（财政学专业论文）我国乡镇职能转型研究.pdf

摘要 摘要 乡镇政府作为我国政权组织架构中的基层政府，直接面向社会基层，是 国家和政府联系广大农村居民的重要桥梁和纽带，起着承上启下的作用，在 我国行政体系中占据着极其重要的地位，在农村政治经济生活中扮演着极为 重要的角色。乡镇政府职能的履行状况，不仅关系到农村经济与社会的持续 发展，而且关系到整个社会的稳定与发展。随着时代的发展，乡镇政府职能 的重点不断转移，继农村经济体制改革后，我国进行了数次以职能转型为核 心的乡镇机构改革，但是陷入了“精简一膨胀一再精简一再膨胀 的怪圈， 乡镇政府职能没有根本转变，错位、越位、缺位现象严重，一方面乡镇政府 直接参与微观经营，扮演了市场主体的角色，干扰了市场经济的正常发展， 干预村民自治，侵犯了农民的合法权益；另一方面又出现政策落实不到位、 监督管理不力、服务功能低下、诸如公共基础设施建设、公共卫生、义务教 育、社会保障等公共产品和公共服务供给不足的问题。 我国是一个传统的农业大国，农村人口占绝大多数，自古以来，“三农 问题是历届政府都很关心的问题，农村的发展、有序治理直接关系到整个国 家的发展和治理。本文根据党和国家的有关文件精神，结合当前建设服务型 政府这一改革大方向对乡镇政府职能进行探讨，具有鲜明的时代特征。乡镇 政府作为基层政府，在服务型政府的建设中发挥着重要的作用，是服务型政 府建设的重要组成部分。目前，乡镇政府职能还没有随着形势的需要而进行 转型，还习惯于计划经济体制下的管理模式，这种情况与建设服务型政府的 形势发展要求已不相适应。因此，实现乡镇政府职能的顺利转型显得尤为重 要。 农村税费改革以来，乡镇政府改革该何去何从成了专家学者们探讨的热 点问题。农业税直是我国乡镇财政的重要来源，征收农业税也一直是乡镇 政府的重要职责。财政是政府职能运行的基础，免征农业税后，乡镇财政收 我国乡镇政府职熊转型研究 入减少了，乡镇政府职能如何顺畅运行；不再征收农业税，重要职责没了， 乡镇政府是废还是存，若继续存在，其职能又将转向俺处，如何转，是一个 急待解决的现实问题，也颇需进行学术上的探讨。但目前关于乡镇政府职能 转型的理论观点还是比较滞后的，与我遁当前乡镇的实际情况有些差距，用 于指导实践的可操作性不强。本文以财政学的视焦，以构建服务型政府为背 景，以新公共服务理论为理论依据，选取东、中、西三个地区的乡镇政府为 例，以财政支出的发生与变化为研究对象，结合本专业褶关知识运用文献研 究法、比较分析法、规范分析和实证分析等多种分析方法相结合的方式，对 乡镇政府职能现状和产生原因进行分析，并依据所存在的问题对乡镇政府职 能做出新的定位。 本文分为五个部分： 绪论，主要阐明了论文的选题背景、研究的露的和意义、论文的内容结 构、研究的思路和方法，评述了国内孙研究动态以及论文可能的创新之处。 第一章乡镇政府职能的界定。分析和界定一定社会经济条件下政府职能 以及各级政府的职能分工，是规范政府阆财权关系韵基本前提。所以，必须 明了什么是乡镇政府，乡镇政府职能有哪些及具有哪些特征。首先介绍乡镇 政府的演变历程，界定本文中乡镇政府的范围，明确乡镇政府的主要职能是 为本辖区内农民提供的基本公共产品和公共服务，其目的在于全体公民的基 本权利得到保证以实现社会公平的目标；其次比较分析了乡镇政府所处的政 府层级以及服务对象与地方其谴各级政府存在的差异，针对上述分析指溺乡 镇政府职能存在执行性、综合性、局限性、服务性的四大特点。 第二章乡镇政府职能的存在问题及原因分析。从政府职能与财政支出的 关系入手，提出可以利用近年来帝场经济发展孛乡镇政府财政支出的结构与 规模变动来，以此考察乡镇政府在市场化进程中所履行的职能以及履行各项 职能的程度，进而研究其职能的转型情况。在上述理论的支撑下，首先进行 全国和乡镇财政支出的总量及结构分析，再选取东部、中部、嚣部三个不同 区域的乡镇财政支出作为个案分析，以期通过该部分的比较分析，能够使本 文的研究更具有普遍性。最后在此基础上指出现阶段乡镇政府的职能定健不 清、不准，职能重心偏离现象还比较严重，分析了乡镇政府职能存在问题的 五大原因：乡镇政府事权与财权的矛盾；乡镇政府职能设置不合理：乡镇政 2 摘要 府公共服务职能的弱化：乡镇政府公务员缺乏公共服务理念；乡镇政府责任 体系不清。 第三章乡镇政府职能转型的理论基础和现实依据。新公共服务为公共行 政的今天和未来提供了一种全新的行为模式选择，它提出政府的职能是服务 而不是掌舵，为服务型政府的建设提供了直接的理论依据和全新的视角。本 文主要介绍了新公共服务理论产生的背景对新公共管理理论的批判，在 此基础上，阐明了新公共服务的主要内容。通过理论研究还不能完全论证新 公共服务对我国乡镇政府职能转型的借鉴价值，因此，选取了我国湖北省成 安乡镇政府构建服务型政府的改革经验，为我国乡镇政府的职能转型提供参 考。最后，从理念因素和财政、行政、法律、社会等制度因素两大方面，论 述了我国乡镇政府职能转型的困境。 第四章乡镇政府职能转型的定位及其构建途径。通过上面各章的分析， 指出乡镇政府职能转型的方向：乡镇政府的主要职能是加强社会管理、提供 公共服务和维护社会稳定，按照建设服务型政府的改革方向，使乡镇政府由 管理型政府向服务型政府转变。本文提出了乡镇政府职能转型的构建途径： 一是从观念上转型，树立服务理念；二是通过分析“乡财县管 的改革试点， 提出加快乡镇公共财政管理体制改革的一些措施；三是对撤销乡镇一级政府 的观点进行评析，本文认为应当保留乡镇政府，在此基础上对乡镇政府进行 政府机构内部改革，精简管理层次，缩减行政人员；四是提出应当完善法律 制度以保障乡镇政府职能的履行，避免政府执行政策和决策的不确定性和随 意性；五是改革城乡二元社会结构，缩小城乡差距，指出改革的关键因素是 加强基本公共服务的建设，促进公共产品和公共服务向农村覆盖，并要以此 为主线，不断推进乡镇政府职能的转型，推进乡镇服务型政府的建设。 关键词：乡镇政府；财政支出；政府职能；新公共服务 a b s t r a c t a bs t r a c t v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n ti st h ep r i m a r yu n i ti nt h ec h a i no fp r i m a r y e x e c u t i v ea u t h o r i t y i ti sd i r e c tt ot h eg r a s s r o o t sc o m m u m n i t ya n db e c o m e sa n i m p o r t a n tb r i d g ea n dl u n k b e t w e e nn a t i o n a lg o v e r n m e n ta n dm a s s e do ft h e p e o p l e i ti s1 1 0d o u b tt h a tv i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n ti sp l a 妒n ga ne x t r e m e l y i m p o r t a n tr o l ei nc h i n a sa d m i n i s t r a t i v es y s t e ma n d t h ep o l i t i c a la n de c o n o m i cl i f e o ft h ec o u n t r y s i d e t h e r e f o r e ，t h es t a t u so fv i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t f u n c t i o n i n gi sak e ye l e m e n tw h i c hi sn o to n l yr e l a t e dt or u r a le c o n o m i ca n d s o c i a l s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，b u ta l s ot ot h ew h o l ec o m m u n i t y ss t a b i l i t ya n d d e v e l o p m e n t a st h e t i m eg o e s0 1 1 ，t h ec o r ew o r ko fv i l l a g e sa n dt o w n s g o v e r n m e n tc h a n g e d ，a n df o l l o w i n gt h er u r a le c o n o m i ci n s t i t u t i o nr e f o r m ，c h i n a h a v es t a r t e dv i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n tr e f o r mf o rs e v e r a lt i m e s ，w h i c h f o c u s e do nt h ef u n c t i o nt r a n s i t i o n h o w e v e r ，t h er e f o r mf e l li nt h ed i l e m m a o f s u b t r a c t i n g ，e x p a n d i n g ，r e - s u b t r a c t i n g ，r e e x p a n d i n g ，a n dt h ef u n c t i o no f t h e g o v e r n m e n t d i d n t f u n d a m e n t a l l yt r a n s i t e d 觞i t sw i d e s p r e a d o ff u n c t i o n a l o v e r r i d i n g ，d i s l o c a t i n g ，a n du n d e r l a y i n g c h i n ai sal a r g ea g r i c u l t u r a lt r a d i t i o nc o u n t r y ，m o s to ft h er u r a lp o p u l a t i o ni s f a r m e r s p r e v i o u sg o v e r n m e n t sa l ev e r yc o n c e m e d a b o u tt h e q u e s t i o n o f a g r i c u l t u r e i nt h i sp a p e r ，a c c o r d i n gt ot h ep a r t ya n dt h es t a t eo ft h es p i r i to ft h e r e l e v a n td o c u m e n t s ， c o m b i n e d 、析t l lt h ec u r r e n tc o n s t r u c t i o no ft h ep u b l i c s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n to nt h eg e n e r a ld i r e c t i o no ft h er e f o r mo ft o w n s h i p g o v e r n m e n tf u n c t i o na n dt oe x p l o r ei t t h i sp a p e r ，i no r d e rt of i n a n c ep e r s p e c t i v e ，an e w r u r a ld e v e l o p m e n ta st h e b a c k g r o u n d ， b a s e do nt h et h e o r yo fn e wp u b l i cs e r v i c e ， c h o o s e se a s t e r n ， c e n t r a la n dw e s t e r nr e g i o n so fv i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n tt os t u d yt h e 垦! ! c 竺垒竺坐! ! 墅! ! 垒婴坠! 竺垡! ! ! 呈墅! 竺! ! ! 竺! 鱼2 ：竺竺竺! ! 竺里璺! 竺 o c c u r r e n c eo ff i n a n c i a le x p e n d i t u r ea n dc h a n g e s ，b yc o m p r e h e n s i v en s eo ft h e l i t e r a t u r er e s e a r c hm e t h o d ，t h ec o m p a r i s o na n a l y s i sm e t h o d ，t h en o r ma n a l y s i s m e t h o da n dt h e p o s i t i v ea n a l y s i s m e t h o d t oa n a l y z ev i l l a g e sa n dt o w n s g o v e r n m e n t f u n c t i o na n ds t a t u so f t h ec a u s e ，a n db a s eo nt h ep r o b l e m so f v i l l a g e s a n dt o w n sg o v e r n m e n tf u n c t i o nt oan e wl o c a t i o n t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ： t h ei n t r o d u c t i o n t h ec h a p t e ri l l u s t r a t e st h eb a c k g r o u n d ，p u r p o s e ，s i g n i f i c a n c ea n dm e t h o d s o ft h er e s e a r c h i ta l s on a r r a t e sa n de v a l u a t e st h ed y n a m i cr e s e a r c ha th o m ea n d a b r o a da n dt h ep o s s i b l ei n n o v a t i o no ft h er e s e a r c h c h a p t e r1t h ed e f i n i t i o no f t h ef u n c t i o no fv i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t a n a l y z i n ga n dd e f i n i n gt h es o c i o - e c o n o m i cc o n d i t i o n so fc e r t a i ng o v e r n m e n t f u n c t i o na ta l ll e v e l so fg o v e r n m e n t ， i st or e g u l a t ei n t e r g o v e r n m e n t a lr e l a t i o n s p r e c o n d i t i o nf o rr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e r n m e n tp r o p e r t y c h a p t e r2t h ep r o b l e m sa n dr e a s o n so ft h ef u n c t i o no fv i l l a g e sa n d t o w n s g o v e r n m e n t b e g i n n i n gw i t hr e l a t i o nb e t w e e nt h ee x p e n d i t u r ea n dg o v e r n m e n t sf u n c t i o n p r o p o s e st h a tc h a n g e so ft h e s t r u c t u r ea n ds c a l eo ft h ev i l l a g e sa n dt o w n s e x p e n d i t u r ei nt h ee c o n o m yd e v e l o p m e n to ft h e m a r k e ti nr e c e n ty e a r sw e r e u t i l i z e dt oi n v e s t i g a t et h es i t u a t i o no ft h ef u n c t i o nf u l f i l l i n ga n dc h a n g e so f v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t c h a p t e r3t h et r a n s f o r m a t i o no fv i l l a g e sa n d t o w n sg o v e r n m e n tf i m c t i o no n t h eb a s i so ft h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lb a s i s n e wp u b l i cs e r v i c ep r o v i d e san e wc h o i c eo fp a t t e r n so fb e h a v i o rf o rp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n i tc o n s i d e r st h eg o v e m m e n t sf u n c t i o ni st os e r v ea n dn o ta tt h e h e l m ，f o rt h ec o n s t r u c t i o no fas e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tt op r o v i d ea t h e o r e t i c a lb a s i s c h a p t e r4t h et r a n s f o r m a t i o n o ft h e p o s i t i o n o fv i l l a g e sa n dt o w n s g o v e r n m e n tf u n c t i o na n dt ob u i l dc h a n n e l s t h em a i nf u n c t i o no fv i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n ti st os t r e n g t h e ns o c i a l m a n a g e m e n t ，p r o v i d ep u b l i c s e r v i c e s a n dm a i n t a i ns o c i a l s t a b i l i t y 2 a b s t m c t s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ti na c c o r d a n c e 谢n 1t h ed i r e c t i o no fr e f o r m ，v i l l a g e s a n dt o w n sg o v e r n m e n tc h a n g e st os e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t k e yw o r d s ：v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n tlf i n a n c i a le x p e n d i t u r e ： f u n c t i o no fg o v e r n m e n t ：n e wp u b l i cs e r v i c e 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申请人： 年月日 0 绪论 0 绪论 改革开放是决定当代中国命运重大而关键的抉择。在改革开放3 0 周年之 际，“改革 一词频频出现，与经济体制改革相对应的行政管理体制改革引 起了海内外的高度关注。党的十七大报告中强调“行政管理体制改革是深化 改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、 理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执 行顺畅、监督有力的行政管理体制 。温家宝总理在十届全国人大第四次会 议上作的政府工作报告中再次强调，转变政府职能是深化行政管理体制 改革的核心问题。这标志着在新的历史时期，深化行政管理体制改革、加快 政府职能转型已经成为党和政府亟待解决的重大议题，其成效决定着整个改 革大局的成败。 0 1 研究的目的和意义 乡镇政府作为我国政权组织架构中的基层政府，处在与农村居民日常生 活更为息息相关的地位，与农村居民有着最广泛的联系和接触，承载着市场 监管、社会管理、公共服务等各项重要职能，在贯彻执行和落实国家的政策、 实现社会治理目标的过程中具有十分重要的作用。 随着我国改革进入攻坚阶段，各种隐含的社会问题日益凸显。其一，传 统类型的社会问题如义务教育、公共医疗、社会保障等依然对人民生活和社 会安全构成威胁；其二，在现代化进程中，还不断涌现和加剧的失业、农民 工进城、失地农民补偿、环境污染等问题；其三，由于我国1 日的社会分配体 系趋于解体，而新的体系和机制尚未完善，因而诱发了一些社会风险，如贫 富差距加大、城乡收入差距过大、社会犯罪激增等；其四，从2 0 0 3 年的s a r s 我国乡镇政府职能转型研究 危机到2 0 0 8 年初的雪灾，再到“5 1 2 汶川大地震，突发性的公共危机频 频发生。这些社会问题给乡镇政府的工作提出了新的挑战和更高要求。 十届人大三次会议提出我国要加快转变政府职能，努力建设服务型政府， 为我国行政管理体制改革指明了方向。而乡镇政府作为基层政府，在服务型 政府的建设中发挥着重要的作用，是服务型政府建设的重要组成部分。目前， 乡镇政府职能还没有随着形势的需要而进行转型，还习惯于计划经济体制下 的管理模式，这种情况与建设服务型政府的形势发展要求已不相适应。因此， 实现乡镇政府职能的顺利转型显得尤为重要。 从1 9 9 4 年实行分税制财政体制以来，同中央对省、及省对市县财政体制 相比，我国乡镇财政体制显然更为不规范，存在许多问题：乡镇政府实行的 分税制财政体制确定仍采用基数法，拉大了乡镇间财力差距，未摆脱包干制 的束缚，苦乐不均的局面依然延续着；收支范围不清，财权与事权脱离，使 乡镇政府职能难以实现。分税制后，层层集中财力，乡镇财政面临收入减少 与支出刚性增长的双重压力；乡镇金库建设不配套，资金调度困难；乡镇财 政预算执行过程中的资金上缴下拨频繁，资金往返环节多，影响到财政资金 的有效运用。 政府必须具备一定的财政能力，才能为公共产品和服务的供给、政府机 构的正常运转提供最低限度的物质基础。财政支出就是政府把筹集到的财政 资金用于社会生产与生活的各个方面的分配活动，它是政府履行其职能而支 付相应费用的资金，因此，财政支出是实现政府职能的基本物质保障。财政 支出的直接目的是满足政府执行其职能的需要，也即政府要做的事，财政就 必须保障供给。 因此，政府职能的界定决定了政府支出的规模和结构，即有什么样的政 府职能就应当有其相应的财政支出规模和结构。本文借助乡镇政府的财政支 出的发生与变化，以此为切入点来研究乡镇政府职能的履行情况。 虽然政府职能转型、建设服务型政府作为我国政府改革的目标选择，已 然成为各级政府的共识，但我国服务型政府的建设还处于起步和探索阶段， 尚且缺少明晰的理论支持和整体的改革规划设计。进入2 1 世纪以后，西方一 些国家的政府进行了近3 0 年的新公共管理改革运动，在一定程度上暴露出自 身的问题，伴随着新公共管理的批判声，美国公共行政学家罗伯特b 登哈 2 0 绪论 特教授夫妇所提出的新公共服务理论逐渐崭露头角，代表了当代公共行政学 科发展的理论前沿。因此，本文选取“新公共服务 作为乡镇政府职能转型 的理论分析，立足本国实际，借鉴和吸收当今世界公共行政学科发展的前沿 理论，对我国乡镇政府职能转型、推动服务型政府的建设进行尝试性的探讨 和分析。 0 2 研究综述 o 2 1 有关政府职能的研究综述 在市场经济条件下，研究政府职能必须先弄清楚政府与市场的关系。由 于市场机制存在着种种自身难以克服的缺陷，引出了市场经济中的政府职能 问题。这一点，除了新自由主义外，无论是古典学派，还是新古典综合学派， 其认识基本上是趋于一致的。所不同的只是，市场经济在其发展的历史进程 中，由于生产力发展水平的差异以及经济总量、市场发育程度、政府能力等 不同，市场失灵的范围和程度有所差异，加之人们对政府与市场之间的关系 在认识上有不同的侧重，经济学家对市场经济中政府究竟有哪些职能，其认 识并不一致。 ( 1 ) “守夜人 的政府职能论 亚当斯密于1 7 7 6 年在他发表的国富论中，第一个从经济的角度界 定了政府的职能。他在市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是 理性的前提下，构筑了一幅经济人由价格机制引导，经济自发有序运行的完 美图景。斯密认为，在这样一种经济秩序中，政府没有必要操心和插手经济 生活，如果政府这样做不仅多余，而且十分危险。政府的职能只限于在市场 不起作用的地方，以不损害公民利益的方式行使极为有限的必要的管理权。 斯密把政府的主要职能归为三项：保护国家安全，使其不受外来侵犯； 保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫：建设和维护某些私 人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。 我国乡镇政府职能转型研究 古典经济学倡导自由竞争，自由放任，强调市场和个人积极性的经济自 由主义，政府职能则被置于次要位置。古典经济学将政府职能及其范围，基 本上限定于斯密界定的三大职能内：一是政府要保护社会，使其不受其他独 立社会的侵犯，即对外防止外来侵略的职责；二是政府应尽可能地保护社会 上的每一个人，使其不受社会上任何他人的侵害或压迫，即对内应做好社会 治安、安全，维护社会秩序，仲裁商务纠纷，制定规则和制度以维护公平交 易；三是建立并维护某些公共事业及某些公共设施，包括道路、桥梁、运河、 港口等。 萨伊认为“供给能自动创造对自身的需求。按照这一定律，他提出政 府的职责是为经济发展创造一个安定、安全、公平和有利的环境。穆勒综合 了斯密、李嘉图、萨伊等人的学说，对政府职能的分析方法和得出的主要结 论，与斯密也基本相同，他把政府的职能界定为：保护公民的人身和财产安 全；制定交易规则、契约规则、公共资源使用规则；铸造货币和规定标准度 量单位；建造公共设施；主办初等教育；保护儿童、青年和没有劳动能力的 人。 ( 2 ) 干预主义的政府职能论 凯恩斯在就业、利息和货币通论中依据有效需求原理提出的政府职 能还是比较笼统的，他认为只有通过政府明智、积极的政策，把自由放任的 自动均衡，改造成政府对经济进行干预和调节的移动均衡，使资本主义成为 “可调节的 的资本主义。因此，政府应当通过宏观的财政政策和货币金融 政策来对国民收入进行再分配，鼓励消费，引导需求，以此克服市场缺陷所 带来的种种经济困难；在增加有效需求，实现高就业率的过程中，政府甚至 可以执行“举债支出”的赤字政策。在凯恩斯主义发展的过程中，萨缪尔森 的政府职能理论颇有代表性，他把政府的经济职能归结为效率、平等和稳定 三个方面。从对这三大经济职能的分析中，萨缪尔森认为，市场机制在许多 o 法 让巴蒂斯特萨伊：政治经济学概论，商务印书馆。1 9 9 7 年 o 英 约翰斯图亚特穆勒：政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用。南开大学出 版社，1 9 8 9 年，第八章第一节 4 0 绪论 领域决定价格和产量，而政府却通过税收、公共支出和法律制度来调节规范 市场。市场和政府这两个部分都是必不可缺的。 ( 3 ) 有选择地干预“市场失败的政府职能论 有选择地干预“市场失败 的政府职能论以科斯的产权理论和布坎南的 公共选择理论为主要代表。科斯认为，在产权明确界定的领域，市场能够使 资源得到最优配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰 的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域， 以尽可能地减少交易费用。公共选择理论认为，“市场失败 并不是政府干 预的根据，因为政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府 失败 。政府失败包括行政效率低下、费用高昂、机构自我膨胀、财政赤字 有增无减、官僚主义和政府“寻租 等等。因此，如果以政府的失败去干预 市场的失败，只能是雪上加霜。但是，政府对市场的失败又不能袖手旁观， 它还是要干预市场。不过政府对市场的干预只能限制在市场长久失败之处， 信息制约、搭便车者以及欺诈性行为就属于需要政府来解决的根本性失败。 上述西方学者关于政府职能的理论，是基于西方国家市场经济产生、发 展和完善过程中遇到的问题，对政府职能认识和探索的不断深化过程。每一 种新理论的提出，都是在经济发展经历危机和大起大落的情况下，为寻找解 决问题的出路，重新认识和调整政府与市场关系的结果。 中国目前还处于在市场经济发展的初期，处于粗放型经济发展方式向集 约型经济发展方式转变，正致力于建立与社会主义市场经济相适应的行政改 革，改革的起点与关键是转变政府职能，政府职能的定位、职能的结构和职 能的方式是核心的问题。与西方发达的市场经济国家的政府职能比较，中国 转轨时期的政府职能具有特殊性。大体上来说，主要有以下几种观点： ( 1 ) 二元职能论 二元职能论是将政府职能划分为两个方面，即一方面为政府的基本职能， 另一方面为政府的管理运行职能。前者包括政府的政治职能、经济职能、文 d 美 保罗a 萨缪尔森、威廉d 诺德豪斯：经济学上，高鸿业等译，中国发展出版社，1 9 9 2 年，第8 6 - 8 7 页 5 我国乡镇政府职能转型研究 化职能和社会职能，后者分为计划职能、组织职能、控制职能。前者以政府 活动或者政府权力作用的领域为分类依据，后者依据的则是政府的管理过程。 ( 2 ) 多元职能论 改革开放以后，随着我国社会转型的启动以及政府转型的开始，学术界 对于政府职能问题从不同的角度进行了广泛的研究，形成了不同的政府职能 的分类。有人认为，政府职能分为阶级统治职能、社会管理职能、社会服务 职能和社会平衡职能圆。 卢洪友在政府职能与财政体制研究一书中，将转轨时期的中国政府 职能，概括为：加强社会主义市场法制建设，规范垄断企业，克服信息偏 在；深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体；培育和完善各类市 场；有效提供公共品；促进产业结构的优化，促进经济增长方式的转型； 扩大对外开放，加强国际经济合作；建立健全社会保障制度，维护社会 公平；加强国有资产监管；保护生态平衡等等。 党的十六届三中全会通过了中共中央关于完善社会主义市场经济若干 问题的决定，将社会主义市场经济条件下的政府职能界定为“经济调节、 市场监管、社会管理、公共服务 。 在上述关于政府职能的简要归纳后，通常政府职能一般都包括：保证 经济稳定增长和收入公正、合理分配的调节职能；提供公共产品的资源配 置职能；对微观领域的管理或规制职能；矫正和弥补市场失灵的职能。 上述观点均认为在转型时期，政府与市场的关系、政府职能和角色都将 随着社会主义市场经济体制的完善而不断转变。从理论上认识和分析转型时 期政府与市场的关系，界定了政府的职能和角色及其发展变化规律，这些研 究成果对我国顺利完成政府职能的转型具有重大的现实意义。同时，也为研 究乡镇政府职能，提供了参考，奠定了基础。但是，由于政府职能具有层次 性，及乡镇政府的特殊性，赋予乡镇政府职能有其自身的特点，使得关于政 府职能构成及其转型的一般理论对我国乡镇政府职能转型问题的研究并不具 有普适性，需要做进一步的修正完善。因此，必须对我国乡镇政府职能转型 问题做进一步的专题研究，使其不仅具有一定的理论性，也有一定的操作性。 o 黄达强等主编：行政管理学，高等教育出版社，1 9 9 0 年，第4 8 页 。施雪花：政府权能理论 浙江人民出版社，1 9 9 8 年，第1 8 7 - 1 8 8 页 6 0 绪论 0 2 2 有关乡镇政府职能转型的研究综述 2 0 0 4 年中央政府明确提出建设服务型政府的这一目标，温家宝总理在 2 0 0 5 的政府工作报告中将建设服务型政府作为我国政府改革的主要目标。自 此，我国学术界进入了一个研究行政管理体制和政府职能转型的活跃期，进 入了加快政府职能转型探索，建设服务型政府的新阶段。 ( 1 ) 地方政府职能转型的研究现状 乡镇政府职能转型从属于地方政府职能转型：现阶段，关于政府职能转 型和地方政府职能转型的研究成果较多，政府职能转型的主要代表理论有： 金太军等人在政府职能梳理与重构一书对政府职能重组与定位等方面进 行了全面地、多角度地论述，认为“政府具有二重属性，即作为公共管理机 关的属性和作为组织统治工具的属性，并提出在政府职能转变中，将政府 职能定位于服务行政，逐步推进国家权利向社会的转移和回归。李文良在中 国政府职能转变问题报告：问题，现状，挑战，对策 一书中提出服务行政 作为一种新兴的行政理念已经成为世界性的趋势。中国政府要将服务作为一 种精神注入政府职能设计和政府行政之中，政府不再是管制主体，政府不再 是高高在上的统治者，而应渐渐成为平易近人、脚踏实地的服务者。国家行 政学院刘熙瑞教授认为，管制型政府不是只有管制而没有服务，服务型政府 也并非就没有管制，在此基础上提出了三者的关系，服务型政府要实现由官 本位、政府本位向社会本位、公民本位的方向转变。服务型政府就是在公民 本位、社会本位理念指导下，在整个公民民主秩序的框架下，通过法定程序、 按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。 地方政府研究的最主要成果是由谢庆奎主持的国家社会科学项目 “地方政府管理，以丛书形式面世，特点是从中国现有的政府层级出发， 进行逐个层级的研究。在逐个层级研究的基础上进行理论总结，最终确立了 一套地方政府的理论体系。 。金太军等著： 政府职能梳理与重构，广东人民出版社2 0 0 2 年，第4 页 毒李文良等编著：中国政府职能转变问题报告：问题，现状，挑战，对策，中国发展出版社。2 0 0 3 年 7 我国乡镇政府职能转型研究 王阳在转型时期地方政府定位中认为地方政府的职能定位、体制构 架、机制创新、绩效评价都应以适应并促进经济社会的转型为客观依据和价 值取向。并且根据地方各级政府所处的行政层级不同以及行政客体的差异， 不同层级的地方政府之间的职能和范围也存在的较大差异，提出地方政府职 能结构调整的目标取向是，强化社会职能，弱化经济职能，优化服务职能， 由管制政府向服务政府转变。 另外，汪玉凯在地方政府机构改革：借鉴与探讨一文中，强调了“县 乡两级要按照主要职能是社会管理和公共服务这样的指导思想，以及经 济社会发展水平、人口、地域等多种因素，设计多种类型的县乡政府管理运 作模式，改变目前这两级政府把主要精力都过多地放到直接干预经济、铺摊、 上项目等方面的做法，要为本地区经济社会发展创造良好的外部环境。一 ( 2 ) 乡镇政府职能转型的研究现状 上述理论都是围绕政府职能和地方政府转型进行的分析与研究，从宏观 层面上为我国政府职能转型提供的理论依据和目标方向，而对于乡镇政府职 能转型的系统研究资料较为滞后。主要代表观点有： 李昌平在乡镇体制改革官本位体制向民本位体制转变一文中首先提 出了在后农业税时代乡镇政府应向公共服务政府方向转变，他认为随着农村 税费改革的进行，乡镇政府原来从乡村汲取财源的途径失去了合法性依据和 经济基础，乡镇政府必然转向服务型政府；同时对解决乡镇政府因农业税的 改革而产生的财政危机，乡镇政府要进行机构的改革重构职能的初步构想。 金太军在乡镇机构改革挑战与对策一书中总结了以往乡镇机构改革 失败的经验及教训，详细地研究了在市场化进程以及政府治理变革的背景下 对乡镇政府机构改革的要求，认为乡镇政府职能准确定位并实现转变必须围 绕这一背景进行。还从价值取向、重点、难点、保障等角度对乡镇机构改革 予以深刻分析，提出了改革的对策。 应该说，经过这些年的研究和探索，我国对转变乡镇政府职能的必要性、 重要性和迫切性的论证等方面取得了比较可观的成果。上述文献针对乡镇政 府职能如何定位、职能转变的问题，提出了“有限政府论”、“公共服务型 。汪玉凯：地方政府机构改革：借鉴与探讨 ，载张志坚、唐铁汉主编的中国：地方政府机构改 革研究) ，国家行政学院出版社，1 9 9 9 年，第1 8 6 页 8 0 绪论 政府论 等观点，给当前乡镇政府职能转型指明了方向，但相关的研究还存 在着不足：一是简单地强调转变职能的重要性、必要性，但对新时期乡镇政 府的职能究竟如何定位没有作系统分析，特别是对如何转、转什么研究不深； 二是相对缺少理论层面的深入分析，缺少对制约职能转变的深层次原因的剖 析，特别是影响职能转变背后的一些体制机制问题的深入研究；三是研究乡 镇政府职能问题时，大量的文献仅局限于乡镇政府职能本身，即从治理学、 行政学等角度研究乡镇政府职能。 综观各类著作和文献，分别从行政学、社会学、经济学等多个学科角度 去理解政府职能的本质与内涵，探讨了政府职能转型的策略和方法。从研究 方法上看，大多进行的是规范研究，而实证研究很少。最主要的著作是曹庆 荣的中国政府职能转型的财政学透视，作者提出政府职能分类的“六分 法一，并且在此基础上通过政府职能的物质基础政府支出结构来量化政 府职能，最后提出了政府职能转型的目标服务型政府。虽然该书分析了 中央政府、省级政府、直辖市和基层政府的县市政府的财政支出数额，但涉 及的基层政府只有县市一级，并且是以某省为例，没有对我国各地区进行比 较分析。 因此，本文试通过对乡镇政府这一基层政府的职能进行系统研究，结合 各地区的乡镇政府实际情况比较分析后，以期能够为我国乡镇政府职能转型 提供一些有益的参考。 0 。2 3 有关新公共服务理论的研究综述 当前，新公共管理理论在公共行政研究领域仍然居于主导地位，以现代 经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、 监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企 业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的 质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。新公共管 理为纠正传统官僚制下公民只能被动接受管理的情况而提出“顾客”导向， 要求政府在管理中把公民当作顾客，以顾客需求为中心，并定期广泛征求顾 客对公共服务的满意程度，这在一定程度上改善了政府的服务质量。然而， 9 我国乡镇政府职能转型研究 公民并非顾客，政府亦不同于市场。政府的使命在于与广大公民建立合作和 互信，关注公民需求的长期过程，而不是顾客分散的短期的自我利益的相加。 如果参与者只是追逐自我利益，他们看到的始终是各自的利益，而不能发现 共同的公共利益，而真正的公民所关注的是与己相关但又超越一己私利的公 共利益。因此，将政府与公众的关系简单地类比为市场上供方与顾客的关系 是不恰当的，因为这一观点忽视了公私部门差别及公共服务供给的复杂性( 不 仅谁是公共部门的顾客难以识别，而且公共服务供给还必须考虑公正公平等 更为复杂的因素) ，大大局限了政府的服务职能。 基于对新公共管理的反思，西方学术界兴起的新公共服务理论，也日益 引起广泛的关注和重视。从国内的情况来看，国内有关新公共管理的论著层 出不穷，而对作为前沿的新公共服务的研究，相对而言是比较滞后的。对新 公共服务进行引介的译著，最早是刘俊生所翻译的罗伯特b 登哈特夫妇的 文章新公共服务：服务而非掌舵，见于中国行政管理2 0 0 2 年第1 0 期。而系统介绍新公共服务理论的书籍，目前也只有武汉大学丁煌教授于2 0 0 4 年6 月翻译出版的登哈特教授夫妇的新公共服务：服务，而不是掌舵一 书。所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所 扮演的角色一套理念，是作为对新公共管理精髓的企业家理论缺陷的批判而 建立的一种新的公共行政理论，其实质是一场基于公共利益、民主治理过程 的理想和重新恢复公民参与的运动。新公共服务提倡公共利益、公民权利、 民主程序、公平和公正、回应性等理念。它强调“公民优先 ，在此基础上 明确区分了“顾客满意”和“公民满意 原则，表达了一种对民主价值的全 新关注。正如登哈特强调的：“与新公共管理( 它建立在诸如个人利益最大 化之类经济观念之上) 不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的， 是建立在公共行政人员为公民服务并确立全心全意为他们服务之上的。 从 这个角度看，新公共服务为公共行政的今天和未来提供了一种全新的行为模 式选择，它的“服务 理念或者“公共性 理念也为我们政府建设提