（财政学专业论文）关于完善我国财政体制的研究.pdf

苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：超日期： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 关于完善我国财政体制的研究矬要 提要 当今世界每一个国家都设有中央政府与地方政府，与此相适应，各级政府都 在履行其相应的经济职能，即都在提供公共产品。各级政府之间的经济职能即财 政关系确定，各级政府履行其职能的收入来源和支出范围应怎样确定，这些问题 构成了财政体制的基本内容。与社会主义市场经济体制相适应，分级财政体制是 我国财政体制的必然选择。 在2 0 世纪7 0 年代改革开放后，我国传统的财政体制经过几次改进并取得了一 定的成效。尤其是1 9 9 4 年实行分税制之后，财政体制改革朝着正确方向迈进了一 大步，并且分税制改革在基本方向上适应了发展市场经济的要求。与此同时，我 们也应该清醒地看到，现行财政体制仍存在着_ 定的缺陷，存在着亟待改进之处。 政府间的事权和支出划分不够明确，税收划分方式、税收权限的划分以及政转移 支付制度都有待于进一步地加以改进和完善，省以下财政体制也不够完善。正因 为如此，本文通过理论联系实际地分析财政体制的现状与问题，以及对国外财政 体制方面有益经验的借鉴，进而从合理划分事权支出、划分税收管理权限、划分 税种、完善转移支付、完善省以下财政体制和机构改革等方面提出完善财政体制 的对策与措旌，具有一定的现实指导意义。 关键词：财政体制分税制改革完善 作 者：秦晓燕 指导老师：孙文基 t h er e s e a r c hi np e r f e c t i n gt h ep u b l i cf i n a n c i a li n s t i t u t i o no f c h i n a a b s t r a c t t h er e s e a r c hi np e r f e c t i n g t h ep u b l i cf i n a n c i a li n s t i t u t i o no fc h i n a a b s t r a c t c e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg a m m e n te x i s ti n e v e r yc o u n t r yi nt h ew o r l d ， a c c o r d i n gt ot h i s ，g o v e r n m e n to f d i f f e r e n tl e v e l sp e r f o r md i f f e r e n tf u n c t i o n so f e c o n o m y c o r r e s p o n d e dt ot h e m ，t h a ti st os a yp r o v i d ec o m m o n a l i t yp r o d u c t t h eb a s i cc o n t e n to f p u b l i cf i n a n c i a li n s t i t u t i o ni sc o m p o s e do ft h e q u e s t i o n s s u c ha sh o wt o c o m p a r t m e n t a l i z et h ef u n c t i o n so fe c o n o m yi e t h er e l a t i o no ff i n a n c ea n dh o wt o c o m p a r t m e n t a l i z et h ei n c o m ea n de x p e n da m o n gg o v e r n m e n t so fd i f f e r e n tl e v e l s c l a s s i f i c a t i o np u b l i cf i n a n c i a li n s t i t u f i o ni st h eb e s ti n s t i t u t i o ns u i t a b l et om a r k e t e c o n o m yo fs o c i a l i s mi nc h i n a f r o m1 9 7 0 s ，t h et r a d i t i o n a lp u b l i cf i n a n c i a li n s t i t u t i o nh a sb e e nr e f o r m e ds o m e t i m e sa n dh a sg o ts o m ea c h i e v e m e n t s e x p e c i a l l ya f t e rt h es y s t e mo ft a xd i s t r i b u t i o no f 1 9 9 4c o m i n gi n t oo p e r a t i o n ，t h er e f o r mo f p u b l i cf m a n c i a li n s t i t u t i o n ss t r i d e df o r w a r d t ot h ec o r r e c td i r e c t i o nw i t had e e ps t e p ，f u r t h e rm o r e ，i np r i n c i p l et h er e f o r mh a s a d a p t e dt ot h er e q u i r eo fd e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m y m e a n w h i l e ，w es h o u l ds e e t h a tt h e r ea r es o m ea b u s ei nt h ep r e s e n tp u b l i cf i n a n c i a li n s t i t u t i o nt ob ep e r f e c t e d c o m p a r t m e n t a t i o no fe x p e n d ，i n c o m eo fr e v e n u ea n dp o p e d o mo fr e v e n u ea r en o t c l e a r l y , s y s t e mo f t r a n s f e rp a y m e n ta n dp u b l i cf i n a n c i a li n s t i t u t i o nu n d e rp r o v i n c ea r et o b em e n d e da n dp e r f e c t e d s ot h i st e x tp u tf o r w a r ds e v e r a la d v i c e st os o m ea s p e c t sa s c o m p a r t m e n t a l i z i n ge x p e n d ，i n c o m eo fr e v e n u e ，p o p e d o mo fr e v e n u e ，p e r f e c t i n gt h e s y s t e mo ft r a n s f e rp a y m e n t ，p e r f e c t i n gp u b l i cf i n a n c i a l i n s t i t u t i o nu n d e r p r o v i c e ， r e f o r m i n go r g a n i z a t i o ne t ct op e r f e c tt h ep r e s e n tp u b l i cf i n a n c i a li n s t i t u t i o nt h r o u g h a n a l y z i n gt h ea c t u a l i t ya n dp r o b l e mo ft h ep u b l i c f i n a n c i a li n s t i t u t i o na n du s i n g p r o f i t a b l ee x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e s ，h a v ec e r t a i nr e a l i s t i cd i r e c t i v es i g n i f i c a n c e k e yw o r d s ：p u b l i cf i n a n c ei n s t i t u t i o n r e f o r r n s y s t e mo f t a xd i s t r i b u t i o n p e r f e c t w r i t t e nb yq i nx i a o y a n s u p e r v i s e db ys u nw e n j i 关于完善我国财政体制的研究引言 引言 财政体制是当今世界每一个国家都存在的经济管理体制的种，财政体制的 确立取决于多方面的因素，其中最主要的是公共产品的层次性因素，此外还有政 治经济环境及历史文化传统的因素。 毫无疑问，不同的国家或不同对期的财政体制是不一样的，并必须随着客观 情况的变化而不断改革和完善。因此，如何确立一套符合社会经济实际需要，有 利于促进生产力发展的财政体制，便是各国共同关心的重大理论和现实问题。我 国正处于经济体制转轨时期，财政体制的改革完善势所必然。随着2 0 世纪7 0 年 代改革开放步伐的放开，我国传统的高度集中的统收统支的财政体制已不能适应 全国政治经济形势的发展。2 0 世纪7 0 年代改革开放后，为适应政治、经济、形势 的发展，我国传统的财政体制经过几经改革。但直至1 9 9 4 年实行“分税制”改革 前，普遍实行的“分灶吃饭”框架内的财政包干制，却始终未能消除传统体制弊 病的症结。 1 9 9 4 年实行分税制之后，财政体制改革朝着正确的方向迈进了一大步，并且 分税制改革在基本方向上适应了发展市场经济的要求。分级财政体制的总体框架 基本确立，财政收入稳定增长机制已逐步建立，确立了中央财政的主导地位，促 进了资源优化配置和产业结构调整，促进了财政资金供给范围合理调整和财政支 出结构优化，中央对地方政府问的转移支付制度改革初见成效，省以下相对规范 的财政转移支付体系逐步形成。但同时我们也应该清醒地看到，现行财政体制仍 存在着一定的缺陷，存在着亟待改进之处。政府问的事权和支出划分不够明确， 税收划分方式、税收权限的划分以及政转移支付制度都有待于进一步地加以改进 和完善，省以下财政体制也不够完善。在财政改革步步深入的今天，以上问题如 果得不到解决，就会成为财政改革饶不过去的障碍，其它改革的步伐就会放慢。 为此，本文在理论联系实际地分析财政体制现状的基础上，借鉴国外财政体制方 面的有益经验，针对我国财政体制存在的问题，从合理划分事权支出、划分税收 管理权限、划分税种、完善转移支付、完善省以下财政体制和机构改革等方面提 出了进一步改革的建议。 关于完善我国财政体制的研究 第一章财政体制的概述 第一章财政体制的概述 一、对财政体制的认识 ( 一) 财政体制及其实质 l 、财政体制的涵义 财政体制是财政管理体制的简称，是指处理中央与地方、地方各级政权之间、 国家与国有企业和事业单位之间财力管理权责和收支分配的一项根本制度，是国 民经济管理体制的一个重要组成部分。建立适应我国发展社会主义市场经济要求 的财政体制，对于保证财政分配的正常进行，实现国家财政收入的稳定增长，理 顺中央与地方的分配关系，促进经济和社会各项事业发展，具有十分重要的意义。 财政体制有广义的财政体制和狭义的财政体制之分。广义的财政体制包括预 算管理体制、税收管理体制、投资体制、企事业财务管理体制、国家信用体制等 诸多环节，其中预算管理体制是主导环节，制约着其他各项体制的建立与调整。 狭义的财政体制指预算管理体制。预算管理体制是确定中央政府与地方政府间预 算分配关系的根本制度。主要内容包括确定预算管理主体和级次、预算收支的划 分原则和方法、预算管理权限的划分、预算调节制度( 转移支付制度) 和方法等。 本文的财政体制指狭义的财政体制。 2 、财政体制的实质 财政体制的实质是集权和分权的关系问题，也就是正确处理中央与地方、地 方各级政权之间、国家与国有企业和事业单位之间财权财力的分配关系的问题。 所谓集权与分权，就是在中央统一领导下，通过职责权限的划分，分工负责，充分发挥 各个方面的积极性，保证国民经济稳定、协调地发展。在我国，中央和地方、地方 各级政府之间，国家与企事业单位之间的根本利益是一致的，但由于中央、地方、 企事业单位所处地位不同，所承担的政治经济任务及各项职能不同，必然产生中 央与地方、全局与局部，已及各单位之间利益的矛盾，这些矛盾实际上反映了集 权与分权的矛盾。因此，在处理集权与分权的关系时，既不时集中得越多越好， 也不时分散得越多越好，集中和分散的程度要根据不同时期国家政治经济形势和 任务来定。 ( 二二) 财政体制的特征 关于完善找困财政体制的研究第一章财政体制的概述 一般来说，世界各国的财政体制都具有以下基本特征： 1 、整体性特征。一方面财政体制对各级政府的事权和财权加以明确划分，并 由各级政府编制相对独立的预算；另一方面，作为一个统一的国家和统一的政治 经济实体，为了实现全国的经济、社会发展目标，中央财政又必须充分发挥其宏 观调控职能，对不同的地区实行财政的纵向与横向平衡，并以此把多级财政连接 成为一个相互依存、相互帮助的统一整体。无论在何种政体的国度里，这种整体 性特征，都是保证国家统一，促进地区经济、社会协调发展的不可或缺的因素。 2 、规范性特征。就是在绝大多数情况下，都是以法规的形式对各级政府和财 政的责、权、利关系，包括中央和地方各级政府拥有的税收立法权、税收减免权 和调整权，以及中央对地方进行财政调节的方式、方法等，加以明确的、规范化 的界定并使这种界定具有相对的稳定性。在做这种界定时，中央政府应对不同的 地区采取同一的、规范化的标准，各个地区也不能因强调本地的特殊性而破坏法 制的统一性和规范性。 3 、稳定性特征。财政体制一经确定后，就应在较长的时期内保持相对稳定， 尽量避免因体制频繁变动而造成的诸多消极影响。理论和世界各国的实践都己证 明，由于财政体制所涉及的责、权、利关系较为广泛，而且其相关的经济、社会“联 动性”效应较强，往往与地方、企业和居民的切身利益密切相关，与各地的经济社 会发展规划、利益和福利预期也紧密相连，因此财政体制一旦确立就不宜轻易言 改，须力求保持相对稳定。 ( 三) 财政体制的类型 根据财力的集中与分散、管理权限的集权与分权的程度，财政体制大体可分 为三种类型。 l 、高度集权型 这种体制的特点是财权财力高度集中于中央，地方的财权财力很小。这有利 于中央集中到必要的财权和财力，加强对整个国民经济发展的宏观调控，但却不 利于调动地方和企事业单位的积极性，这种体制一般只能在特定的历史条件下才 能实现 2 、集权与分权相结合型 这种体制的特点是财权财力大部分集中在中央，同时给地方和企事业单位一 定的自主权，但相对还是较小，且国家很难掌握自主权下放的尺度，往往还是集 关于完善我国财政体制的研究第一章财政体制的概述 权过多。所以，这种体制有可能会向高度集权型转化，仍不利于发挥地方和企事 业单位当家理财的积极性。 3 、分权型 这种体制的特点是在中央统一领导和调控下，地方有较大的财权，财力也得 到大大增强，同时企事业单位的自主权也相应扩大。在处理中央政府与地方政府 的财权财力的分配关系时，可通过分税制体制进行，在处理政府与企事业单位分 配关系时，可通过建立现代企业制度，落实企业法人产权，对事业单位实行预算 管理，使企事业单位能进一步面向市场。 二、决定财政体制的因素 在市场经济条件下，探讨政府职责划分问题，研究政府财政的层次性及其相 互关系以至实行何种类型的财政体制，应该从分析公共产品的受益范围入手，这 是因为，具有不同受益范围的公共产品的属性和内在特征，在很大程度上影响着 政府问财政体制的设置，进而影响着政府间财政关系的协调方式。 所谓公共产品就是不具有经济利益可分性、所有权确定性及效用排他性的物 品和劳务。具有两个特征：一是供给上的非排他性；二是消费上的非竞争性，即 新增加人消费这一产品并未相应增加其边际成本。这两个特征体现了公共产品本 身质的规定性，严格意义上的公共产品应该同时具备这两个方面的特征，二者缺 一不可。然而现实生活中，同时集这两个特征于一身的公共产品并不很多，具有 消费上的非竞争性的公共产品并不一定就具有非排他性。并且各种特征在不同的 公共产品上的表现程度也有着强弱之分。在这个意义上，把完全具备这两个特征 的公共产品称为“纯”公共产品，而把不完全具各这两个特征者称为“准”公共产 品。 公共产品按收益范围又可分为全国性公共产品和地方性公共产品。所谓“全 国性公共产品”，是指那些受益范围是跨区域的，可供全国居民同等消费并且共同 享用的产品，其基本特征有三：一是无论国土面积大小，其受益范围都被限定在 整个国家疆域之内的全体公民；二是无论公共产品的内容如何，其受益在整个国 家疆域内散布得相当均匀( 至少全国性公共产品提供者的愿望是如此) ；三是全国 性公共产品的提供者不可能是某一级地方政府，而只能是中央政府。这说明外溢 性问题与全国性公共产品的关系不大。所谓“地方性公共产品”，也称为“区域性公 共产品”，是指在地方的层次上被消费者共同地且平等地消费的产品。地方性公共 关于完善我困财政体制的研宄第一章财政体制的概述 产品一般而言只能满足某一特定区域( 而非全国) 范围内居民的公共消费需求。 其基本特征也有三点：一是受益范围基本上被限定在本区域之内，其受益者主要 是本辖区内的居民；二是公共产品的受益在本区域散布得相当均匀( 至少作为公 共产品提供者的地方政府的愿望是如此) ：三是地方性公共产品的提供者是各级地 方政府，而不应该是中央政府，这样，地方性公共产品就表现出层次性。 很显然，全国性公共产品的特征决定了它们必须由中国政府来提供才能实现 高度的均等化和高效化。全国性公共产品的受益范围是整个国家，如果由地方政 府提供，会造成整个社会的效率损失。首先，从地方的角度看，全国性公共产品 的效益是外溢的，即受益范围超出本地区，因此地方政府不会具有提供全国性公 共产品的积极性。即使提供，也会是不充足的，这是社会的一种效率损失。其次， 还有一些公共产品，虽然其直接享用者的范围是可以有限定区域的，但是只有在 全国范围内提供时才能达到最优效果。例如政府提供的社会保障，实际上具有全 国性公共产品的性质，它不仅能使公民的基本生活需要得到必要的保障，而且能 够促进资源要素在全社会范围内合理流动。但这只有在由中央政府在全国范围内 统一实施的条件下才能充分实现，如果由地方政府单独实施，社会保障政策的有 效性就会受到影响。 地方性公共产品的受益范围限于定的区域，从理论上说，中央政府也可以 提供地方性公共产品，但最终结果却不能尽如人意，其原因有二：一是地方政府 对地区居民对地方性公共产品的偏好的了解程度优于中央政府；二是与中央政府 提供地方性公共产品相伴的高度集权型财政体制会带来较大的效率损失。 关于第一点，关键是在于许多地区居民之间对一定的地方性公共产品的偏好 程度通常是各不相同的，决定了不同地区居民对这种公共产品的需求量也各不相 同。中央政府若提供地方性公共产品，就必须考虑各个地区的需要，从而选择一 个尽可能照顾到各个地方综合利益的量。可是这个“量”对某一地区也许是有利的和 适度的，但对其他地区却未必如此。如果由中央政府集中地提供地方性公共产品， 那么中央政府往往会忽视不同地区的个人和群体之间的消费偏好差异，很可能造 成对某些地区提供的公共产品过多，存在强迫消费，而在另一地区又存在公共产 品提供不足的情况，这将有违社会效率原则。而地区政府更了解本辖区内居民的 公共产品需求偏好，由地方政府对不同偏好的公共需求做差异化提供，有助于增 进效率。 关于完善我国财政体制的研究 第一章财政体制的概述 对于第二点，是从分权的角度分析地方政府提供地方生公共产品的有效性。 如图1 一l 所示，把居民划分为两组，为方便分析起见，假定每组内人们对公共产品 的需求曲线相同，但两组之间的公共产品需求曲线却各不相同第一组人们的需求 曲线用d l 表示，第二组的需求曲线用d 2 表示。再假定提供公共产品和服务的人均费 用不变，那么，第一组人们所希望的公共产品和服务产出就是q 1 ，第二组为q 2 。 在仅仅由中央政府提供公共产品的条件下，不论各组人们对公共产品偏好的程度 如何不同，政府只能提供单一的q c 数量的公共产品。这样，对于第一组人来说， 公共产品数量过多，成本也相应增加，因集权而受到的损失是由! s j 3 c 组成的三角 形阴影；对于第二组人来说，提供的公共产品数量不足，因集权而受到的损失可 用由c d e 组成的三角形阴影表示。这表明，实行适度分权的财政体制显然比高度 集权的财政体制更加有效。通过此例可以看出，因集权而受到的损失与各组人们 对公共产品的偏好差异有关。第二组人们对公共产品的需求远远高于集权条件下 提供产品的数量，q 2 距q c 较远，则该组因集权而受到的损失比较大；q 1 距q c 较近， 因而第一组人们受到的损失相对较小。总之，分权能使人们在不同的公共产品间 有更大的选择余地。 价 图1 0 分权和集权与公共产品供给 量 不同层次的公共产品由不同级次的政府来提供才能实现高效化，从根本上流 是因为公共产品具有程度不同的外溢性。外溢性极强的须由国家提供，而外溢性 作用小的要求地方政府提供。这样才有利于该产品的生产和提供，有利于该地区 内公共产品效用的不断提高，从而也是有效的。这实质上也是分级财政存在的客 6 关于完善我国财政体制的研究 第一章财政体制的概述 观经济原因。公共产品的层次性决定了多级政府的行政体制的存在，与此相适应， 政府的财政也是由中央财政和地方财政等多级财政组成，这就要求在各级政府间 协调和处理相互间的财政关系和分配活动，分级财政体制( 亦称多级财政体制) 由此而生。从近代演变趋势看，实行市场经济的国家的财政体制逐渐开始形成了 这种新的，即适度集权与分权相结合的分级财政体制。 三、我国财政体制模式的选择及进一步改革的目标 经过几十年的艰辛探索，中国走上了市场经济的发展道路，把建立社会主义市 场经济体制作为经济改革的目标模式。财政体制是经济体制的重要组成部分，市 场经济体制要求与之相适应的财政体制，而这种财政体制只能是分级财政体制。 在市场经济中，政府职能的贯彻和行使，是借助于提供各类公共产品( 包括 公共服务) 实现的，而现实经济生活对公共产品的种类、数量和适用范围的要求 是有区别的，不同层次、不同性质的公共产品要由不同级次的政府来提供，这就 形成了建立分级财政体制的基本理由，分级财政体制成为市场经济必然选择的体 制类型。反过来说，分级财政体制又有利于合理地界定各级政府的职责范围，使 各级政府的职能更好地得到发挥，从而更好地促进市场经济发展。从我国看，计 划经济体制下的地位和利益，虽有分级财政之“名”，但地方财政并无相对独立的 地位和利益，这种僵化的管理体制极大地压抑了地方政府管理地方经济社会事务、 协调地方经济和各项事业发展的积极性，未能理顺政府间的财政分配关系及政府 与市场的关系，事实上妨碍了社会经济健康有序发展。改革开放以来，打破了传 统的统收统支的财政体制，自确立了市场经济的发展模式以后，我国在建立分级 财政体制方面进行了积极大胆的改革和探索，在界定各级政府的职能、确定财政 责任及财政收支划分方面进行了初步和有益的尝试，地方政府的自主权扩大，其 相对独立的地位得到确认，地方政府在提供地区性公共产品、有效配置资源、建 设基础设旋和公益事业、促进本地区经济社会发展方面发挥了积极作用，取得了 显著成绩。分级财政体制还能使中央财政从以往“无所不包”的状况中摆脱出来， 集中精力和财力行使好提供全国性公共产品、对国民经济实行宏观调控和协调各 地经济均衡发展的职责，保证市场经济沿着正确的方向发展。世界大多数国家和 我国的实践证明，分级财政体制是最有利于市场经济发展的财政体制类型和制度 安 t - 4 ，是适应我国社会主义市场经济的必然选择。 中国目前f 处于由传统的计划经济体制相社会主义市场经济体制的转变时 关于完善我国财政体制的研究 第一章财政体制的概述 期，财政体制作为市场经济体制的重要组成部分必须进行重大改革。改革的目标 是要建立起符合社会主义市场经济发展要求的、以各级政府职责划分为基础、以 分税制为主要内容、以转移支付制度为辅助形式的、有各级政府分级管理的财政 体制。分级财政体制的实质，是政府问的财政关系，它是中央与地方的利益关系 在财政领域中的具体反映，是表现政府间利益关系的载体。在市场经济的发育和 逐渐完善过程中，市场机制始终是起基础性作用的因素，但由于存在着市场失效 的领域，要求政府必须在公共品资源配置、调节收入分配、实现经济稳定发展方 面发挥职能作用。因此，必须在合理界定市场与政府各自作用的前提下，明确、 科学地划分各级政府的职责权限和财政收支，理顺政府间的财政关系，保证各级 政府职能的有效行使，促进市场经济的发展，实现我国社会发展战略目标。从某 种意义上说，尽快建立起科学、规范、合理、高效的分级财政体制是市场经济的 客观要求，是实现社会经济战略目标的一个基本制度保证。 关十完善我国财政体制的研究第二审我国财政体制的现状 第二章我国财政体制的现状 改革开放后，我国传统的财政体制虽然经过几次改进，但是随着社会主义市场 经济的建立与发展，其弊端日益明显，甚至在某些方面成为建立社会主义市场经济 的障碍。无论从完善社会主义市场经济体制出发，还是从加强宏观调控出发，都 应该进行财政体制的创新。为适应新的时势，从1 9 9 4 年至今，实行分税制财政体 制。 一、分税制及其内容 分税制，是指明确划分中央与地方政府职责和支出范围的基础上，按照税种划 分中央与地方预算收入，正确处理中央与地方政府之间财权财力分配关系的一种财 政体制，是分税分级财政体制的简称，这种体制的实质是通过划分中央与地方税收 收入来源和管理权限，进一步理顺中央与地方财政分配关系，充分调动中央和地方 财政的积极性。 ( 一) 中央与地方事权和支出的划分。 事权和支出的划分不仅是财政体制的重要构成因素，而且是确定财政体制其 他内容的前提。1 9 9 4 年财政体制改革首先根据中央与地方政府事权划分情况，对 财政支出进行了初步界定。 中央财政主要承担国家安全、外交、和国家机关运转所需经费，调整经济结 构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展 支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中 央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费， 由中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。 地方财政主要承担本地区政权机关所需支出以及本地区经济、事业发展所需 支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费， 地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制费，支农支出、城 市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生各项事业费，价格补贴支出以及其他 支出。 ( 二) 中央与地方的收入划分 根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央收入和地方收入。将维护国 关于完善我国财政体制的研究第二章我国财政体制的现状 家权益、实施宏观调控所必须的税种划分为中央税；将适合地方征管的税种划分 为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入。分设中央与地方两套税务机构， 中央税务机构征中央税和中央与地方共享税，地方税务机构征收地方税。具体划 分如下： 中央固定收入包括：关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，中央企业 所得税，非银行金融企业所得税，铁道、各银行总行、保险总公司等部门集中缴 纳的收入( 包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税) ，中央企业上缴利润等 收入。外贸企业出口退税，除1 9 9 3 年地方实际负担的2 0 部分列入地方财政上缴中 央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。 地方固定收入包括：营业税( 不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集 中缴纳的营业税) ，地方企业所得税( 不含上述地方银行和外资银行及非银行金融 企业所得税) ，地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资 方向调节税，城市维护建设税( 不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中 缴纳的部分) ，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税， 耕地占用税，契税，国有土地有偿使用收入等。 中央与地方共享收入包括：增值税，资源税，证券交易( 印花) 税。增值税 中央分享7 5 ，地方分享2 5 。资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税作 为中央收入，其他资源税作为地方收入。证券交易( 印花) 税，中央与地方各分 享5 0 。 1 9 9 4 年后，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，财政部对中央与地方的 收入划分进行了以下调整： l 、从1 9 9 7 年1 月1 日起，将中央与地方共享收入中的证券交易( 印花) 税的分 享比例由原来中央与地方各自5 0 ，调整为中央8 0 ，地方占2 0 ，后又调整为 中央占8 8 ，地方占1 2 。自2 0 0 0 年l o f t1 日起，证券交易( 印花) 税的分享比例 调整到中央占9 7 ，地方占3 。 2 、1 9 9 7 年1 1 月1 日起将金融保险业的营业税税率由5 提高到8 ；2 0 0 1 年1 月l r 起分三年把金融保险业营业税税率降低到5 。提高税率所增加的收入归中央财 政。 3 、为了严格控制土地使用，对国有土地有偿使用收入分配做了必要调整，将 其中新批转为非农建设用地的部分收入上缴中央财政。 关十完善我冈财政体制的研究 第二章我圈财政体制的现状 4 、为进一步规范中央和地方政府之间的分配关系，建立合理的分配机制，减 缓地区间财力差距的扩大和支持西部大开发，逐步实现共同富裕，从2 0 0 2 年1 月1 日起，将现行按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的办法改为中央和地方 按统一比例分享。除铁路运输、国家邮政、中央工商银行、中国农业银行、中国 银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及 海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人 所得税收入由中央与地方按比例分享。2 0 0 2 年所得税收中央分享5 0 ，地方分享 5 0 ；2 0 0 3 年所得税收入中央分享6 0 ，地方分享4 0 ；2 0 0 3 年以后年份的分享比 例根据实际收入情况再行考虑。并且，以2 0 0 1 年为基期，按改革方案确定的分享 范围和比例计算，地方分享的所得税收入，如果小于地方实际所得税收入，差额 部分由地方作为基数上解中央。对于跨地区经营、集中缴库的中央企业所得税等 收入，按相关因素在有关地区之间进行分配。中央财政因所得税分享改革增加的 收入全部用于对地方( 主要是中西部地区) 的转移支付。地方所得的转移支付资 金由地方政府根据本地实际，统筹安排，合理使用。首先用于保障机关事业单位 职工工资发放和机构正常运转等基本需要。 ( 三) 中央财政对地方财政税收返还数额的确定 为了保持地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返 还数额以1 9 9 3 年为基期年核定。按照1 9 9 3 年地方实际收入以及税制改革和中央地 方收入划分情况，核定1 9 9 3 年中央从地方净上划的收入数额( 消费税+ 7 5 的增值 税中央下划收入) 。1 9 9 3 年中央净上划收入，全额返还地方，保证地方既得利益， 并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1 9 9 4 年以后税收返还额在1 9 9 3 年基数 上逐年递增，递增率按本地区增值税和消费税增长率的1 ：0 3 系数确定，即本地区 两税每增长1 ，对地方的返还则增长0 3 。如果1 9 9 4 年以后上划中央收入达不到 1 9 9 3 年的基数，则相应扣减税收返还数额。 ( 四) 原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理 为顺利推进分税制改革，1 9 9 4 年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不 变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原 体制地方上解仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定继续递增 上解；实行定额上解的地区，按原规定的上解额，继续定额上解；实行总额分成 的地区和全分税制试点地区，暂按递增上解办法，即按1 9 9 3 年实际上解数，并核 关于完善我国财政体制的研究第二章我国】i | 才政体制的现状 定一个递增率，每年递增上解。为了进一步规范分税制体制，1 9 9 5 年对上述办法 进行了调整、改进。从1 9 9 5 年起，凡实行递增上解的地区，一律取消递增上解， 改为按各地区1 9 9 4 年的实际上解额实行定额上解。原来中央拔给地方的各项专款， 该下拔的继续下拔。地方承担的2 0 出口退税以及其他年度的上解和补助项目相抵 后，确定一个数额，作为一般上解或补助处理，以后年度按此定额结算。 实行分税制财政体制后，中央和地方都要按照新的口径编报财政预算。由于 中央对地方的税收返还支出数额较大，为避免资金的往返划拔，保证地方财政正 常用款，将中央税收返还数和地方的原上解数抵扣，按抵扣后的净额占当年预计 中央消费税和增值税收入数的比重，核定一个“资金调度比例”，由金库按此比例划 拔消费税和中央分享的增值税给地方。 ( 五) 建立了过渡期转移支付制度 分税制平衡运行后，迫切需要实施规范的转移支付制度，以便调节各级政府 之间的纵向以及同级政府不同地区间的横向财政不平衡，这不仅是完善分税制财 政体制的需要，而且也是地方财政正常运行的现实需要。按照分税制财政体制“财 权与事权相统一”的原则，在确定地方收支基数的基础上，地方政府财力的不足额， 可通过中央政府对地方政府的转移支付制度加以弥补，即中央财政要将所集中收 入的一部分按照一定标准和条件返还给地方。但是，我国在分税制建立之初，中 央财政可用于转移支付的财力有限，同时在转移支付制度设计还存在统计数据不 全、测算方法不完备等一系列技术性问题。因此，转移支付制度的规范化建设只 能采取“总体设计、分步实施”的战略。在此背景下，1 9 9 5 年财政部出台了过渡期 转移支付办法。确定的转移支付额的计算公式是： 中央对某省( 区) 转移支付额= ( 客观因素转移支付补助额+ 政策性转移支付 额) x ( 1 激励机制系数) 客观因素转移支付额= ( 该省( 区) 标准支出一该省( 区) 标准收入) 客观因 素转移支付系数 t 。标准支出标准收入”为负数的省( 区) 不列为转移支付对象，客观因素转 移支付系数根据中央预算当年可用于转移支付资金总额与“标准支出- 标准收入”的 总额确定。 1 、标准支出的计算。按现有数据和技术条件，将财政支出细化为全额单位人 员经费、全额单位公用经费、差额单位事业经费、专项支出和其他支出5 类，分别 关于完善我国财政体制的研究 第二章我周财政体制的现状 计算标准支出。选取的主要影响因素有财政供养人口、人均财力、运输里程、中 小学生人数、人口密度等。 2 、标准收入的计算。标准收入计算范围包括增值税、营业税、农业税、农业 特产税、资源税和土地使用税，计算方法尽可能采取“经济税基平均有效税率” 的标准计算法，无法取得相关税基的则采用多元回归法或以实际数代替标准数。 3 、政策性转移支付是对少数民族地区的特殊照顾。计算公式为： 某省( 区) 政策性转移支付额= ( 全国人均财力一该省( 区) 人均财力) x 该省( 区) 标准财政供养人口a l + f 该省( 区) 1 9 7 9 年财力x ( 1 + 1 5 ) ”该省( 区) 标准应 有财力1 a 2 xo 3 当“全国人均财力该省( 区) 人均财力”和“该省( 区) 1 9 7 9 年财力( 1 + 1 5 ) ”一该省( 区) 标准应有财力”小于零时，均按零计算。式中“人均财力”是指财政 供养人口的人均财力；a l 和a 2 是相关因素的权数；a 3 为中央对少数民族地区政策性 转移支付的系数。之所以用1 9 7 9 年财力是因为自1 9 7 9 年少数民族地区财力增长慢 于全国地方财力年递增率，而且财力增长较慢的地区多为农业省( 区) ，选取该指 标体现对农业省( 区) 的适度倾斜，同时也体现因自然条件、国家产业布局和价 格政策对少数民族地区的不利影响给予适当的补偿。 4 、激励机制的建立。激励机制包括两项内容：一是收入增长激励机制。以1 9 9 5 年地方财政收入( 含两税) 平均增长率为标准，依据各地增长率高于( 或低于) 全国平均增长率的百分点，相应增加( 或扣减) 转移支付额。二是财政供养人口 奖惩机制。对未达标部分奖励2 0 ，超标部分只承认2 0 。 1 9 9 7 年对过渡期转移支付作了以下改进：( 1 ) 标准支出方面，增加了高寒因 素，按照各地( 省会城市) 当年1 0 月至次年4 月期间1 3 平均气温。并参照取暖指出 的实际情况，划分出五类地区，根据各地行政单位取暖费决算数，分别核定每类 地区的年人均取暖费标准。( 2 ) 增值税收入估算方面。鉴于增值税测算中没有考 虑征税成本、企业规模、经济结构等因素，对计算结果进行了适当调整。( 3 ) 关 于政策性转移支付，以标准财政支出为基础，在客观性转移支付基础上，增加民 族地区政策性转移支付系数，具体办法是，根据民族地区有增长弹性的收入( 包 括地方收入和税收返还) 满足标准支出的程度，分档核定政策性转移支付系数a ( 4 ) 再次调整财政供养人员的奖励力度，对财政供应人员实际数低于标准数的地 区，差额部分的奖励比例由原来的2 0 提高到8 0 。 关于完善我国财政体制的研究 第二章我国财政体制的现状 1 9 9 8 年，在保持过渡期转移支付办法总体框架的情况下，标准化收支的测算 面进一步扩大，并针对财政数据口径的变化，对部分项目的测算方法进行了改进。 标准收支测算结果更趋合理，一是扩大了标准收入测算面，按照“税基x 标准税率” 的办法测算屠宰税、车船使用税。二是标准支出测算改动较多：( 1 ) 适当调整了 标准财政供养人员测算口径。将离退休人员从财政供养人数中分离出来，按实计 算。为了提高标准财政支出测算的准确性，将财政供养人员按省、地、县三级分 别测算。( 2 ) 彻底改革了公用经费的测算办法，采用全国统一的人均公用经费标 准和各地区财政供养人数为公用经费的两个因数，辅之以适当的成本差异系数计 算确定。( 3 ) 用因素法计算确定车辆燃修费。根据标准财政供养人数和全国行政 事业单位人车比例，计算确定各地行政事业单位标准车辆数：同时根据各地行政 事业单位标准车辆数和单车年耗油量、价格以及单车修理费定额，计算确定车辆 燃修费应支数；按照海拔高度修正系数和路况调整系数进行调整。( 4 ) 用病床数 和医疗人员因素计算确定卫生事业费。( 5 ) 考虑城市人口、地区面积因素，测算 城市维护建设费。 另外，为配合民族区域自治法的修改和西部大开发战略的实施，从2 0 0 0 年起加大对民族地区( 包括非民族省区的民族自治州) 转移支付力度，支持民族 地区发展。民族地区新增加的转移支付资金有两项来源：一是预算安排，即中央 财政在2 0 0 0 年安排的民族转移支付基础上，每年按中央增值税增幅递增；二是增 值税增量返还，即将民族地区上缴中央的增值税每年增长部分的8 0 留给民族地 区。其中，增值税增量返还的一半与来源地增值税收入挂钩，直接留给地方，以 调动地方增收的积极性：增量返还的另一半，连同预算安排的专项资金起，根 据客观因素进行分配。实施民族地区转移支付制度，有力地支持了西部大开发， 防止了各地财力差距进一步扩大，促进了民族地区经济和社会事业持续稳定协调 发展。 二、分税制改革的成效 从保证新的财政体制顺利施行的目标出发，1 9 9 4 年的分税制改革采取了中央 不卸包袱，保地方既得利益和中央财政取之有度等渐进的、比较温和的改革方式， 从而避免了由于大幅度调整利益格局而对社会经济带来大规模的震荡，使中国顺 利地由原来的财政包干制过渡到中央地方分税制，做了我们许多年想做而不能做 的重大制度创新。从实践上看，现行财政体制的基本导向是与社会主义市场经济 关于完善我国财政体制的研究第一二章我国财政体制的现状 体制的内在要求相适应的，并且在近年来的运行过程中已显示出较为良好的效果。 ( 一) 分级财政体制的总体框架基本确立 中国分税制改革以原包干制为基础，按照“存量不动，增量调整，逐步提高中 央的宏观调控能力建立合理的财政分配机制”的原则设计，采取了“三分一返一 转移”的形式，即划分收入、划分支出、分设税务机构，实行税收返还和转移支 付制度。 1 、按税种划分收入，将体现国家权益、具有宏观调控功能的税种划为中央税； 将与经济发展直接相关的主要税种划为中央地方共享税；将适合地方征管的税种 划为地方税。初步形成收入大头在中央的分配格局。 2 、依据现行事权划分中央与地方的支出范围。中央财政主要承担国家安全、 外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展