（财政学专业论文）中国环境税收制度研究.pdf

摘要 进入二十世纪以来人类面临的生存环境越来越受到严峻的挑战，如何保护资源、控 制环境污染、提高环境质量等妞题成为政府决策者、经济学家及公众的普遍关注。于是 通过制订环境法规、通过环境组织的绿色和平运动、通过政府使用经济手段达到环境保 护目的的理论和措施也相应产生，有些已经被付诸于实践。其中如何将税收工具用于环 境保护的目的，从而为经济的可持续发展服务已经成为学者及政府有关部门的一个热门 课题。2 0 世纪7 0 年代初，市场经济国家，尤其是经济合作与发展组织就已开始积极倡 导采用“绿色”环境经济手段，并取得许多成功的经验。本文进行了环境税收制度的理 论综述，对国外环境税收制度实施的先进经验进行了研究，分析我国环境税收政策存在 的问题，并结合我国的实际国情，讨论了如何创建和实施符合中国国情的环境税收制度。 本文第一部分为环境税收制度的理论综述，包括环境税收的理论依据、相关概念的 界定、环境税收与其他收费方式的比较和创建环境税收制度的必要性。 本文第二部分分析了国外环境税收制度的先进经验，主要有瑞典、荷兰和美国等， 从税基、税率、税收支出方案和税收优惠政策等方面研究了发达国家的环境税收制度。 本文第三部分讨论了我国环境税收制度的现状和存在的问题，与发达国家已取得良 好效果的环境税收进行比较分析，指出了我国在实旌环境税收政策中的不足。 本文第四部分在前三个部分的基础上，结合我国的环境和政策现状，借鉴了发达国 家的环境税收制度成功经验，提出调整现行环境税收政策中不尽如人意的地方，开征必 要的环境税收新税种，完善和实旋我国的环境税收制度。 关键词：环境税收；外部性；环境污染；可持续发展 a b s t r a c t f r o mc a m ei n t ot h e2 0 t hc e n t u r y , t h ew o r l de n v i r o n m e n th a sb e c o m ew o r s ea n dw o r s e n ee n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nh a sb e c o m ea l lu r g e n ti s s u e u n d e rt h i sb a c k g r o u n d 1 0 t so f c o u n t r i e sh a v ec a r r i e do u tv a r i o u sk i n d so f m e a s u r e st op r o t e c tt h ee n v i r o n m e n ta n ds a f e g u a r d t h eb a l a n c eo fe c o l o g y a so n eo ft h ei m p o r t a n tm e a n so ft h em a c r o e c o n o m i c s ，t a xh a sb e e n u s e di nt h ep r o t e c t i o no ft h en a t u r a lr e s o u r c e sa n de n v i r o n m e n t ；i th a sb e c o m eah o tt o p i c s o v a r i o u se n v i r o n m e n t a lt a x e sh a v ec o m ei n t ob e i n gi ns o m ec o u n t r i e s ，e s p e c i a l l yi no e c d c o u n t r i e s t h i st h e m ee x p l o r e st h eb a s i ct h e o r y , o t h e rc o u n t r i e s p r a c t i c a le x p e r i e n c e s a n dt h e p r o b l e m so fe n v i r o n m e n t a lt a x e si nc h i n aa n dd i s c u s s e sh o wt ob u i l da n dp r a c t i c et h e e n v i r o n m e n t a lt a x e sw h i c h c o n f o r mt oc h i n e s ec o n d i t i o i l 1 1 l ef i r s tp a r to ft h et h e m ei n t r o d u c e st h ef u n d a m e n t a lt h e o r yo ft h ee n v i r o n m e n t a lt a x a f t e rt h et h e o r yf o u n d a t i o na n dc o n c e p t i o nd e f i n i t e ，t h i st h e m em a k e sac o m p a r i s o no f d i f f e r e n tf e e s ，a n dt h en e c e s s i t yo fe n v i r o n m e n t a lt a x t h es e c o n dp a r to ft h et h e m ea n a l y s e st h ee x p e r i e n c e so fe n v i r o n m e n t a lt a xs y s t e mi n o t h e rc o u n t r i e s ，s u c ha ss w e d e n ，h o l l a n da n da m e r i c a t h e nia s s a yt h eu s e f u lm e a n i n go f t h e s ec o u n t r i e s s u c c e s s f u le x p e r i e n c e st oc h i n a t h et h i r dp a r to ft h et h e m ed i s c u s s e st h ep r o b l e m so fe n v i r o n m e n t a lp o l i c i e si nc h i n a , c o m p a r i n gw i n lo t h e re o t m t r i e sw h i c hh a v ec a r r i e do u te n v i r o n m e n t a lt a xa n dp o i n t so u tt h e s h o r t so fc h i n a l i n k i n gw i t ht h ep r e s e n tc o n d i t i o n so fc h i n a ，t h el a s tp a r to ft h et h e m eg i v e sa l la n a l y s i s o nt h ee s s e n t i a lp r i n c i p l e sa n dt h ec o n e r 吐ep r o v i s i o n sf o rt h ee s t a b l i s h m e n to fe n v i r o n m e n t a l t a xs y s t e ma sac o n c l u s i o no f t h i st h e m e k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a lt a x ；e x t e r n a l i t y ；e n v i r o n m e n tp o l l u t i o n ；s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t n 独创性声明 本人声明所里交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：日期： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位 论文的规定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机 构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编 学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：指导教师签名： 日 期：二日 期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位； 通讯地址： 一 电话： ， 邮编： 引口 进入二十世纪以来人类面临的生存环境越来越受到严峻的挑战。自然资源度限制开 采和使用、原始森林的不断减少、土壤的沙化、水和空气的污染、全球温室效应产生的 严重自然灾害使如何保护资源、控制环境污染、提高环境质量等问题成为政府决策 者、经济学家及公众的普遍关注。于是通过制订环境法规、通过环境组织的绿色和平运 动、通过政府使用经济手段达到环境保护目的的理论和措施也相应产生，有些已经被付 诸于实践。其中如何将税收工具用于环境保护的目的，从而为经济的可持续发展服务已 经成为环境经济学家、财政学家及政府有关部门的一个热门课题。环境经济政策是环境 政策的一个重要组成部分。2 0 世纪7 0 年代初，市场经济国家，尤其是经济合作与发展 组织就已开始积极倡导采用“绿色”环境经济手段，并取得许多成功的经验。1 9 9 2 年6 月通过的联合国里约环境与发展宣言也要求各国政府加强财政以及经济政策的补充 性作用，把环境费用纳入生产者和消费者的决策过程。2 0 世纪9 0 年代以来，诸如收费、 征税、可交易的许可证以及押金制度等经济手段在o e c d 国家的环境政策中得到越来越 多的应用。尤其是在“绿色”税收改革的背景下，环境税的运用正获得越来越多的支持， 反映了经济手段的最新发展趋势。 一、理论综述 ( 一) 环境税收的理论依据 1 外部性理论 环境税收最早源于英国经济学家“福利经济学之父”庇古的外部性理论，他提出了 政府可以将税收用于调节污染行为的思想。所谓外部性是指某个微观经济主体( 居民或 厂商) 的经济活动对其他微观经济主体所产生的影响，并且这种影响没有通过市场价格 机制反映出来。其基本含义是指个人的行为会在市场外部影响到其他人的福利。外部性 理论认为，在市场经济运行中，由于自然环境所提供的服务无法在市场上进行交易，因此， 市场机制不可能对经济运行主体在生产和消费过程中产生的副产品环境污染和生 态破坏发挥作用。例如污染者的污染行为破坏了环境，但污染者却并没有为此付费，这 就是一种消极的外部性，即外部不经济。工厂的污染成本并没有构成其产品的生产成本， 而只是一种社会成本。由于企业并不需要负担社会成本，为了追求其利益最大化，它必 然会按照边际收益和不包含社会成本的交点来决定产量，这一产量必然大于考虑社会成 本时追求利润最大化时的产量，从而导致过度的污染物排放，需要政府采取措施把社会 成本也附加到企业的生产成本中去，以使外部成本内在化。不仅生产中存在外部性，、而 且消费领域也同样会产生外部性。一种消费品如果在消费过程中对环境产生了消极作 用，而生产者和消费者都没有为此付出任何代价，就形成了消费中的外部不经济。外部 性分为正的外部性和负的外部性，正的外部性是个人的行为对其他人产生的有益影响； 负的外部性是指个人的行为对其他人产生的不利影响。 外部性理论还可以延伸到代际和国别。当代人的某些看似能够避免当代环境污染或 促进目前经济发展的行为有可能对后代造成严重的环境危害，形成外部成本，政府可通 过税收等经济手段对当代人有可能向后代人传递的外部性进行调节。在开放经济大背景 下，一国环境污染问题可能会以各种形式向别国扩散。此外，个别发达国家为保护本国 利益而将环境污染造成的损失转嫁给发展中国家的例子也层出不穷，也有发达国家不负 责任的将本国因环境问题而淘汰的设备和技术出口给发展中国家。“1 2 公共产品理论 公共物品具有非竞争性和非排他性的特点，理性人由于“搭便车”动机而不愿对非 排他性产品支付价格，因此使市场机制难以生产或者提供公共物品，政府只能通过公共 提供的方法来解决公共物品的供给问题，而税收收入则是保障政府提供公共物品的主要 收入来源之一。改善环境质量和保护资源具有很强的非排他性和非竞争性，因此政府有 理由用通过征收相关的环境税收所筹集的资金来弥补环境保护所需要的资金。嘲 3 自然资本理论和可持续发展理论 自然资本理论认为，天然生成的环境和资源，如森林以及在商业上有利用价值的渔 场等自然资源、空气质量等环境属性，均是有价值的资产，它们能服务于人类。公共政 策以及个人、厂商的行为可以改变这些服务，从而创造效益或产生费用。由于这些服务 中总有一些能够产生外部效应和公共物品，因此也就不能依赖市场的力量使之达到效用 最大化，同时也不能通过市场来揭示其反映真实社会价值的价格。一般而言，同使用其 他生产要素一样，享受环境资源服务，也必须支付代价。不承担费用代价，就容易发生 滥用资源破坏环境的行为，导致环境恶化。环境和资源是人类共同的资产，无法像其他 资源样，能明确产权关系。缺乏明确的产权归属、不能将环境所提供的各种劳务在市 场上销售，这种“产权缺位”是导致污染严重的制度根源。嘲 我国已经正式将可持续发展理论作为社会主义建设发展战略的重要内容。可持续发 展思想，是建立在社会、经济、人口、资源、环境相互协调和共同发展的基础上，其宗 旨是既能相对满足当代人需求，又不对后代人的发展构成危害。瑚可持续发展要以人类 生活质量和与之相伴的社会不断进步为目的，当代以至各代际人的均衡、持久的发展为 中心任务。其核心的发展是人的生活质量全面提高，这是一个全方位的文化演进过程， 需要深刻盼社会变革。可持续发展在某种意义上讲是建立各种形式的良性循环。而环境 税收在保护环境、保证企业公平竞争、促进产业结构和优化资源配置方面发挥着越来越 重要的作用。因此，要进一步完善现行的环境保护税收措施，使环境保护税收制度形成 一个相对独立的体系，促进社会经济的可持续发展。“1 可持续发展的一个重要方面，就 是要加强对环境的保护，协调人与生态系统的平衡发展。而随着工业化进程的不断加快， 我国的环境问题已相当严重。从某种意义上说，一些在西方国家工业化进程曾经出现过 的环境问题正在我国重演。环境的恶化不但直接影响着我国人民的生存质量，而且制约 着我国社会经济可持续发展。面对日趋严峻的环境状况，加强环境税收制度建设，运用 税收手段来保护我国的环境非常必要。而世界银行的有关专家鉴于发达国家在经济发展 进程中已经取得的经验和教训，也建议发展中国家“针对环境的破坏征收环境税”。嘲 ( 二) 相关概念的界定 1 环境税收概念的界定 环境税收也叫生态税收，目前关于生态税收或环境税收主要有以下一些提法： “环境税收( 征收) ( e n v i r o n m e n t a ll e v i e s ) ，是指一切在反污染的政策框架中征 收的税收，其核心是使污染者支付与其污染行为的规模相适应的价格。”棚 “环境税( e n v i r o n m e n t a lt a x e s ) 可以根据其征收的特定目的不同区分为不同的形 式，即影响行为的称为调节税( r e g u l a t o r yt a x ) ，建立基金的( 产生收入的) 称为收 入筹集税( r e v e n u er a i s i n gt a x ) 。”脚 “收费( c h a r g e s ) 在某种程度上包括为污染支付的价格，相应污染者对环境服务需 求的社会成本就会被内在化到其私人成本和收益的计算中去。” “对o e c d 国家的财政分析得出了收费和税收的区别，前者是指支付者能得到相应利 益回报的支付，其能够得到的回报与支付的数量成比例；而后者是指无条件的支付，即 不能按比例得到相应的补偿。在污染税的讨论中对两者的区分比起其它税收更复杂。“” “污染税或者费( p o l l u t i o nt a x e so rf e e s ) 是指要求对向环境中释放污染物进行 支付的财政措施，通常是以释放的污染物质的数量为基础来计算的。”“ 综上所述，环境税收是以环境保护为目的而征收的各种税和采取的各项税收措旌， 主要是通过对破坏环境和污染环境的行为征税，提高以上应税行为的成本，达到限制污 染，保护环境的目的。“”它不仅包括污染排放税、自然资源税等，还包括为实现特定的 环境目的而筹集资金的税收，以及政府影响某些与环境相关的经济活动的性质和规模的 税收手段，其形式可以是特定的税种如排污税，也可以是税收差别、税收减免等。可见 “环境税收”的内容广泛，它可以分为污染税、能源税、资源税、环境消费税、环境关 税、生态税附加等。而且，每一个名称下面还可以再分，如污染税可分为大气污染税、 水污染税、噪声税、垃圾税、二氧化碳税、硫税等。 2 环境税收的基本特征 通过以上的分析，可知，环境税收除了具有税收的一般特征，强制性、无偿性、固 定性之外，还具有一些有别于其他税种的特征。环境税收的特征主要有： ( 1 ) 环境税收属于行为税。行为税也称为特定目的税，是政府为实现一定的目的， 对某些特定行为所征收的税收。环境税作为行为税，主要是运用税收杠杆，对环境危害 行为加以规范，对单位和个人危害环境的行为加以引导、控制和管理，从而达到强化政 府保护环境的职能，进而实现对社会经济发展的宏观调控。” ( 2 ) 环境税收属于直接税，税收负担较难转嫁。环境税收主要是对环境的危害行 为和环境资源利用行为的单位和个人征收的，因此，环境税收很少有转嫁的机会。 ( 3 ) 环境税收的征税目的是抑制环境危害行为、保护环境和促进可持续发展。实 行环境税收制度可以筹集到治理环境的资金，从而加大人们对环境资源合理利用的监 督，加强引导，将对环境的无偿使用变成有偿使用，尊重环境资源的价值，促进人类与 环境和谐相处。 ( 4 ) 过渡性。环境税收与其他税收不同，它的首要目的不是为了增加财政收入， 而是通过税收手段的调节作用改变经济当事人的行为以达到保护环境的目的。当政府设 计某一环境税种的目的是为淘汰有损环境的产品使用时，这一环境税种往往具有时间 性，它最终将退出历史舞台。 ( 5 ) 科学技术性。如，污染税的征收必须通过对环境监测，依据标准来进行，离 开科学测定，环境税收无法实现依法征收。 ( 6 ) 专用性。“”世界上绝大多数国家目前对于环境税收收入的使用采取专款专用 的原则，环境税收收入只能用于环境保护，而不能截留或挪作他用。虽然环境税收收入 专款专用的原则长期以来可能会造成税收剐性，降低经济效率，但同时，在目前环境形 势严峻、环境税率尚未达到最优水平时，专款专用是现实可行的次优解决办法。 3 环境税收制度的内涵 环境税收制度是国家按一定政策原则组成的环境税收体系，其核心是主体税种的选 择和各种税种的搭配问题。这一定义从以下几方面确定了环境税收制度的内涵：。 ( 1 ) 环境税收的征收对象是包括生产者与消费者在内的经济主体使用环境资源( 包 括自然资源和环境容量资源) 的行为。 ( 2 ) 环境税收制度的最终目的是为了抑制环境为害行为，保护环境，实现可持续 发展的目标。 ( 3 ) 环境税收制度保护环境的目的主要是通过调节经济主体的行为这一途径来实 现。环境税收制度根据环境资源有偿使用原则，通过税收机制，将环境成本纳入各级经 济分析和决策过程，促使污染、破坏环境资源者从自身利益出发选择更有利于环境的生 产经营方式，从而改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的作法，最大限度实 现环境、经济与社会的可持续发展。 ( 4 ) 从环境税收制度所依据的征税对象可将其分为自然资源税和环境容量税。自 然资源税主要是针对开发利用和消耗自然资源，包括化石燃料、水资源、矿产资源、森 林资源、草地资源、生物资源等行为进行征税；环境容量税主要是对生产、消费等过程 中利用环境容量排放污染物( 大气污染物、水污染物、固体废弃物、噪声污染、放射性 污染等) 的行为进行收税。 ( 5 ) 环境税收制度可以根据经济行为造成的正面与负面环境影响，分别通过免税、 减税、加税等方式，起鼓励和抑制两种作用。 ( - - ) 环境税收与收费等其他环境治理方式的比较 以上分析了环境税收的理论依据、相关概念的界定及其基本特征，下面将对环境税 收与收费等其他环境治理方式进行比较。 1 环境税收与行政管制 管制涉及范围十分广泛，在我国从建设项目的立项开始到投资额的确定，项目层层 审批，还有定价机制，政府的管制无处不在，对环境的行政管铝4 在某些方面限制了企业 的环境治理和资金的支配权力。环境税收的征收与政府的行政管制有如下不同： ( 1 ) 征收环境税与采取行政手段规定各企业具体的排污量是两种不同的方法，它 们之间第一点区别在于信息成本方面。如果采取人为地限制企业排污的手段，政府就必 须获得每个污染者详尽的污染信息，征税则不需要掌握每个污染者的详尽信息。 ( 2 ) 利用生态税收有利于鼓励污染者采取新技术保护环境，因为污染者要对产生 的每一单位污染纳税，为了减少污染，他们就会不断追求技术革新，寻找控制污染的方 法。而行政管制手段较为强硬，受管制者无法看到减少污染给他们带来的实际利益。 ( 3 ) 从税务行政的角度考虑，对同一行业的所有纳税人统一征税，比在行政管制 方式下的讨价还价方式更具有公平和普遍的意义。 “1 尽管政府环境管制能够对严重的环境污染现象起到一定抑制作用，但只有通过市场 机制、政府管制与公民社会三者的有机治理，实行环境税收制度，才能使防治环境污染 取得最佳的预期效果。 2 环境税收与其他经济手段 目前国际上在环境治理上使用的经济手段主要有征收排污费、污染权交易制度、财 政补贴、押金制度等。与环境税收相比，这些经济手段有如下的缺点： ( 1 ) 征收排污费。排污收费一般是根据污染物浓度或总量来征收，可以选择不同 的标准，但都需要对有关指标逐一测定，征收成本比较高。此外，收费是一种政府行为， 具有一定的强制性，并且没有相关法律保障，容易使污染者产生抵触心理，也容易造成 “道德风险”。 ( 2 ) 污染权交易制度。这是美国广泛采用的方法。污染权交易制度一般在市场机 制健全、某区域污染总量已知的条件下才能实施，来节省政府的费用支出、最大限度刺 激污染者努力消除污染，并且很少干预私人决策。但是污染权可以转让，刺激了某些企 业购买大量的污染权，形成垄断市场，这显然违背了公平竞争原则；当企业得到污染量 的指标后，如果排污量低于允许排放量，就可能增加排放，反而增加了污染；可交易的 许可证在数量较少时不能保证效率。 ( 3 ) 押金制度。凡可能制造环境污染的人都要向环境管理机构缴纳适当押金，收 取押金的目的在于鼓励原材料循环利用或重新利用，但其适用范围相当有限，更广范围、 更严重的废弃物处理只是依靠收取押金的方法是显然不可行的。 ( 4 ) 提供财政补贴。补贴政策往往会从价格上影响企业的生产行为，使企业在同 等支出水平下治理更多的污染。但是，在实践中绝大多数实际采用的补贴政策无论是以 直接形式进行补贴还是以“税式支出”o 形式出现，与污染削减无关，而在于鼓励发展 或采用某些技术。补贴会刺激本来不排污的企业为获得补贴而排污，并且只要补贴的数 量大于治理污染的边际费用，企业就会增加排污，以求得更多的财政补贴。越是污染严 重的企业，获得的污染治理补助就越多，使补贴甚至发展成为对某些行业的一种保护。 此外，补贴是政府的净支出，过多使用会使政府财政困难。o 3 征收环境税的几个明显优势 ( 1 ) 征收环境税有利于体现公平、效率原则。如前所述，生产者造成的污染由全 社会来承担，显然是不公平的。对污染者征收环境税有利于保证全体纳税人在一个公平 的基础上展开竞争，做到实际成本分担中性化、利润水平合理化。 ( 2 ) 征收环境税可以增加政府财政收入，充实环境污染治理专项资金。我国环境 保护水平落后于其他国家，一个重要的原因是缺乏资金支持。所以，征收环境税可以暂 。税式支出是指政府为实现一定社会经济目标，给予纳税人的优惠安排。 - 6 时专款专用，来弥补财政拨款不足的漏洞，为环保部门提供更多的资金。 ( 3 ) 通过征税可以影响企业的经营成本，进而影响其经济效益，使企业在生产经 营过程中的外部不经济内在化，同时也可减少政府的征税成本。它比污染权交易制度更 能有效地控制污染，因为污染权交易手段的运用比税收更带有行政性，而税收手段以价 格机制为基础，企业会自动对税收或排污收费所提供的市场信息作出反应，政府不需要 花费时间和精力去获得有关成本函数的资料。此外，税收或排污收费的方法给予企业更 大的自主权，在纳税、缴费和污染治理之闯进彳亍符合利润最大化要求的选择，改善市场 机制对环境破坏行为无力矫正的现象。 ( 4 ) 与征收排污费、污染权交易相比，税收手段更具有透明性，可以更有效地防 止“寻租”面行为政府官员在决策时受到企业的利诱或其他影响，从而使政策偏离 最合理、最有效的轨道。而税率由于对所有企业均使用，相对来说回旋余地要小得多。 ( 5 ) 环境税收要建立起一套系统的制度，税收具有法律效力，有强制性、无偿性、 固定性的特征，比收费等其他环境治理方式稳定、可操作性强。 ( 四) 创建环境税收制度的必要性 根据环境税收的理论依据。在我国构建符合我国国情的环境税收制度，有其现实必 要性： 1 实现经济活动外部效应内部化的需要 人类有两个基本问题为许多学科所关注：一是“资源的稀缺性”；二是“人的积极 性”。资源有限，欲望无限，这就要求有效配置资源。调动人的积极性，就是如何通过 制度安排来促使人们努力工作，激发其成员的积极性，而不是相反。实践证明，市场机 制既不能解决公共资源条件下的生态环境保护问题，也不可能解决公共资源条件下可再 生资源的持续利用以及跨代的可持续利用问题。根据环境经济活动外部性理论，一个污 染者有可能承担与其排放量产生的社会损害相等的税收，即排污产生的边际社会成本与 单位排污量的税收相等。因此，根据经济发展和环境状况适时课征环境税，运用环境税 收这种调节手段，将经济活动的外部效应内部化以引导各微观经济主体规范自身的经济 行为，在经济发展的同时保护生态环境。n 3 1 2 加强环保基础设施建设的需要 一般来讲，无论是在发达国家还是在发展中国家，政府投入都是国家生态环境保护 投入的重要组成部分。政府的环境投入主要用于生态环境和生态多样性的维护，公共环 境问题的治理，公共环境设施的建设、运行和管理等。然而，我国迄今未找到一条适合 本国特点的能确保环境设施有效运行的投入机制以及与其相配套的管理制度。由于资金 的紧缺，致使我国环保设施长期以来不能良好运行。为有效地解决上述问题，根据公共 产品理论，开征环境税并使国家的财政政策与特定的环境基础设施建设相融合，建立起 o “寻租”本本义指利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得收益的行为。( 寻租理 论创始人之一，戈登塔洛克，1 9 9 9 ) - 7 - 一套较为完整的生态环境效益投入机制和相应的制度结构，是一种既现实又可靠的明智 之举。m 1 3 实现生态和资源价值合理补偿的需要 长期以来，我国对生态资源采取粗放式、掠夺式经营，廉价甚至无偿使用，忽视生 态资源的核算和资产管理，造成生态资源价值补偿的严重不足，致使国民生产总值不断 增长的同时生态环境与资源基础都在削弱。由于生态资源价值不能在生产或消费成本中 得到正确体现，成本构成不完整，比价关系紊乱，直接影响到国民收入和各微观经济主 体收益的真实性。根据自然资本理论，为了实现绿色g n p ，国家有必要适时课征环境税， 可以有效地解决生态资源物质补偿和价值补偿的双重关系，运用财政手段及其衍生的政 策工具。7 4 可持续发展的需要 可持续发展的基本含义是指资源等财富应在不同的代际之间。进行平衡。它的重要 标志是良好的生态环境和资源的永续利用。目前，可持续发展能力已经成为评估一国综 合国力的一个重要指标。“”我国更应关注可持续发展的问题。据统计，事前预防污染与 事后治理污染的费用比是1 ：2 0 。如现在不采取措施，等局面不可收拾再考虑开征，就 意味着将付出更大的代价。因此，我们不能走有些国家“先污染，后治理”的老路，而 要走“边发展，边治理”的新路，在发展经济的同时，建立起较为完善的环境税收制度， 保护好环境，实现可持续发展。 5 减少污染损失和提供治理污染的经费 据统计，我国每年的环境损失和用于改善环境的经费为3 0 0 0 亿元至5 5 0 0 亿元。减少 这些损失和开支的一个重要办法就是征税。由于税收具有更强的权威性。对抵制污染具 有动态的激励效果，而且征收成本相对较低，因此效果会比较好。 治理已造成的污染，还需要大量的经费，解决这些资金要靠国家、企业和居民，而 国家出的资金，只有靠税收解决。目前我国在环境方面取得的收入多为收费收入。如果 将宜于改为税收的收费项目改为征税并加强征管后收入的资金会更加有保障。“” 6 提高全社会生态意识、资源意识和环保意识的重要途径 对排污活动、资源开发与消耗、产品消费、生态破坏等经济活动主体征收环境税， 一方面可以促使他们为环境资源质量退化付费，促使他们合理并节约利用资源，保护环 境；另一方面，也可使政府和公众养成良好的环境资源道德以及环境法律意识，提高全 社会的环境资源保护意识，促进社会主义精神文明建设。“” o 指当代人之间、当代人和后代人之间。 二、国外环境税收制度评析及启示 ( 一) 国外环境税收制度现状 以上对环境税收的理论进行了综述，依据这些理论，发达国家征收环境税收已经有 很长时间并使环境状况取得了较大改善。下面从税基的选择、税率的确定、税收优惠政 策等方面对瑞典、荷兰和美国等国家的环境税收制度现状进行分析。 1 税基的选择 ( 1 ) 能源税， 瑞典是最早把所得税转换成能源税的国家。瑞典和荷兰对石油、煤炭和天然气等燃 料征收一般能源税，对石油、煤炭、天然气、液化石油气、汽油和国内航空燃料征收二 氧化碳税，对油、煤炭和泥炭的含硫量征收硫税，对电力能源征收一般电力税。美国也 开征了汽油税并率先开征了二氧化硫税，对自然资源( 主要是石油) 的开采征收开采税。 瑞典的环境税收制度中也增设了氮氧化物和二氧化硫税，荷兰于1 9 9 7 年开始征收铀税。 【l 刀 ( 2 ) 与汽车相关的税 瑞典与汽车相关的税包括汽油和甲醇税、里程税、机动车税、汽车销售税等。荷兰 有机动车特别税，即对机动车征税，如果该机动车排放量控制在一定的标准以内则可以 得到一定数量的税收减免。 ( 3 ) 水污染和地下水税 荷兰向地表水及水净化工厂直接或间接排放废弃物、污染物和有毒物质的单位和个 人征收水污染税，还对抽取使用地下水的单位和个人征收地下水税。美国也于1 9 9 5 年开 征了地下水税。“巩 ( 4 ) 与生活相关的环境税收 瑞典对化肥、杀虫剂、饮料罐和废电池等征税。荷兰对废物处理征收废物税、对家 庭征收垃圾税、对航空公司等征收噪音税、对产生粪便的农场征收超额粪便税对狗类征 收狗税等。美国对固体废物处理的税收，包括对再利用的奖励、对饮料容器的再利用计 划、包装和材料税等。 2 不同税率的确定 瑞典根据不同燃料的排放量、不同汽油的含铅量、工业和非工业用途的电力能源、 不同类型电池确定不同的税率，荷兰也对无铅汽油和含铅汽油、私家汽车和燃料与公共 交通、使用油的种类、车辆重量确定不同的税率。确定不同的税率目的是使使用者更倾 向于使用对环境污染较小的能源和材料，做到更节能、少污染。 3 税收优惠政策 瑞典鼓励企业提高燃料利用率，多产能源，减少废气。对充分利用能源，排污小的 企业进行退税，排放量减少至一定程度，退税额超过税收额，企业甚至可以变出为入。 荷兰对“干净”车 也有减税或免税的规定。“”美国也实行了环境税收优惠政策，主要 是在直接税收减免、投资税收抵免、加速折旧等措施上，包括对研究污染控制新技术和 生产污染替代品予以减免所得税，对企业综合利用资源所得给予减免所得税优惠，对循 环利用投资给予税收抵免扣除，对购买循环利用设备免征销售税等。此外，美国联邦政 府对州和地方政府控制环境污染债券的利息不计入应税所得范围，对净化水以及减少污 染设施的建设援助款不计入所得税税基。同时规定，对用于防治污染的专项环保设备可 在5 年内不征收财产税。各州税制中也有关于减少污染的财产税退税规定。啪1 ( 二) 国外环境税收制度经验启示 发达国家对环境税收制度的初步实践已取得了阶段的胜利，对污染物的排放征税极 大地削减了污染物的排放；对环保技术研发的优惠政策促使清洁生产技术稳步提高；促 使资源利用更趋合理；差别税率使环境产品市场占有率大幅上升。o e c d 国家大多采用了 含铅与无铅汽油的差别税率，结果使含铅汽油的使用及其市场占有率大大下降。在加拿 大、丹麦、奥地利、芬兰及瑞典等国，含铅汽油己经完全退出了市场。“ 如下表l 所示，可以看出环境税收和收费在一些发达国家实施对环境产生的积极效 果。 。“干净”车即由于使用了环境保护的设备，所以较少排放有害气体的汽车。 - j 0 表1对环境有效性的评估 手段环境功能环境效果刺激效果 增加低硫燃料减少硫排放6 0 0 0 吨；平均平均削减成本l o 瑞 财政硫税份额；采用治减少柴油中硫含量的4 0 ；典克朗，低于税率 性环( 瑞典)硫措施1 4 纳税人减少硫排放平4 0 瑞典克朗，强大 境税均达7 鹏刺激效果 二氧化碳税减少二氧1 9 9 1 - - 1 9 9 3 年二氧化碳排未知 ( 挪威)化碳排放放的增长率下降3 _ 4 含铅汽油差增加含铅 1 9 8 8 - - 1 9 9 3 年铅排放减少税率差超过了脱铅 提供别税率( 瑞 汽油份额 8 0 汽油的额外生产成 刺激典) 本 型消柴油机车硫排放减少7 5 ，税率差超过了一、 费 柴油差别税增加低污染柴在城市为9 5 ；减少了颗粒二级油的额外生产 率( 瑞典)油份额物、烟、氮氧化物、h c l成本 和p a c 收回成本型家庭废物收促进污水处理 收费：使用者费( 荷兰)费用在用户的 家庭废锪减少1 0 9 瑚o 未知 收费合理分摊 收回成本型电池收费收回、收集、铅电池回收率达9 5 ；汞、收费使电池回收具 收费：指定收 ( 瑞典)处置和信息费镉电池份额下降 有可行性 费 资料来源：欧洲环境局，环境税的实施和效果，中国环境科学出版社，2 0 0 0 年，p 4 1 - 注：p a c ( p o l ya l u m i n u mc h l o r i d e ) 为聚氯化铝。 发达国家实施环境税收制度的经验，可以从以下几个方面评析，对我国会有所启示。 i 税基的选择“ 在国外环境税收制度的实施中，根据征税对象的不同，税基可分为以下两类： 基于制约生态破坏行为的税基，目前主要体现在矿产资源的开采税上。矿产资源的 开采税由于税基范围广、征税点少而易于操作，被世界大多数国家所采用。但除了开采 税外，基本上世界各国都未对其它开发利用自然资源的行为( 如草地资源等) 征税。 基于治理和减少污染而征税的税基，主要依赖子两种手段：第一种称为排污税或直 接税，它是与排放到大气、水或土壤中的污染物或产生的噪声水平的实际数值或估计值 直接相关的税收；另一种称为产品税或间接税，它是基于税基同外部性或所排放污染的 间接关系对产品征收的税。当无法对排放量进行直接测试时，产品收费或产品税可以替 代排污税。通过对产品中包含的有害物质量征收产品税还可以用于纠正除了污染之外的 外部因素回。如果课税是从一般意义上减少该产品的使用，则也可以对每单位产品谍征 。例如，碳税就是根据每一种矿物燃料的碳含量征收的。它既能减少能源使用又能削减污染 1 l 一 产品税。产品收费可以适用于原材料、中间产品或最终产品即消费品。当污染同消费者 的需求密切相关时，可以采用消费税的形式，可因有害于环境的物质成为产品的某部分 而对该产品征税。 两种选择税基的方法既会鼓励污染者采取更清洁的排放方式，又鼓励其降低原料消 耗。排污税除鼓励污染者采取末端措施以减少污染物外，也会刺激他们改变原材料和生 产技术以减少污染物的产生。而对生产过程中产生污染的原材料征税虽主要是从刺激生 产者减少原材料投入着手，但原材料投入的减少通常也会产生降低污染排放量的结果。 排污税是针对污染物征税，因此其关联性是直接和有效的。而产品税的关联性更多 地表现为间接性，因而考察其关联性的强弱程度具有重要意义。比如，对一次性相机征 收产品税是基于其最终作为固体废弃物对环境造成损害这关联事实之上的，它与垃圾 填埋成本相关。但如果一次性相机的配件被回收利用，那么它实际上并未对环境造成损 害，此时对其所征收的产品税就会因为关联性弱而失效。因而比利时政府规定：如果纳 税人能够证明相机中8 0 的配件实际上在同类相机中被重新利用或回收的话，就可以免 交环境税，以此来弥补产品税在关联性方面的不足。如果在物品和损害性的排放之间不 存在着直接或稳定的关联，对产品而不是污染排放本身课税可能不一定是有效率的。 因此我国在实施环境税收确定税基的时候也要注意到税收和环境损害之间的关联 性。 2 税率的确定 如前面提到的，从理论上讲，为了使全部社会成本内在化，环境税收的税率水平应 该确定在污染削减的边际成本与边际收益的交界点上，要确定适宜的税收水平还要求估 算减少一个单位污染排放所带来的追加效益以及削减该单位排放的成本。而这两组数据 的信息都很难获得，因此在实践中，人们通常采用次优的解决方法：根据预先确定的环 境目标以及各种交化对价格信号的预期和响应来确定税率。虽然按这一方法确定的影响 程度具有不确定性。，从而得到的污染削减水平具有不确定性，但总是能在一定程度上 改善环境。因而这种税率总体而言是有效率的。 在确定税率时，还需要考虑短期和长期环境目标的影响。如果政府设定的是短期的 环境目标，如在一至两年内让某种产品完全退出市场，那么其税率应定得较高才能有效 改变生产者或消费者的行为方向。如果所设定的是长期的环境目标，其税率水平应该比 旨在寻求短期结果的税率低。逐渐提高税率能够使得生产者和消费者更易于适应新的税 收并计划其长期投资。 我国在实施环境税收确定税率时。也要考虑短期和长期环境目标的影响，以确定合 适的税率。 o 未必能使成本完全内化。 3 税收支出方案 目前，多数征收环境税的国家采用的是专款专用的税收支出方案。专款专用被广泛 采纳的原因：首先，它具有较高的政治可接受性。告知纳税入他们所纳税款被全部用于 与改善环境有关的活动，有助于新税收获得公民的支持。其次，如果在环境税还处于起 步阶段、税率较低、结果无法达到较为理想的环境目标的情况下，环境税收的专款专用 有利于改善环境政策的效果，为改善环境情况提供足够的资金。 另外，把环境税收入用来减少其它的税收也是环境税收支出的一种潜在选择。与增 加公共开支或减少赤字相比，这种选择的吸引力可能取决于该国现有总税收负担和税收 结构。在高水平的税收基础上再增加一种新税收将会进一步增加经济成本。因此，应用 环境税收入的一种选择就是在增加一项环境税或提高某项环境税税率的同时减少所得 税等其他税收。 4 税收优惠政策 对环保高技术产业和企业投资环保设施实行环境税收优惠政策是国外环境税收中 相当重要、所占份额相当大的一项支出。国外环境税收优惠政策主要包括： ( 1 ) 给予直接税收优惠。主要是对鼓励企业或消费者一般性的环境保护行为所实 行的一般减免税项目。如美国对企业综合利用资源所得给予减免所得税优惠，新加坡对 用水再循环设备投资额可以抵消其它产品所得税优惠，日本对购买环保汽车优惠汽车购 置税； ( 2 ) 给予加速折旧待遇，如日本对抑制二氧化氮排放的设备给予特别折i 日，美国 则允许企业专项环保设备可实行快速折旧法； ( 3 ) 给予环保产业研发税收优惠政策； ( 4 ) 投资税收抵免。即对投资于改善能源、提高资源利用率、减少排放物的机器 设备生产给予税收抵免。 在我国可以考虑对对环境有利的行为进行优惠政策，以鼓励纳税人保护环境的积极 性。 从发达国家对环境征税的实践来看，其环境税收制度具有以下几个特点：。” ( 1 ) 征税范围广泛。在环境污染的征税范围上，西方国家税收范围涉及三废、飞 机噪声、土壤保护、化学物质生产等，税种多种多样，有废水税、燃料税、噪音税、垃 圾税等等，如此广泛的环境税收对西方国家环境状况的好转起到了很好的作用。 ( 2 ) 根据不同情况确定税率。对于废物的排放，美国、瑞典采用定额税率，荷兰 除燃料税外，均实行定额税率；而对垃圾税，发达国家则大多采用比例税率。此外，还 实行差别税率，如英、德等国对含铅汽油和无铅汽油实行差别税率，芬兰、希腊、荷兰 等对汽车价格实行差别税收制度。 ( 3 ) 环境税收在税收制度改革中占据重要地位。丹麦、荷兰、瑞典、挪威等国已 明确环境保护思想在税制改革中起着日益重要的作用，它们把主要涉及能源税收的结构 性改革作为税制改革的一个重要内容。 ( 4 ) 成立环境税收委员会或特别工作小组，其日常工作就是通过考察税收与环境 的关系，以实现环保政策需要运用经济手段而非协商和控制手段方面达成一致意见。如 加拿大、丹麦成立了特别工作组，瑞典成立了一个议会专门委员会，比利时则成立了由 来自各行业的1 3 名专家组成的比利时经济税收委员会。 三、中国环境税收政策现状及存在问题 我国的生态环境相当脆弱，水土流失、荒漠化、森林和草地功能衰退等生态问题比 较严重，各项污染物排放问题十分突出，大多数地区的水、气、声、土壤环境污染严重。 环境污染与生态破坏致使我们赖以生存的环境和发展的物质基础丧失，制约了社会、经 济的可持续发展。 近年来，我国政府已认识到我国环境污染的严重程度及其对国民经济和人民生活带 来的消极影响，在环境保护方面付出了巨大的努力。 在基础性环保经济手段方面，我国于2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初汲取发达国家环境保 护工作的经验，按照“污染者付费”的原则，结合我国环保工作的实际，实行了排污收 费制度。多年来的实践表明，排污收费制度在我国环境管理工作中发挥了基础性的作用， 已成为我国环境管理制度和经济手段中最核心的组成部分。现行的排污收费已覆盖废 水、废气、废渣、