（西方经济学专业论文）新加坡住房保障政策及其启示.pdf

摘要 住房是人类的基本权利和需要，住房有商品属性，也有社会保障属性。在市 场经济条件下，市场无法按价值规律全部供给所有居民住房，住房如同养老保障、 医疗保障一样，住房保障也是我国社会保障制度的重要组成部分。 1 9 9 8 年下半年，我国基本完成了传统的福利性住房制度向商品性住房制度的 历史性转变，城镇居民开始转向通过市场渠道解决住宅问题。但是由于市场存在 着不足，中低收入阶层的居住问题很难在市场上得到满足。对于他们来说，没有 政府的帮助，是不可能解决居住问题或改善居住条件的。我国当前的城镇住房保 障制度，在解决中低收入家庭住房问题上发挥了一定的作用。但在实施过程中也 出现了很多问题。这些问题的出现要求我们对现行的住房保障体系进行重新思考， 以找到解决之道。 新加坡作为一个土地资源极为贫乏的弹丸小岛，人口密度高居世界前列，但 新加坡人民却享有非常好的居住条件，被联合国评为最适合人类居住的国家之一。 本文详细地分析了新加坡的房地产市场特别是住房政策，重点剖析了包括新加坡 的土地征用制度、政府组屋政策、中央公积金制度等一系列行之有效的住房政策， 同时特别强调了新加坡政府在房地产市场扮演的主导角色是新加坡政府能够成功 推行它的“居者有其屋”计划的最为关键的因素，因此本文也重点介绍了新加坡 政府的两个法定机构即建屋发展局和中央公积金局的职能和运作以及它们是如何 主导新加坡的住房政策及整个房地产市场。 本文通过学习和借鉴新加坡的经验并分析我国目前住房保障体系存在的问题 ( 保障覆盖面过于宽泛化，将包括中等收入家庭在内的6 0 - - 一8 0 左右的大多数居 民都纳入到住房保障范畴。这在理论上不符合市场经济的基本原则和运行规律。 廉租房覆盖面较小，大多中低收入家庭的住房消费能力负担不起经济适用房，使 得实际运作情况与经济适用房政策制定的目标出现偏差。这样就造成了大量既买 不起经济适用房又不符合廉租房保障条件的“夹心层”群体的存在) 。对我国保 障型住房的体系的构建和改进提出相应的建议：首先，通过参考我国现有保障型 住房衡量指标体系和借鉴国外尤其是新加坡相关经验建立科学的保障型住房衡量 指标体系。其次，运用上述指标通过测算我国家庭收入及其分布、住房消费收入 比系数、住房保障收入模型来确定我国保障型住房保障的对象。最后，在前两步 的基础上，通过适度住房保障水平测定模型和对国外相关数据的检验，分析确定 我国保障型住房的保障水平，并且对完善一些必需的配套政策提出相应的建议。 关键词：新加坡建屋发展局住房保障政策经济适用房廉租房 a b s t r a c t n l eh o u s i n gi sab a s i cr i g h ta n dn e e do fm a n k i n d t h eh o u s i n gn o to n l yh a st h e c o m m o d i t yp r o p e r t y , b u ta l s oh a s t h es o c i a ls e c u r i t y u n d e rm a r k e te c o n o m y c i r c u m s t a n c e ，b e c a u s et h em a r k e tc a l l tg u a r a n t e et h a ta l lp e o p l eh a st h eh o u s i n gi nt h e l a wo fv a l u e ，s a m ea st h eo l ds e c u r i t ya n dt h em e d i c a ls e c u r i t y , t h eh o u s i n gs e c u r i t yi s t h em a j o rp a r ts y s t e mi no u rc o u n t r ys o c i a ls e c u r i t y i nt h eh a l fy e a r so f19 9 8 ，h o u s i n gs y s t e mh a sf i n i s h e dt h eh i s t o r i ct r a n s f o r m a t i o n f r o mt r a d i t i o n a lw e l f a r et oc o m m o d i t y u r b a nr e s i d e n tb e g a nt op u r c h a s eh o u s i n gb yt h e m a r k e tc h a n n e l b e c a u s et h e r ee x s i t sm a r k e tf a i l u r e ，i ti sd i f f i c u l tt os a t i s f yt h em i d d l e a n dl o w e ri n c o m es t r a t u m s l i v i n gp r o b l e mi nm a r k e t a sf o rt h e m ，w i t h o u tt h eh e l po f g o v e m m e n t ，i t i si m p o s s i b l yt or e s o l v et h el i v i n gp r o b l e mo ri m p r o v et h el i v i n g c o n d i t i o n s t h ec u r r e n tu r b a nh o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mw a sh e l p f u lt ot h o s e p r o b l e m s b u tal o to fp r o b l e m sh a v ea p p e a r e dd u r i n gt h ep r o c e s s ，w h i c hr e q u e s t u st o r e c o n s i d e rt h es y s t e m ，a n df i n dt h er e s o l v i n gw a y s s i n g a p o r ei sat i n ys m a l li s l a n dw i t h o u ta n yn a t u r a lr e s o u r c e s ，t h ed e n s i t yo f p o p u l m i o ni sa m o u n to n eo ft h et o pr a n k i n gi nt h e w o r l d ，b u tt h e ys t i l le n j o yg o o d q u a l i t yo fl i v i n gc o n d i t i o na n ds i n g a p o r eh a sb e e ns e l e c t e db yu n i o nn a t i o na so n e o f t h eb e s tl i v i n gp l a c ei nt h ew o r l d t h em a i np o r t i o no ft h i st h e s i sc o v e r e dt h er o l eo f g o v e r n m e n ti np u b l i ch o u s i n gm a r k e to fs i n g a p o r e d e t a i la n a l y s i s o fl a n dr e u s e d p o l i c y , h o m eo w n e r s h i ps c h e m e a n d t h e p o l i c ya n do p e r a t i o no fh o u s i n g d e v e l o p m e n tb o a r da n dc e n t r a lp r o v i s i o nf u n db o a r d t h j sa r t i c l ea n a l y z e st h ep r o b l e m so fc h i n a sh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mb yl e a r n i n g f r o ms i n g a p o r e se x p e r i e n c e ( t h ec o v e r a g eo ft h es e c u r i t yi s 。t o ob r o a da n di tw i l l i n c l u d em i d d l e i n c o m eh o u s e h o l d sa n dt h em a j o r i t yo f6 0 t o8 0 o f t h er e s i d e n t sw i l l b ei n c l u d e di n t ot h ea r e a so fh o u s i n gs e c u r i t y i nt h e o r y , t h i si sn o ti na c c o r d a n c ew i t h t h eb a s i cp r i n c i p l e sa n do p e r a t i o nr u l e so ft h em a r k e te c o n o m yt h ec o v e r a g eo f l o w r e n th o u s i n gi st o os m a l l ，t h eh o u s i n ge x p e n d i t u r ea b i l i t yo fm o s to ft h em i d d l ea n d l o w - i n c o m ef a m i l i e sc a l ln o ta f f o r dt h ea f f o r d a b l eh o u s i n g ，m a k i n gd e v i a t i o no ft h eg o a l b e t w e e nt h ea c t u a lo p e r a t i o ns i t u a t i o na n dt h ee s t a b l i s ho ft h ea f f o r d a b l eh o u s i n g p o l i c y t h i sh a sm a d ea l o to ft h e ”s a n d w i c hc l a s s g r o u p sw h oc a nn o tb u ya f f o r d a b l e h o u s i n g ，b u ta l s oc a nn o tm e e t t h ec o n d i t i o n so fl o w - r e n th o u s i n g ) t h i sa r t i c l ew i l lm a k e r e c o m m e n d a t i o n st ot h ec o n s t r u c t i o na n di m p r o v e m e n to ft h es y s t e mo fc h i n a ss e c u r i t y h o u s i n g ：f i r s to fa l l ，t h i sa r t i c l ew i l l e s t a b l i s hi n d e xs y s t e mo fs e c u r i t yh o u s i n gb y r e f e r r i n gt ot h ei n d e xs y s t e mo ft h ee x i s t i n gh o u s i n gs y s t e mo fo u r c o u n t r ya n dl e a r n i n g f r o mr e l a t e de x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r ye s p e c i a l l ys i n g a p o r e s e c o n d l y , t h i sa r t i c l e w i l ld e t e r m i n et h ep e o p l ew h ob e l o n gt oc h i n a ss e c u r i t yh o u s i n g f i n a l l y , o nt h eb a s i so f t h ep r e v i o u st w o s t e p s ，t h i sa r t i c l ew i l la n a l y z et h es e c u r i t y l e v e lo f s e c u r i t yh o u s i n g a n dp r o p o s es u g g e s t i o n st o i m p r o v e s o m en e c e s s a r y s u p p o r t i n gp o l i c i e sb yt h em e a s u r em o d e lo fa p p r o p r i a t eh o u s i n gs e c u r i t ya n d t h et e s to f f o r e i g nr e l a t e dd a t a k e yw o r d s ：s i n g a p o r eh d b ( h o u s i n gd e v e l o p m e n tb o a r d ) h o u s i n gs e c u r i t yp o l i c y a f f o r d a b l eh o u s i n gl o w - c o s th o u s i n g 3 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他入已经发表或撰写的研究成果，也 不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用 过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意 签名：尊驻日期：型堕哆 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印，缩印或其 他复制手段保存论文 ( 保密的论文在解密后遵守此规克芭) 1 绪论 1 绪论 1 1 研究背景 从1 9 9 8 年国务院2 3 号文发布以来，根据中央的住房改革精神，全国相继推 行了经济适用房制度和廉租房制度，初步建立了以经济适用房和廉租房为主体的 住房保障体系。但从总体上看，供应不足已成为当前住房保障体系的突出问题。 近年来，随着住房市场化的推进、土地供应政策的调整、征地拆迁难度的加大， 经济适用住房成本价格倒挂，供给比例逐年下降。除供应不足外，住房保障体系 更多的问题存在于具体运行和管理环节，这在经济适用房制度的运行中体现得较 为突出。由于准入标准简单化、供应对象过于宽泛，经济适用房制度很难保证那 些最需要解决住房问题的中低收入家庭的优先权；在个人信用体系和住房档案不 健全的情况下，资格审核容易流于形式，出现了骗购、转让获利等现象，使经济 适用房制度的公平性受到质疑；由于退出机制的缺位，一方面使政府投入大量财 力物力兴建的保障型住房不能持续发挥保障功能，另一方面还导致了经济适用房 “商品化”，一些经济适用房再上市交易，其投资回报率甚至比商品房还高；另外， 经济适用房项目建筑标准偏高的现象也比较普遍。 中低收入家庭的住房问题，是一个重大的民生问题，同时又是一个世界性的 难题。本文立足国情，同时把目光投向世界上成功解决了此难题的新加坡，提出 了解决中低收入家庭住房问题的应对之策。 1 ：2 住房保障制度的研究现状 1 2 1 新加坡住房保障现状 目前国内外专家学者对于新加坡住房保障政策与模式的相关研究主要集中在 以下几个方面： ( 1 ) 新加坡住房保障政策方面，- 政府做到尽量灵活和弹性地处理土地供应， 使土地供应平稳。定期及准确评估房屋需求，供应足够建屋土地并提供配套的基 础设施。通过科学和合理的规划，使土地得到高效的利用。 ( 2 ) 在资金保障方面，实施“居者有其屋计划的财政安排。新加坡政府提 供的是不同大小的组屋，来满足不同社会经济阶层的居民需要。新加坡政府根据 不同时期的不同需求，不断的发展和调整组屋政策及资金筹措模式。新加坡的公 积金制度和政府的财政拨款为建屋发展局建房和居民购房提供资金资助。 ( 3 ) 在准入与退出机制方面，新加坡政府建立了一套有效的机制，其机制设 计的精心严密，严格地筛选出有真正住屋需要的资助对象。 新加坡住房保障政策及其启示 市场供应和保障型供应是新加坡住房供应的两个最基本的途径。为此，政府 在制定住宅政策时主要针对两个方面的问题：一是如何保持房地产市场的正常发 展；二是如何更加公平和高效地建设与管理组屋。新加坡是以政府为主，市场供 应为辅的住房供应模式，政府在住房市场具有主导地位，政府可以通过组屋的供 给来改变房地产市场中商品房的价格，使得房地产能够健康平稳的发展。在新加 坡大多数居民都拥有政府津贴房，政府严格控制土地供应，商品房市场上主要客 户群是二次置业者或投资者，由于土地供应的稀缺性，一般商品房从基础开工时 就开始销售，到成为现楼时基本上售罄。1 9 9 7 年亚洲金融风暴后，写字楼、商场、 住宅的租和售都少有积压现象，也看不到“烂尾楼”的情景，这与政府对经济的强力 调控有很大关系。 1 2 2 国内住房保障研究动态 王秋石认为住宅和教育一样被认为是一种“美好 的物品，它有利于社会稳定、 进步和发展。政府干预住宅市场有利于加速新建住宅，改善现有住宅并废除贫民窟。 政府在住宅市场中应该扮演积极并有效的角色，少去干预市场经济能够起到较好 作用的一般商品的生产，而应大力加强对市场经济不能起到应有作用的住宅市场的 干预力度。因此，政府部门应通过住宅补贴鼓励居民购房或直接提供住房，并通过 宣传力度改变居民的消费偏好，使得最低收入者通过政府提供的廉租房也能实现 “居者有其屋”的愿望。 成思危对中国城镇住房保障制度的改革进行了系统的思考，提出了改革的目 标模式，分析了职工、开发商、单位、政府、银行等有关方面的基本态度和行为 特征，探讨了从现有体制平稳过度到目标模式的策略，认为针对不同收入水平的 家庭提供不同渠道的住房供应，是中国住房保障制度改革的重要思路，也是完善 社会保障制度的重要内容。而现阶段，中国城镇居民收入分布不均、房地产价格 过高，即使实施住房分配货币化，并有公积金、住房补贴、住房贷款等的支持，r 中低收入群体仍不可能按照市场价格购买商品住房，所以国家必须发展水平适度 的社会保障住房，如经济适用房和廉租房。 陈伯庚、顾志敏、陆开和在系统地总结这2 0 多年来中国城镇住房保障制度 改革的经验的基础上，提出了中国住房保障制度改革过程中应坚持的原则，例如： 实行统一政策目标、分散政策、因地制宜、量力而行、坚持国家、单位和个人合 理负担，坚持平稳过度、综合配套等。 上述研究都是站在国内状况研究的基础上，对我国城镇住房保障制度的确立 。于秋石国外住宅政策及其对我国住宅发展的启示【j 】企业经济，1 9 9 8 ( 3 ) 。 。成思危中国城镇1 丰房制度改革一目标模式与实施难点【m 】北京：民主与建设出版社，1 9 9 9 。 陈伯庚、顾志敏、陆开和城镇住房制度的改革与实践f m 】上海：上海财经大学出版社，2 0 0 3 。 2 1 绪论 提出了各自的体会和想法，当然有其科学和合理的方面。但是，我国的地方经济 差异很大，中央政府制定的住房保障政策在实施的过程中各地存在着很大的差异， 出现的问题也各有特征，因此，针对性的研究更有参考价值。另外，作为一个新 兴的市场化国家，如何从新加坡建立住房保障制度的过程中汲取有效和科学的经 验和教训，来构建和完善我国的住房保障制度显得更具有研究意义和紧迫感。 1 3 研究的基本思路 1 3 1研究方法 为了客观地分析我国的住房保障问题，并能提出适合的解决方法，本文首先采 用规范分析方法，从总体上了解国内外学者在城镇住房保障方面的研究方法、研 究进展，对新加坡的住房保障模式和政策的经验进行比较分析，以资我国借鉴， 本人查阅了大量的文献，并对文献进行阅读和分类梳理，这些为本文的研究思路 做了基础性的铺垫。其次，本文采用比较借鉴的方法具体分析了新加坡对中低收 入阶层的住房保障政策及其特色，结合新加坡的经验，得出对我国住房保障政策 建设的启示意义。再次，本文坚持理论联系实际的方法，理论来源实践又服务于 实践。用社会保障理论和公平分配理论对我国现存住房保障所存在的问题进行了 分析。最后，本文采用了数理模型的实证研究方法。本文借鉴了穆怀中适度保障 水平测定模型的思路，在其基础上增加了一个住房保障支出占g d p 的比重，建立 了我国适度住房保障水平的测定模型，在这个模型中，用住房保障支出系数、社 会保障负担系数和劳动生产要素投入分配比例系数三者的乘积测算出了我国适度 住房保障水平的范围，为我国提供保障型住房的供应范围提供了依据，具有一定 的现实意义。 1 3 2 研究框架 全文共分为五章： 第一章为绪论部分，本章主要介绍了选题的背景，新加坡和国内住房保障制 度的研究现状，本文的研究思路、文章结构。 第二章为住房保障制度的社会保障理论，公平分配理论及住房“过滤 理论 在蜜 芎于o 第三章介绍新加坡住房保障政策。新加坡地少人多，但其住房问题的解决却 很成功。本章节主要介绍了新加坡住房的概况、住房政策的演变、政府在组屋和 私人房地产的作用等。 第四章通过参考我国现有保障型住房衡量指标体系和借鉴国外尤其是新加坡 新加坡住房保障政策及其启示 相关经验建立科学的保障型住房衡量指标体系。运用上述指标测算出我国家庭收 入及其分布、住房消费收入比系数、住房保障收入模型，并确定我国保障型住房 保障的对象，最后通过适度住房保障水平测定模型和对国外相关数据的检验分析 确定我国保障型住房的保障适度水平 第五章结论和政策建议部分，该部分在第四章实证的基础上对进一步完善我 国住房保障制度提出相应的政策建议。 4 2 住房保障制度的基本理论 住房保障制度的基本理论 住房保障制度作为社会保障的重要内容之一，具有社会“减震器”和“安全 网 的作用。1 9 世纪末，面对日益尖锐的社会矛盾，西方国家一些学者提出在不 改变资本主义生产关系的条件下，由政府通过立法实施某些社会政策，提高工人 的生活水平。一些具有代表性的理论从不同角度强调了国家干预以及社会福利在 经济发展中的作用，这对各国的住房保障制度产生了积极的影响。 2 1 社会保障理论 社会保障理论的演进过程长期是围绕政府与市场、公平与效率两大主题展开。 其主要思想概括为：( 1 ) 政府应该在社会保障领域承担主要责任，尤其是充当社 会弱势群体的保护伞；同时，市场在配置社会保障资源方面的功能会发挥得淋漓 尽致。( 2 ) 初次分配领域应坚持效率优先原则，而在再分配领域应突出强调公平 性。依靠经济效率来解放和发展生产力，依靠社会公平来使大多数人共同富裕， 这是市场经济与社会关怀兼顾而且相互联系的两个方面。( 3 ) 社会保障改革应该 坚持社会保障水平与经济发展水平动态一致的原则。( 4 ) 社会保障和经济发展可 以实现良性互动，但从其本源来看，社会保障的主要功能是社会功能，经济功能 是派生功能。住房保障作为社会保障的一部分，住房保障制度既是社会保障制度 在住房领域的延伸，也是住房制度对社会保障的一种体现，因此社会保障理论自 然是住房保障制度产生与存在的理论依据之_ 。 2 2 公平分配理论 公平分配理论的目标就是如何较好地达成公平与效率两者关系的协调。收入 分配问题，实际上就是公平与效率的问题。公平分配是一个涉及国家国民经济宏 观和微观运行的重要理论问题，也是实施公共住房政策的重要理论依据。西方经 济学家在这个问题上大体有三派观点：效率优先、平等优先和效率与平等兼顾。 2 2 1 效率优先论 一些福利经济学家主张效率优先，例如卡尔多、希克斯、罗宾斯、哈耶克、 弗里德曼等人。反对把收入平等分配，平等问题作为社会福利极大化的一个必要 条件。他们认为，效率是与自由不可分割的。平等只能通过自由竞争的市场机制 来实现，而不能依靠立法和行政手段来实现。真正的平等是机会平等。 李珍，刘子兰西方社会保障主要理论及其政策主张囤眸【j 】经济学动态，2 0 0 4 ( 1 ) ：p 2 3 。 5 新加坡住房保障政策及其启示 2 2 2 平等优先论 与主张效率优先相反，持这种观点的经济学家主要有勒纳、罗尔斯、米里斯 等人。罗尔斯主张实现一个根据社会契约组成的公平的理想社会，这个社会中生 活“使平等优先”。不平等收入有可能导致权力和机会的不平等，因为在市场经济 下金钱可以和权力相交换，权力又可以成为收入和财富的源泉。而收入不平等， 既会降低效率，又会损害人类尊严。因此，主张国家干预经济生活，以矫正市场 自发调节所产生的收入和财富分配的不平等。他们认为，如果不加干预，市场的 自发作用不仅将造成收入分配越来越不平等，而且资源也不可能得到有效率的配 置。 2 2 3 效率与平等兼顾论 这些经济学家试图找到一条既能保持市场机制的优点，又能消除收入差距扩 大的途径，使效率和平等同时有所增进。持这种观点的经济学家大体上有布坎南、 奥肯、萨缪尔森、伯格森等人。奥肯认为：平等和效率双方都有价值，其中一方 对另一方都没有绝对的优先权。这时，为了效率就要牺牲某些平等，而且为了平 等就要牺牲某些效率。根据经济学中的经常使用的边际条件和最优原则，如果经 济社会能达到这一点，将在平等与效率之间求得最优平衡。奥肯还认为，经济社 会很难达到这样一种最优状态，他通过“漏桶试验 的例子来阐发他的思想，认 为再分配这只桶有漏洞，它会造成效率损失，但只要用合理的方式来设计再分配， 就可以避免效率损失。效率与公平是一对相互联系又相互排斥的矛盾统_ 体。住 房政策应当实现公平目标。政府应该注重住房公平分配，通过对中、低收入阶层 韵补助，缩小他们与其他阶层在居住水平上的差距，使他们能够达到政府规定的 住房水准。 公平分配理论告诉我们，在信息不完全、竞争不充分的市场经济条件下，由 于机会的不平等而导致不同人群之间收入分配的不公平，从而产生社会的“弱势 群体。他们没有享受到市场经济发展带来经济增长的成果，而成为社会的贫困者 或低收入阶层。为了消除社会不公平状况，政府有责任和义务尽可能使低收入家 庭也能安居乐业。这就是各国政府建立住房保障制度的根本原因。 2 3 住房“过滤”理论 “过滤 理论最早是由美国城市经济学家伯吉斯( e w b u r g e s s ) 在2 0 世纪2 0 年代初期解释芝加哥住宅格局时提出的。但直到2 0 世纪6 0 年代，经济学家劳瑞 ( l o r r y ) 才给出了一个较权威的定义：过滤就是在统一价格指数下，某一己存在住房 的实际价值的变化。这个定义具有清晰和简单的特点，但比较抽象。而通俗地说， 6 2 住房保障制度的基本理论 住房“过滤 是在住房市场中，最初为较高收入房客建造的住房，随着时间推移， 住房发生老化，新建住房供应增加，导致房价降低，较高收入房客为追求更好的 居住条件，放弃现有住房，较低收入房客继续使用该住房的过程。可见，“过滤” 描述了住房在其整个生命周期中使用的全过程。 “过滤模型”是在过滤理论基础上建立起来的，它的建模基础源于2 0 世纪7 0 年代住房耐久性概念的引入。所谓“耐久性”，是假设住房质量随时间折旧的，考 虑了住房正常使用这一过程。真正具有理论和实际价值的模型出现于2 0 世纪7 0 年代中期以后。有学者建立了几个考虑过滤的、比较规范的住房市场模型，如 s w e e n e y ( 1 9 7 4 a ，1 9 7 4 b ) 模型，b r a i d ( 1 9 9 8 ，1 9 9 1 ) 模型圆。 麦克唐纳德( m c d o n a l d ) 建立了“三市场过滤模型”，他将住房市场简单地归 纳为低等级、中等级和高等级三个子市场，我们通过观察在市场机制下住房在三 个子市场间的“过滤”过程以及各个子市场中的供求关系，分析各种住房政策的 实施效果。 为了简化分析，将住房市场按住房本身质量等级，分低、中、高三个住房子 市场，并作如下假设： ( 1 ) 所有住房单元以质量从好到差的等级排列。即从高等级住房一直排到区 域拆毁的破旧公寓。 ( 2 ) 住房消费质量等级与房客们的收入呈正相关关系。即较高收入房客需要 较高质量的住房，低收入房客所需的住房质量最低。 ( 3 ) 住房市场具有调节作用可以将每个房客分配到与其收入相适应的住房单 元中，并同时决定不同住房单元的房价。+ ( 4 ) 不同市场间并没有明确的界限，在某种程度上市场中的住房可以相互替 代。 ( 5 ) 较高收入者居住的住房，因折旧、过时原因，逐渐“过滤 给较低收入 者使用，最后拆毁。 ( 6 ) 住房的新旧程度在一定程度上取决于出租住房的租金水平，租金水平高， 业主就可以拿出更多维护资金用于住房维护，延长住房使用寿命；反之住房会加 速折旧，在未到生命周期前即被拆毁或被弃置。 ( 7 ) 根据供求关系，住房市场有一定的自我调节能力，但整个住房的“过滤 过程较慢，当短期内遇到供求关系失衡时，会出现市场波动。 ( 8 ) 开发商在中、高等级市场中兴建住房利润较高、有利可图；而在低等市 。宋博通，黄渝祥，陈广俊国外住房过滤模型的研究现状及启示【j 】中外房地产导报，2 0 0 0 ( 2 3 ) 。 褚超孚城镇住房保障模式研究【m 】经济科学出版社，2 0 0 5 ( 8 ) 。 7 新加坡住房保障政策及其启示 场中兴建住房往往无利可图，一般不愿意自发的兴建低等级住房。我们按住房单 元的质量水平，将房客和相应分配给他们的住房单元为高、中、低三组。每种等 级住房及相应地收入阶层可以构成各自的住房市场，不同市场间并没有明确的晃 限，在某种程度上市场中的住房是可以相互替代的，将城市中相互作用的这三个 住房市场建模。让我们看看自由市场模式下的“三市场过滤模型”。如图示2 - i ： 成本 l - - _ 、 。置 q l低矮绫警死m畸j 够蕊缴唯冗 h 随碾簸雄尤 蹲二l 自南布场援式下的，t 市场过游攒磴 在市场中兴建高中等级住房的市场利润率较高，因此住房供应是充分的，相 应的高、中等级的初始供应函数为h 、m 。为方便说明问题，假设城市高、中收入 阶层的人口数量是固定的，因此，可以认为这些供应也是固定的，并且假定这两 个市场中没有空置单元存在。由于低收入人群支付能力低，一般兴建低等级住房 的市场利润率较低，开发商往往不愿意自发建造低质量住房，同时，假设城市中 低收入人口的数量是不确定的，可以设定供应曲线是s l 。这个s l 反映了正是由于 住房租金水平，决定了应提供给低收入人群住房数量。 用d h 、d m 、d l 代表高、中、低质量单元的初始需求函数，则初始均等房租 即为i h 、r m 、r e 。在这个模型中，可以认为，低收入阶层住房政策的目的，就是 要有效的提高低收入阶层对低等级住房的消费数量。住房“过滤 理论一个很重 要的用途即是用于分析住房政策的作用，通过对政策效率和公平性的分析，为政 府部门制定合理有效的住房政策服务，特别是针对目前我国住房市场的热点问题， 如政府是否应大量兴建廉租房、经济适用房、住房补贴应如何发放等问题，具有 一定的现实意义。 3 新加坡的住房保障政策 新加坡的住房保障政策 3 1 新加坡住房保障的概况 3 1 1 新加坡住房现状 新加坡于1 9 5 9 年实现自治，人口增加到1 6 0 万，但有8 4 的家庭住在贫民窟和 窝棚之内，仅有9 的居民能够住在较像样的公共住宅。为此，新加坡政府决定介 入住房问题，推行住房分类供应制度。新加坡是一个人多地少的多民族国家，截 止2 0 0 7 年，总面积为7 0 4 平方公里，人口总数为4 4 8 万3 9 0 0 人，人口密度为每平方 公里6 3 6 9 人，人口密度居世界第四位，远高于中国内地城市人口密度最高的城市 上海( 2 6 0 3 人) 、天津( 8 8 8 人) 和北京( 8 2 3 人) 。在新加坡人口中，华族( 中国 大陆称为汉族) 人口占7 5 2 ，马来族人口占1 3 6 ，印度族人口占8 8 ，其它种 族人口占2 4 ，华族、马来族、印度族以及欧亚族( 欧洲人和亚洲人结婚生下的 后代) 并称为新加坡的四大种族。经过四十多年，今天的新加坡已拥有组屋5 0 多 万套，私人建设的共管式公寓和置地住宅2 0 多万套，现在新加坡8 0 以上的居民 住在政府提供的组屋里，其中9 6 的居民有自己的购建房，4 租住组房 ，成为世 界上住房拥有率最高、住房条件最好的国家之一。 3 1 2 新加坡组屋发展的历程 ( 一) 公共组屋发展阶段，解决屋荒( 1 9 6 0 - 1 9 7 0 年) 2 0 世纪6 0 年代初期，多数新加坡人的基本住房都无法得到满足。据估计，当 时有2 5 万人居住于极其恶劣的居住环境中，另有3 3 万多人口居住于棚户区。而 人口却在以每年4 3 的比率增长。解决这些新增人口的住房问题，加上替代危房 所需，新加坡每年所需的房屋数目至少是1 5 0 0 0 套：针对住房危机，1 9 6 0 年颁布 了建屋与发展法，根据法令，新当选的政府于同年2 月设立了新加坡建屋发展 局( h o u s i n g & d e v e l o p m e n t b o a r d ，hdb ) ，并提出了七个“五年计划 ，如图3 1 显示新加坡七个“五年计划 中组屋的供应和需求量。在1 9 6 4 年，政府宣布实施 “居者有其屋”计划，推行住房自有化政策，鼓励中低收入阶层以分期付款方式 购买政府组屋。 ( 二) 公共组屋迅速发展和扩张阶段，( 1 9 7 1 1 9 8 4 年) 随着经济的发展和公积金制度顺利推行，人民对住房需求量急剧增长，建设 组屋是政府投资建设并实行有偿提供，价格由政府统一规定，一般以低于市场价出售或出租 给中、低收入者，类似于我国的经济适用房或限价房。 。新加坡住房发展局的2 0 0 6 2 0 0 7 年的年度报告表 9 新加坡住房保障政策及其启示 重点是在加速公共组屋的建造的同时，并注重提高住房面积和标准，提高建房质 量，并及时分配出售给居民。1 9 7 4 年2 月，新加坡政府建立了住房与城市发展有 限公司( h u d c ) ，专门为中等收入阶层提供住宅。并在组屋区兴建各种设施， 如公园，运动场，游泳池等。在这一时期，住房的类型随之发生变化，由过去的 一房室、二房室为主，转向大力发展三房室、四房室一套的单元。把6 0 年代建 的应急的住房拆除，重新盖起造型美观、设备齐全的高级公寓，在满足需求程度 上达到了8 0 。 ( 三) 组屋自由出售和住房品质提升阶段( 1 9 8 4 至现在) 新加坡的公共组屋是为那些无力购买私人住房的人提供的补贴性住房，一开 始为了避免投机行为，政府组屋只能由建屋发展局按原价回购，出售后不能再次 申请购买组屋等。随着整体居住水平的提高，越来越多的组屋住户想买更大面积、 更舒适的住房，政府放松组屋的管制，组屋在住满五年后，可以在市场上自由出 售。同时，再次出售住房的应征税的规定也放宽了。这些有利于新加坡房地产市 场的健康发展。为了使居民的住房条件更一步的提高，在1 9 9 1 年，建屋发展局提 出了“组屋更新计划，把旧的住房修复到当前住房的标准。1 9 9 5 年吴作栋在国庆 集会上正式公布了“执行共管公寓计划 ( e x e c u t i v ec o n d o m i n i u m s ) ，这是国家发 展部精心设计的产物。 4 0 0 0 0 0 3 5 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 2 5 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 1 5 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 5 0 0 0 0 o 自1 9 6 0 年新加坡h d b 新建组屋供给与需求图( 单位：套) l 圈，|f|圈鎏j 溺 蓄 厂銎一 幽r 图3 - 1 新加坡h d b 新建组屋供给与需求 资料来源：新加坡建屋发展局 。可供购买的组屋类型包括二房式( 1 房l 厅，4 5 平方米) ，三房式( 2 房1 厅，6 肛_ 6 5 平方米) ，四房式( 3 房1 厅，9 0 平方米) ，五房式( 4 房l 厅，1 l o 平方米) 和公寓式( 1 3 0 平方米) ；此外政府还为低收入家庭建 有一房( 3 3 平方米) 用于租借。以叫房为最多，占全部住房的3 7 6 ，其次为三房和五房。 l o 3 新加坡的住房保障政策 在“居者有其屋 计划实施过程中，建屋发展局也在不断地调整公共住房计 划，由最初推出的应急住房到后来的标准住房和新型提高房，新加坡公共住房已 经经历了从满足数量需求到满足质量需求的转变。 3 2 新加坡住房市场 3 2 1政府在住房市场的角色 ( 一) 建屋发展局 新加坡政府机构分为行政机构和法定机构两种。行政机构是纯粹服务性的行 政管理机构，法定机构则是具有一定开发经营职能的半官方的机构。建屋发展局 ( h d b ) 作为一个法定机构，隶属于新加坡国家发展部。 建屋发展局的使命是为人民提供高质量的廉价组屋和帮助建立一个和谐的社 区组织。建屋发展局是“居者有其屋 计划的执行者，承担了组屋土地等资源 的规划、组屋的规划和设计( 包括组屋单位设计、楼层设计、居住区规划等新城镇 规划) 以及组屋的建设及物业管理等职能。建屋计划一经批准，便具有法律效力， 必须保证完成。 建屋发展局的主要职责包括以下几个方面的内容： ( 1 ) 统一计划：在组屋全面规划中，会考虑到不同民族居民的生活方式和经济 的能力，以及注意在公共住宅区混合配置各种规格的套间，使得不同阶层和民族 的家庭能在同一屋檐下亲密相处，促进民族和谐。 ( 2 ) 统一分配：新加坡目前采用的是登记排队的住房分配制度，有很高的透明 度。 ( 3 ) 统一建造：全权负责政府组屋的整体建造。通常采取公开招标的方式，价 低者得。组屋建造要以严格的质量标准、完工日期进行，不允许随意变更或修改 原计划o ( 4 ) 统一管理：新加坡政府组屋管理，直接由建屋发展局属下的4 1 个公共住宅 区办事处负责，由总部行政处进行协调。主要任务是提供住屋申请登记、组屋转 售、收款服务、保养和改良建筑物，以及执行住屋管理条例和支持社区建设等。 ( - - ) 中央公积金局 1 新加坡公积金制度 新加坡中央公积金制度开始于1 9 5 5 年，是一项简单的强制性储蓄计划，以中 央公积金法对公积金制度执行进行保障。新加坡公积金缴交率根据经济发展和 员工工资收入水平、企业劳动能力成本及公众对公积金评价等因素，实行动态管 理，不断调整。做到既反映国民收入状况，维护员工的利益，又对经济发展起宏 新加坡住房保障政策及其启示 观调控作用。公积金为解决新加坡住房问题发挥了重要作用。 2 公积金运行机制 新加坡公积金建立的初期，资金除支付会员提取和各项贷款外，闲置资金全 部存入相当于国家央行的中央金融管理局，用于购买政府债券，降低资金风险， 保证会员利益不受损害。同时便于政府筹集资金用于公用事业的发展，其中主要 用于政府组屋工程建设，向广大民众提供廉价住房。目前新加坡将会员存入公积 金局的公积金划分为三个户头：一是普通户，用于购置住房、各类特准性投资、支 付高等教育费用：二是保健储蓄户，用于支付医疗费用：三是特别户头，用于退休 养老。三种户头缴交比例根据国民收入状况由国家统一进行动态调整。公积金会 员向中央建屋发展局购买政府组屋时，可以提取全部普通户头公积金全额用于支 付首付款，不足部分向建屋发展局提出申请，由公积金局发放购屋贷款，但贷款 额最高不超过购房总价款的8 0 。 3 2 2 新加坡组屋的规划 新加坡组屋的开发，是按新镇模式进行规划设计。新加坡的新镇建设始于6 0 年代初，7 0 年代发展迅速，每个新镇的规划都导入了新的概念和改进措施。至 今为止已经建成了十九个新城镇。新镇可以发挥大城市经济、技术、科技文化、 服务行业、金融行业的优势，减轻对中心城市的压力，适宜各行各业的合理布局， 有利生态平衡和为人类创造一个良好的生活环境。新镇规划是新加坡组屋规划的 重要组成部分和典型。 ( 一) 土地的征用 1 9 6 6 年新加坡颁布土地征用法，赋予建屋发展局( h d b ) 特殊权力运作组 屋开发项目的土地。h d b 具有为城市开发、改造和相关建设而征用任何私人土地 的权力，征用的价格远远低于私人发展商购买同样土地的价格，大约只有市场价 的2 0 0 , ，土地的强制征用政策是政府实现国民财富再分配的目的。土地征用法 从法律效力上保证了组屋的开发能够以较低的价格获取土地，为组屋能够持久供 应奠定了基础。价格规定后，任何人不得随意抬价，也不受市场影响，这保证了 建屋发展局能够顺利地开展业务。政府拥有的土地从1 9 6 8 年的2 6 1 上升到1 9 8 0 年的6 7 ，1 9 8 5 年达到7 5 ，国家成为最大的土地所有者，因此城市土地的开发利 用基本上是由政府控制。 ( 二) 组屋建设资金来源 主要来自政府补贴和政府贷款，政府贷款包括住宅发展贷款和按揭贷款。政 田东海住房政策：国际经验借签和中国历史现实选择【d 】北京清华大学博士学位论文，1 9 9 8 。 宋陪军，张秋霞