 共财政要求的一种市、区政府间财政关系的新模式是十分必要的，也是完全可行 的。 关键词：城市财政体制；公共财政；分税制 a b s t r a c t s i n c ec h i n aa d o p t e dt h er e v e n u e s h a r i n gt a xs y s t e mi n19 9 4 ，t h e r eh a v eb e e n q u i t eal o to fe s s a y sa n a l y z i n ga n dr e s e a r c h i n gt h ep e r f o r m a n c eo ft h ef i s c a ls y s t e m c h a r a c t e r i z e d b y t h e r e v e n u e - s h a r i n g t a x s y s t e m a n dm e a s u r e st o a d o p t ， h o w e v e r ，t h e r ea r ef e we s s a y s f o c u s i n g o nt h e p e r f o r m a n c eo ft h ec i t y r e v e n u e s h a r i n gt a xs y s t e m i nr e c e n ty e a r s ，t h em u n i c i p a lg o v e r n m e n th a dt o r e s e a r c ha n dp r a c t i c e r e s p e c t i v e l y a n dt h e m u n i c i p a lf i s c a ls y s t e m sw e r en o t n o r m a t i v ea n dr e a s o n a b l e ，a n dl e dt om o r ea n dm o r ef a u l t sb e c a m e a p p a r e n ti nt h ep r o c e s s o fc i t ym o d e r n i z a t i o n t h i se s s a ya i m st op r o v i d et h ep o s s i b l ew a yt op e r f e c tt h ef i s c a l s y s t e m sb e t w e e nt h em u n i c i p a lg o v e r n m e n ta n dt h ed i s t r i c tg o v e r n m e n t ，t h em a i n p u r p o s eo ft h i se s s a yi st oe x a m i n ea n de v a l u a t eo b j e c t i v e l yt h ep e r f o r m a n c eo ft h e m u n i c i p a lf i n a n c i a ls y s t e m ，a n dt r yt op u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n s ，a tt h em o m e n t w h e nt h ep r e s e n tm u n i c i p a lf i n a n c ef a c e sad i f f i c u l ts i t u a t i o n , t h i se s s a yi so fg r e a t r e a l i s t i cs i g n i f i c a n c e t h i se s s a yc h o o s e ss i xc i t i e sa so b j e c t so fs t u d yf r o me a s t ，w e s ta n dc e n t r a lc h i n a s t a r t i n gw i t ht h ed e l i m i t a t i o no f f i s c a lp o w e ra n de x e c u t i v ep o w e ra n dt h es y s t e mo f f i s c a l t r a n s f e rp a y m e n t s ，b a s e do nt h ed r a w i n go no v e r s e a sa d v a n c e dt h e o r i e sa n ds u c c e s s f u l p r a c t i c e s ，a c c o r d i n gt ot h ep r i n c i p l e so ft a xs h a r es y s t e ma n di n t e g r a t i o no fe x e c u t i v e p o w e ra n df i s c a lp o w e r , a n dt a k i n gt h ep e r f e c t i o no ff i s c a lr e l a t i o n sb e t w e e nt h e m m f i c i p a ig o v e r n m e n ta n dt h ed i s t r i c tg o v e r n m e n ta st h es u b j e c t ，as e r i e so fp l a n s a b o u tt h er e f o r mo fm u n i c i p a lf i s c a ls y s t e m sh a v eb e e nd e s i g n e d ，a n dt h el o n g t e r m c o u n t e r m e a s u r ea b o u ti m p r o v i n gm u n i c i p a lp u b l i cf i n a n c eh a sb e e np u tf o r w a r d t h e a u t h o rt h i n k si tf e a s i b l ea n d n e c e s s a r yt h en e wm o d eo ff i s c a lr e l a t i o n sb e t w e e nt h e m u n i c i p a lg o v e r n m e n ta n dt h ed i s t r i c tg o v e r n m e n t ，w h i c hm e e t st h en e e d so f s o c i a l i s t i cm a r k e te c o n o m ya n d p u b l i cf i n a n c ei nc h i n a k e yw o r d s ：u r b a nt m e a ls y s t e m ；p u b l i cf m a n e e ；t h er e v e n u e - s h a r i n gt a xs y s t e m 浙江大学硕士学位论文 市、区政府间财政关系探讨 1 绪论 1 1 本文的研究目的和意义 政府间的财政关系包括中央与地方政府之间以及地方各级政府之间的财政 关系。对中央与地方政府间财政关系，国内外财政理论界和实际工作者都有深入 的研究，对地方政府之间，尤其是市、区两级政府间财政关系的研究却有所忽略。 产生这种情况的原因：在国外，主要是市、区政府间的事权和收入有明确的划分， 两级政府各司其职，各收其税，并在法律上予以规定，因而两级政府间的财政关 系比较顺畅；在国内，一是在过去统收统支的财政体制下，市、区两级政府财政 收入的征收来源主要取决于隶属国有企业的利润上缴。因此，两级政府即便是在 同城市，由于下属企业的不同，政府收入也有很清晰的划分，不研究此问题也是 可以理解的；二是忽视了城市政府在提供公共产品的类型、方式上，在区域协调 发展的功能上，与其他行政区划政府相比具有自身的特殊性；三是区一级财政体 制建立的时间较短，城市财政管理体制上暴露出的问题，在这几年才显现出严重 性，才被城市政府关注。此外，区政府所在地理位置往往处于全市的中心或较近 位置，与市级在事权划分上有很大的难度，存在很大交叉。特别是随着改革开放 的深入，城市建设的推进，除了城区和郊区外，还有新区、工业园区和科技园区 等，这些因素决定市区财政体制与省市( 县) 、市县和县乡财政体制存在很大差 别。因此，我国对市、区两级政府间财政关系的研究，还处于实践中的摸索阶段， 而在理论上还基本是一个“空白点”。 笔者查阅了大量的国内外有关文献，并到浙江省的几个中心城市进行了调 研，了解到随着改革的深入，各城市的市、区两级政府间都面临着事权与财权划 分不明晰，市对区转移支付制度不规范的问题。特别是税源模糊区扩大，收入混 库等严重问题，导致了市、区政府间财政关系的不顺，影响了城市经济的稳定发 展。因此，从提高我国城市现代化建设水平和推进地方分级财政体制的整体改革 考虑，对市、区政府间财政关系问题进行较深入的理论和实践研究，具有重要的 理论和现实意义。 浙江大学硕士学位论文市、区政府间财政关系探讨 1 2 本文研究的主要内容及基本框架 本文的研究对象为设有区的大中城市，其中区是指市辖区( 城区和郊区) ， 不包括工业园区、科技园区和风景园区。本文选取了三个沿海城市天津市( 所 属1 5 个区) 、青岛市( 所属6 个区) 和温州市( 所属3 个区) ，一个东部城市一 一杭州市( 所属8 个区) ，一个西部城市西安市( 所属9 个区) ，一个中部城 市长沙市( 所属5 个区) 作为研究对象。从事权和财权划分、财政转移支付 入手，分析了这六个城市的市、区政府间财政关系的现状、存在的问题及原因， 并通过借鉴国外经验和运用公共经济学的有关理论，探索符合我国社会主义市场 经济体制要求的，同时也符合中央对地方财政关系政策的一种市、区政府问财政 关系的新模式。 本文的基本框架是： 首先，通过对我国现行市、区政府间财政关系现状的分析和评价，探讨对 市、区政府财政关系进行改革的必要性和可行性。 其次，将市、区政府间的财政关系放在我国分税制改革的大环境中，借鉴 国外城市处理市、区政府间财政关系的经验，为研究我国市、区政府财政关系提 供参考。 再次，通过对我国市、区政府间财政关系改革方案的设计，构建市、区政 府间财政关系框架。 最后，提出完善城市财政管理体制和健全城市公共财政的长远对策。 浙江大学硕士学位论文市、区政府间财政关系探讨 2 我国市、区政府间财政关系的现状分析 2 1 市、区政府问财政关系的历史沿革 1 9 8 0 年以前，与国家的财政管理体制相适应，城市财政管理体制以统收统支 为基本特征，财权大多集中在市里，收入上缴，支出下拨。财政收入在区的只有 农业税、其他收入和一些小型商业服务企业的利润，各区总收入占全市总收入的 比重很低。财政支出在区的只是一些行政事业单位的人头费，维修、购置等由市 里专项拨给，计划由市里下达，区里没有调剂余地。 改革开放2 0 多年来，我国市、区政府间财政关系先后经历了四次重大改革。 第一次，1 9 8 0 - 1 9 8 4 年实行“划分收支，分级包干，比例上解( 或定额补助) ， 一定五年”的财政管理体制，又称为“分灶吃饭”的体制。其主要特点表现在： 财政管理体制由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”；财力分配由过去的以“条条” 为主改为以“块块”为主；收支划分和分成比例( 或补助数额) 由“一年一定”改 为“五年一定”。 第二次，1 9 8 5 1 9 8 7 年实行“划分税种，核定收支，分级包干，超收分成， 一定三年”的财政管理体制。这次改革保留了“分灶吃饭”财政管理体制的优点： 一方面，使区级财政有较大的自主权，可以统筹安排区级支出；另一方面，在区 经济发展的同时，使市级财政收入能够大体与区级财政收入保持同步增长。与此 同时，由于区级留成较少，组织财政收入的积极性受到影响，从而出现了减税让 利过多，财政收入增长缓慢甚至“滑坡”等现象，影响了财政的稳定与平衡。 第三次，1 9 8 8 1 9 9 3 年实行“划分税种，核定收支，分级包干，总额分成” 的财政管理体制。这次体制改革是对原“包干体制”的改进，并将区收入范围内 的多种小税完全下划给各区。这种做法既刺激了区级政府组织收入的积极性，又 改变了财权高度集中的状况，增强了区级财力，也使区级财政承担了一定的风险 与压力。 第四次，1 9 9 4 年至今实行“分税制”的财政管理体制。按照国家统一部署和 要求，为适应经济发展需要，充分调动区级政府增收节支的积极性，发挥区级政 府统筹规划国民经济和社会发展的作用，从1 9 9 4 年开始，市对区开始实行分税 浙江大学硕士学位论文市、区政府间财政关系探讨 制财政管理体制。根据各项收入情况、企业隶属关系和市与区的事权划分，将市 与区的财政收入按税种划分为市级固定收入、区级固定收入、市与区共享收入； 将市与区的财政支出划分为市级支出和区级支出；按照1 9 9 3 年各区实际收入以及 税制改革和中央、市、区的收入划分情况，核定1 9 9 3 年各区新的收入基数，并以 此基数与1 9 9 3 区级分成财力相比较，收入基数大于分成财力部分为区对市上解 数；收入基数小于分成财力部分为市对区税收返还基数，上一体制确定的结算补 助和上解仍然保留“。这期间，多数城市对市、区政府间财政关系进行了多次 调整。但是，历次调整呈现出规范化程度普遍不高，实施原则和内容大同小异， 新旧体制交叉并存和财权划分走在事权划分前面的特点，而且没有一个城市完全 照搬中央对地方的分税制模式，而是把它作为一个参照系，结合当地的具体情况 在某些方面加以变通，并且变通的程度和方式相差很大。 2 2 市、区政府问财政关系的现状 2 2 1 市、区政府问财政关系的基本特点 经过1 9 9 4 年的分税制财政体制改革，目前我国大中城市的财政管理体制大 致可分为两种类型。一种是市对区实行分税制财政体制，乡镇、街道办事处的财 政由所属区负责。结合税收体制，市和区各自分设国库征收处和税收征收机关； 另一种是市对区实行不完全的分税制财政体制，或实行分税制基础上的包干制财 政体制，市级政府负责本级及区的税收征管，不单独设置区级国库及税收征收机 关，乡镇、街道办事处财政由所属区负责。由于市、区政府间的财政关系具有其 自身的特殊性，它与省和市( 县) 、市和县之间的财政关系相比，主要有以下几 个特点： 从政府职能看，区级政府与市县级政府相比，担负的经济发展的任务不同。 一般来说，各级政府的工作都要以经济建设为中心，把发展经济改善人民生活作 为自己的主要目标。但是区级政府由于其特定的地位，搞好社区服务，为辖区生 产和居民生活提供良好的公共服务成为其首要任务，在这基础上相应地发展三产 和区街工商业。 障1 1 财政部地方司中国分税制财政管理体制中匿财政经济出版社，1 9 9 8 ；1 1 5 1 2 3 。 - 4 - 浙江大学硕士学位论文市、区政府间财政关系探讨 从事权划分上看，由于区所在地理位置往往处于全市的中心或较近位置，与 市在事权划分上存在很大交叉，而且全国无统一模式，这与省对县、市对县是不 同的。一般说，政治、经济、行政、城建、公安等部门的管理权限，基本集中在 市级，能赋予区的职权很小。但这也是因市而异的。比如，有的城市把中小学、 医院放给区管，有的就放在市里；有的地方把公安归市垂直管理，有的则分散在 区里；还有的把市属集体企业放在区里。 从收支范围来看，区级财政与市( 县) 一级财政的区别在于：市县级财政是 基层型财政，收入的基础主要在本级，收大于支的部分，或上解上级财政，或补 助下级财政；区级财政是服务型财政，与市级财政存在密切联系，收入的基础依 赖于市，支出也依赖于市级财政方面的补助。 从征收手段看，市、区政府间收入的划分不完全执行属地原则。按地理划分， 区是市的一部分，而且城区往往还是市的政治经济文化中心。但从财政上讲，往 往把关系到牵动经济动脉和财政收入较大的企事业单位都放在市级。因此，区级 财政收入和财力规模相对较小。 2 2 2 事权与支出责任的划分 尽管我国各城市的历次财政体制调整都绕过事权的划分，但根据当前杭州市 等几个城市的财政体制，还是可以看出，市级财政主要承担市级国家机关运转所 需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出，以及 由市级直接管理的事业发展支出。具体包括：市统管的基本建设投资支出，市直 属企业技术改造和科技三项支出，城市维护和建设支出，由市财政安排的支农支 出，市本级行政管理费支出，市本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、民 兵、科学等各项事业费支出，价格补贴和其他支出等。 区级财政主要承担本地区政权机关运转所需经费以及本地经济、事业发展所 需支出。具体包括：区统筹的基本建设投资支出，用于支出所属企业的技术改造 和科技三项支出，城市维护和建设支出，支农支出，区级文化、教育、卫生等各 项事业费和行政管理费支出，公检法支出，价格补贴支出以及其他支出等。 虽然当前我国市、区政府问缺乏事权和支出责任的正式划分，但还是有必要 统计市、区两级政府各自的支出份额，以了解实际的支出划分状况。下面是对六 浙江太学领上学位沦文 市、医政府间则政黄系探讨 从事权划分上看，由于区所在地理位置往往处于全市的中心或较近位置，与 市在事权划分 一存在很大交叉，而且全国无统一模式，这与省对县、市列县是不 同的。一般说，政治、经济、行政、城建、公安等部门的管理权限，基本集中在 市级能赋予区的职权很小。但这也是因市而异的。比如，有的城市把中小学、 医院放给区管，有的就放在市里；有的地方把公安归市垂直管理，有的则分散在 区里；还有的把市属集体企业放在区里。 从收支范围来看，区级财政与市( 县) 一级财政的区别在于：市县级财政是 基层型财政，收入的基础主要在本绒，收大十支的部分，或上解上级财政，或补 助下级财政；区级财政是服务型财政，与市级财政存在密切联系，收入的基础依 赖于市，支出也依赖于市级财政方面的补助。 从征收手段看，市、区政府间收入的划分不完全执行属地原则。按地理划分， 区是市的一部分，而且城区往往还是市的政治经济文化中心。但从财政上讲，往 往把关系到牵动经济动脉和财政收入较大的企事业单位都放在市级。因此，区级 财政收入和财力规模相对较小。 2 2 2 事权与支出责任的划分 尽管我国各城市的历次财政体制调整都绕过事权的划分，但根据当前杭州市 等几个城市的财政体制，还是可以看出，市级财政主要承担市级国家机关运转所 需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出，以及 由市级直接管理的事业发展支出。具体包括：市统管的基本建设投资支出，市直 属企、i p 技术改造和科技三项支出，城市维护和建设支出，由市财政安排的支农支 出，市本级行政管理费支出，市本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、民 兵、科学等各项事业费支出，价格补贴和其他支出等。 区级财政主要承担本地区政权机关运转所需经费以及本地经济、事业发展所 需支出。具体包括：区统筹的基本建设投资支出，用于支出所属企业的技术改造 和科技三项支出，城市维护和建设支出，支农支出，区级文化、教育、卫生等各 项事q k 费和行政管理费支出，公检法支出，价格补贴支出以及其他支出等。 虽然当前我国市、区政府问缺乏事权和支出责任的正式划分，但还是有必要 统计市、区两级政府各自的支出份额，以了解实际的支出划分状况。下面是对六 统训市、区两级政府各自的支出份额，以了解实际的支出划分状况。下面是对六 浙江大学硕士学位论文 市、区政府问财政关系探讨 个样本城市的支出划分现状的实证分析。 从财政支出总额的划分情况来看，区级总支出所占比重呈现出逐年递增的趋 势，说明随着我国城市经济实力的日益增强和城市化进程的加快，事权也逐年下 放到区，区在城市经济建设中显现出越来越大的作用。如图2 1 所示，天津市、 西安市、青岛市和温州市财政支出的划分中，区级总支出占市区总支出的比重分 别从1 9 9 8 年的3 0 8 8 、3 5 4 3 、3 6 2 0 和5 8 2 2 增长到2 0 0 3 年的3 6 ，1 9 、 4 4 1 0 、4 7 7 5 和6 9 6 2 ，平均增长速度分别达到3 3 1 、4 5 5 、6 1 7 和4 6 4 。 我们也可通过比较经济不同发展程度的城市来说明这点，如2 0 0 3 年，杭卅i 市区 级支出及所占比重为7 0 1 2 亿元和5 2 3 1 ，青岛市为5 1 5 6 亿元和4 7 7 5 ，而 西安市为2 6 5 4 亿元和4 4 1 0 ，长沙市为1 9 4 8 亿元和3 6 ，1 4 。 8 0 0 0 9 6 7 0 0 0 6 0 0 0 5 0 0 0 9 6 4 0 0 0 3 0 0 0 2 0 0 傩 1 0 0 0 0 0 0 1 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 l2 0 0 22 0 0 3 图2 1 ：1 9 9 8 - - 2 0 0 3 年四城市区财政支出所占比重趋势图 资料来源：根据四城市统计年鉴有关数据整理计算。 从财政支出结构看，无论区还是市，经常性支出都占较大比重，而建设性支 出只占较小比重。不同之处在于经济较发达城市的建设性支出所占比重，比较不 发达城市高，而经常性支出则反之( 见表2 1 ) 。从财政支出划分结构来看，区 财政承担的经常性支出和建设性支出则与经济发达程度正相关，即经济越发达的 城市，区财政承担的建设性支出就越多，如2 0 0 3 年杭州市各区所承担的经常性 支出和建设性支出分别为4 8 7 0 0 2 万元和1 4 6 3 9 7 万元，所占比重分别为5 2 2 4 和5 3 5 1 ，而长沙市才分别为3 7 9 0 弄n2 9 8 7 ( 见表2 2 ) 。此外，像社会保 障、教育等社会服务性项目支出的划分，除社会保障的支出责任主要由省市承担 外，教育尤其是基础教育的支出还是由区级政府或区所辖街道( 乡镇) 承担，但 是不同城市的划分比例存在较大差异( 见表2 3 ) 。 浙江大学硕士学位论文市、区政府间财政关系探讨 表2 1 ：2 0 0 3 年三城市的市、区财政支出结构表( 单位：万元) 区级市本级 城市 经常性支出建设性支出经常性支出建设性支出 支出数比重( )支出数比重( )支出数比重( )支出数比重( ) 青岛市 3 8 9 9 5 16 3 1 72 2 7 3 6 13 6 8 33 5 4 1 2 06 1 9 l2 1 7 9 0 43 8 0 9 杭州市 5 3 2 7 4 5 7 5 9 71 6 8 5 0 02 4 0 34 8 7 0 0 27 6 8 91 4 6 3 9 7 2 3 1 1 长沙市1 5 9 5 7 98 1 9 23 5 2 0 91 8 0 82 6 1 4 6 37 5 9 83 5 2 0 9 2 4 0 2 资料来源：根据三城市统计年鉴( 2 0 0 4 ) 有关数据整理计算。 注：经常性支出，主要由科教卫生文化事业费、公检法支出、城市维护费、行政管理费、各 部门事业费、价格补贴、社会救济费和其他支出组成；建设性支出，主要由基建支出、企业 挖潜改造支出、支农支出、环保补助金支出和科技三项费用支出组成。 表2 2 ：2 0 0 3 年三城市的市、区财政支出划分结构表 经常性支出所占市区经常性建设性性支出所占市区建设性支 城市 区级市本级区级市本级区级市本级区级市本级 青岛市 3 8 9 9 5 1 3 5 4 1 2 05 2 4 1 4 7 5 92 2 7 3 6 12 1 7 9 0 45 1 0 64 8 9 4 杭州市5 3 2 7 4 54 8 7 0 0 25 2 2 44 6 4 9 1 6 8 5 0 01 4 6 3 9 75 3 5 14 6 4 9 长沙市 1 5 9 5 7 92 6 1 4 6 33 7 9 06 2 1 03 5 2 0 98 2 6 7 1 2 9 8 77 0 1 3 资料来源：根据三城市统计年鉴( 2 0 0 4 ) 有关数据汇总计算。 表2 3 ：2 0 0 3 年四城市教育和社会保障支出的划分情况 ( 单位：万元) 教育收支址会保障补助收支 城市 区级市本级区所占比重( )区级市本级区所占比重( ) 天津市2 6 2 3 2 91 6 4 2 8 7 6 1 4 9 杭州市 1 1 7 2 02 5 2 0 03 1 7 4 西安市6 6 2 5 99 4 2 68 7 5 52 0 0 52 1 2 1 4 8 5 9 长沙市 2 5 6 9 11 5 8 4 36 1 8 63 0 0 13 0 5 9 48 3 注：“一”表不缺数据。 资料来源：根据四城市统计年鉴( 2 0 0 4 ) 有关数据整理计算。 从城市内部的财政支出差距看，由于我国城市内部财政收入差距较大，负担 水平不同，导致财政支出水平差距也较大。表2 4 显示了五个城市所属区的财政 支出差距，如杭州市的萧山区与拱墅区的财政支出相差倍数有4 4 2 倍之多。其 中，财政支出越高的区，其建设性支出所占的比重越大，而经济欠发达的区建设 性支出所占的比重很小，如天津市西青区的基本建设支出达到4 6 3 8 4 万元，占其 支出总数的4 8 5 9 ，而汉沽区分别为3 3 0 万元和1 3 5 。与此同时，越是欠发 浙江大学硕士学位论文 市、区政府间财政关系探讨 达地区，人员经费占财政支出的比重越高，如西安市临潼区高达1 7 5 5 ，经济 不发达城市的所辖区就更高了。 表2 4 ：2 0 0 3 年五城市区财政支出差异表单位：万元 城市 最高区财政支出最低区财政支出相差倍数 天津市西青区9 6 5 7 6汉沽区2 4 4 5 9 2 9 5 青岛市黄岛区 1 4 3 7 2 5城阳区9 4 8 2 6 0 5 2 杭州市萧山区 2 1 5 6 6 6拱墅区3 9 7 7 7 4 4 2 西安市 碑林区 3 8 1 8 0 闫良区 1 5 9 2 8 1 4 0 长沙市雨花区 4 4 1 8 2 岳麓区3 2 6 0 8 o 3 5 资料来源：根据五城市统计年鉴( 2 0 0 4 ) 有关数据整理计算。 2 2 3 财政收入的划分 在财政收入划分上，目前我国各城市都把市级以下的收入分配权给了市级政 府，而且划分模式基本相同，只是在一些具体税种的划分、共享税的分成比例以 及市对区财政收入增量采取的统筹方式存在差异。普遍的划分模式是除按分税制 原则划分以外，主要是采取了按企业财务隶属关系、按投资比例大小和合资洽谈 方式以及按企业所有制性质划分收入的办法，并都将财政收入按税种和企业划分 为区级固定收入、市级固定收入和共享收入，有的城市( 如宁波市) 还有专项分 成收入。下面对六个样本城市的市、区政府间收入的划分现状进行分析。 从财政收入总额的划分情况来看，大多数城市的区一般预算收入所占比重波 动不大，这主要是因为各城市的财政管理体制调整都在保证市辖区既得利益的基 础上进行的。如图2 2 所示，四城市1 9 9 8 - 2 0 0 3 年的平均区一般预算收入所占 比重为4 3 1 4 ，除西安市波动较大，其他三个城市近几年都基本稳定在这一水 平，但还有个别城市离这一水平有较大差异，如2 0 0 3 年杭州市的区一般预算收 入所占比重为5 8 7 4 ，而2 0 0 3 年长沙市只有2 8 2 5 。 浙江大学硕士学位论文 市、区政府问财政关系探讨 6 0 0 0 5 0 0 0 4 0 0 0 3 0 0 0 2 00 0 1 0 0 0 0 0 0 1 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 2 2 0 0 3 图2 21 9 9 8 - - 2 0 0 3 年四城市的区一般预算收入所占比重趋势图 资料来源：根据四城市统计年鉴有关数据整理计算。 从市、区各自的财政收入结构来看，平均来说，市级政府收入中最主要的是 营业税，占2 8 4 7 ，增值税占1 9 5 1 和企业所得税占1 0 1 4 。其他份额较小， 次之是城市维护建设税占8 7 4 、个人所得税占7 3 6 和房产税占4 3 0 ( 见表 2 5 ) ；区级政府( 包括街道和乡镇) 收入中最主要的是营业税，占4 1 1 7 ，增 值税占1 5 0 2 和企业所得税占9 2 6 。其他份额较小，次之是城市维护建设税占 6 1 2 、个人所得税占4 8 5 和房产税占5 1 1 ( 见表2 6 ) 。对市级和区级的收 入结构进行比较的话，可以发现各自的主要税源都是来自营业税、增值税和企业 所得税，次之都是城市维护建设税、个人所得税和房产税。也就是说两级政府的 收入结构有趋同性，主要是因为各城市都把这些主要税种作为共享税。 表2 5 ：2 0 0 3 年五城市的市本级税收结构表 主要地方税税种天津市青岛市杭州市西安市长沙市平均 增值税 2 5 2 3 1 8 1 0 2 0 ，8 2 2 4 4 8 8 9 2 1 9 5 1 营业税3 8 4 1 3 6 5 5 1 9 7 9 2 4 6 5 2 2 9 3 2 8 4 7 企业所得税 1 3 3 8 1 2 0 5 1 1 7 9 9 b7 0 0 6 4 5 1 0 1 4 个人所得税 9 5 4 7 1 1 8 6 2 5 0 1 6 5 1 7 3 6 城市维护建设税 5 1 9 5 8 7 1 4 8 2 1 5 5 1 6 2 9 9 68 7 4 房产税 4 6 6 4 2 5 4 ，5 5 3 3 9 4 6 5 4 3 0 城镇土地使用税 o 5 5 o 5 9 9 6o 7 6 0 4 5 0 5 6 0 5 8 资料来源：根据五城市统计年鉴( 2 0 0 4 ) 有关数据整理计算。 浙江大学硕士学位论文市、区政府间财政关系探讨 表2 6 ：2 0 0 3 年五城市的区级税收结构表 主要地方税税种天津市青岛市杭州市西安市长沙市平均 增值税 1 5 1 3 1 86 9 2 1 4 9 8 3 6 1 1 4 5 1 5 0 2 营业税3 0 8 4 3 2 2 4 4 1 4 4 4 2 2 0 5 9 1 4 4 1 1 7 企业所得税 7 4 6 1 0 5 5 1 7 ，9 6 4 4 4 5 8 9 9 2 6 个人所得税 4 0 8 6 2 1 8 5 2 2 6 1 2 8 4 4 8 5 城市维护建设税 6 4 9 7 2 8 6 6 5 1 0 1 9 0 0 0 6 1 2 房产税 7 3 5 2 8 7 5 1 1 城镇土地使用税 2 7 0 0 0 0 1 3 5 资料来源：根据五城市统计年鉴( 2 0 0 4 ) 有关数据整理计算：“一”表示缺数据。 同时，从表2 5 和表2 6 也可看出，由于各城市具体税种的划分、共享税的 分成比例以及经济发达程度的不同，无论是市本级还是区，一些税收收入在不同 城市之间存在较大差异。市本级的税收构成中，五城市之间的最大差异来自城市 维护建设税，如长沙市的占1 6 2 9 ，而西安市只占1 5 5 。其他差异较大的有增 值税、营业税和企业所得税；区的税收构成中，五城市之间的最大差异也来自城 市维护建设税，如西安市有1 0 1 9 ，而长沙市的该税种属于市级固定收入。其 他差异较大的有增值税、个人所得税和企业所得税。 2 2 4 市对区转移支付镧度 ( 一) 现行市对区转移支付制度的基本构成 从所考察的样本城市看，目前市对区都实行纵向的转移支付制度，主要有以 下形式组成： ( 1 ) 税收返还。税收返还是根据财政收支差额核定的，不规定资金的具体 使用方向，具有一般转移支付特点。市对区的税收返还主要包括中央按1 ：0 3 系数返还地方两税增量的返还、区征收的地方税收收入( 如营业税等) 超基数增 量的返还和市集中征收的专项税收( 如城市维护建设税、教育费附加等) 的返还。 其中，对中央返还的两税增量，不同城市有不同的返还方式，有的城市全部返还 给区，如沈阳和武汉市等；有的城市按一定比例返还给区，如杭州市和大连市分 别按6 0 和5 0 的比例返还：有的城市则全部留在市财政，如西安市等。对区征 收的营业税和个人所得税，不同城市也按不同比例返还，如杭州市、西安市和大 浙江大学硕士学位论文市、区政府间财政关系探讨 连市分别按5 0 、7 0 和8 0 的比例返还。 ( 2 ) 体制补助或上解。体制补助或上解，是指按财政体制规定由市级财政 补助区级财政的款项，一般根据基期年财政收入和支出予以核定，补助资金不规 定具体的使用方向，具有一般转移支付特点。它是从1 9 8 8 1 9 9 3 年实行的“多种 形式的财政地方包干”体制沿袭下来的分配方法。 ( 3 ) 专项补助。指不包含在区财政体制规定的正常支出范围内，根据特定 的用途及各区的特殊情况，由市财政拨付给各区的专项资金，具有专项转移支付 的特点。专项补助一般是由市指定用途，用于特定开支的项目。 ( 4 ) 结算补助。对过去年度内因体制变动、企事业单位隶属关系的变化及 上级政府新出台的政策措施对各区收支的影响进行的调节，具有专项转移支付的 特点。此外，市和区相互交叉收支，如有些比较固定的区上解和市补助项目，为 了简化手续，可以将补助和上解数额相抵，核定一个数额每年固定结算。 ( - - ) 现行市对区转移支付制度运行结果分析 下面将通过杭州市、青岛市和天津市三个样本城市，用人均国内生产总值和 人均财力两个指标对现行市对区转移支付制度的再分配效应进行分析。 ( 1 ) 人均国内生产总值。表2 7 给出了2 0 0 0 - - 2 0 0 3 年杭州市市市区和郊区人 均国内生产总值的数据，可以看出，市区和郊区的绝对差异在2 0 0 1 年缩小很多， 之后几年又在稍微扩大，而相对差异在逐年缩小，这说明杭州市在2 0 0 0 - - 2 0 0 3 年问，市对区转移支付制度对缩小市区和郊区之间经济发展差距的效果较为明 显。从表2 8 中可以看出，在2 0 0 0 - - 2 0 0 3 年间青岛市的崂山区和城阳区人均国内 生产总值的绝对差异逐年扩大，相对差异则基本维持不变，说明青岛市在2 0 0 0 - - 2 0 0 3 年间，市对区转移支付制度对缩小各区之间经济发展差距的效果不明显。 表2 7 ：杭州市市区与郊区人均国内生产总值的差异单位：( 元人) 地区 市区郊区绝对差异相对差异( ) 年份 2 0 0 0 3 8 2 4 81 8 7 0 9 1 9 5 3 9 4 8 9 l 2 0 0 1 3 1 7 8 42 1 8 3 29 9 5 26 8 6 9 2 0 0 2 3 5 6 6 42 5 6 5 11 0 0 1 37 1 ，9 2 2 0 0 3 4 1 4 7 1 3 0 6 1 2 1 0 8 5 97 3 8 2 注：市区包括上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区和滨江区六个区，郊区包括萧山区 和余杭区两个区。 浙江大学硕士学位论文 市、区政府间财政关系探讨 资料来源：根据2 0 0 1 2 0 0 4 年杭州市统计年鉴有关数据整理计算。 表2 8 ：青岛市部分区人均国内生产总值的差异单位：( 元人) 地区 崂山区城阳区 绝对差异相对差异( ) 年份 1 9 9 91 7 1 0 01 2 0 4 6 5 0 5 47 0 4 4 2 0 0 02 2 9 3 11 5 4 1 0 7 5 2 16 7 2 0 2 0 0 1 2 5 7 0 4 1 7 5 8 1 8 1 2 36 8 4 0 2 0 0 2 2 8 5 6 82 0 1 6 0 8 4 0 87 0 5 7 资料来源：根据2 0 0 1 2 0 0 4 年青岛市统计年鉴有关数据整理计算。 ( 2 ) 人均财力。表2 9 给出了天津市1 9 9 4 年- - 2 0 0 1 年市内六区和沿海三区 人均财力的数据，可以看出，总的来说市内六区和沿海三区的绝对差异和相对差 异在扩大，但在1 9 9 4 年一1 9 9 6 年、1 9 9 7 1 9 9 8 和1 9 9 9 - - 2 0 0 0 年却在缩小。这说明 天津市的市对区转移支付制度，对缩小各区间财力差距的效果比较明显。 表2 9 ：天津市两类行政辖区人均财力的差异单位：( 元人) 地区 牵搿弋 市内六区沿海三区绝对差异相对差异( ) 1 9 9 46 6 4 01 3 2 4 06 6 0 05 0 ，1 5 1 9 9 58 6 5 61 4 6 8 46 0 2 85 8 9 5 1 9 9 61 0 9 3 21 6 7 5 85 8 2 6 6 5 2 3 1 9 9 71 0 9 8 02 1 5 7 41 0 5 9 45 0 8 9 1 9 9 81 2 6 6 42 2 3 0 99 6 4 55 6 7 7 1 9 9 91 4 7 0 42 4 4 0 39 6 9 96 0 2 5 2 0 0 01 7 2 0 82 5 0 1 97 8 1 16 8 7 8 2 0 0 12 0 0 2 4 2 9 5 5 6 9 5 3 26 7 7 5 注：市内六区包括和平区、河西区、南开区、河东区、红桥区和河北区，沿海山区包括塘沽 区、大港区和汉沽区。 资料来源：樊登义：大城市内部区域经济与财力差距问题研究，2 0 0 4 年，第4 5 页。 2 3 存在的主要问题 1 9 9 4 年中央和地方实行分税制财政体制改革后，各城市也相应地对财政体 制进行改革。目前，我国的城市财政体制其实还是由包干财政体制转向分税制的 过渡体制，保留了包干体制的痕迹，具有不彻底性。当前市区财政体制的过渡性 和不彻底性，使得市、区政府问财政关系未得到根本理顺，随着时间的推移，就 浙江大学硕士学位论文 市、区政府问财政关系探讨 难以适应社会经济进一步发展的需要，显露出一些亟待解决的问题。 2 3 1 缺乏明确的事权和支出责任划分 分税制改革对地方政府之间的事权和支出范围划分没有明确的规定，而改革 以来的历次市区财政体制调整，在事权划分上也一直没有突破，权责不明，划分 不规范，交叉重叠现象较为明显。而缺乏明确的支出责任划分通常表现在两方面： 一是不同地方的政府间支出责任划分存在较大差异雌“；二是政府间重复和重叠 支出程度很高瞄。我们将从这两方面进一步证实我国市、区两级政府间普遍缺 乏明确的支出责任划分。 首先，在中国的不同城市，市、区政府间的事权和支出责任划分普遍存在差 异。例如有的城市的城建、中小学、公安等支出由市财政承担，有的则由区财政 承担。在表2 1 0 中，明显地反映了不同城市内部支出责任划分的差异。从总的 来看，杭州市区级政府总支出的比重为5 2 3 1 ，高于其它四个城市：在基本建设 方面，西安市的区级基本建设支出所占比重为7 9 3 ，远远低于其它四个城市； 在教育方面，杭州市和西安市的区级教育支出所占比重高于其它三个城市。 表2 1 0 ：五城市一些支划分的差异情况 所占市区社会保障所占市区教育支出所占市区基本建所占市区一般预 城市支出比重( )比重( ) 设支出比重( )算支出比重( ) 区级市本级区级市本级区级市本级区级市本级 天津市 2 2 09 7 8 06 1 5 03 8 5 03 7 6 26 2 3 83 6 1 96 3 8 l 青岛市 4 8 3 65 2 6 45 7 0 4 4 2 9 64 7 5 75 2 4 34 7 7 55 2 2 5 杭州市 3 1 7 46 8 2 67 0 8 82 9 1 23 6 6 16 3 3 95 2 3 1 4 7 6 9 西安市 4 8 5 95 1 4 l8 7 5 51 2 4 57 9 39 2 0 74 4 1 05 5 9 0 长沙市8 9 39 1 0 76 1 8 63 8 1 43 7 9 06 2 1 03 6 1 46 3 8 6 资料来源：根据五城市统计年鉴( 2 0 0 4 ) 有关数据整理计算 【拄习除了缺乏正式和明确的支出责任划分，还有其他一些因素也会导致地方政府支出责任划分的差异，大 多数联邦制国家也有这种现象，例如美国和俄罗斯，但在我国，缺乏明确的事权和支出责任划分是主要因 素。 【诖3 1 政府间支出重复和重叠是在所难免的，但程度太高就与政府间缺乏明确的事权和支出责任划分有关。 浙江大学硕士学位论文 市、区政府问财政关系探讨 其次，我国城市内部的重复、重叠责任分工的程度