（财政学专业论文）转型的实证分析——基于财政支出结构变化的视角.pdf

政府转型的实证分析一基于财政支出结构变化的视角 市场经济发展的内在要求、是弥补市场缺陷的必然要求、是参与全球经济竞 争的客观需要与构建社会主义和谐社会的必然要求。公共服务型政府，具有 有限性、法治性、透明性、高效性的特征。在市场经济条件下，公共服务型 政府在履行经济调节职能、市场监管职能的同时，更加注重社会管理职能和 公共服务职能。公共服务型政府的职能结构以公共服务为主导，强化公共服 务职能，为社会公众提供基本均等的公共产品和公共服务。众所周知，财政 分配以政府为主体，是政府履行其职能的重要的经济基础。也就是说，政府 要做什么事情，财政必须给予保障。由于政府类型及职能状况直接影响着财 政支出结构，有什么样的政府职能，就应该有与之相适应的财政支出结构。 因此，本文立足于改革开放以来中国财政支出结构的变化，通过对财政支出 公共性的演变过程和建设程度进行考察，以把握我国政府转型的程度和改革 的努力方向。 本文第三部分通过历年财政支出数据，对改革开放后财政支出规模的变 化趋势与财政支出结构的变动进行统计分析发现，经济建设支出占财政支出 比重逐渐下降，对经济发展的直接干预逐渐缩减；提高了科教文卫事业的财 政支出，重视了对弱势群体的关注。由此可以看出，财政支出结构变化的一 个显著特征是公共服务支出超过经济建设支出。体现了我国财政支出不断趋 向公共性以及我国政府逐渐转向公共服务型政府。但是，在政府向公共服务 型政府转型的过程中，由于政府对既有权利的眷恋和对新权力的向往，以及 对政府约束不到位等原因，出现了政府“越位”、“缺位”现象，财政支出结 构还存在着一些问题。主要表现为：行政管理方面的支出增长过快且内部结 构不合理；经济建设支出比重仍然偏高且内部结构失衡；社会性支出不足， 公共服务短缺和不均衡等三大问题。这些问题反映出政府执行社会管理职能 的成本过高，公共服务水平有待进一步提高。政府转型还不尽如人意。 本文第四部分针对前面几部分的分析，借助公共服务型政府的基本分析 框架。提出了完善财政制度、优化财政支出结构、推进政府转型的对策建议。 在完善财政拨款的制度建设、建立和完善财政转移支付的法律法规制度及配 套法律法规制度、调整财政补贴制度和逐步建立健全与税式支出管理相关的 法律法规等有关财政支出制度的基础上，优化财政支出结构，推进政府转型。 主要思路有：一是压缩行政管理支出，降低社会管理成本；二是调整经济建 2 内容捕要 设支出结构，提高政府经济性服务水平：三是优化社会科教文卫支出结构， 提高政府社会服务能力；四是增加社会保障支出，构建社会主义和谐社会； 五是调整城市维护建设支出结构，适度增加环境保护和治理支出 本文的新意之处主要体现在：第一，根据各个学科互有交叉的性质，本 文采用跨学科的分析方法，即采用财政学、政治学、经济学、行政学等多学 科理论与方法，进行政府转型的实证分析；第二，研究视角与研究方法的创 新。目前我国学术界对政府转型及构建公共服务型政府的研究主要集中于政 府职能转变的规范分析，而本文立足于从财政支出结构变化的视角，对中国 政府转型进行实证研究，找出我国政府转型存在的问题，说明我国政府转型 的程度和改革的努力方向，并在此基础上提出完善财政制度、优化财政支出 结构、推进政府转型的对策。 关键词：政府转型；公共服务型政府；政府职能；财政支出 3 a b s u m t a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gu p ，c h i n a sr a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n t l a s t i n gf o rn e a r l y3 0y e a r sh a sa r o u s e da l l r o u n dc h a n g e si ne c o n o m i c ，p o l i t i c a l ， s o c i a la r e a s i th a sb e e na na r d u o u sa n du r g e n ti s s u ef o rc h m a sg o v e r n m e n t sa t a l ll e v e l sh o wt oa d j u s tm a n a g e m e n ts t y l ea n dt h et r a n s f o r m a t i o no ff u n c t i o n st o a d a p tt ot h en e we n v i r o n m e n ta n dc h a l l e n g e s ，t op r o m o t et h et r a n s f o r m a t i o na n d t h eb u i l d i n go fah a r m o n i o u ss o c i e t ym o r ee f f e c t i v e l ya n dt og u a r a n t e eah e a l t h y , s u s t a i n e d ，c o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n tf r o mt h e i ro w np e r s p e c t i v e i nn o v e m b e r2 0 0 3 ，”g o v e r n m e n tt r a n s f o r m a t i o n 。w a sf o c u s e do na tt h e i n t e r n a t i o n a lc o n f e r e n c eo fb u i l d i n gap u b l i cs e r v i c e t y p eg o v e r m n e n t - r e f o r m o fc h i n e s eg o v e r n m e n td u r i n gt h ep e d o do ft r a n s f o r m a t i o n , h e l db yc h i n a ( h a i n a n ) r e f o r md e v e l o p m e n ti n s t i t u t e s i n c et h e n , g o v e r n m e n tt r a n s i t i o na n d p u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n th a se n t e r e dt h ep e r s p e c t i v e so fc o m m u n i t yc o n c e r n s a n dr e s e a r c h i nt h ev i e wo fc h a n g e si nt h es t r u c t u r eo ff i n a n c i a le x p e n d i t u r e ，i ti s u n d o u b t e d l yo fi m p o r t a n tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ef o rt h i sp a p e rt od oe m p i r i c a l r e s e a r c hi nt r a n s i t i o no nh o wt op r o m o t et h et r a n s i t i o no ft h ec h i n e s eg u v e m m e n t ， b a s e do nt h ei n s t i t u t i o n b u i l d i n go fp u b f i cs e r v i c e s i nt h e i n t r o d u c t o r yp a r t ，t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n da n d s i g n i f i c a n c eo ft o p i c s ，l i t e r a t u r er e v i e w s ，r e s e a r c hm e t h o d s ，a n db a s i cf r a m e w o r k g o v e r n m e n tt r a n s f o r m a t i o ni st h et r a n s i t i o no fg o v e r n a n c ep a t t e r n ，w h i c hm a i n l y r e f e r st ot h et r a n s i t i o no f g o v e r n m e n t 。sm a n a g e m e n tp h i l o s o p h y , f u n c t i o n a l s t r u c t u r e ，w o r kf o c u s ，t h ew a y so fb e h a v i o r g o v e r n m e n tt r a n s f o r m a t i o ni s d i f f e r e n tf r o mt h eg e n e r a lt r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf i l n c t i o n sa n dt h er e f o r m o fg o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n s i nf a c t ，t h et h i r dp l e n u mo ft h el l t hc p cc e n t r a l c o m m i t t e em a d ei tc l e a rt h a tt h ef o c u so ft h eg o v e r n m e n tw o r ks h o u l db es h i f t e d f r o mc l a s ss t r u g g l et oe c o n o m i c - c e n t e r e dc o n s t r u c t i o na n dt h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m yg r a d u a l l ys h o u l dr e p l a c et h ep l a n n e de c o n o m y , o u rg o v e r n m e n th a s g r a d u a l l yt r a n s f o r m e df r o m ”p o l i t i c a l ”c o n t r o lt ot h e ”e c o n o m i cc o n s t r u c t i o n ” h o w e v e r , w i t hd o m e s t i ca n df o r e i g ne n v i r o n m e n t a lf a c t o r sc h a n g ea n dt h eg r a d u a l i m p r o v e m e n to ft h em a r k e te c o n o m y , c h i n a se c o n o m i ca n ds o c i a le n v i r o n m e n t h a s u n d e r g o n e t r e m e n d o u s c h a n g e s ，a n d t h e g o v e r n m e n t n e e d sf u r t h e r g r a n s f c r m a f i o nf r o m 。e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ”t o 。p u b l i cs e r v i c e ” t h es e c o n dp a r to ft h i sp a p e ri st h et h e o r e t i c a la n a l y s i so ft h er e l a t i o n s h i p b e t w e e ng o v e r n m e n ta n dt h ep u b l i cs e r v i c e t h es o c a l l e dp u b l i cs e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n ti s t h ep e o p l e o r i e n t e ds e r v i c ec o n c e p tf o rt h ef o u n d a t i o n ，u n d e rt h e g u i d a n c eo ft h ec o n c e p to fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t ，a d h e r et oac o m p r e h e n s i v e e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，s c i e n c ea n dd e f i n et h er u l eo ft h eg o v e r n m e n t t ot r a n s f o r m g o v e r n m e n t f u n c t i o n st o p u b l i c s e r v i c e o r i e n t e da n ds p e c i f i c i n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t si no r d e rt op r o t e c tt h em a r k e t ，c i t i z e n sa n do t h e rs o c i a l o r g a n i z a t i o n s t o p r o v i d e e f f e c t i v e s e r v i c e s ，a n dp r o m o t et h e h a r m o n i o u s d e v e l o p m e n t o f s o c i e t yg o v e r n m e n t b u i l d i n g a p u b l i c s e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n ti st h ei n h e r e n tr e q u i r e m e n tt od e v e l o pt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , t h ei n e v i t a b l ed e m a n dt om a k eu pf o rm a r k e ti m p e r f e c t i o n sa n dt ob u i l das o c i a l i s t h a r m o n i o u s s o c i e t y , a n d t h e o b j e c t i v e n e e d so f p a r t i c i p a t i o n i nt h e g l o b a l e c o n o m i cc o m p e t i t i o n p u b f i cs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n th a st h ec h a r a c t e r i s t i c s o ff i n i t e n e s s ，r e s t r i c t i o n , t r a n s p a r e n c y ，e f f i c i e n c y i nt h em a r k e te c o n o m y , t h e p u b l i c s e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n ti nc h a r g eo fe c o n o m i cr e g u l a t i o n ，m a r k e t s u p e r v i s i o n ，a n do t h e rf u n c t i o n s ，p a ym o r ea t t e n t i o nt os o c i a lm a n a g e m e n ta n d p u b l i cs e r v i c ef u n c t i o n s t h ep u b l i cs e r v i c ef u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n ts t r u c t u r e l e dt op u b l i cs e r v i c e s ，p r o v i d i n gt h ep u b l i cw i t hb a s i c e q u a l i t yo fp u b l i cp r o d u c t s a n ds e r v i c e s t h e r e f o r e ，s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gu p ，t h i s p a p e rw i l l s e t c h i n a sf i n a n c i a le x p e n d i t u r ea st h et a r g e tf o r t h ef i s c a l e x p e n d i t u r eo fp u b l i c p r o c e s st og r a s pt h ee x t e n to ft h eg o v e r n m e n tr e s t r u c t u r i n ge f f o r t sa n dd i r e c t i o n f o rt h et h i r dp a r t ，t h es t a t i s t i c a la n a l y s i so ft r e n d sa n dc h a n g e si nt h es t r u c t u r e o ff i s c a le x p e n d i t u r eo v e rt h ey e a r ss h o w st h a te c o n o m i cc o n s t r u c t i o np r o p o r t i o n o ft h et o t a lf i s c a le x p e n d i t u r eh a sb e e n g r a d u a l l yd e c l i n i n g , a n dt h ed i r e c t i n t e r v e n t i o no fe c o n o m i cd e v e l o p m e n tg r a d u a l l yr e d u c e d ；t h es p e n d i n go fs c i e n c e ， e d u c a t i o n ，c u l t u r e ，h e a l t hi n c r e a s e d , a n dm o r ea t t e n t i o ni sg i v e nd i s a d v a n t a g e d g r o u p s w ec a ns e ef r o mt h i s ，o n em a r k e dc h a r a c t e r i s t i co ff i s c a le x p e n d i t u r e c h a n g e i st h a t p u b l i c s e r v i c e e x p e n d i t u r e e x c e e d se c o n o m i cc o n s t r u c t i o n s p e n d i n g ，ar e f l e c t i o no ft h et r e n do fc h i n a 。sf i n a n c i a le x p e n d i t u r ea n dt h ep u b l i c 2 n a t u r eo fo u r g o v e r n m e n tg r a d u a l l ys h i f t i n gt op u b l i cs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t h o w e v e r , i nt h ep r o c e s so ft r a n s i t i o nt ot h ep u b l i cs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t , b c c a u s co ft h eg o v e r n m e n t sr i g h tt ol o v ea n dt h ey e a r n i n go ft h en e wp o w e r s a s w e l la st h ea b s e n c eo fc o n s t r a i n t so nt h e g o v e r n m e n t , af i n a n c i a l 。o f f s i d e ”， a b s e n c e ”p h e n o m e n o n t h e r es t i l le x i s t ss o m ep r o b l e m st h es t r u c t u r eo ff l e d e x p e n d i t u r et h a tc o n s t r a i n t s c h i n a 。sr e f o r m p r o c e s s ，n o tp r o p i t i o u s f o rt h e t r a n s f o r m a t i o no fp u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t t h ef o u r t hp a r ti st h ea n a l y s i so ft h ep r e c e d i n g p a r t s w i t ht h eb a s i ca n a l y t i c a l f r a m e w o r ko fp u b l i c s e r v i c e t y p eg o v e r n m e n t ，t h i sp a p e rp u t s f o r w a r d m e a s u r e so fp e r f e c t i n gs o u n df i n a n c i a l s y s t e m ，o p t i m i z i n gt h e s t r u c t u r eo f f i n a n c i a l - e x p e n d i t u r ea n dp r o c e e d i n gg o v e r n m e n tt r a n s f o r m a t i o n o nt h eb a s eo f i m p r o v i n gt h es y s t e mc o n s t r u c t i o no ff i n a n c i a la l l o c a t i o n s ，e s t a b l i s h i n ga n d i m p r o v i n gt h ef i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ，t h el a w sa n dr e g u l a t i o n ss u p p o r t i n g l e g a lr e g u l a t i o n sa n ds y s t e m sa n da d j u s t i n gt h es u b s i d ys y s t e ma n dg r a d u a l l y e s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c tt h em a n a g e m e n ta n dt a x r e l a t e de x p e n s e s ，a n do t h e r r e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n sr e l a t e dt of i n a n c i a le x p e n d i t u r eo nt h eb a s i so ft h e s y s t e m ，w es h o u l do p t i m i z et h es t r u c t u r eo ff i n a n c i a le x p e n d i t u r ea n d p r o c e e d w j t hg o v e r n m e n tt r a n s f o r m a t i o n k e yw o r d s ： g o v e r n m e n tt r a n s f o r m a t i o n ，p u b h es e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n t , g o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，f i s c a le x p e n d i t u r e 3 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申请人：赤验 捆年 2 具i 6e l o 导论 0 导论 0 1 选题研究的背景与意义 近年来，政府转型己经成为社会各界的主流话题，被公认为我国改革攻 坚阶段的核心战略目标。实际上，我国政府的转型自改革开放初期就已开始， 并经历了几个不同的阶段。改革开放初期，为了健全国家机构，中国政府的 转型围绕“放权让利”的目标，先后进行了两次大的机构改革和重组，结果 体现为中央政府的部分管理权限下放，地方政府开始拥有较大的管理权限 在这一阶段的后期，党政关系问题一度也被提到政府转型的议事日程o 。2 0 世纪9 0 年代初期，我国确立了建立市场经济体制的目标。为了建立市场经济 体制，转变政府职能就成为这一阶段政府转型的主要内容，并为此进行了政 府机构改革。进入2 1 世纪以后，中国的市场化改革进入了一个新的阶段。经 济全球化对中国的改革产生重要的影响，近三十年的改革使社会结构发生了 深刻的变化，这些内外环境的变化使在制度变迁中处于主导地位的政府面临 着新的转型选择。2 0 0 3 年1 1 月，“政府转型”在中国( 海南) 改革发展研究院 举行的“建设公共服务型政府一中国转型时期政府改革国际研讨会”上被集 中探讨。从此，“政府转型”和“公共服务型政府”进入社会各界关注和研究 的视野。 在社会主义市场经济的建立和完善过程中，政府转型的主导目标虽然是 高效的公共服务型政府，但在实践中因政府既有对权利的眷恋又有对新权力 的向往，造成了对政府的约束不到位，从而出现了政府“越位”、“缺位”现 象。所谓“越位”是指政府主导型的经济体制未能随着市场的发育向市场主 导型的经济体制转型，政府依然在做市场应该做而且可以做的事：所谓“缺 。李强后全能体制下现代国家构建，战略与管理，2 0 0 1 ，( 6 ) 7 8 - - 7 9 页 政府转型的实证分析一基于财政支出结构变化的视角 位”是指政府未能真正承担起政府应该做而且可以做，市场却无法做到的事。 这些都是改革不深入、市场经济体制不完善、政府转型不到位造成的结果。 以政府“缺位”而出现的“看病难、上学贵、房价高”问题为例。如果在政 府成功转型之后，市场经济体制发育日臻成熟，同时政府建立起公共卫生、 公共教育、社会保障公共服务体系，那么，人们既可以在政府提供的公共服 务体系之内享受基本水准的医疗、教育和住房保障，也可以到市场上去购买 水平较高的相关产品与服务。这样，不仅培养了以企业为主体的市场体系， 又建立了以政府公共投入为主导的公共服务体系，从而促进了社会经济的协 调发展。 由此可见，研究我国政府转型具有十分重要的实践意义，它关系到我国 改革事业的成败。因此，本文立足于公共服务的体制建设，从财政支出结构 变化的视角，对中国政府转型进行实证研究。探讨如何推动政府转型，这无 疑具有重要的现实意义。 0 2 文献综述 0 2 1 从“国家干预型。政府到。公共服务型”政府：西方的理论 成果与实践概述 自从市场诞生以来，正确认识政府与市场的关系、科学界定政府的职能 和角色就成为理论界始终关注的话题。围绕西方国家在各个阶段的主要历史 任务，不同时代的理论家都根据自己所处的时代背景，以自己的学科知识为 基础，从不同的角度，阐述了政府与市场的关系，界定了政府的职能和角色， 从而形成了不同的政府职能和角色理论。在不同的政府职能和角色理论的指 导下，诞生了不同类型的政府。 第一阶段，从1 5 世纪开始到1 7 世纪末。是政府职能基本理论的萌芽时 期，其标志是英国重商主义的产生。重商主义时期是资本原始积累时期，市 喀晓，经济转型和政府经济职能的转变，中国经济时报，2 0 0 6 年1 月1 6 日第0 0 5 版 。童颖华、刘武根，国内外政府职能基本理论研究综述，江西师范大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 7 ( 6 ) 第2 2 页 2 0 导论 场刚刚建立，还没有形成相应的机制和功能，不具备自我调节的能力，不能 满足正处于资本原始积累的资产阶级对资本的需求。重商主义便从积累财富 入手，以商业资本为研究对象，通过对所观察到的经济现象进行分析、加工、 归纳和整理，明确了政府与市场的关系，界定了政府的职能和角色，即政府 应积极主动地干预经济，把市场贸易完全纳入自己的控制之下，从而形成了 重商主义的“国家干预型”政府。 第二阶段，从1 8 世纪开始到2 0 世纪2 0 年代，以自由主义思想家提出的 “小政府”理论为标志。随着资本原始积累的顺利完成、资产阶级革命和产 业革命的胜利，产业资产阶级取代了商业资产阶级，在国家经济活动中居于 统治地位，资本主义经济日臻成熟。市场经过长时间的发育、成长和完善业 已成熟，市场机制的优点得到充分显现，而政府过度干预的优越性逐渐被其 不足所取代。经济自由主义正是从这一现实出发，论证了政府对经济进行全 面干预的缺陷和不足，提出了“小政府”理论当时主要代表人物有洛克、 卢梭、孟德斯鸠等理论家。他们从天赋人权、人民主权、社会契约等理论前 提出发，主张三权分立，既力图证明政府存在的必要性，又力图证明限制政 府权力的正当性。1 7 7 6 年，英国学者亚当斯密出版了著名的国富论， 从经济学的角度论证了自由放任政策的合理性。小政府”的主要理念在于 只要遵循自由竞争的原则，在自由竞争规律的作用下，就能够使各种资源得 到合理配置，就能够使经济，社会自动地达到一种均衡状态，就可以实现“充 分就业”。这就要求政府的活动要以不破坏市场的自由运行为限，让政府尽 量少的干预市场运行。政府角色定位仅仅是“守夜人”，即政府只需：“第一， 保护社会，使之不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人， 使之不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机 关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施”回继亚当斯密之后， 李嘉图、萨伊、詹姆斯穆勒、巴师夏、西尼尔等人继承了亚当斯密的自 由主义思想，在不同程度上反对国家直接干预经济。此时，政府的理念是“小 政府”，即“管得最少的政府是最好的政府” 第三阶段，2 0 世纪3 0 年代，为解决西方世界的普遍“市场失灵”现象， 。亚当斯密国民财富的性质和原因的研究，商务印书馆1 9 8 8 年敝，下卷第2 5 2 - 2 5 3 页 政府转型的实证分析一基于财政支出结构变化的视角 “政府干预理论”又应运而生，政府由“小政府”转向“全面干预型”政府。 2 0 世纪3 0 年代震撼整个西方世界的经济危机的爆发，构成了凯恩斯革命的现 实背景，自由主义经济理论的缺陷在这场经济危机中充分地暴露出来。以此 为契机，英国经济学家凯恩斯在历史的新阶段，重提政府干预主义的职能理 论。凯恩斯认为“看不见的手”本身存在资源配置盲目性等诸多弊端，而这 些弊端从其内部是不可能克服的，只有通过政府干预才能解决。因此，必须 开启政府的经济职能，让政府涉足经济领域，鼓励政府刺激投资和消费，实 行赤字财政。此后，凯恩斯的理论经过汉森、希克斯、克莱因、莫迪利亚尼、 帕廷金、琼罗宾逊、萨缪尔森和托宾等人的诠释和补充，发展成凯恩斯主 义经济学。在此期间，凯恩斯主义经济学得到了各种形式的模型化，不过各 种不同形式的模型其核心论点是一致的：在短期内，市场机制的自发作用不 能使资本主义实现充分就业均衡；资本主义只有经过相当长的时期才能达到 充分就业均衡。因此，在小于充分就业的情况下，政府干预是必要且有效的。 此后，政府的理念也由“管得最少的政府是最好的政府”向“全面干预经济 的政府是最好的政府”演进。 第四阶段，在2 0 世纪7 0 年代，“全面干预型”政府理论的负面效应出 现了，西方各国开始陷入经济停滞、高失业率与通货膨胀并存的局面。而凯 恩斯主义的政府干预理论对此束手无策，且被认为是经济改革和政治改革的 障碍，遭到各方面的攻击和阻拦。于是，以货币主义、理性预期学派、供给 学派、瑞典学派以及公共选择学派等为代表的新自由主义理论风行一时。该 理论认为“市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由”国，政府 的职能应尽可能地缩小。在实践上，2 0 世纪8 0 年代初的“撒切尔主义”和 “里根主义”重新强调市场的地位和作用，多数国家采取了倾向于减少政府 干预的政策，政府模式又向“小政府”回归。当然，这种回归并不是对古典 自由主义简单的传承，而是一种扬弃。新自由主义是一种积极的自由观，它 所要的是一种“有限政府。，而不是“小政府”，更不是“无政府”。“有 限政府”是指政府的职能、权力、规模、行为都有一定限度，都要受到宪法 和法律的明确限制，需要公开接受社会监督与制约，并且有纠正其偏差的相 4 饰坎南，自由市场和国家北京经济学院出版1 9 8 8 年版第3 页 4 0 导论 应机制? 。它并非是管得越少就是越好的政府，政府有限的程度同市场和社会 有限的程度相关，因而有限政府也意味着政府需要承担相应的社会责任，在 市场和社会难以有效自控的情况之下，政府必须以合理的干预控制来保证社 会运行发展o 。而且，各国政府在实践中并没有真正放弃政府对经济的干预和 调节，更多的是调整了政府干预的重点和手段而己。 第五阶段，到了2 0 世纪9 0 年代初，从美国开始并波及整个西欧的经济 衰退促使人们对新自由主义经济政策和理论提出疑问，开始重新考虑政府在 经济生活中的作用，试图改革或寻找新的政府调节方式。2 0 世纪9 0 年代以来， 人们在承认政府必不可少的同时，不得不又陷入政府危机的伤痛之中尤其 是在经济全球化、政治民主化和社会信息化的国际化浪潮中，世界范围内的 各国都在不同程度上遇到了机构臃肿、发展停滞、财政危机、通货膨胀等问 题，而公民对政府的公共产品的质与量也都提出了更高更新的要求。在这种 背景下，“新公共管理”、“新公共服务”理论应运而生 新公共管理运动鲜明地提出顾客导向，政府不再是高高在上、自我服务的 官僚机构，而是为社会公众服务的管理组织。欧文休斯、穆雷霍恩、戴 维奥斯本和特德盖布勒、埃莉诺奥斯特罗姆等人是这次运动中具有代 表性的人物。其核心内容包括：一是优化政府经济管理职能，放松市场规制， 推行国有企业私有化，强化政府公共服务职责；二是公共服务的市场化运作， 在公共服务供给领域引入市场竞争机制；三是改革政府内部管理机制，放松行 政规制，改革公务员制度，进行分权化改革，实行权力的非集中化和权力下放； 四是在政府部门引入顾客导向、绩效评估等私营部门的管理理念与技术。这 一改革的确给处在危机中的西方各国政府带来生机，并提高了效率；还有顾客 理念的提出为政府注入了活力。但是新公共管理过分强调市场机制的作用， 过分强调政府向企业学习、用企业提供商品的方式提供公共服务，往往会在 实践中造成公共部门与私营部门的差别，从而产生伦理上和责任上的问题。 并且在现实社会中也导致了公平与公正问题的凸显、腐败现象及公共责任危 机等负面效应。 在对新公共管理进行批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务 。曹荣庆中国政府职能转型的财政学透视，中国财政经济出版2 0 0 4 年版，第1 2 3 页 。陈石，论政府转型演进的顾重转换及理性自觉云南行政学院学报，2 0 0 6 ，( 5 ) ，第7 8 页 5 政府转堑的实证分析一基于财政支出结构变化的视角 的新理论其代表作是珍妮特v 登哈特和罗伯特b 登哈特所著的新 公共服务一服务而非掌舵。核心主张有：政府的职能是服务而不是掌舵； 公共利益是目标而非副产品：追求公共利益在思想上要具有战略性，在行动 上要具有民主性，即战略的思考、民主的行动：为公民服务，而不是为顾客 服务；责任并不是单一的，即公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注 宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益；重视 人，而不只是重视生产率：公民权利和公民服务比企业家精神更重要，超越 企业家身份。重视公民身份。由此可见，新公共服务理论突出强调公共管理 的公共服务本质，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于 现代公民社会发展和公共管理实践需要的新理论。 0 2 2 从“政治管制型”政府到“公共服务型”政府：国内的理论 成果与实践概述 2 0 世纪7 0 年代以前，中国实行的是高度集中的计划管理体制，政府是一 种“政治管制型”政府。这种体制在计划经济时期有着重要意义。对于集中力 量恢复和发展国民经济，建成独立自主的国民经济体系具有重要作用，适应了 我国工业化初期赶超型经济增长战略对政治、经济管理体制和社会组织方式 的需要。但是，这种国家与社会高度统一的政府管理模式，使决策权高度集中 于政府，在这种传统体制下，政府扮演着所有者和经营者的双重角色，而为 社会和公众提供公共产品与服务的职能和角色被弱化。政府管了很多不该管 又管不好的社会事务，造成了政企不分、政社不分、政府职能不清、国民经济 比例关系失调、机构臃肿、效率低下、公平缺失、人的创造精神被抑制等弊 端 改革开放后，党中央在十一届三中全会中明确表示把政府工作重：心从。以 阶级斗争为纲”转向。以经济建设为中心”，经济建设取代政治斗争成为各项 工作的中心，社会主义市场经济逐步取代了计划经济，我国政府也由“政治 管制型”政府逐步向“经济建设型”政府转变。首先，政府的职能发生了根 本性变化，长期以来一直在政府职能中占主导地位的政治统治职能开始让位 于经济建设职能，各级政府抛开干扰，坚持以解放和发展生产力、促进我国 6 o 导论 现代化建设为目标，全心全意发展经济。其次，政府的行为方式也发生了较 大变化，政府不再事无巨细统管一切，而是强调宏观调控、微观放开，强调 间接管理为主、直接管理为辅。再次，政府管理经济社会的手段也发生了变 化，政府对经济社会事务的管理除了运用行政手段，还综合运用经济手段、 法律手段和行政手段，并且突出经济手段在经济社会管理中的重要作用。 随着国内外各种环境因素的变化和市场经济的逐步完善，我国经济社会 环境发生了巨大变化。因此，政府主导的经济增长方式基本完成了自己的使 命，政府需要进一步转型，即从“经济建设型”政府向“公共服务型”政府 转变。“经济建设型”政府转向“公共服务型”政府是我国市场化改革进程的 必然选择。“公共服务型”政府是对“经济建设型”政府的一种“扬弃”，公 共服务型政府并不否定“以经济建设为中心”，而是抛弃了政府把主要精力用 来直接投资搞建设的做法，主张政府主要为微观经济主体的企业创造良好的 经济社会环境，以实现经济社会协调发展。 2 0 0 3 年中央提出。坚持以人为本，树立全面、协调、持续的发展观，促 进经济社会和人的全面发展”。的方针，引发了我国整体社会转型向深层次发 展，即由以经济增长为中心的发展向实现经济社会和人的全面、协调和可持 续发展转变。2 0 0 4 年我国政府提出：“各级政府要全面履行职能，在继续搞好 经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”o 。2 0 0 5 年中央明确提出要努力建设服务型政府。由此可见，这次政府转型的核心任 务是由经济建设型政府向公共服务型政府转变。 “公共服务型”政府是一种全新的政府形态，我国对其建设理论的研究 起步较晚，但学术界和实务界还是从政治学、行政学、经济学等不同领域对公 共服务型政府及其职能展开了广泛而具体的研究，发展迅速，成果颇丰。例如， 李军鹏的公共服务型政府和公共服务型政府建设指南、吴声功的服 务型政府的构建、李永清等人的打造公共服务型政府、中国( 海南) 改 革发展研究院编的建设公共服务型政府、政府转型中国改革下一步， 政府转型与建设和谐社会、黄奇帆和罗德刚主编的服务型政府建设、 李文良等人的中国政府职能转变问