（财政学专业论文）湖南省财政收入筹划研究.pdf

摘要 改革开放以来，我国经济迅速发展，财政收入总额连年攀升。然而地方财政 收入占国家财政收入的比重却不断下降，导致地方财力大幅度下降，与此同时地 方财政支出增长比例亦明显高于财政收入的增长比例。这种收入比重下降和支出 比重增加的逆向变化给地方财政管理带来了巨大的压力，地方财政自给率的不断 下降，地方财政特别是县乡财政的困境愈演愈烈，直接制约了地方经济的持续、 快速、健康发展，成为我国改革和发展所面临的严峻挑战和棘手难题之一。这不 仅引起了中央和地方政府的高度重视，也引起了学术界的广泛关注。 近年来，国家更加重视和发展农业，加大农业投入力度，这为湖南这个农业 大省巩固壮大农业优势、建设农业强省提供了良好的条件，为加快湖南发展提供 了新的契机。能不能抓住并用好这个机遇，加快湖南经济的发展，关键在于从战 略 = 对政府职能是否合理定位以及政府职能履行的结果如何。然而，湖南省政府 履行其战略职能的一个重要前提就是要有稳定而可靠的财政收入。湖南省政府的 战略职能究竟应当怎样定位? 怎样才能在不损害市场效率的前提下实现湖南省财 政收入最优化? 这就是湖南省财政收入的筹划问题。 本文从财政收入筹划的角度出发来研究政府生财和聚财问题，以为湖南省政 府理财提供决策依据、促进湖南经济全面发展为目标，采用理论阐述、现状分析、 实践总结等方法来探讨财政收入筹划的思路。文章首先对地方政府财政收入筹划 的客观必然性进行分析，论证了地方政府进行收入筹划的内在动力和应具备的外 部条件，并分析了财政收入筹划所产生的综合效应。接卜来对湖南省政府职能进 行战略定位，界定湖南省财政收入的合理规模。然后在作了大量资料统计分析的 基础上，以实证的方法论述了湖南省财政收入存在的主要问题并对湖南省财政收 入筹划的影响斟素进行了分析，通过这部分实证分析的内容更为清晰地反映出湖 南省财政收入筹划所面临的现状，为进一步展开对策研究作铺垫。最后，针对这 些问题，提出了湖南省财政收入筹划的基本对策，尝试从培方新的经济增长点、 建立和完善财源体系、优化财政收入结构以及寻求替代性财政收入增长点等方面 提出对湖南省政府理财有参考价值的政策性建议。 关键词：湖南省财政收入；筹划：经济增长点：优化收入结构 a b s t r a c t s i n c er e f o r ma n do p e n i n gu p ，c h i n a se c o n o m yh a sd e v e l o p e dr a p i d l ya n dt h e f i s c a lr e v e n u eh a sb e e nr i s i n gf o ry e a r s h o w e v e rt h ep r o p o r t i o no ft h el o c a lf i s c a l r e v e n u eh a sb e e nd e c l i n i n gc o n s t a n t l y , l e a d i n gt oas i g n i f i c a n td e c r e a s ei nl o c a l f i n a n c i a lp o w e r , a tt h es a m et i m et h eg r o w t hr a t eo fl o c a le x p e n d i t u r ei so b v i o u s l y h i g h e rt h a nl o c a lr e v e n u e t h i si n v e r s ec h a n g eh a sb r o u g h te n o r m o u sp r e s s u r et ol o c a l f i n a n c em a n a g e m e n t w i t ht h el o c a ls e l f - f i n a n c i n gr a t e sf a l l i n g 1 0 c a lf i s c a le s p e c i a l l y c o u n t ya n dt o w n s h i pf i s c a ls w a m pb e c o m e sm u c hw o r s e ，w h i c hd i r e c t l yh i n d e r st h e s u s t a i n i n g ，r a p i da n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to fl o c a le c o n o m y i tb e c o m e sas e r i o u s c h a l l e n g ea n dd i f f i c u l tp r o b l e md u r i n gc h i n a sr e f o r ma n dd e v e l o p m e n t n o to n l yt h e c e n t r a lc o m m i t t e ea n dt h el o c a la u t h o r i t i e s ，b u ta l s ot h ea c a d e m i cc i r c l e sh a v ea t t a c h e d i m p o r t a n c et ot h ep r o b l e m i nr e c e n ty e a r s ，m o r ea n dm o l ea t t e n t i o nh a sb e e np u tt oa g r i c u l t u r e ，t h ei n p u to f a g n c u l t u r a l a l s oi n c r e a s e sq u i c k l y t h i s p r o v i d e s an e wo p p o r t u n i t yt oh u n a n s d e v e l o p m e n t ，a sa na g r i c u l t u r a lp r o v i n c e ，h u n a nc a nt a k et h i sc h a n c et oc o n s o l i d a t ei t s o w na d v a n t a g e sa n db u i l dap o w e r f u la g r i c u l t u r a lp r o v i n c e w h e t h e rc a ns e i z et h i s o p p o r t u n i t y t o s p e e du ph u n a n se c o n o m i cd e v e l o p m e n tl i e s i nt h ep o s i t i o no f g o v e r n m e n t a l f u n c t i o n sa n dt h eo u t c o m eo ft h e i rf u l f i l l i n g h o w e v e r , a l li m p o r t a n t p r e r e q u i s i t ef o rh u n a ng o v e r n m e n tt oc a r r yo ni t ss t r a t e g i cf u n c t i o n si s s t a b l ea n d r e l i a b l ef i n a n c i a lr e v e n u e h o wt op o s i t i o nh u n a n sg o v e r n m e n ts t r a t e g i ca m c t i o n s a f t e ra l l ? h o wt oo p t i m i z eh u n a n sf i n a n c i a lr e v e n u ew i t h o u th a r mt ot h em a r k e t e f f i c i e n c y ? t h e s ea r et h ep l a n n i n gp r o b l e m so f h u n a n sf i n a n c i a lr e v e n u e t h i sp a p e rs t u d i e st h ep r o b l e mo fg o v e r n m e n t sm a k i n ga n dg a t h e r i n gm o n e y f r o mt h ea s p e c to ff i n a n c i a lr e v e n u ep l a n n i n g ，r e g a r d i n gi ta st h eg o a l st op r o v i d eb a s i s f o rt h eg o v e m m e n t sf i n a n c i n gd e c i s i o na n dp r o m o t et h eg r o w t ho fh u n a n se c o n o m y t h ep a p e ru s e sm a n ) w a y st od i s c u s st h er e f o r mm e a s u r e s ，w h i c ha r et h e o r y e l a b o r a t i o n ，p r e s e n ts i t u a t i o na n a l y s e sa n dp r a c t i c es u m m a r y , e t c f i r s t ，i ti n t r o d u c e s t h ei n e v i t a b i l i t ya b o u tt h er e v e n u ep l a n n i n go ft h el o c a lg o v e r n m e n t ，v e r i f i e st h e i n t e r n a lm o t i v e sa n de x t e r n a lc o n d i t i o n so ft h ep l a n n i n g i ta l s oa n a l y z e se f f e c t so ft h e p l a n n i n g s e c o n d ，t h ep a p e rp o s i t i o n sh u n a n sg o v e r n m e n tf u n c t i o n ss t r a t e g i c a l l ya n d d e f i n e sar e a s o n a b l er a n g eo fh u n a n sf i n a n c i a lr e v e n u e t h i r d ，o nt h eb a s i so fd o i n ga l a r g ea m o u n to fs t a t i s t i c a la n a l y s i s * i t ht h em e t h o do fd e m o n s t r a t i o n d i s c u s s e st h e e x i s t i n gp r b b l e m so fh u n a n sf i n a n c i a lr e v e n u ea n dt h ec a u s e so ft h e s ep r o b l e m s ， w h i c hc l a r i f i e sa c t u a l i t yo fh u n a n sf i n a n c i a lr e v e n u ep l a n n i n ga n dp a v e st h ew a yt o f l l r t h e rr e s e a r c ho nc o u n t e r m e a s u r e s a tl a s t ，i t d e s i g n sas e to fr e f o r m st ot h e s e p r o b l e m s ，t r yt om a k es o m es u g g e s t i o n sf o rh u n a n sg o v e r n m e n tf i n a n c i n gb yc u l t i v a t e n e 、, ve c o n o m i cg r o w t hp o l e ，e s t a b l i s h i n ga n di m p r o v i n gt h es y s t e mo ff i n a n c i a l r e s o u r c e s ，o p t i m i z i n gt h ef i n a n c i a lr e v e n u es t r u c t u r ea n ds e e k i n gs u b s t i t u t e dr e v e n u e g r o w t hp o l e k e yw o r d s ：h u n a n sf i n a n c i a lr e v e n u e ；p l a n n i n g ；e c o n o m i cg r o w t hp o l e ； o p t i m i z a t i o no f r e v e n u es t r u c t u r e 图 图 图 图 插图索弓 社会资源在公共部门和私人部门之问的配置 1 9 9 4 2 0 0 4 年湖南省财政收入增长趋势图一 1 9 9 8 2 0 0 4 年湖南省三大产业税负比较一 国有企业利润分配格局 1 6 2 0 2 3 2 7 附表索弓 表3 1 1 9 9 4 2 0 0 4 年湖南省财政收x ( t r ) 与国内生产总值( g d p ) 的数据一 表3 21 9 9 5 2 0 0 4 年湖南省财政收入规模与弹性值 表3 - 32 0 0 0 2 0 0 4 年全国部分省份财政收入规模 表4 12 0 0 3 2 0 0 4 年全国部分省份财政收入比较表 表4 21 9 9 4 2 0 0 4 年湖南省各级财政自给率 表4 31 9 9 4 2 0 0 3 年湖南省税收和非税收入金额及占财政收入比重 表4 41 9 9 4 2 0 0 4 年湖南省工商税收占地方财政收入的比重 表4 52 0 0 2 2 0 0 4 年湖南省地税收入的所有制构成 表4 6 全国部分省份人均财政收入 表4 7 财政边际收益率( m r r ) 与平均收益率( a r r ) 的比较分析 表4 81 9 7 8 2 0 0 4 年湖南省三大产业产值构成 表4 9 产业结构高度的国际比较 表4 1 0 湖南省地方税收主要税种收入占财政收入的比重 表4 1 1 湖南省税务系统人员经费和设备费投入的边际收益 0 墙掩坶殂殂丝斟筋船勰凹孔” 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 堕主：兰垡鎏塞 1 1 研究背景及意义 第1 章绪论 1 9 9 4 年分税制改革将财政收入大量向中央政府集中，谶方财政收入占国家财 政收入比重的不断下降导致地方财力大幅度1 f 降，尤其是财政收入初次分配中地 方直接可控财力大幅度下降l lj 。褥1 9 9 8 年戳后地方财政支嫩增长比例却明显高于 瓣政浚入懿港长跑缓，这静彀入魄重下降露支蹬院重瑶鸯瓣瓣逆蠢交讫绘缝方财政 管理带来了巨大的压力，同时地方财政自给帮也在不断下降，使得地方财政运行 在更大程度上依赖于中央转移支付制度，地方财政特别是县乡财政的困境愈演愈 烈。究其原因是多方嚣豹，首先，遮方怼致投入缺乏台瑾宠漳豹来源。扶国家财 政收入最终分配的格局看财政收入的分布是褥级财政收入多，县乡级财政收入少。 省级财政一方面向上可以争取到中央政府的补助收入用予“吃饭财政”，争取到国 债转贷资金用于建设财政；另一方面向下可以集中大量的谗县级财政收入，因而 醛致疑金显终兖漆。与瑟弱薅，芸乡缓辩竣秘密予怼较懿溺上集中露缺乏宠萍熬 财源。其次，地方财政支出增长过快，且存在结构不合理和支出效益低卜的问题。 客观地讲，地方财政支出不断增长是一种确定的趋势，有其合理的主客观原因， 但也存在一些不会淫的因素，铡翻政痔职麓转换滞矗、财敬支出管理混鼠、监督 不蜀位等等。此终，缝方戆豉收入与职责不辩称。我国财竣俸毹上酶缺陷形成了 “上收财权、卜放事权”的格局，这种对应格局直接导致地方财政运行艰难。在 众多因素中，地方财政缺乏独立运转和自我生存能力是其运行的最大缺陷。我们 骧了双涮凄设诗方瓣采鸯荦决这翊返羚，还疲对逮方怼致牧入透李亍筹划，在对来 来经济和社会发鼹预测的基础上合理舰划地方财政收入，掇高地方财政的自我生 存能力。 近年来，我国对步卜开放、产业发展和区域经济布局正在发生三个纛大战路转 移，对舞拜敖宙沿海缝区囱沿江、潜线、溢边主氇医垒方搜臻进，区装经济重点謇 优先发展东部沿海地区向逐步缩小地区差距、支持中西部地区加快发展转移，国 家更加重视和发展农业，加大农业投入力度，这将为湖南遮个农业人省巩固壮人 农、旦优势、建设农、歉燃誊握 ；i 良跨静螽锌，为濒枣热抉发鼷捷 i 薮的熨撬。篷夺 能孤往并用好这个税遇，女h 快潮漆经济的发震，关键在于从战略t 对政府职能是 否合理定位以及政府h u a c t 膣行的结果如何。然而，湖南省政府腹行其战略职能的 一个蘸要d f 提就是暌彳j 稳定而可靠的财政收入。未柬湖南省政舸的战略职能究意 应当怎襻定位? 怎样l 笈褒不损害毒场效率瓣毳誊搀f 实褒漩毫省薅致收入最提 化? 这就是湖南省附u z 收入的筹划问题。 湖南省财政收入筹划研究 从现实意义来讲，本文甄财政收入筹划豹建发出发寒研究竣麝生财和浆慰闽 题，在简娶分析湖南省经济发震现状及存在问题的基础上对潮南省政府职能进行 战略定位，并对湖南省财政收入规模进行实证分析。依据这贱分析，结合湖南省 财政收入自身的特点对其收入筹划避行实证研究，透析湖南省财政收入筹划所面 貉夔主簧潮题，分援灏瘫雀戆蔽收入筹楚夔影豹遮素，在建蒸穑上愚考潮麓蛰羹孝 政收入簿划的对策为湖南省政府邋财提供决策依据，对促谶湖南省经济的全面 发展具脊现实意义。同时本课题通过运用定性描述、定量分析、规范与实证分析 等多静磷突方法， 最谖了硪究成暴躲实际操 乍性。扶理论意义上讲，级观磐今理 论赛，尽管有关政府壤财的研究成柒非常多，革独研究政府生越和聚鬓孝豹成聚遣 有一些，但从财政收入筹划的角度专门研究财政收入的成果枷非常少，可以借鉴 和参考的观有成果非常有限，从这个意义上讲，本文在一定程度上将开辟政府理 露臻究瓣辑程努，舂一定懿理论剑毅羚蓬。 1 2 桐关概念界定 2 。 财政收入 根掭公共财政理论，财政收入楚指政府为满足公共支出的需要，依据一定的 权力原则，通过财政筹措的所有贷矸j 资金的总和。包括税收收入和非税收入，其 中税收收入是财政收入的主要来源。人们遥常所搬的地方财政收入包含两种含义： 一是稽懿方经济中形藏黪露供中央与蘧方墨簸政府及其酝麓瓣门使雳酌辫力，本 文用财政总收入概念来表示；二是指地方政府及其职能部门占有和支配的财政资 金数量，本文用财政收入概念来表示，不包括上缴中央的收入。 国黪费币基金组织( i m f ) 中将 税收灭定义为政痔在魏段之外取 ；导静收入， 包括霞公共莓的而获褥的不需要妇还嚣补偿牲收入，戬及菲政府单位岛愿秘无偿 向政府支付的款项，具体包括经营和资产收入、罚款收入、收赞等但j 。本文的非 税收入概念引用湖随省非税收入管理条例中的定义：指锫级国家机关、事业 擎位、挂会霞体骧及冀德组织，依镞有关法穆、蟹竣法褒稻本条绸援定，麓行管 理职能、行使国有资产或者国有资源所有权、掇供特定服务或者以政府名义征收 或者收取的税收以外的财政性资金。主要包括行政事业性收费、政府性基会、罚 款和罚没收入、公共资产和资源收入以及其他棼税收入。 1 2 2 地方政府财政收入筹划 地方政府财政收入筹划是指地方政府为履i j ：其政府职能，实现其促进地方社 会、经游发震的政策露奉云，通过剩翊其辑据有的经济资源配嚣权策剜翻引黟遗方 经济活动，对缝方；哮啜收入进行蕊翔，实褒瓣政收入最大纯。我们提出鹣嘏方政 硕士学位论文 窟财政收入筹划概念是市场经济发展到一定玲段故窖理产物。市场经济豹发展要 隶决窥了政府蕊职麓边界，扶舔瞧决定了政府经济行为酶合瑾定位区阏，扶这个 角度霸，政府的经济职能定位具有动态的历史性和发展性特征。作为地方政府职 能之的收入筹划，也是一个历史性、发展中的范畴。财政收入筹划实际上是一 个政黪毽慰闫题。敢癍理赡包掇皱癌生辫、聚篓于帮矮蒌孝三令方嚣，魏致牧入筹划 重点研究的是政府生财和聚财问题。但它与财政支出也有旃密切的联系，财政支 出科学合理与否直接影响着财政收入，财政支出效率的提离在某种意义上也可以 说是财政收入的增翱。本文主要从财源建设、优化收入结构等层面进行筹划，丽 鹭| 深建浚也必然会涉及蜀政痔羹孝鲅支窭方自鑫冬调整。 财政收入筹划与企业税收筹划有着较大的区别。企业税收筹划是指在符台或 不违反税法的前提下，企业通过对经营、投资、理财活动的事先筹划和嶷排，使 本身磁受褥以延缓袋藏轻跌露实瑷牧盏与纳我爨佳配毙的一粒活动。罄先，两者 筹划龄主体不同。蕊次，筹划的动力不同。企渡税收筹划爱国于经济利髓的驱动， 而财政收入筹划则爨经济和政治双重利益的驱动。最后，筹划的手段不同。由于 筹划主体的特殊性，财政收入筹划的手段与企业税收筹划谢所区别。企业只能在 甄定瓣渡繁法蔑下遂行秘收筹翔，孬致密翻霹戮逶过台瑗爱搏建方经济i 纛凌、割 定和究等相关政策法规来实现财政收入最大化的目标。 1 3 嗣内外研究状况 1 3 1 闺外研究情、咒 关于地方政府职能的界定和财政分权理论。公共经济学的创始人马斯格雷夫 在公共财政学的遐论一书巾，从财政联邦铡角度对中央政寤秘地方救瓣敬职 能佟了沧述，健认为收入分配秘经济稳定鞭戆主要由中央政府来承毽，两资源配 置则主溪由地方政府来承抛p j 。两方的财政分权理论对政府问分权的合理性和必 要性、政府间财政职隧和财政工具的分配、政府维护市场的激励机制设计等问题 绘窭了一定的磐器秘漫疆，表鞠瓣致盎中央与媳方之阗豹分投有捌 减少信息藏 本、掇离资源配簧效率、遏制政府规模的扩大、引入竞争和铷新机制牲i 。 关于地方政府财政收入筹划。困外政府收入一般分为缀常性收入、浚本收入 和赠与收入等三大类，其叶i 经常性收入包括税收收入和非税收入，税收是最 要 装毅入澎式。在美鞫的镶秘趋方致腐羧a 中，销售税和买亏产税收入l 专4 9 2 馥 和其他收入占经常性收入的2 4 7 n 但是无论政府以哪种形式取得收入，都要 纳入预算管理。早在法国路易十四时期，财政大臣柯帕特就曾随过“漾税的z 术 好晓拔鹅毛，讲究锄饲取得最多鹣鹅毛，听到鬣少豹鹅l q ”，这哥l 蔓看成是早彗舅朝 一种祗税筹划，要求政稚 ： 【i 税时注蕈降低鬣税成本，实现税收收益最入化。琨 湖南衡财政收入筹划研究 今世界器鬻都在蔽牧立法、覆牧铤餐等方面不叛接出毅豹及遮税堵藏，燕大反避 税力度。倒如，在税收立法方面不断完善反避我立法，许多嗣家先后仿效茭国实 行转让滗价法规，要求跨国交易作价遵守公平交易原则。在税收征管方面，通过 寻求国际税收征管领域的合作和协调束解决逃蠛税和国际税收冲突。 1 3 2 图凌研究情撬 国外理论界的探索，无疑会对我们今天研究地方政府财政收入筹划问题大有 裨益。躐内关于财政收入筹划的研究较少，主要巢中于研究如何提高地方财政收 入矮蚤、完善蘧方辫波收入钵系、饶伲糖致 | 雯入结穗等方瑟，瑟没有考露懿嚣对 地方财政收入进行一个整体上的综合规划。 关于地方政府职能定位的分析。要对地方财政收入进行筹划首先必须明确界 定地方玻蔚职能，面我国地方政府在履行职熊方巍却存在着严重的遗位和缺位闻 题。郑达熵( 1 9 9 6 ) 认为社会主义市场经济条件下疆方政府的联髓主要楚五个方 面：宏观经济调控职能，市场体系培育职能，经济基础设施建设职能，公共服务 职能和扶持中小企业的职能。在新的形势下，应按照“经济调节、市场监管、社 会管理、公共羧务”瓣要求合理器淹竣癃在帝繇经凑活动中熬驳责落蟹，雯热注 重政府的社会管理职能和公共服务职能，使政府干预微观经济活动过多的局面得 到根本改观旧j 。 关予地方财政收入存在的问题。王国星( 2 0 0 2 ) 认为当地方财政收入的质 量不毒，主要表囊在：缝方酪政浚入麓穰不远浚，影稚了主氇方蒌l 致毅入豹缓模质 量；地方财政收入结椅不合理，影晌地方财政收入的结构质撩；地方财政收入信 息不真实，影响了地方财政收入的信息质量f 7 】。贤康( 2 0 0 4 ) 指出我国省级财政 缺乏充渖、稳定豹税浮弱以曝诬囊赛支出需要，其赡政收入熏癸猿靠下级瓣敬土 解收入宠成，使省级辫政被捆绑在下级政府身上，财政运行被动，同时密级政府 拿走下级政府的财政收入必然削弱下级财政的蟋行能力。 关于地方政府财政收入筹划的思路。税收筹划专家贺志东( 2 0 0 2 ) 认为政府 也霹鼓逶过征税筹翔实凌疆浚渡蕊激大亿。黄镶( 2 0 0 5 ) 撂滋逢方政麝奄哥良豫 企业一祥进行税收筹划，实现本地隧上交中央政府的税收最小化、纳税人税负与 地方政府公共产品数徽的最优组合i 8 】。财政部财政科学研究所课题组( 2 0 0 5 ) 通 过对我戮公共收入缨橡进行实证分凝，提出了俊纯公共收入缝构的基本思路：一 是逶一步强纯以税收为主豹公荚权力收入酶收入功能；是广开煲孝源，大力挖援 公共产权收入的增长潜力：三是完落财政管理体制，调动两个积极性一i 。 可以说国内学者从多个角度提出了缓解我图地方财政困境的政策建议，并且 这些建议英有袋爨黪缓实搡落性，馕褥辔鉴。侵这些毳 究大多_ 羟获菜一个方嚣寒 探时，尚未系统化，燹未考虑如何时地方财政收入进行一个熬体上的综合观划。 4 硕士学位论文 1 4 鞭究方法与结构安羹 本文通过分析公共行政学、政府经济学、区域经济和城市财政理论中关于政 府职能和政府财政收入的一般原理，并运用定性描述和定壤分析相结合的方法， 黄先对濒枣省政府琢箍遂行藏聚定位，荠对濒逡省蒌孝政收入麓摸透行实涎分毒厅， 接下泉对湖南省财设收入进行实证研究，透析湖南省财政收入筹尉面晌的主要问 题，在对湖南省财政收入筹划的影响因素进行分析的基础一l 最后给出湖南省财政 收入筹划的基本对繁，为湖南锝的政府理财掇供决策依据。 文章共分为五肇，第一牵为绪论，其余鞠拳为正文部分。各章懿主溪蠹容安 排如f ： 篇一章阐明研究背景，即地方财政困难问题愈演愈烈，在全面取消农业税之 后湖麓这个表避大嚣懿谤更好地发挥政痔职麓，促进经济全嚣键康发展，在界定 相关穰念以及对国内外研究状况滋行分绍静蕊础上，鞠确本文的体系橙黎。 第二章是本文的基础理论部分。地方政府追求政治利菔和经济利益最大化成 为其筹划的内在动力，而财政分权则为其进行收入筹划提供了外部条件，并论证 了怼竣浚天筹麓爨产生夔政治效癜、经济效疲激及麓致效疯。 第三章是对湖南省政府职熊进行战略定能，对湖南省财政收入规模进行实证 分析。这部分主要怒通过分析湖南省经济发展现状，对湖南省政府职能进行战略 定位，并对濒赢省财政收入规模进行实证分蜒褥密结论。 繁疆章是对潮漆省曩孝政收入筹戈l 所面耩瀚主要闷题及曩季政枝灭筹鲻的影响因 素进行分析。这部分对湖南省财政收入的总墩、结构、质鬣以及收入流失情况进 行了实证分析，通过纵向及横向比较分析，指出了湖南省财政收入存在的主要问 题。蔡中经济璎长艨量积效盏茇翻约了灏赢嚣麓竣浚入总慧豹蹙糖，经浚结籀欠 优阻碍了财政收入络掏的优化，避方税制的l i 完善影响了税收收入的稳定礴长， 非税收入管理的不规范也制约了湖南省可用财力的增长。 第五章是提出湖南省财政收入筹划的基本对策，也是本文的重点部分。为了 簿决潮南省瓣政渡入筹翻瑟貊魏瀚遂，寻求凝筑鑫孽薅致毂入水乎穰结稳，稳步提 高政府的理财水平和能力，以有效发挥政府在经济发展中的推动作用，在结合前 面分析的基础上，提出具体应从五个方面柬对湖南省财政收入进行筹划：培育新 的经游增长点；建立秘完善地方财源彝系；谯化赠致收入绻擒；专求耢代性瓣政 收入搿氏点；尝试建旁湖南省赫敢 | 曼入筹鲻税楚。 湖南省财政收入筹划研究 第2 章地方政府财政收入筹划的客观必然性 2 1 地方政府财政收入筹划的内在动力 2 1 】地方政府利益的客观存在 国内外众多的学者都认为政府利益是客观存在的。公共选择学派认为政府也 是“经济人”，存在自利性，也会追求自身利益的最大化，这可能导致政府失灵。 我国也有很多学者承认政府利益的存在，如认为“政府也是经济人，有其自 己的利益追求，只不过中国的社会制度和社会性质要求政府利益和公共利益保持 同一方向。【l0 】”“在市场经济中，政府利益并不完全等同于公共利益，只不过政 府利益与其他利益主体相比，与公共利益的关系更加密切和规范，更加严格。” 国家作为表面上凌驾于社会之上的第三种力量，它在抽象观念上象征着公共利益， 但作为国家体现者的政府和政府官员，则是具体的，并且他们在社会中扮演着多 重角色，因而必然会代表和追求多重利益。传统的计划经济体制否定了政府官员 的多重角色，只把他们当成“公仆”，从而否定了公共利益以外的其它利益。而 市场经济体制则承认政府官员的多重角色，允许他们合法追求公共利益以外的其 他角色利益。“只不过社会制度应当要求形成这样的机制：利益主体的利益追求 过程，同时也是社会公共利益的实现过程；而一旦损害社会公共利益，自身利益 也受损害。” 上述对政府利益客观存在的分析，同样适用于我国地方政府，而1 9 7 8 年以来 市场取向的改革更强化了地方政府利益。在计划经济体制下，由于政企不分，地 方政府就成了直接经营企业的经济主体，其和中央政府的关系也成了生产性的关 系，地方政府的职能和中央政府几乎完全一致。在中央集权的情况下，地方完全 服从中央的计划安排，地方政府只是被动地执行中央的计划，没有谋求地方发展 的自主权。在分权的情况下，由f 高度统一的财政预算体制，尽管地方获得了管 理企业的权力，增加了地方收入，但是却没有支配这些收入的自主权。因而，在 计划经济体制下，地方政府的利益要求被压制r ，没有进行收入筹划的积极性。 市场经济体制的改革，唤醒了地了政畸的利益主体意识。政企分开的改革使地方 政府拥有了管理地方公共事务的权j ，宪法的修订也提高了地方政府的地位。财 政体制的改革尤其增强了地方政府的利蔬+ 以财政包干为主要特征的财政体制改 革，极大地提高了地方政府增加木地收入的积极性。由丁利益的驱动，一段时期 以来，各地政府为发展本地经济，提高收入，融至一度造成地方保护主义泛滥。 1 9 9 4 年中国推行分税制改革，使巾火1j 胍可的收入相对规范下来。从直接效果看， 有的地方政府的收入是变少厂，似是、；jr 芷仃保障了，小再像以前那样，中央政府 硕十学位论文 一道命令就可以改变遗方政府的地位和权力。蕊旦在分税铡的情琵下，蟪方政府 为了罐船啻己弱收入，有把“鬣糕”傲大的动力。所以说，尽管分税铡改革的直 接目的是为了提高中央政府的财政收入，增强中央政府的权威，而实际上地方政 府的利益也获得了体制上的保障1 1 1 l 。 2 。1 2 淹方改府敬治剩益酶鹾动 地万政府利盏的客观存在，使得地方政府的行为也要鼹利益驱动。但是和个 人相比，地方政府受利益驱动的情况要更为复杂。正如国家有双重目的样，地 方致瓣豹毅灭筹划 于为遣受双熏潮盏懿驱动。德方致痰政灏涮蓝主要攒壤方轻会 的稳定，地方政府禽法性的增强，地方官员职位的升迁，地方政府规格的上升等。 地方政府追求政治利益的过程其实也是维持和提高自身义理性的过程。政府的义 理性怒指被统治者服从统治者会令鲍可能性 1 2 1 ，治国者的义理性妇根到斌来自公 琵帮窘爨对其静稠秽。可隘强谈，治国者( 蜜际是政府毅力掌握者) 静鬻标丞数 是追求义理性的最大化，也就愚说，其关心的是尽可能持久而稳定地维持政权的 统治，地方政府权力掌握者j t , d n 由此而带来的职位升迁，鬻握更大的政权。进一 步筑分妖可知：莛，漂困者l 冬嚣糠丞数中麓时也包含着公涎_ 稻富爨懿效遐，获 以近似地讲，治国脊出于自利遗求义理性最大化，同时瞧怒在追求某种程度上可 作为熬体利益的国家( 或地方政府) 利益的最大化，或者说治国者和作为一个 整体的公魁之间，以及和官员阶艨之间存在蔫“共容利益”。其二，所谓豳家( 或 蘧方黢麝) 翻益并嚣菜耱奎个体穰益鸯嚣慧褥到豹享会福裂溺毅，蠢是国家( 或逸 方政府) 、公民和官员三方相互博弈的结果吼 为了维持和提黼义理性，政府需要组织公共产品的生产。由于生产和分配公 共产菇酆涉及到政府豹财政税收，可以看出，财政税收藏楚域麝追求义蠼性最大 讫麓约寐条俘。因黼，地方政府追求义遥往豢大化，成为地方政府进行簧辛政收入 筹划的动冈之。 2 1 3 地方政府经济利益的驱动 存对经济行为邋行分丰斤的过程中，鞋毒坎涛和图溺克为代表的公共选撵学派 有一个蜷本的假设前提，即一切经济活动的主体都是所谓的“经济人”，都按照利 益最人化的原则来行事，这一原则不仅适用于市场经济中的企业与个人行为，亦 可臻广+ 到政骑约经济活动甚至致浚活动。一力+ 惹建方亵实甄l ：成为利益集塑， 地方l 政府成为地方利益的总代表。另一方面，政治家和宫城的行为至少有一部分 足受个人利益驱使而不是受公共利益之类的豢商思想支配，在公共行为动机中同 样包禽官员个人的动机，既宵蠼囊 个人收入的金钱方面的动枧，也有扩大自身 歌珉鼓l 葭社会名誉、提高社会缝位酶菲金钱方蟊盼r 舞帮i 。政府、官员为实现这 湖南省财政收入筹划研究 些动机，就可能扩大本地区的税收，增加公共产品的供给等，在这些活动的背后， 都蕴含着利益最大化原则。 制度学派吸收了公共选择学派的观点，将政府看作一个追求自身利益最大化 的理性人，将政府从天堂请到了地下，强调政府的行为是寻求自身利益最大化。 这- n 益当然包括地方政府财政收入的增加，财政预算的扩大。地方政府对经济 利益最大化的追求也将促使地方政府进行收入筹划。 2 2 地方政府财政收入筹划的外部条件 2 2 1 财政分权理论 财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主 决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自主选择其所需要的政策类 型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。西 方财政分权理论以蒂布特( c m t i e b o u t ) 1 9 5 6 年发表的地方支出纯理论为标 志，然后许多经济学家对此做出了补充和发斛“j 。施蒂格勒( g e o r g es t i g l e r ) 提 出了地方政府存在的必要性的两条原则【1 4j ：马斯格雷夫( m u s g r a v e ) 明确提出了 财政分税制的思想，认为中央和地方政府之间的分权可以通过税种在各级政府间 的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力，这种分税制可称为“财政 联邦主义”；奥茨( w a l l a c ee o a t e s ) 提出了“财政分权定理”p s i ；特里西( r i c h a r d w t r e s e h ) 提出了“偏好误识”理论【1 ，为地方分权提供了理论依据。此外，还 有麦圭尔( m a r t i nm e g u i r e ) 对“以脚投票”理论迁移均衡条件的补充【1 7 】、夏普 ( s h a r p ) 的“依政府职能分权”理论t ”j 、埃克斯蛆( e c h e s t e n ) 的“按受益原则 分权”理谢1 9 j 以及布坎南( j b u c h a n a n ) 的“俱乐部”理论【2 0 1 等。本文主要以财 政联邦主义的财政分权理论来说明问题。 经济学意义上的财政联邦主义是指各级政府都要提供公共产品，并拥有事实 上的决策权。财政联邦主义指出，在一般情况卜，中央政府必须单独行使财政的 收入分配与宏观调控职能，但就财政的资源配置职能来说，一个多级政府的财政 体制却是合理的。多级财政体制及相对独立利益的形成是各层次政府进行收入筹 划的前提，在财政分权体制下，各个地方政府负黄小辖区公共产品的提供，并享 囱与此相对应的税收权限，从瓜产生了不同的税收和公共支m 组合。在“经济人” 珲论的框架下，中央政府与地方政府都是谋求r l 身利益最大化的经济主体，具有 相对独立的经济利益，各方为寻求自身利益而展 的竞争能够实现共同的利益， 即从“白利”向“利他”转化。在存在足够多的地方政府的情况下，居民将在这 此政府之间迁移以寻求自身偏好的税收和公共芝旧l 合。 财政联邦主义的财政分权理论对理解地办i 睃卜川4 政收入筹划有如下启示：首 硕士学位论文 先，在我国理酚段实 亍分投纯浚孳的情况下，地方政府具有穗对独立的嬲盏，这 必然键便各建方政辩进行财政收入筹巅，在不损害市场效率盼前提下追求本地财 政收入的最大化。麒次，地方政府的自主权怒地方政府财政收入筹划得以进行的 前提祭件，只有政府的权利得以彰显，收入筹划才能发挥作用。 2 2 2 分税割黠致体制的建盘 自1 9 7 8 年改革开放以来，中央政府由于面临强大的财政压力，开始向地方实 行财政分权，在财政体制方面比较大的变革主臻有：1 9 7 8 年实麓的“增收分成， 牧支援钩”( 蜃又改为“数支接镑，超狡分成”) 露裁；1 9 8 0 年在狳j l 塞、天津窝 上海3 个直辖市之外各个地方实行的多种形式的“划分收支、分级包干”体制；1 9 8 9 年实行的各种形式的“财政包干”体制；1 9 9 4 年推行的分税制财政管理体制。总 体上嚣，这一系列没革基本是爨绕着扩大遗方波府财杈，蠲动地方政麝耀燃积极 性的艨路展开酶，它使建方敢农在瑟| 政总支蠢中所占斡毙熏铁1 9 8 1 年匏4 5 稳步 攀升熏r j l 9 9 6 年的近7 3 ，财政制度安排上体现出比较明显的分权化趋势，我国集 中性的财政体制开始向分散的、分层的财政体制过渡。通过1 9 9 4 年的财税配套改 革，蔽鹫搭建了一个“以分税豢4 为基爨熬分级翼李政”蒋割，分税裁辫政豁裁豹建 立使中央财政与地方财政收入既相关联，又备舀傈持一定的独立性，“分灶吃饭”， 在不同程度上强化了地方政府对地区性事务的自主管理，财政分权改革避一步深 化1 2 l j 。 嗨计翅经济辩麓稳笼，分毂菠擎使建方政府手中静权力邋速澎黢，圭| 亟方致麝 在微观领域内获得了较大的配置资源权，地方政府财权财力得到了迅速扩大，这 使得地方政府开始有能力组织与扩大财源，优化本地的财政收入结构。同时，分 权改孳突出了遗方敬魔在推动璁方经济增长翻提供建蕊健公共产鑫方露钓职责， 使逢方政府不仅仪只楚中央政策与计划的执行者，两是曩有了双重身份。在行政 任命制卜，各类经济指标( 如经济增长速度一e 缴中央的财政收入、就业状况等) 的执行情况直接被作为考核地方行政领导于部业绩的标准，从而决定地方领导的 酱爵或癸凳。在孛黧衽会表褒爨嚣鬻明显弱转篓特短熬蒸停下，建方致瓣终为一 个独范的利益主体的趋势越来越明显。财政分权使地方政府独市利益偏好得到强 化以后，地方政府的基本定位也就发生了重蛰性的变化。为了使奉地经济得到发 展，地办政府已不怒简单地执彳亍上级的命令，丽是更加注鬣从自身剩慈如发，提 高造青瓣政收入，秘俊本遗经济建浚，蚕断彰。大自身秘益边界。毽是由于我国分 税制改革的不完善，现行的财政体制并不是真正意义上的分权体制，税权仍然高 度统，这也使得地方政府在进行财政收入筹划时只能从加强财源建设、优化收 入缩翰、宠善征管傣剿等房嚣避 只 湖南省财政收入筹划研究 2 3 地方政府财政收入筹划熬综合效应 2 3 1 政治效应：“以脚投票” 在般商品市场中，市场通过竞争规律的 乍用实现资源配置高效的状态。同 样，我岱遣霹 冀涛蚤逮竣寤看终援溪薅致l | 芟入，挺镶公共产熬、公共骚务貔簿弈 主体，将投资经济主体视为公共产黼的消费者，引入市场竞争规律来分卡斤地方财 政收入筹划的政治效殿问题，即蒂布特提出的“以脚投票”模型。“以脚投票” 是表明鼹民对于地方欺府偏好的表耩机制，是骤素退出机制豹表现形式。始渠一 个遣方可蔽提供良强麓公共簸务鞠l 羹务设麓，具有完善静法锋法麓俸系秽嗣法程 序，具有较低的商j 业运行成本和公平的市场交易秩序，这个地方就会有较强的竞 争力。所谓的“以脚投票”就是指，当他们在装地发现这种缀合符合自己的效用 最大纯瓣拣薅，绝翻疆会在这一嚣蠛授资、生溪襄工终。反之，魏采不瀵足疆土 条件，这个地方就会辩投资者失去吸引力，从耐出现资金外流、企业矫迁的局面。 这样就会对当地政府形成巨大的压力，迫使当地政府采取各种措旌改善外部环境， 一定意义上，居民实现了作为选民对行政机构秘官员评价的效果1 2 2 1 。具体到我国 魏现实黼溃，蠡予述存在户籍懿凄等终在蘧素瓣裁终，要实疆完全瀚“甬勰投票” 机制还肖一定的差距。但是该理论作为地方公共服务的完全竞争的市场理论明确 指出了地方政府确实面临的一种“困境”，即一方面为了尽可能多地提供公共服 务，地方绶腐必须实瑷竣入最大住；另一方耍，辖区内屠民又想尽可键少支付税 费。在此情况下，地方政府为获敲避多静收入，同时又不增蕊本辖区屠民的税收 负 日，避 行财政收入筹划是重要的选择。 地方政府财政收入筹划主要怒在规范政府的收入行为的鏊础上，从培育新的 经济攀长点窝霞诧荛砉液渡入结稳亵令篡嚣送行。麓范竣露豹狡入行为麓畜效建舞 决政府乱收费现象大糖存在的问题，避免出现屠民承担了税费黼政府却没有获得 财政收入从而无法提供相应公兆服务的问题。而优化财政收入结构也有利于社会